綦文惠 秦玉友

義務教育是最大的公共產(chǎn)品,在社會主義現(xiàn)代化教育強國建設中具有基礎性、戰(zhàn)略性作用,推進義務教育均衡發(fā)展成為公平之舉和時代之需。2021年,我國實現(xiàn)了縣域義務教育基本均衡發(fā)展,義務教育工作重心由基本均衡轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)均衡。黨的二十大報告提出,“加快義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”(1)習近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》(2022年10月16日),人民出版社2022年版,第34頁。,進一步凸顯了義務教育均衡發(fā)展的重要性和緊迫性。回溯近四十年來我國義務教育均衡發(fā)展歷程,黨和政府在關鍵歷史節(jié)點上審時度勢,充分把握不同時期教育發(fā)展主要矛盾和關鍵問題,從頂層設計發(fā)力,出臺一系列政策,不斷縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、學校、群體之間的教育差距,形成了中國式義務教育均衡發(fā)展演進路徑。本文以不同時期義務教育均衡發(fā)展的主導任務為主線,梳理我國義務教育均衡發(fā)展的演進路徑,分析其背后的演進邏輯,以期在新的歷史起點上為我國推進義務教育均衡發(fā)展提供建設思路。

一 我國義務教育均衡發(fā)展的演進路徑

以主導任務為主線,我國義務教育均衡發(fā)展經(jīng)歷了以機會普及為核心的初步均衡時期、以資源均等為核心的基本均衡時期,現(xiàn)進入以教師均質(zhì)為核心的優(yōu)質(zhì)均衡時期。本文從不同時期義務教育均衡發(fā)展的時代背景、政策脈絡、主要舉措、取得成效四個方面分析我國義務教育均衡發(fā)展的演進路徑,全景式呈現(xiàn)我國推進義務教育均衡發(fā)展的歷史進程。

(一)以機會普及為核心的初步均衡發(fā)展時期(1985-2011年)

20世紀80年代以來,隨著改革開放的不斷深化,國家建設急需高素質(zhì)人才和合格的勞動者,而當時我國勞動力人口受教育年限整體偏低且教育發(fā)展不均衡性明顯。1985年,全國勞動力人口平均受教育年限為6.14年,其中城鎮(zhèn)勞動力人口平均受教育年限為8.23年,農(nóng)村勞動力人口平均受教育年限僅為5.47年(2)李海崢等《中國人力資本報告2022》,中央財經(jīng)大學人力資本與勞動經(jīng)濟研究中心2022年發(fā)布,第49頁。。農(nóng)村勞動力文盲與半文盲占27.9%,其中東部地區(qū)為22.1%,中部地區(qū)為25.4%,西部地區(qū)為39.7%(3)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司編《中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒—2010》,中國統(tǒng)計出版社2010年版,第95頁。。在個人層面,隨著高考制度的恢復,讀書成為大多數(shù)人改變命運的主要途徑,人們的上學熱情高漲,而教育機會的供給難以滿足學齡人口的教育需求。保障學齡人口“有學上”成為國家發(fā)展和人民需要的當務之急,也成為義務教育初步均衡發(fā)展的主導任務。

1985年,《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“把發(fā)展基礎教育的責任交給地方,有步驟地實行九年制義務教育”(4)《中共中央關于教育體制改革的決定》,《人民日報》1985年5月29日,第1版。,標志著我國進入全面普及九年義務教育時期。1986年,國家頒布《義務教育法》,規(guī)定國家實行九年制義務教育(5)《中華人民共和國義務教育法》,《人民日報》1986年4月18日,第3版。,從法律上積極推進義務教育機會普及。1997年,原國家教委發(fā)布《國家教委關于進一步推進城市教育綜合改革的若干意見》,提出“要加強薄弱校建設,促進義務教育學校的均衡化發(fā)展”(6)《國家教委關于印發(fā)〈國家教委關于進一步推進城市教育綜合改革的若干意見〉的通知》,《國家教育委員會政報》1998年第Z1期,第25頁。,這是我國首次在政策中明確提出義務教育“均衡化”,促進義務教育學校均衡化發(fā)展成為當時城市教育綜合改革的一項主要工作。到2000年,我國基本實現(xiàn)普及義務教育。此后,義務教育普及進入“兩基攻堅”階段,均衡發(fā)展逐漸成為義務教育發(fā)展的重心。2001年,教育部印發(fā)《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》,提出“動員全社會以多種形式關心和支持貧困地區(qū)義務教育的普及工作,加強并認真組織實施教育對口支援工作,努力實現(xiàn)地區(qū)間教育事業(yè)的相對均衡發(fā)展”(7)《教育部關于印發(fā)〈全國教育事業(yè)第十個五年計劃〉的通知》,《教育部政報》2001年第9號,第393頁。。2002年,《教育部關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》提出,“積極推進義務教育階段學校均衡發(fā)展”(8)《教育部關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》,《中華人民共和國國務院公報》2003年第3號,第30頁。。2005年《教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》是首個系統(tǒng)部署義務教育均衡發(fā)展的專項政策,把推進義務教育均衡發(fā)展擺上重要位置,將工作的著力點放在推進縣(市、區(qū))域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展上來(9)《教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》,《中華人民共和國教育部公報》2005年第7-8號,第54-55頁。。2006年,新修訂的《義務教育法》將“促進義務教育均衡發(fā)展”寫入法律(10)《中華人民共和國義務教育法》,《中華人民共和國國務院公報》2006年第23號,第8頁。。自此,義務教育均衡發(fā)展從政策層面上升到法律層面,成為各級政府的法定義務。2007年,“義務教育均衡發(fā)展”寫入黨的十七大報告(11)胡錦濤《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》(2007年10月15日),《人民日報》2007年10月25日,第3版。。2010年,《教育部關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》把均衡發(fā)展作為義務教育的重中之重,具體規(guī)劃了義務教育均衡發(fā)展的路線圖和時間表,力爭在2012年實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務教育初步均衡,到2020年實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務教育基本均衡(12)《教育部關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》,《中華人民共和國國務院公報》2010年第20號,第26頁。。同年,中共中央、國務院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》,將均衡發(fā)展作為義務教育的戰(zhàn)略性任務,提出“教育公平的關鍵是機會公平,基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利,重點是促進義務教育均衡發(fā)展和扶持困難群體”(13)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》,《人民日報》2010年7月30日,第13版。。義務教育均衡發(fā)展在政策話語上從“積極推進”到“擺上重要位置”,到“重中之重”,再到“戰(zhàn)略性任務”,其重要性不斷凸顯。

這一時期國家采取一系列措施保障學齡人口接受義務教育,推進義務教育初步均衡發(fā)展。在義務教育快速普及階段(2001年之前),在普及方式上,根據(jù)當時我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實,國家采取分期分批的方式,有步驟地進行“普九”。1985年,全國分三類地區(qū)開展“普九”:第一類是約占全國人口25%的城市、沿海各省市中的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和內(nèi)地少數(shù)發(fā)達地區(qū),第二類是約占全國人口一半的中等發(fā)展程度的鎮(zhèn)和農(nóng)村,第三類是約占全國人口25%的經(jīng)濟落后地區(qū)(14)《中共中央關于教育體制改革的決定》,《人民日報》1985年5月29日,第1版。。1994年,國家適時調(diào)整“普九”規(guī)劃,進一步明確“普九”的重點在初中,難點在貧困地區(qū)、民族地區(qū),將全國按四類地區(qū)分三步走開展“普九”。第一步(1994-1996年)是在40%-45%人口地區(qū),主要是城市和經(jīng)濟發(fā)展程度較高的農(nóng)村;第二步(1997-1998年)是增加了中等程度發(fā)展地區(qū)20%-25%的人口覆蓋地區(qū);第三步(1999-2000年)是中等發(fā)展程度地區(qū)余下的15%人口地區(qū)和貧困地區(qū)中條件較好的5%人口地區(qū)(15)《國家教委關于在九十年代基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的實施意見》,《國家教育委員會政報》1994年第1-12期,第384頁。。隨著教育機會快速增加,學校數(shù)量不斷增多。在辦學和經(jīng)費籌措上,采取“兩條腿走路”的方針,充分調(diào)動地方積極性。1984年發(fā)布的《國務院關于籌措農(nóng)村學校辦學經(jīng)費的通知》提出,“除國家撥給的教育事業(yè)費外,鄉(xiāng)人民政府可以征收教育事業(yè)費附加,并鼓勵社會各方面和個人自愿投資在農(nóng)村辦學”(16)《國務院關于籌措農(nóng)村學校辦學經(jīng)費的通知》,《中華人民共和國國務院公報》1984年第31號,第1046頁。。為保障義務教育普及質(zhì)量,國家建立了評估驗收制度。1994年,原國家教委頒布《普及義務教育評估驗收暫行辦法》,根據(jù)入學率、輟學率、完成率以及文盲率等指標評估普及程度,針對2000年前只能普及初等義務教育縣的村辦小學,提出了底線要求,即要達到“班班有教室,校校無危房,學生人人有課桌凳,教師教學有教具和必備的資料”(17)《普及義務教育評估驗收暫行辦法》,教育部網(wǎng)站,2008年4月11日發(fā)布,2023年6月20日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/199409/t19940924_81908.html。。

在快速實現(xiàn)基本普及之后,普及的工作重點發(fā)生轉(zhuǎn)變。西部地區(qū)集中力量進行“兩基”攻堅,中部地區(qū)切實抓好“兩基”的鞏固和提高,東部地區(qū)力爭實現(xiàn)高質(zhì)量高水平“普九”。截至2002年底,西部地區(qū)“兩基”人口覆蓋率僅有77%,仍有410個縣尚未實現(xiàn)“兩基”,人均受教育年限僅為6.7年(18)《實現(xiàn)西部地區(qū)“兩基”是全面建設小康社會的重要戰(zhàn)略任務》,中國政府網(wǎng),2007年11月26日發(fā)布,2023年6月20日訪問,https://www.gov.cn/govweb/wszb/zhibo174/content_815837.htm。。針對西部地區(qū)義務教育普及困境,2004年起,國家開始實施西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃,通過加快農(nóng)村寄宿制學校建設、扶持農(nóng)村地區(qū)家庭經(jīng)濟困難學生就學、實施農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育、加大對口支援力度等措施(19)《國務院辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門〈國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃(2004-2007年)〉的通知》,《中華人民共和國國務院公報》2004年第11號,第16-18頁。,解決制約西部地區(qū)實現(xiàn)“兩基”的瓶頸問題。在教育管理體制方面,農(nóng)村義務教育管理重心上移,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦學壓力有所減輕。2001年,開始實行在國務院領導下,由地方負責、分級管理、以縣為主的農(nóng)村義務教育管理體制(20)《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》,《中華人民共和國國務院公報》2001年第23號,第26頁。,縣級政府成為義務教育均衡發(fā)展的主要責任主體。在經(jīng)費投入方面,自2006年起,國家逐步將農(nóng)村義務教育納入公共財政保障范圍,建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。為防止因貧失學輟學影響機會普及,國家開始實施“兩免一補”政策(免除農(nóng)村義務教育階段學生學雜費,對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費)(21)《國務院關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》,《中華人民共和國國務院公報》第2006年第5號,第35頁。。

從政策成效看,自1986年“九年制義務教育”寫入法律,到2000年,我國基本實現(xiàn)“普九”,義務教育普及率達到85%,“普九”驗收的縣(市、區(qū))達2541個,11個省市實現(xiàn)“普九”(22)教育部《2000年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,《中國教育報》2001年6月23日,第2版。。到2007年底,實現(xiàn)“兩基”驗收的縣(市、區(qū))共3022個,占全國總縣數(shù)的98.5%,“兩基”人口覆蓋率達99%(23)教育部《2007年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,《中國教育報》2008年5月5日,第2版。。到2011年底,西部42個邊遠貧困縣實現(xiàn)“兩基”目標,全國所有縣(市、區(qū))和其他縣級行政區(qū)劃單位、所有省級行政區(qū)全部通過“兩基”國家驗收,全國人口覆蓋率達到100%。至此,我國全面完成“普九”(24)《“兩基”耀中華 豐碑立千秋》,《中國教育報》2012年11月13日,第3版。。我國僅用25年普及了義務教育,實現(xiàn)了義務教育機會普及意義上的初步均衡。到2011年,全國勞動力人口平均受教育年限為9.68年,其中農(nóng)村勞動力人口平均受教育年限為8.57年(25)李海崢等《中國人力資本報告2022》,中央財經(jīng)大學人力資本與勞動經(jīng)濟研究中心2022年發(fā)布,第49-50頁。,分別比1985年提高了3.54年和3.10年,我國勞動力人口素質(zhì)明顯提升。

(二)以資源均等為核心的基本均衡發(fā)展時期(2012-2021年)

隨著義務教育全面普及,學齡人口“有學上”的問題從根本上得到解決。但由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大,在普及義務教育的過程中,城鄉(xiāng)、區(qū)域、學校間的辦學水平存在明顯差距。面對我國從人力資源大國邁向人力資源強國的新形勢,人民群眾教育需求從“有學上”轉(zhuǎn)向“上好學”的新期盼,義務教育發(fā)展水平還不能滿足國家發(fā)展需求和人民教育要求。縮小各地辦學差距,推進資源配置均等化成為義務教育完成機會普及之后的主導任務。

2011-2012年,教育部先后與31個省(市、區(qū))及新疆生產(chǎn)建設兵團簽署義務教育均衡發(fā)展備忘錄,構(gòu)建了中央與地方協(xié)同推進義務教育均衡發(fā)展的長效機制。2012年,教育部印發(fā)《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》,建立縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估制度,開展對義務教育發(fā)展基本均衡縣的督導檢查和評估認定工作。同年,《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》詳細制定了我國推進義務教育基本均衡的任務書和時間表,要求“切實縮小校際差距,加快縮小城鄉(xiāng)差距,努力縮小區(qū)域差距”,率先在縣域內(nèi)實現(xiàn)義務教育基本均衡發(fā)展。爭取“到2015年,全國義務教育鞏固率達到93%,實現(xiàn)基本均衡的縣(市、區(qū))比例達到65%;到2020年,全國義務教育鞏固率達到95%,實現(xiàn)基本均衡的縣(市、區(qū))比例達到95%”(26)《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》,《中華人民共和國國務院公報》2012年第26號,第40頁。。這標志著我國義務教育基本均衡進入全面推進時期。2014年,國務院教育督導委員會辦公室發(fā)布《關于進一步做好縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估工作的通知》,評估的“核心指標應重點以義務教育學校資源配置為主”(27)《關于進一步做好縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估工作的通知》,教育部網(wǎng)站,2014年3月7日發(fā)布,2023年6月22日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201802/t20180208_327119.html。。針對城鄉(xiāng)教育差距,2016年,《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》提出,“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置,向鄉(xiāng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部傾斜”,“加快推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育學校建設標準統(tǒng)一、教師編制標準統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費基準定額統(tǒng)一、基本裝備配置標準統(tǒng)一和‘兩免一補’政策城鄉(xiāng)全覆蓋”,到2020年,“縣域義務教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共教育服務均等化基本實現(xiàn)”(28)《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》,《中華人民共和國教育部公報》2016年第10號,第2-3頁。。2019年,國家發(fā)展改革委等十八個部門聯(lián)合發(fā)布《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質(zhì)量 促進形成強大國內(nèi)市場的行動方案》,將“推進義務教育均衡發(fā)展”作為補齊基本公共服務短板,加快實現(xiàn)基本公共服務均等化的行動任務之一(29)《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質(zhì)量 促進形成強大國內(nèi)市場的行動方案》,國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站,2019年2月19日發(fā)布,2023年6月22日訪問,https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201902/W020190905514308218132.pdf。。

這一時期國家在辦學條件、師資隊伍、經(jīng)費投入等方面采取了有力措施,促進義務教育資源配置均等化。在學校辦學條件方面,積極推進學校標準化建設,促進學校辦學條件均衡。在農(nóng)村端,為中小學配齊圖書、教學實驗儀器設備、音體美等器材,改善義務教育學校學生宿舍、食堂等生活設施,繼續(xù)實施農(nóng)村義務教育薄弱學校改造計劃和中西部農(nóng)村初中校舍改造工程等(30)《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》,《中華人民共和國國務院公報》2012年第26號,第40頁。。同時,面對農(nóng)村學生“抽絲式”減少的困境,特別關注鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校兩類學校的建設問題,合理布局兩類學校,“從最迫切的需求入手,推進基礎設施建設和教學裝備配備,補齊兩類學校辦學條件短板”(31)《國務院辦公廳關于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校建設的指導意見》,《中華人民共和國教育部公報》2018年第5號,第2頁。。在城鎮(zhèn)端,面對學生“集結(jié)式”增加產(chǎn)生的教育承載壓力,2016年,國家實施消除大班額計劃,采取學校擴建改造和學生合理分流等措施,要求到2018年基本消除66人以上超大班額,到2020年基本消除56人以上大班額(32)《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》,《中華人民共和國教育部公報》2016年第10號,第4頁。,重點化解城鎮(zhèn)“巨班大?！眴栴}。在師資隊伍方面,著力破解農(nóng)村師資短缺難題,保障課程“開齊開足”的基本要求。2014年,實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學教職工編制標準,將縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學教職工編制標準統(tǒng)一到城市標準,即初中為1:13.5、小學為1:19(33)《中央編辦 教育部 財政部關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》,教育部網(wǎng)站,2014年12月9日發(fā)布,2023年6月22日訪問,http://www.moe.gov.cn/s78/A10/tongzhi/201412/t20141209_181014.html。,結(jié)束了我國中小學教師編制標準長期城鄉(xiāng)倒掛的局面。2015年,國務院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015-2020年)》,從師德水平、教師補充、生活待遇、編制標準、職稱評聘、教師流動、能力素質(zhì)、榮譽制度八方面入手(34)《國務院辦公廳關于印發(fā)鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015-2020年)的通知》,《中華人民共和國國務院公報》2015年第17號,第6-9頁。,增加鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力。在經(jīng)費投入方面,擴大了經(jīng)費保障范圍,增加了經(jīng)費使用靈活性。2015年,義務教育經(jīng)費實現(xiàn)“三統(tǒng)一”,即統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育分項目、按比例分擔的機制,統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育學校生均公用經(jīng)費基準定額,統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育學生“兩免一補”政策。同時,規(guī)定“兩免一補”和生均公用經(jīng)費基準定額資金隨學生流動可攜帶(35)《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》,《中華人民共和國國務院公報》2015年第35號,第30-31頁。。為評估義務教育發(fā)展基本均衡程度,自2013年起,國家啟動義務教育發(fā)展基本均衡縣的督導評估認定工作,構(gòu)建了“一個門檻、兩項內(nèi)容、一個參考”的認定標準和內(nèi)容。其中,校際間均衡重點評估縣級政府均衡配置教育資源情況,主要包括生均教學及輔助用房面積、生均體育運動場館面積、生均教學儀器設備值、每百名學生擁有計算機臺數(shù)、生均圖書冊數(shù)、師生比等8項指標(36)《教育部關于印發(fā)〈縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法〉的通知》,教育部網(wǎng)站,2012年5月28日發(fā)布,2023年6月22日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201201/t20120120_136600.html。。

從政策成效看,到2021年,31個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設兵團的2895個縣實現(xiàn)縣域義務教育基本均衡發(fā)展(37)《全國縣域義務教育基本均衡發(fā)展國家督導評估認定收官》,教育部網(wǎng)站,2022年5月5日發(fā)布,2023年6月22日訪問,http://www.moe.gov.cn/s78/A11/s8393/s7657/202205/t20220505_624731.html。。在學校辦學條件上,校舍條件、教學設備、信息化水平有了根本性改善。從2012年到2021年,生均教學及輔助用房面積從3.7平方米增至5平方米,生均教學儀器設備值從727元增至2285元,互聯(lián)網(wǎng)接入率由25%提升至近100%。在教師配置上,總體滿足教育教學基本需要。從2012年到2021年,專任教師從909萬人增至1057萬人;本科以上學歷教師占比由47.6%提高至77.7%。在教育經(jīng)費上,國家教育投入不斷增加,生均公用經(jīng)費多次提高基準定額。從2012年到2021年,小學生均經(jīng)費支出從每生每年7447元增至14458元,初中生均經(jīng)費支出從每生每年10218元增至20717元。(38)教育部基礎教育司《從“有學上”到“上好學”——黨的十八大以來義務教育改革發(fā)展成就》,教育部網(wǎng)站,2022年6月21日發(fā)布,2023年6月22日訪問,http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54598/sfcl/202206/t20220621_639118.html。

(三)以教師均質(zhì)為核心的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展時期(2022年-)

經(jīng)過義務教育基本均衡發(fā)展,農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)基本補齊了學校運轉(zhuǎn)所需的資源短板,在硬件資源上與城市和發(fā)達地區(qū)已不存在明顯差距,但教育質(zhì)量差距依然明顯。當硬件資源不再成為學校發(fā)展的制約性條件之后,教師質(zhì)量成為導致義務教育質(zhì)量差距的關鍵所在。當前,我國教育已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,人民對優(yōu)質(zhì)教育資源的迫切需求與當前優(yōu)質(zhì)教育資源不平衡不充分的矛盾仍然突出,教育發(fā)展不僅要滿足學齡人口接受基本均衡的義務教育的需求,還要努力滿足他們接受優(yōu)質(zhì)均衡的義務教育的需求。推進教師均質(zhì)化成為義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的主導性任務。

在2017年,全國81%的縣已經(jīng)通過國家義務教育均衡發(fā)展督導評估,11個省(市)整體通過基本均衡縣認定(39)國務院教育督導委員會辦公室《2017年全國義務教育均衡發(fā)展督導評估工作報告(摘編)》,《人民日報》2018年3月2日,第8版。,縣域內(nèi)義務教育發(fā)展差距明顯縮小。這時國家便開始謀劃義務教育優(yōu)質(zhì)均衡,但尚有25個省級單位未全面完成基本均衡發(fā)展任務,“十三五”期間義務教育均衡發(fā)展的核心依然是推進基本均衡。2017年,教育部出臺《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》,為通過基本均衡發(fā)展督導評估認定的縣提出更高的目標(40)《教育部關于印發(fā)〈縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法〉的通知》,教育部網(wǎng)站,2017年5月23日發(fā)布,2023年6月23日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201705/t20170512_304462.html。。2019年,中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》,提出要在實現(xiàn)縣域內(nèi)義務教育基本均衡的基礎上,進一步推進優(yōu)質(zhì)均衡,到2035年實現(xiàn)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡(41)《中共中央國務院印發(fā)〈中國教育現(xiàn)代化2035〉》,《人民日報》2019年2月24日,第1版。。同年,《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》發(fā)布,開始實施義務教育質(zhì)量提升工程,促進縣域義務教育從基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展(42)《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》,《人民日報》2019年7月9日,第1版。。2021年底,《教育部辦公廳關于開展縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作的通知》發(fā)布,明確了優(yōu)質(zhì)均衡的基本任務和攻堅清單,提出“經(jīng)過3-5年的努力,在各省(區(qū)、市)創(chuàng)建一批率先實現(xiàn)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的縣(市、區(qū)),探索義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實現(xiàn)路徑和有效舉措,形成一批可復制、可推廣的典型經(jīng)驗”(43)《教育部辦公廳關于開展縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作的通知》,教育部網(wǎng)站,2021年12月1日發(fā)布,2023年6月23日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202112/t20211201_583812.html。,義務教育工作重心轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)均衡。2022年,《教育部辦公廳關于公布義務教育優(yōu)質(zhì)均衡先行創(chuàng)建縣(市、區(qū)、旗)名單的通知》發(fā)布,確定了135個義務教育優(yōu)質(zhì)均衡先行創(chuàng)建縣(市、區(qū)、旗),以試點方式探索推進優(yōu)質(zhì)均衡的典型經(jīng)驗和有效舉措(44)《教育部辦公廳關于公布義務教育優(yōu)質(zhì)均衡先行創(chuàng)建縣(市、區(qū)、旗)名單的通知》,教育部網(wǎng)站,2022年4月27日發(fā)布,2023年6月23日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202204/t20220427_622337.html。。2022年,黨的二十大報告進一步強調(diào)要“加快義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”(45)習近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》(2022年10月16日),第34頁。。2023年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務體系的意見》,提出“全面保障義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”,其中推進師資配置均衡化成為校際均衡的重點任務,通過不斷加快縮小校際辦學質(zhì)量差距,促進縣域內(nèi)校際間師資均衡配置(46)《中辦國辦印發(fā)〈關于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務體系的意見〉》,《人民日報》2023年6月14日,第1版。。

這一時期主要通過擴大優(yōu)質(zhì)教師覆蓋面促進義務教育教師均質(zhì)化。一是實施交流輪崗制度,促進區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教師均衡分布。交流輪崗重點是加強城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師、校長向鄉(xiāng)村學校、薄弱學校流動,發(fā)揮優(yōu)秀教師、校長的輻射帶動作用,將到農(nóng)村學?；虮∪鯇W校任教1年以上作為申報高級職稱的必要條件,3年以上作為選任中小學校長的優(yōu)先條件(47)《教育部等八部門關于印發(fā)〈新時代基礎教育強師計劃〉的通知》,教育部網(wǎng)站,2022年4月14日發(fā)布,2023年6月23日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7034/202204/t20220413_616644.html。。2021年8月底,北京市啟動大面積、大比例義務教育階段公辦學校校長教師交流輪崗。校長和教師按需流動,交流輪崗成為一種以質(zhì)量驅(qū)動的專業(yè)化流動。二是通過教育信息化技術,實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師線上共享。國家大力開展“三個課堂”的建設(專門性的專遞課堂、共享性的名師課堂、開放性的名校網(wǎng)絡課堂)(48)《教育部關于加強“三個課堂”應用的指導意見》,《中華人民共和國國務院公報》2020年第17號,第71-73頁。,實現(xiàn)以信息化為依托,以課堂為主陣地,滿足學生對個性化發(fā)展和高質(zhì)量教育的需求,幫助農(nóng)村薄弱學校和教學點在“開齊開足”國家規(guī)定課程的基礎上,進一步實現(xiàn)“開好”課程的目標。三是建立義務教育優(yōu)質(zhì)均衡督導評估制度,評估指標凸顯質(zhì)量要素。優(yōu)質(zhì)均衡在關注硬件基礎設施配置的同時,更加關注以師資隊伍為核心的質(zhì)量指標。在優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估中更加重視教師質(zhì)量,教師配置在關注師生比等指標的基礎上,納入每百名學生擁有縣級以上骨干教師數(shù)、每百名學生擁有音體美專任教師數(shù)等指標(49)《教育部關于印發(fā)〈縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法〉的通知》,教育部網(wǎng)站,2017年5月23日發(fā)布,2023年6月23日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201705/t20170512_304462.html。。

從政策預期目標看,義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展有兩個重要的時間節(jié)點:到2027年,我國初步建立優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共服務體系,供給總量不斷擴大,供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,義務教育均衡化水平明顯提高;到2035年,義務教育在學校辦學條件、師資隊伍、經(jīng)費投入、治理體系方面適應教育強國需要,在縣域內(nèi),絕大多數(shù)縣域?qū)崿F(xiàn)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡,在市域內(nèi),義務教育均衡水平顯著提升,保障適齡學生享有公平優(yōu)質(zhì)義務教育服務,總體水平步入世界前列(50)《中辦國辦印發(fā)〈關于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務體系的意見〉》,《人民日報》2023年6月14日,第1版。。

二 我國義務教育均衡發(fā)展的演進邏輯

在教育發(fā)展浪潮中,義務教育均衡發(fā)展經(jīng)歷了機會普及、資源均等兩個時期,現(xiàn)已進入教師均質(zhì)的發(fā)展關鍵期,實現(xiàn)了義務教育發(fā)展從初步均衡邁向優(yōu)質(zhì)均衡的歷史性跨越。這一演進路徑體現(xiàn)出黨和政府對義務教育事業(yè)發(fā)展的階段定位與建設方向,形成了中國式義務教育均衡發(fā)展的演進邏輯。

(一)矛盾演進邏輯:教育主要矛盾決定義務教育均衡發(fā)展主導任務

主要矛盾的變化決定著事物發(fā)展的方向。對不同時期教育主要矛盾的準確研判與科學把握,是黨和政府確定教育工作重點的現(xiàn)實依據(jù),是制定義務教育均衡發(fā)展政策的戰(zhàn)略依據(jù)。在義務教育均衡發(fā)展的過程中,不同時期教育主要矛盾決定著義務教育均衡發(fā)展的主導性任務。根據(jù)矛盾演進邏輯,黨和政府尊重教育發(fā)展規(guī)律,抓教育發(fā)展主要矛盾,及時解決教育發(fā)展關鍵問題。

1981年,黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》對我國社會主要矛盾作出科學論斷,當時社會主要矛盾是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”(51)《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》,《人民日報》1981年7月1日,第1版。。全國工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來,集中力量發(fā)展社會生產(chǎn)力,逐步滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需要。在教育領域,國家建設急需教育培養(yǎng)人才與人才短缺的現(xiàn)實之間的矛盾日益凸顯,人民“有學上”的教育需求與國家教育機會供給不足之間的矛盾日益凸顯。在這種背景下,義務教育首先以機會普及作為推進初步均衡的主導任務,這一方面可以提高我國勞動力受教育年限,將生產(chǎn)力發(fā)展逐步轉(zhuǎn)移到依靠勞動力素質(zhì)提升上來,另一方面可以滿足學齡人口“有學上”的教育需求。隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高,義務教育逐步取消學雜費,實施“兩免一補”政策,義務教育普及水平逐步提高。2012年,黨的十八大報告作出“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變”(52)胡錦濤《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》(2012年11月8日),《人民日報》2012年11月18日,第2版。的科學論斷。雖然社會主要矛盾的基本性質(zhì)沒有改變,但社會生產(chǎn)的落后面貌得到極大改善,社會生產(chǎn)力水平總體上得到顯著提高。教育主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣衿降认碛薪逃Y源的需求與教育資源供給數(shù)量不足、配置不均衡之間的矛盾,推進教育資源均等配置成為基本均衡發(fā)展時期的主導任務。國家致力于縮小學校間的辦學差距,逐步實現(xiàn)基礎性教育資源配置均衡化,保障學齡人口能夠平等地享有大致相當?shù)脑谛W習條件。2017年,黨的十九大報告指出,“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”(53)習近平《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日),《人民日報》2017年10月28日,第2版。。在教育領域表現(xiàn)為人民日益增長的優(yōu)質(zhì)教育需求與不平衡不充分的教育發(fā)展之間的矛盾,人們開始追求教育服務的均等化。人們對于優(yōu)質(zhì)教育服務的迫切需求實質(zhì)上是對優(yōu)質(zhì)師資的迫切追求。面對優(yōu)質(zhì)師資短缺且分布不平衡的現(xiàn)實,教師均質(zhì)化成為推進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的主導任務。

(二)價值演進邏輯:義務教育均衡發(fā)展從保底性民生轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略性投資

義務教育均衡發(fā)展是基于國情和教情基礎上的符合規(guī)律性與價值性的選擇。在不同時期推進義務教育均衡發(fā)展過程中,國家對義務教育均衡發(fā)展秉持的價值理念是不同的。從最初將均衡發(fā)展作為一種保底性民生,兜住義務教育公平的底線,到現(xiàn)在將其作為一種戰(zhàn)略性投資,義務教育均衡發(fā)展的重要性不斷凸顯。

以機會普及為核心的初步均衡和以資源均等為核心的基本均衡體現(xiàn)的是保底性民生的價值邏輯。在保底性民生的價值邏輯下,遵循“盡力而為,量力而行”的發(fā)展原則,最大化地實現(xiàn)教育機會和教育資源配置的公平性。義務教育均衡發(fā)展政策主要采取弱勢補償策略,在教育財政能力約束下最大限度地滿足義務教育發(fā)展的剛性需求,優(yōu)先解決“有沒有”的問題,一是確保學齡人口享有平等的受教育機會,二是確保教育資源能夠維持學?；具\轉(zhuǎn),在校生能夠享有大致相當?shù)脑谛W習條件。在滿足剛性需求之后,我國開始推進以教師均質(zhì)為核心的優(yōu)質(zhì)均衡,以教師均質(zhì)為核心的優(yōu)質(zhì)均衡體現(xiàn)的是戰(zhàn)略性投資的價值邏輯。在戰(zhàn)略性投資的價值邏輯下,義務教育均衡發(fā)展遵循“面向未來,適度超前”的發(fā)展原則,將義務教育均衡發(fā)展上升為一種國家戰(zhàn)略安排和國際競爭方式。義務教育均衡發(fā)展政策在回應人民群眾“急難愁盼”問題的同時,不斷適應建設教育強國的需要。隨著國際競爭的日趨激烈,人才在國際競爭力中的作用愈發(fā)凸顯,國家越來越認識到義務教育是人才培養(yǎng)鏈條的首端,是建設世界重要人才中心和創(chuàng)新高地的奠基階段,投資義務教育就是投資國家未來發(fā)展。在義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展時期,通過教師均質(zhì)化實現(xiàn)用優(yōu)質(zhì)師資培養(yǎng)優(yōu)秀人才,形成人才國際競爭的比較優(yōu)勢,成為國家教育發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

(三)制度演進邏輯:義務教育經(jīng)費投入事權(quán)責任與財政能力逐漸匹配

教育經(jīng)費是推進義務教育均衡發(fā)展的重要保障,義務教育經(jīng)費投入事權(quán)責任與財政能力匹配度影響著義務教育經(jīng)費保障水平。在義務教育均衡發(fā)展演進歷程中,我國義務教育經(jīng)費投入事權(quán)責任與財政能力呈現(xiàn)出逐漸匹配的制度演進邏輯,反映出我國義務教育經(jīng)費保障水平不斷提高。

1985年,基礎教育遵循“地方負責、分級管理”的原則,把發(fā)展基礎教育的責任交給地方,實行“三級辦學、兩級管理”的模式。除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外,地方負責具體政策、制度、計劃的制定和實施,以及對學校的領導、管理和檢查。與此同時,我國開始建立獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制,實行“收支掛鉤”的財政包干制度。農(nóng)村教育經(jīng)費主要依靠鄉(xiāng)村自給,鄉(xiāng)財政收入主要用于教育,地方可以征收教育費附加,首先用于改善學校教學設施。農(nóng)民通過教育集資、附加費等方式參與到義務教育發(fā)展中。在國家財政能力有限又需要快速普及義務教育的情況下,這種辦學方式極大地提高了農(nóng)村義務教育普及率,但加重了農(nóng)民的負擔,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力難以支撐農(nóng)村義務教育發(fā)展。1994年,國家進行分稅制改革,重新調(diào)整中央和地方財權(quán)關系。財權(quán)日漸上移,中央財政收入占全國財政收入的比重顯著提高,財力相對充足;地方政府財政能力被削弱,但地方政府的財政支出卻沒有減少。相關數(shù)據(jù)顯示,中央財政收入占全國財政收入比重從1993年的22.0%上升到1994年的55.7%,而地方財政支出比重從1985年的60.3%波動上升到1994年的69.7%(54)中華人民共和國國家統(tǒng)計局編《中國統(tǒng)計年鑒—2011》,中國統(tǒng)計出版社2011年版,第278頁。。這導致一些農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)的地方政府財政壓力日益加劇,難以肩負起義務教育均衡發(fā)展的重任,造成我國義務教育普及質(zhì)量參差不齊。2001年,我國實行“地方政府負責,分級管理,以縣為主”的管理體制。義務教育經(jīng)費投入事權(quán)責任逐漸上移,縣級人民政府成為農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入的主要事權(quán)責任主體。針對縣級政府財政能力參差不齊的情況,中央和省級人民政府通過轉(zhuǎn)移支付提高下級政府財力,加大對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務教育的扶持力度。2006年,國家逐步將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍,建立起中央與地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制,義務教育逐步形成“管理以縣為主,經(jīng)費省級統(tǒng)籌”的發(fā)展格局,義務教育實現(xiàn)了由“人民教育人民辦”向“人民教育政府辦”的轉(zhuǎn)變。此后,國家進一步細化央地政府職責,不斷加大中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付力度,義務教育經(jīng)費投入事權(quán)責任與財政能力逐漸相匹配,義務教育經(jīng)費投入的充足性和穩(wěn)定性不斷提高。

(四)實踐演進邏輯:義務教育均衡發(fā)展采取梯次壓茬式推進方式

我國推進義務教育均衡發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的階段性特征,遵循“學齡人口到場”-“學校資源到位”-“學校師資優(yōu)質(zhì)”的梯次壓茬式推進的實踐演進邏輯。梯次壓茬式推進意為:前一個發(fā)展時期是后一個發(fā)展時期的基礎和前提;當一個發(fā)展時期達到一定水平之后,會進入下一個發(fā)展時期;但后一個發(fā)展時期的開始并不意味著前一個發(fā)展時期的結(jié)束,而是在前一個發(fā)展時期基礎上進一步深化。

機會普及是推進義務教育均衡發(fā)展的起點。20世紀80年代,面對高文盲率與低勞動人口受教育年限的現(xiàn)實,以及人們渴望通過讀書改變命運的需求,義務教育機會普及勢在必行。國家從法律層面強制普及義務教育,保障學齡人口均等地享有受教育權(quán)利,不斷提升勞動力人口受教育年限。到2011年底,我國“普九”任務全面完成,學齡人口“有學上”的問題得到解決,實現(xiàn)了學齡人口在義務教育機會獲得層面上的初步均衡。當學齡人口有機會平等地進入學校后,人們開始重點關注學校運轉(zhuǎn)情況,首先關注的是學校的硬件資源配置,國家致力于通過資源配置的均等化為義務教育階段學生提供大致相當?shù)脑谛W習條件。在農(nóng)村端,通過采取弱勢補償?shù)馁Y源分配策略,快速補齊農(nóng)村義務教育學校辦學條件、公用經(jīng)費、師資數(shù)量等方面的短板;在城鎮(zhèn)端,進行有序教育擴容,著力消除“大班額”問題。2012-2021年,我國用十年時間實現(xiàn)了縣域內(nèi)義務教育在資源均等層面上的基本均衡。當資源配置均等化達到一定水平之后,再依靠增加教育資源投入的方式推進義務教育均衡發(fā)展,不但會出現(xiàn)教育資源投入邊際效用遞減問題,而且也難以滿足人民群眾更高層次的教育訴求,義務教育均衡發(fā)展必然走向以提高質(zhì)量為核心的優(yōu)質(zhì)均衡。教育機會普及和教育資源均等配置為推進優(yōu)質(zhì)均衡提供了生源基礎和物質(zhì)條件,但僅學生到場、資源到位并不等于發(fā)生了真正的教育。從理論上講,當教育各要素達到一定標準后,為實現(xiàn)教育內(nèi)涵發(fā)展要優(yōu)先注重師資建設(55)秦玉友《聚焦優(yōu)質(zhì)均衡與城鄉(xiāng)一體化——新時代我國義務教育質(zhì)量指標體系建構(gòu)研究》,《東北師大學報(哲學社會科學版)》2023年第1期,第24頁。。因此,教師隊伍建設成為推進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關鍵,核心是在擴大優(yōu)秀教師總量的同時,實質(zhì)性推進優(yōu)質(zhì)教師均衡化分布,只有這樣才能有效盤活教育資源,為學生提供高質(zhì)量的教學服務。

三 我國義務教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

在義務教育階段,經(jīng)過較長時間的建設與發(fā)展,中國走過了初步均衡,剛完成基本均衡任務,當前與未來較長一段時間內(nèi),要扎實推進優(yōu)質(zhì)均衡。需要更加深入地研究義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的戰(zhàn)略議題,加快推進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展,助力教育高質(zhì)量體系建設。

(一)重塑義務教育發(fā)展資源配置觀

教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源,是縮小教育差距的重要因素。在基本均衡階段,通過增加教育資源投放數(shù)量,我國快速補齊了農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)的資源短板,基本實現(xiàn)了義務教育資源的均等化,教育資源在一定程度上不再成為推進義務教育均衡發(fā)展的制約性條件。但是受資源本身特性以及學齡人口變動的影響,教育資源配置并不是一勞永逸的。未來需要重塑義務教育發(fā)展資源配置觀,充分發(fā)揮教育資源在推進義務教育均衡發(fā)展中的支撐性作用。

首先,教育資源具有損耗性,需要周期性投放和階段性維護。教育資源通常具有明確的報廢年限(比如電腦、實驗儀器等),達到報廢年限就需要重新采購。部分教育資源在使用過程中需要定期檢修(比如門窗等)。資源的周期性投放和階段性維護能夠保障學校辦學條件標準化。其次,教育資源具有迭代性,需要根據(jù)教育需求更新升級。當義務教育均衡發(fā)展與信息化、數(shù)字化、智能化相遇,資源迭代更新速度越來越快,教育資源逐漸從傳統(tǒng)實體化資源轉(zhuǎn)向現(xiàn)代數(shù)字化資源。在未來推進義務教育均衡發(fā)展過程中,必須通過推進教育新基建實現(xiàn)教育資源配置生態(tài)轉(zhuǎn)換,構(gòu)建基于信息化、數(shù)字化、智能化的學校管理體系和教學服務體系,不斷完善優(yōu)質(zhì)均衡時期義務教育發(fā)展的支撐性條件。再次,教育數(shù)字資源具有共享性,需要提高教育數(shù)字資源利用率。教育數(shù)字資源越來越成為推進義務教育均衡發(fā)展的重要教育資源。數(shù)字資源不同于傳統(tǒng)的實體資源,它實質(zhì)上提供了一種使用機會,屬于一種非消耗性資源,具有共享性。在教育資源配置過程中,應引導師生充分利用數(shù)字資源,開展基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的教育教學,提高數(shù)字資源使用率。最后,農(nóng)村學校要加強資源挖掘意識,充分利用好本地教育資源。農(nóng)村學校在推進義務教育均衡發(fā)展過程中要建立一種“有什么”的思維,而不能用“沒有什么”的思維消極等待政府資源投放。通過挖掘本土教育資源,豐富教育資源多樣性,支撐學校教育教學實踐。

(二)建立差異化教育經(jīng)費保障機制

合理的教育經(jīng)費投入是推進義務教育均衡發(fā)展的保障性條件。農(nóng)村學校的規(guī)模特征、功能特征和地理特征影響著義務教育經(jīng)費投入的充足性和適配性。與城鎮(zhèn)學校相比,在規(guī)模特征上,農(nóng)村學校特別是小規(guī)模學校和教學點,具有“點多面廣、規(guī)模小”的特征;在功能特征上,農(nóng)村存在大量寄宿制學校和校車服務學校;在地理特征上,農(nóng)村學校地理位置偏遠,有些地區(qū)地形復雜多樣。經(jīng)費投入應充分尊重農(nóng)村學校多樣化特征,建立差異化的義務教育經(jīng)費保障機制。

首先,尊重農(nóng)村學校規(guī)模特征,突破簡單依據(jù)“學生規(guī)模不足100人的村小學和教學點按100人核定公用經(jīng)費”的標準。在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn),不足100人按100人撥付生均經(jīng)費只能維持農(nóng)村小規(guī)模學?；具\轉(zhuǎn),距離辦好農(nóng)村小規(guī)模學校還有一定差距。在考慮學校總體學生規(guī)模的基礎上,應納入班級規(guī)模、年級規(guī)模等指標,分檔細化農(nóng)村小規(guī)模學校和教學點經(jīng)費投入標準,根據(jù)農(nóng)村學校實際教育需要劃撥經(jīng)費,適當提高經(jīng)費劃撥標準。其次,尊重農(nóng)村學校功能特征,滿足學校承擔額外功能所需的配套經(jīng)費。為解決農(nóng)村學生上學距離遠這一問題,農(nóng)村地區(qū)存在相當數(shù)量的寄宿制學校和校車服務學校。與一般走讀學校相比,寄宿制學校和校車服務學校承擔了教學以外的寄宿和交通功能。應充分考慮學校因提供額外功能服務所增加的經(jīng)費需求。比如,寄宿制學校需要額外承擔建設和維護宿舍、浴室、餐廳等方面的費用以及配置生活教師、保潔人員等方面的費用,校車服務學校需要額外承擔定期維修和保養(yǎng)校車的費用以及雇傭司機的費用。最后,尊重農(nóng)村學校地理特征,對教師進行差異化補償。充分考慮農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠地區(qū)距離主城區(qū)較遠,教師交流輪崗、外出培訓等花費的時間成本和經(jīng)濟成本比城鎮(zhèn)學校高的問題。根據(jù)距離遠近、交通便利程度等指標對教師進行差異化補償或?qū)W校統(tǒng)一配備教職工校車,最大程度地減少因地理區(qū)隔所導致的城鄉(xiāng)交流阻礙。

(三)優(yōu)化區(qū)域內(nèi)教師交流輪崗制度

教師質(zhì)量是決定一個區(qū)域教育質(zhì)量的關鍵所在。在義務教育均衡發(fā)展過程中,國家在教師隊伍建設方面作出了諸多努力,但優(yōu)質(zhì)教師仍然具有稀缺性。在教師初次就職時,具有相對競爭優(yōu)勢者會選擇在主要勞動力市場的學校和次要勞動力市場中的好學校任教。即使教師職前素質(zhì)沒有系統(tǒng)性差異,但由于入職學校的制度環(huán)境和文化氛圍等方面存在系統(tǒng)性差異,教師在職后的發(fā)展過程中,素質(zhì)水平也會逐漸分層。農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)在次要勞動力市場和學校教育質(zhì)量較低的疊加影響下,優(yōu)質(zhì)教師更為短缺。教師交流輪崗有利于將優(yōu)質(zhì)教師從一種競爭性教育要素轉(zhuǎn)變成普惠性教育要素,促進區(qū)域內(nèi)師資質(zhì)量動態(tài)均衡。

首先,制度設計要重視對輪崗教師進行內(nèi)在激勵。目前教師交流輪崗政策與教師職稱評聘、評優(yōu)表彰等方面掛鉤,充分考慮了教師作為“理性經(jīng)濟人”追求經(jīng)濟利益的現(xiàn)實。但僅靠外在激勵,教師交流輪崗容易發(fā)生功能異化。出于功利性目的參與交流輪崗,即使是一名優(yōu)秀教師在交流過程中也難以發(fā)揮優(yōu)秀的品質(zhì),交流效果甚至會適得其反。因此,制度設計需要增加對教師的內(nèi)在激勵:一是要尊重輪崗教師勞動特點,提供專業(yè)發(fā)展機會,滿足輪崗教師價值承認的心理需求和能力提升的發(fā)展需要;二是培養(yǎng)交流輪崗教師與所在學校的共同體意識,通過共同發(fā)展愿景實現(xiàn)教師與學校的意義聯(lián)結(jié),培養(yǎng)教師在輪崗中的歸屬感、責任感和成就感。其次,科學設計教師交流輪崗起止年限。交流輪崗開始年限的設定應考慮學科、學段等教育規(guī)律性因素,同時要考慮教師職業(yè)倦怠等職業(yè)特點,當教師處于高職業(yè)倦怠時,交流輪崗會讓教師接受新的文化刺激,有助于再次喚醒教師工作活力。交流輪崗的結(jié)束時間在考慮教育規(guī)律性因素外,應著重考慮學校管理方便性、輪崗教師意愿性。最后,制度設計應分步驟推進教師交流輪崗,逐步實現(xiàn)全域化、全員化、常態(tài)化教師交流輪崗。從小范圍、小比例逐步向更廣范圍、更大比例交流輪崗,不斷擴大優(yōu)質(zhì)教師資源覆蓋面;從優(yōu)秀教師交流輪崗逐漸實行全員交流輪崗,增加制度設計的公平性。

(四)探索實施教育增值性評價制度

生源素質(zhì)決定著教師教學工作的起點,影響著教師教育效果的表達。在長期“城強鄉(xiāng)弱”的弱勢積累和生源篩選性向城市流動的疊加影響下,城鄉(xiāng)生源素質(zhì)存在系統(tǒng)性差異,這意味著學生的學業(yè)起點、家庭社會經(jīng)濟地位、家庭文化資本等方面表現(xiàn)出系統(tǒng)性差異。在教學過程中,教師付出相同的教育努力,不同學業(yè)起點、家庭社會經(jīng)濟地位、家庭文化資本的學生所呈現(xiàn)出的教學效果是不同的。用學生絕對成績評價教師,對服務于學業(yè)起點低、家庭社會經(jīng)濟地位低、家庭文化資本低的學生的教師是不公平的,會影響他們的教學積極性(56)秦玉友《從助力脫貧攻堅到助力鄉(xiāng)村全面振興——農(nóng)村教育發(fā)展主導性任務轉(zhuǎn)換與戰(zhàn)略議題》,《人民教育》2021年第9期,第27頁。。用學生絕對成績評價學生自身學業(yè)表現(xiàn),同樣會影響學生學習的積極性。在未來應基于學生素質(zhì)起點的差異性,實施教育增值性評價制度,承認教師教學努力和學生學習努力。

首先,建立學生發(fā)展與教師發(fā)展信息數(shù)據(jù)庫,通過數(shù)據(jù)驅(qū)動增值性評價。利用“互聯(lián)網(wǎng)+教育”,將學生家庭情況、在校學習表現(xiàn)、學業(yè)成績等方面實時動態(tài)更新,形成學生發(fā)展電子檔案;對教師基本信息、在校教學表現(xiàn)、教學成果等方面實時動態(tài)更新,形成教師發(fā)展電子檔案。以師生電子檔案為基礎,建立信息數(shù)據(jù)庫,為教育增值性評價提供真實、客觀的數(shù)據(jù)支持。其次,合理確定增值性評價指標,構(gòu)建教育增值性評價模型。將學生結(jié)果性評價指標與過程性評價指標相結(jié)合,既要包括學生認知能力指標,也要包括學生非認知能力指標,構(gòu)建全方位體現(xiàn)學生個體增值的評價模型,將教師和學生的內(nèi)隱性努力通過數(shù)據(jù)顯現(xiàn)出來,增加教師教學努力和學生學習努力的能見度。最后,應警惕在增值性評價過程中的“天花板效應”和“地板效應”。優(yōu)秀學生因?qū)W習成績通常穩(wěn)定在優(yōu)秀水平,增值空間上限遭遇“天花板”;而學習困難學生,由于長期以來的弱勢積累,增值空間一直處于下限。這兩類學生在增值性評價中,往往難以體現(xiàn)增值空間,但教師同樣應給予足夠的教育關注。針對優(yōu)秀學生,教師應該提高學生增值“天花板”的高度,努力做到“培優(yōu)”。比如,進行個性化教學、項目式教學。針對學習困難學生,教師應努力進行“補差”,克服學習困難學生的“靜摩擦力”;當學業(yè)成績難以增值時,著力提高他們的非認知能力與改進他們的學習策略、學習習慣,實現(xiàn)素質(zhì)增值。