閻秀娟 山西弘澤會(huì)計(jì)師事務(wù)所(普通合伙)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，剛性支出需求較大，財(cái)政運(yùn)行緊平衡特征明顯。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，應(yīng)以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口。

一、預(yù)算管理改革下的績(jī)效管理政策發(fā)展歷程

自1994年我國(guó)開始實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革后，我國(guó)的財(cái)政收支規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，財(cái)政支出的效益問題也愈發(fā)受到關(guān)注，在分稅制改革的推動(dòng)下，全面預(yù)算管理的改革開始逐步向前推進(jìn)。

2001年，財(cái)政部要求各省、直轄市、自治區(qū)進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的研究和探索。2001年7月27日，《中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理試行辦法》(財(cái)預(yù) 331 號(hào))出臺(tái)，提出了對(duì)中央部門年度預(yù)算安排的項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效考評(píng)制度，并將項(xiàng)目完成情況和績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為以后年度審批項(xiàng)目立項(xiàng)的參考依據(jù)。2002年，政府預(yù)算績(jī)效管理以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作為切入點(diǎn)進(jìn)行改革，將部分教育專項(xiàng)基金作為績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)；2003 年黨的十六屆三中全會(huì)明確提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，中央和地方財(cái)政開始探索預(yù)算項(xiàng)目事后績(jī)效評(píng)價(jià)，預(yù)算績(jī)效管理理念逐步樹立，預(yù)算績(jī)效管理改革破冰前行。2011年，績(jī)效評(píng)價(jià)的鏈條延伸到預(yù)算績(jī)效管理全過程。2011年4月，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào))，提出了搭建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基本框架；同年7月，先后出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》(財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào))和《預(yù)算績(jī)效管理工作考核辦法(試行)》(財(cái)預(yù)〔2011〕433號(hào))，把績(jī)效評(píng)價(jià)工作延伸到預(yù)算管理的全過程，以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為整體核心，啟動(dòng)我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理改革。2013年4月，《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》(財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào))出臺(tái)，從項(xiàng)目支出、部門整體和財(cái)政預(yù)算三個(gè)層面，構(gòu)建了三套績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架，在一定程度上統(tǒng)一了三個(gè)層面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的體系內(nèi)容。

2015年，預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)入目標(biāo)管理階段，績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)也隨之明確。2015年5月，財(cái)政部下發(fā)了《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào))；同年9月《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2015〕163號(hào))出臺(tái)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)容、目標(biāo)管理辦法等進(jìn)行了具體的規(guī)范。從而大大加強(qiáng)了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的可操作性。

2017年10月，習(xí)近平總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中明確指出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理工作。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》。要牢固樹立正確政績(jī)觀，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績(jī)效導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任，通過全方位、全過程、全覆蓋實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。2018年9月1日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭(zhēng)用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。

縱觀我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的全部發(fā)展歷程，從探索階段到試點(diǎn)階段，再到全過程預(yù)算績(jī)效管理階段，最終到如今的全面推進(jìn)績(jī)效管理實(shí)施階段，在預(yù)算績(jī)效管理改革上，我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)，且已取得初步成效。

二、實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性

我國(guó)的傳統(tǒng)財(cái)政支出在配置資源方面，缺乏明確的配置依據(jù)和具體標(biāo)準(zhǔn)，資金配置不規(guī)范、不透明、不合理；存在討價(jià)還價(jià)、上下級(jí)之間博弈的現(xiàn)象；部門之間、地區(qū)之間、項(xiàng)目之間的資金分配不合理，資金嚴(yán)重浪費(fèi)與資金短缺并存。其次，傳統(tǒng)財(cái)政資金分配和管理使用中存在“重收入輕支出、重分配輕管理、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”的問題，由于缺乏績(jī)效管理，監(jiān)督方式以上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督為主，財(cái)政資金支出以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同意通過為準(zhǔn)，因此，導(dǎo)致大量財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)賬戶上“沉睡”，腐敗問題、“豆腐渣”工程層出不窮，財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)效果或資源配置效果大打折扣。因此，要全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作，將預(yù)算績(jī)效管理工作貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行的全過程，加快預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，做好預(yù)算績(jī)效監(jiān)控，更好發(fā)揮財(cái)政資金的統(tǒng)籌作用。

實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理作為財(cái)政體制現(xiàn)代化改革的制度安排，對(duì)促進(jìn)政府治理能力建設(shè)的作用體現(xiàn)在：第一，預(yù)算是政府履職和執(zhí)行宏觀調(diào)控優(yōu)化資源配置的集中反映，要求把績(jī)效管理的理念和方法深度融入到預(yù)算執(zhí)行的全過程，是一種講求成本效益、注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)責(zé)任約束的新型預(yù)算管理模式，也是一種整合事和錢、權(quán)和責(zé)的機(jī)制，有利于從根本上實(shí)現(xiàn)以財(cái)行政；第二，全面預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)：政府部門預(yù)算申請(qǐng)時(shí)必須以其職責(zé)為依據(jù)，設(shè)置具體的績(jī)效目標(biāo)，準(zhǔn)確計(jì)算達(dá)成目標(biāo)所需的資金，根據(jù)“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的基本原則，力求避免浪費(fèi)；項(xiàng)目資金分配必須根據(jù)項(xiàng)目的必要性、可行性、所要取得的效果(效益)進(jìn)行立項(xiàng)，并有資金配置的預(yù)算依據(jù)；財(cái)政支出要與取得的產(chǎn)出或成效相掛鉤，上一年的表現(xiàn)直接影響下一年的預(yù)算安排。這在很大程度上增強(qiáng)了財(cái)政支出的績(jī)效意識(shí)。第三，通過推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理促進(jìn)預(yù)算全過程透明。預(yù)算績(jī)效管理一方面強(qiáng)化部門內(nèi)部的監(jiān)督責(zé)任，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的透明度；另一方面將政府部門非涉密的活動(dòng)置于人民群眾的監(jiān)督之下，強(qiáng)化部門活動(dòng)的社會(huì)監(jiān)督，提高了社會(huì)公眾對(duì)政府工作的信任度。

三、當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

一是全面預(yù)算績(jī)效理念尚未牢固樹立。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制變革的新時(shí)期，政府的公共財(cái)政特性明顯增強(qiáng)，但受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制影響，“重分配、輕管理”的管理理念尚未完全清除，一些地方和部門，特別是在基層，對(duì)財(cái)政資金依然存在重安排輕監(jiān)督、重爭(zhēng)取輕管控、重支出輕成效的問題；權(quán)責(zé)定位模糊、監(jiān)控管理職能不清、評(píng)價(jià)反饋機(jī)制不全、問責(zé)機(jī)制不健全等問題都會(huì)影響預(yù)算績(jī)效管理體系功能價(jià)值優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮，還無法充分調(diào)動(dòng)相關(guān)部門的預(yù)算執(zhí)行積極性，從而導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理形式化、表象化；此外績(jī)效管理的廣度和深度不足，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社保基金預(yù)算兩種預(yù)算尚未全部納入績(jī)效管理體系；單位(部門)績(jī)效自評(píng)質(zhì)量普遍不高，流于形式，對(duì)一些委托第三方開展的績(jī)效評(píng)價(jià)，未對(duì)出具的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行嚴(yán)格復(fù)查等。

二是績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不夠明確。我國(guó)不同地域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，使得各地政府的預(yù)算績(jī)效管理工作呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。新時(shí)期財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的開展，雖然取得了一定成效，但其在預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建過程中，僅從整體考慮預(yù)算績(jī)效的考核指標(biāo)體系，忽視指標(biāo)體系、考核目標(biāo)的細(xì)化規(guī)定和要求，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理體系的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)無法做到統(tǒng)一，如：政策的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定僅為政策需完成的內(nèi)容，未設(shè)置預(yù)期產(chǎn)出的效益和效果指標(biāo)；目標(biāo)設(shè)定不切合客觀實(shí)際、不符合發(fā)展規(guī)劃、與計(jì)劃安排的投資額或資金量不匹配、不具有可操作性等；績(jī)效指標(biāo)未設(shè)置成本指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)或設(shè)置較籠統(tǒng)、可量化未量化等。也就使得政府在貫徹和執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理體系的過程中無法做到完全落實(shí)，從而影響預(yù)算績(jī)效管理工作的權(quán)威性。

三是財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)支撐不足。通過分析財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作，該項(xiàng)工作具有一定的政策性、系統(tǒng)性與專業(yè)性。在具體工作開展階段，應(yīng)當(dāng)保證相關(guān)管理人員具備專業(yè)業(yè)務(wù)水平與能力，如此各項(xiàng)工作才具有開展的可行性與有效性。通過分析部分單位的預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)際執(zhí)行情況，具體從事預(yù)算績(jī)效管理的工作人員，在前期調(diào)研、編制預(yù)算、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置、資料審核、項(xiàng)目跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)和過程公開等方面都存在能力不足的現(xiàn)象，在具體工作開展階段，缺乏專業(yè)指導(dǎo)與監(jiān)督，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)多個(gè)項(xiàng)目的整體支出進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，也無法充分發(fā)揮出財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理工作的效能。同時(shí)也存在思想意識(shí)不強(qiáng)的現(xiàn)象，沒有充分認(rèn)識(shí)到績(jī)效管理工作在預(yù)算執(zhí)行中的重要性。

四是績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)?？?jī)效考核是建立激勵(lì)與約束機(jī)制的前提和基礎(chǔ)，現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制尚未完全建立，不能及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際情況，后續(xù)監(jiān)管工作不力，沒有更好地關(guān)注資金的使用效果，及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；預(yù)算績(jī)效管理對(duì)優(yōu)化財(cái)政資源配置和提高政府效能的作用沒有得到充分發(fā)揮。

五是預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)構(gòu)不健全。新時(shí)期預(yù)算績(jī)效管理工作具有專業(yè)性、政策性變強(qiáng)的發(fā)展趨勢(shì)，而預(yù)算績(jī)效管理工作的開展不僅需要財(cái)務(wù)人員、管理人員的努力，更需要各職能部門的高效配合。在信息技術(shù)快速發(fā)展的時(shí)代背景下，預(yù)算績(jī)效管理工作的開展雖然也引進(jìn)了數(shù)字化、信息化技術(shù)，但在專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)、信息庫(kù)、專家?guī)斓确矫娴呐渲貌幌冗M(jìn)，預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)不健全，尤其是第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的缺失，使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，很難滿足財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)際需求。

四、對(duì)策及建議

(一)強(qiáng)化宣傳力度，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的整體觀念

首先，加強(qiáng)績(jī)效管理的政策培訓(xùn)，及時(shí)關(guān)注新頒布的政策性文件，定期開展預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)知識(shí)的線上學(xué)習(xí)和現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)工作，通過加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)、考核，督促績(jī)效目標(biāo)編制、績(jī)效自評(píng)及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等方式，不斷提高工作人員的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，讓績(jī)效管理理念植根于日常工作中。其次，需要在單位內(nèi)部加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理理念的宣傳力度，提升績(jī)效管理工作的質(zhì)量；在完善內(nèi)部宣傳工作的同時(shí)，利用政府網(wǎng)站、財(cái)政信息網(wǎng)絡(luò)等互聯(lián)網(wǎng)，對(duì)各地財(cái)政部門的預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行宣傳和報(bào)道，不斷提升工作人員的績(jī)效管理意識(shí)和積極性。

(二)提升預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制的質(zhì)量

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理的出發(fā)點(diǎn)，也是實(shí)施績(jī)效監(jiān)控、開展績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用等工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。合理規(guī)劃財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，使得財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)體系設(shè)置更加科學(xué)合理是新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展的關(guān)鍵。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定要滿足指向明確、重要關(guān)鍵、細(xì)化量化、合理可行、相應(yīng)匹配、可操作等要求。推進(jìn)政策、單位整體支出績(jī)效目標(biāo)編制的全面性。績(jī)效目標(biāo)編制要嵌入預(yù)算編制系統(tǒng)，達(dá)到績(jī)效目標(biāo)與部門預(yù)算一起申報(bào)、一起審核、一起批復(fù)的要求，財(cái)政部門、各預(yù)算單位要嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的審核工作，及時(shí)對(duì)存在的問題予以修改和調(diào)整。

(三)抓好預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)

一是預(yù)算編制環(huán)節(jié)突出績(jī)效導(dǎo)向。開展事前績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必備要件。財(cái)政部門要嚴(yán)格績(jī)效目標(biāo)審核，未按要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的，不得安排預(yù)算。二是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)控。按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”。三是決算環(huán)節(jié)全面開展績(jī)效評(píng)價(jià)。四是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果剛性約束。健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問題整改責(zé)任制，形成反饋、整改、提升績(jī)效的良性循環(huán)。五是推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理擴(kuò)圍升級(jí)。

(四)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效跟蹤監(jiān)控，落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用

預(yù)算績(jī)效跟蹤監(jiān)控是一種事中控制手段，有利于保障績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。制定預(yù)算績(jī)效跟蹤監(jiān)控辦法，明確績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控信息的收集、分析、填報(bào)及運(yùn)用等各程序環(huán)節(jié)；對(duì)于一般項(xiàng)目，由預(yù)算單位開展績(jī)效跟蹤，重點(diǎn)項(xiàng)目由財(cái)政部門組織開展或委托第三方機(jī)構(gòu)，實(shí)施重點(diǎn)績(jī)效跟蹤，財(cái)政部門、預(yù)算單位之間要做好監(jiān)控信息的溝通共享，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題和管理漏洞。推進(jìn)全流程的績(jī)效管理系統(tǒng)建設(shè)，可將績(jī)效管理融合到現(xiàn)有的財(cái)政一體化管理信息系統(tǒng)中，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作提供平臺(tái)和技術(shù)支持。用好績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的最終落腳點(diǎn)。一是要對(duì)預(yù)算執(zhí)行信息、績(jī)效監(jiān)控信息和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等進(jìn)行綜合分析，為下一步做好財(cái)政預(yù)算管理提供必要的服務(wù)和決策參考；二是要確實(shí)落實(shí)好績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門預(yù)算安排及政策調(diào)整相掛鉤的結(jié)果應(yīng)用，及時(shí)公開通報(bào)預(yù)算績(jī)效執(zhí)行結(jié)果，及時(shí)反饋、通報(bào)績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題；三是要繼續(xù)深化審計(jì)和社會(huì)公眾的監(jiān)督職能，將預(yù)算績(jī)效管理情況、執(zhí)行過程及結(jié)果等作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、重大方針政策貫徹執(zhí)行審計(jì)的重要內(nèi)容，將審計(jì)結(jié)果納入干部政績(jī)考核體系中，強(qiáng)化績(jī)效激勵(lì)約束作用，提升預(yù)算績(jī)效管理理念和責(zé)任意識(shí)。

五、結(jié)語

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想的必然要求，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，不只是解決公共資金利用效率、配置效率問題的一種方法，而且還是推動(dòng)公共部門責(zé)權(quán)利重構(gòu)的有效途徑，是實(shí)現(xiàn)錢與事、權(quán)與責(zé)、決策與執(zhí)行、服務(wù)與需要有機(jī)融合的一種機(jī)制。對(duì)于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到了積極作用?！?/p>