李湘峰，黃 謹(jǐn)，潘菊芳

(1.水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120；2.國網(wǎng)新源集團(tuán)有限公司，北京 100053)

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。當(dāng)前，我國正處于能源綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，新型電力系統(tǒng)對調(diào)節(jié)電源的需求更加迫切。結(jié)合我國能源資源稟賦條件，抽水蓄能是當(dāng)前技術(shù)最成熟、經(jīng)濟(jì)性最優(yōu)、最具備大規(guī)模開發(fā)條件的電力系統(tǒng)綠色低碳清潔靈活調(diào)節(jié)電源[1]，對保障電力系統(tǒng)安全、促進(jìn)新能源大規(guī)模發(fā)展和消納利用具有重要作用。我國地域遼闊，建設(shè)抽水蓄能電站的站點(diǎn)資源比較豐富，根據(jù)《抽水蓄能中長期發(fā)展規(guī)劃》，我國中長期規(guī)劃布局重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目340個(gè)，總裝機(jī)容量約4.21億kW，目前抽水蓄能前期研究及建設(shè)工作正在如火如荼開展中。

抽水蓄能電站建設(shè)征地影響與常規(guī)大中型水電工程相比，影響范圍較小、影響人口較少、影響專項(xiàng)設(shè)施相對簡單，但與其他公路、鐵路、管線等基礎(chǔ)設(shè)施工程相比，抽水蓄能電站仍存在征地范圍較為集中、征地期限相對較長等特點(diǎn)。抽水蓄能電站建設(shè)征地依據(jù)的基本法律法規(guī)及工作程序仍執(zhí)行《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的規(guī)定，建設(shè)征地移民安置工作依然是抽水蓄能電站工程建設(shè)的重要組成部分，做好建設(shè)征地移民工作對促進(jìn)項(xiàng)目順利開發(fā)建設(shè)具有重要意義。筆者結(jié)合這幾年來參與的抽水蓄能電站移民過程管理課題編制及項(xiàng)目技術(shù)評審等工作情況，針對近期抽水蓄能電站移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)依據(jù)、不同階段規(guī)劃設(shè)計(jì)和移民安置工作中面對的幾個(gè)關(guān)注問題進(jìn)行分析研究，提出處理建議，以供同行參考。

1 關(guān)于抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)依據(jù)問題

抽水蓄能電站屬于水電工程，因此對于大中型抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)仍應(yīng)執(zhí)行大中型水電工程建設(shè)征地移民安置法規(guī)政策。目前，我國水電工程建設(shè)征地移民安置工作已形成了一套行之有效、體系層次設(shè)置分明的法律法規(guī)體系，建立了以《中華人民共和國憲法》為根本法、《中華人民共和國土地管理法》[2]《中華人民共和國水法》等國家法律為上位法、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》為移民專用法，以及國家相關(guān)部門出臺配套政策及地方政府出臺實(shí)施辦法的政策架構(gòu)?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》為水電工程建設(shè)征地移民安置的專用法規(guī)。該法規(guī)第二十二條針對土地、零星樹木、青苗等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。因此，征地工作中各方最關(guān)注的補(bǔ)償依據(jù)應(yīng)執(zhí)行省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定，對于地方政府經(jīng)常反饋要使用市、縣文件的問題，必須按照《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市按規(guī)定程序授權(quán)市、縣政府制定的政策文件方可作為補(bǔ)償費(fèi)用編制依據(jù)。近年來，自然資源部等部委根據(jù)2019年頒布修訂的《中華人民共和國土地管理法》，為推進(jìn)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，先后出臺了國土空間規(guī)劃、三區(qū)三線劃定、基本農(nóng)田保護(hù)、用地用海要素保障、節(jié)地評價(jià)和土地預(yù)審、耕地占補(bǔ)和進(jìn)出平衡等一系列重大政策。如《自然資源部關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發(fā)〔2022〕129號)[3]、《自然資源部等7部門關(guān)于加強(qiáng)用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的通知》(自然資發(fā)〔2022〕130號)等。上述政策對抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置工作產(chǎn)生較大影響，均是重要的規(guī)劃設(shè)計(jì)政策依據(jù)。

對于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，目前國家已頒布實(shí)施水電工程建設(shè)征地專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)20項(xiàng)，基本覆蓋了水電工程從規(guī)劃及設(shè)計(jì)、建造調(diào)試及驗(yàn)收(安置實(shí)施)、運(yùn)行維護(hù)(后續(xù)發(fā)展)至退役的各階段。2022年10月，根據(jù)國家能源主管部門要求研究建立抽水蓄能行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，國家能源標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)按照“系統(tǒng)梳理、全面分析、重點(diǎn)補(bǔ)充”原則，結(jié)合“共用標(biāo)準(zhǔn)、專用標(biāo)準(zhǔn)”兩大類型，在《水電行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系》的基礎(chǔ)上，初步形成了抽水蓄能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系征地移民部分征求意見成果，除與常規(guī)水電工程共用標(biāo)準(zhǔn)外，設(shè)置《抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》作為專用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。目前該專用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已審查上報(bào)國家能源局待批復(fù)。上述標(biāo)準(zhǔn)均是抽水蓄能建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的主要標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

2 關(guān)于項(xiàng)目規(guī)劃論證及預(yù)可研階段需要關(guān)注的問題

抽水蓄能電站項(xiàng)目規(guī)劃論證及預(yù)可研階段，對于征地移民專業(yè)而言，需關(guān)注的主要問題是限制性因素排查工作。限制性因素主要包括自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、公益林和保護(hù)林地、礦產(chǎn)壓覆、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、文物(含長城)、世界文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)紅線、具有保密性質(zhì)的軍事管制區(qū)域以及其它制約等方面。

對于上述限制性因素，應(yīng)盡量予以避讓。國家及相關(guān)主管部門歷來重視重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出臺的《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》(自然資規(guī)〔2018〕3號)、《自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知(試行)》(自然資發(fā)〔2022〕142號)等文件，明確規(guī)定國家規(guī)劃的水電能源項(xiàng)目在履行相關(guān)程序后可以按規(guī)定占用基本農(nóng)田或調(diào)整生態(tài)紅線[4]。某些項(xiàng)目僅關(guān)注基本農(nóng)田和生態(tài)紅線這2種限制性因素，卻忽視了其他一些限制性因素，影響了抽水蓄能電站前期工作進(jìn)度。如北方某抽蓄電站，因?yàn)樵陬A(yù)可研階段未對長城進(jìn)行全面排查，延長了可研階段規(guī)劃設(shè)計(jì)周期、增加了協(xié)調(diào)決策難度、影響了工程核準(zhǔn)節(jié)點(diǎn)。

因此，在項(xiàng)目規(guī)劃論證及預(yù)可研階段，需先查明制約性因素，通過合理規(guī)劃工程選址及初擬建設(shè)征地范圍外部邊界控制條件，提前籌劃可研階段建設(shè)征地處理范圍，以避免項(xiàng)目投資建設(shè)出現(xiàn)顛覆性變化。

3 關(guān)于項(xiàng)目可研階段需要關(guān)注的問題

(1)關(guān)于樞紐工程建設(shè)區(qū)占地范圍劃定?？尚行匝芯侩A段在開展移民安置規(guī)劃前，首先是確定建設(shè)征地處理范圍。根據(jù)抽水蓄能占地特點(diǎn)，建設(shè)征地范圍以樞紐工程建設(shè)區(qū)占地為主，水庫淹沒區(qū)一般是通過利用既有水庫或者通過開挖庫盆形成，面積相對較小。選擇全國范圍內(nèi)已建、在建以及規(guī)劃的96座抽水蓄能電站進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，一般項(xiàng)目用地規(guī)模在233～433 hm2區(qū)間，平均每個(gè)項(xiàng)目用地約340 hm2。雖然用地面積較同等裝機(jī)規(guī)模的常規(guī)水電站較小，但目前仍存在占地范圍劃定較大、同等裝機(jī)抽蓄電站項(xiàng)目間占地面積差異較大等情況，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是隨著抽水蓄能電站前期工作的加速推進(jìn)，設(shè)計(jì)周期變短[5]，一些建筑物的布置尚未充分論證，故在劃定建設(shè)征地范圍時(shí)存在適量擴(kuò)大用地范圍的情況；二是現(xiàn)階段存在部分項(xiàng)目施工總布置未與土地節(jié)地評價(jià)和土地預(yù)審進(jìn)行銜接，造成部分項(xiàng)目用地明顯偏大、項(xiàng)目用地犬齒交錯(cuò)、項(xiàng)目用地邊界不閉合等現(xiàn)象，尤其樞紐工程永久管理范圍、業(yè)主營地、內(nèi)外部交通及安全外延范圍是近期節(jié)地評價(jià)優(yōu)化的主要內(nèi)容，導(dǎo)致審定的樞紐工程建設(shè)區(qū)范圍比土地預(yù)審節(jié)地評價(jià)成果大的情況；三是存在初擬的征地紅線與實(shí)際情況不銜接的現(xiàn)象[6]，如西北某項(xiàng)目初擬的征地紅線從房屋、企業(yè)場地中間穿過，或者造成某些權(quán)屬者土地包圍在施工場地中間夾縫地段無法繼續(xù)利用的情況。建設(shè)征地范圍是開展實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、確定移民安置任務(wù)、合理測算補(bǔ)償費(fèi)用概算的基礎(chǔ)，因此建設(shè)征地范圍合理劃定是移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要前提之一。為避免上述情況的發(fā)生，建議項(xiàng)目法人組織設(shè)計(jì)單位、施工和水庫等專業(yè)共同現(xiàn)場參與制定，尤其針對土地節(jié)地評價(jià)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，要引起重視，并提前與節(jié)地評價(jià)單位和土地管理部門進(jìn)行銜接，同時(shí)要盡量避免夾縫用地等情況，減少后續(xù)征地實(shí)際困難。

(2)關(guān)于加強(qiáng)移民安置規(guī)劃成果質(zhì)量。一是要落實(shí)移民安置方案。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，移民安置意愿、地方政府意見以及與征地相關(guān)的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等不斷發(fā)生變化，移民和集體經(jīng)濟(jì)組織訴求不斷改變，為避免實(shí)施階段移民安置方案發(fā)生變化，建議在開展移民安置規(guī)劃時(shí)，設(shè)計(jì)單位、項(xiàng)目法人應(yīng)充分征求移民意愿和地方政府意見，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，制訂可操作的生產(chǎn)安置方案和搬遷安置方案，并考慮抽水蓄能電站征地特點(diǎn)，本著“先移民后工程”的理念，盡早完成移民安置工作。二是要保證移民工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)深度。隨著抽水蓄能工程建設(shè)進(jìn)度的不斷推進(jìn)，盡管在移民設(shè)計(jì)周期相對不足的情況下，仍應(yīng)按照滿足項(xiàng)目核準(zhǔn)和為實(shí)施階段提供基本依據(jù)的目標(biāo)提升規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量，使移民工程項(xiàng)目達(dá)到足夠的設(shè)計(jì)深度要求。對移民工程項(xiàng)目的處理方式及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，要與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和地方專項(xiàng)規(guī)劃予以銜接；對于重大移民工程項(xiàng)目，應(yīng)開展必要的方案比選論證工作；對于地形地質(zhì)條件復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)性差、涉及風(fēng)險(xiǎn)較高的方案要堅(jiān)持科學(xué)論證，敢于否決，盡量避免實(shí)施階段發(fā)生設(shè)計(jì)變更。

(3)關(guān)于訴求處理及補(bǔ)償費(fèi)用概算編制。一是要有理有據(jù)處理移民安置規(guī)劃各方的訴求問題。在部分項(xiàng)目移民安置規(guī)劃過程中，存在額外提出法規(guī)政策及規(guī)程規(guī)范外項(xiàng)目補(bǔ)償、實(shí)物指標(biāo)與規(guī)劃成果重復(fù)補(bǔ)償、提高移民工程建設(shè)等級標(biāo)準(zhǔn)且無合理依據(jù)等系列訴求問題。對于訴求問題，應(yīng)在充分收集法規(guī)政策及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理分析，對于合法合規(guī)的訴求納入移民安置規(guī)劃，對于不符合的項(xiàng)目不納入移民安置規(guī)劃，并做好政策解釋工作。二是要遵循依法依規(guī)的基本原則，結(jié)合實(shí)際情況合理測算補(bǔ)償費(fèi)用概算。大中型抽水蓄能電站應(yīng)遵循依法依規(guī)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，并執(zhí)行《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的規(guī)定。對于結(jié)合工程實(shí)際特點(diǎn)確定的補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目，應(yīng)有合理合規(guī)的計(jì)費(fèi)依據(jù)；對于移民工程類項(xiàng)目，應(yīng)按照行業(yè)規(guī)定及設(shè)計(jì)成果編制設(shè)計(jì)概算；對于獨(dú)立費(fèi)用，可考慮工程特點(diǎn)及實(shí)施階段各參與單位可能付出的工作量及各方協(xié)商意見，分析確定計(jì)費(fèi)額度；對于有關(guān)稅費(fèi)，嚴(yán)格按照國家和相關(guān)省份的有關(guān)規(guī)定計(jì)??；對于臨時(shí)用地土地復(fù)墾與樞紐工程水土保持費(fèi)用、水庫庫底清理費(fèi)與樞紐工程場地清理費(fèi)等項(xiàng)目重復(fù)計(jì)列問題，要進(jìn)行相應(yīng)復(fù)核和核減；對于不符合法規(guī)政策及規(guī)程規(guī)范的項(xiàng)目，要堅(jiān)持不納入概算范圍。

(4)疏通移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃審批審核程序方面。目前，主要存在部分移民安置規(guī)劃審核成果與可行性研究報(bào)告審查成果不一致的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)主管部門提出異議、項(xiàng)目法人公司內(nèi)部決策難度大，究其原因主要是評審主體不一致。根據(jù)移民條例的規(guī)定，項(xiàng)目法人是移民安置規(guī)劃的編制主體，建議項(xiàng)目法人積極溝通協(xié)調(diào)技術(shù)評審和行政審批審核主體，盡量統(tǒng)一移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃、可行性研究報(bào)告技術(shù)評審單位；同時(shí)，建議簡化重復(fù)多次征求地方政府意見程序，如部分省區(qū)對于常規(guī)水電項(xiàng)目移民安置規(guī)劃要求地方逐級上報(bào)確認(rèn)后，在審批審核時(shí)再次要求地方政府確認(rèn)，對于抽水蓄能電站，由于涉及內(nèi)容相對簡單，可研究適當(dāng)優(yōu)化征求地方政府意見的頻次。

4 關(guān)于移民安置實(shí)施階段和驗(yàn)收階段需要關(guān)注的問題

(1)關(guān)于設(shè)計(jì)變更及規(guī)劃調(diào)整。進(jìn)入移民安置實(shí)施階段，抽水蓄能電站建設(shè)征地仍然會遇到設(shè)計(jì)變更和規(guī)劃調(diào)整問題，目前有些地區(qū)有完善的設(shè)計(jì)變更管理辦法和處理機(jī)制，有些地區(qū)沒有出臺相應(yīng)辦法而是交由項(xiàng)目法人和地方政府溝通處理，有些地區(qū)因沒有設(shè)計(jì)變更處理機(jī)制已出現(xiàn)影響移民安置進(jìn)度并造成資金管理混亂等情況。為及時(shí)合理處理設(shè)計(jì)變更，促進(jìn)工程建設(shè)和移民安置實(shí)施順利完成，建議項(xiàng)目法人根據(jù)抽水蓄能電站任務(wù)相對簡單、搬遷進(jìn)度較快等特點(diǎn)，在實(shí)施階段和省級移民機(jī)構(gòu)溝通明確設(shè)計(jì)變更處理機(jī)制，建立公平高效的處理機(jī)制，如針對多項(xiàng)設(shè)計(jì)變更，可采取“打捆”申報(bào)，分批定期進(jìn)行處理；對于未批先建的，要充分發(fā)揮綜合監(jiān)理、獨(dú)立評估單位的監(jiān)督作用，及時(shí)與地方政府溝通協(xié)商完善變更程序；對于應(yīng)急工程，確實(shí)需要先建設(shè)的，應(yīng)建立應(yīng)急處理機(jī)制，事后及時(shí)完善變更程序；對于移民安置規(guī)劃發(fā)生調(diào)整的，要按照移民條例等管理要求履行規(guī)劃調(diào)整程序，并把握好啟動(dòng)時(shí)機(jī)及收尾措施。既要確保移民安置規(guī)劃調(diào)整成果的指導(dǎo)性，便于相關(guān)各方對稱掌握移民安置總體情況，并為后續(xù)移民安置補(bǔ)充協(xié)議簽訂、移民安置驗(yàn)收及收口提供依據(jù)，也要盡量避免移民安置規(guī)劃多次調(diào)整。

(2)關(guān)于建設(shè)征地移民安置階段驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收。鑒于抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置工作相對簡單，建議研究簡化驗(yàn)收程序的可行性。如對于水庫淹沒影響區(qū)與樞紐工程占地范圍完全重疊的抽水蓄能電站，移民安置截流驗(yàn)收和蓄水驗(yàn)收實(shí)施專題報(bào)告及驗(yàn)收工作可研究考慮一并開展；對于部分省區(qū)規(guī)定的階段驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收采取自驗(yàn)、初驗(yàn)和終驗(yàn)三步走措施，針對抽水蓄能電站可簡化為自驗(yàn)和終驗(yàn)兩個(gè)階段；對于驗(yàn)收條件，也應(yīng)結(jié)合抽水蓄能電站特點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，如針對單項(xiàng)移民工程竣工驗(yàn)收、資金審計(jì)等方面，研究是否作為驗(yàn)收前提等。

(3)關(guān)于土地報(bào)批手續(xù)。對建設(shè)單位來講，項(xiàng)目核準(zhǔn)后最重要的是盡快開工，土地手續(xù)完備是開工的前提。對于抽水蓄能電站而言，建設(shè)征地涉及面積仍較大，部分項(xiàng)目還涉及基本農(nóng)田、公益林等敏感對象，上述因素增加了用地審批手續(xù)的難度。為順利開展項(xiàng)目用地審批工作，建議做好以下方面工作：一是在項(xiàng)目核準(zhǔn)前土地預(yù)審時(shí)，盡早啟動(dòng)用地審批前期勘測設(shè)計(jì)工作，完成林地可研報(bào)告和土地勘界報(bào)告編制工作；二是項(xiàng)目核準(zhǔn)后及時(shí)銜接土地預(yù)審成果，復(fù)核建設(shè)征地處理范圍，對于用地預(yù)審批復(fù)后，申報(bào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收占用耕地或永久基本農(nóng)田規(guī)模和區(qū)位與用地預(yù)審時(shí)相比，規(guī)模調(diào)增或區(qū)位變化比例超過10%的，應(yīng)及時(shí)按照規(guī)定完善預(yù)審重審程序；三是按第三次全國國土調(diào)查為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類及當(dāng)期稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)繳納有關(guān)稅費(fèi)，盡量避免征地工作跨越稅費(fèi)政策調(diào)整期；四是加強(qiáng)與地方政府的溝通協(xié)調(diào)，落實(shí)耕地補(bǔ)充和進(jìn)出平衡方案，細(xì)化并優(yōu)化臨時(shí)占用土地年限，協(xié)調(diào)處理好臨時(shí)用地復(fù)墾方案與后續(xù)復(fù)墾設(shè)計(jì)；五是盡早取得《國有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，確保項(xiàng)目可以合法使用土地，同時(shí)積極爭取盡早落實(shí)移民遷建用地計(jì)劃指標(biāo)，以便推進(jìn)移民安置實(shí)施工作。

5 結(jié) 語

通過分析抽水蓄能電站建設(shè)征地特點(diǎn)，雖然單個(gè)項(xiàng)目涉及移民量較少，但“十四五”期間及后續(xù)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目移民總量仍較大。在碳達(dá)峰、碳中和發(fā)展背景下，抽水蓄能電站建設(shè)將進(jìn)入高速發(fā)展期，隨著國家水電移民安置政策日益完善，移民權(quán)益意識日趨加強(qiáng)，以及國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，對移民安置工作提出了新要求，未來移民安置工作任務(wù)依然艱巨，但使命光榮。正確及時(shí)處理抽水蓄能電站建設(shè)征地移民安置工作中遇到的問題，可為重大能源戰(zhàn)略工程項(xiàng)目的實(shí)施保駕護(hù)航。