潘向新 朱雯昕

(福州大學(xué)a. 紀(jì)委; b. 法學(xué)院, 福建福州 350108)

“促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革系統(tǒng)集成、協(xié)同高效,推動(dòng)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能”(1)中央紀(jì)委國家監(jiān)委辦公廳:《促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革系統(tǒng)集成協(xié)同高效 推動(dòng)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能》《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2022年第5期。,是十九屆中央紀(jì)委六次全會(huì)部署2022年紀(jì)檢監(jiān)察工作六大任務(wù)之一?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第4條第三款關(guān)于“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的,有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助”的規(guī)定,為紀(jì)法協(xié)同提供了基本的依據(jù):監(jiān)察權(quán)的行使既要嚴(yán)格遵循監(jiān)察法律的要求,又要同黨紀(jì)規(guī)范相協(xié)調(diào)。作為監(jiān)察體制改革的重大成果,紀(jì)法協(xié)同以促進(jìn)國家反腐治理現(xiàn)代化為目標(biāo),致力于在法治反腐的基礎(chǔ)上,破解反腐資源分散、監(jiān)督合力薄弱的難題,提升反腐敗治理效能,以構(gòu)筑不敢腐、不能腐、不想腐的堅(jiān)強(qiáng)防線。然而,紀(jì)法協(xié)同的內(nèi)在法治邏輯尚未探清,其理論根基稍顯薄弱。為了促使紀(jì)法協(xié)同機(jī)制順暢運(yùn)行,避免諸多法治認(rèn)識誤區(qū)的產(chǎn)生,有必要從法治視角對紀(jì)法協(xié)同的內(nèi)在邏輯進(jìn)行梳理與闡明,以更好地貫徹落實(shí)依法治國與依規(guī)治黨的要求。

一、紀(jì)法協(xié)同的制度表現(xiàn)

紀(jì)法協(xié)同即黨紀(jì)規(guī)范與法律規(guī)范在差異基礎(chǔ)之上的互動(dòng)與協(xié)同,它是國家反腐敗主體在依法治國、依規(guī)治黨原則的指引下,集中紀(jì)法反腐資源,促進(jìn)紀(jì)法職能的優(yōu)勢互補(bǔ),構(gòu)建起的全面高效、多方位協(xié)同的反腐機(jī)制。當(dāng)前,紀(jì)法協(xié)同不僅具有規(guī)范支撐,且已在紀(jì)檢監(jiān)察的改革實(shí)踐中得到廣泛運(yùn)用。

(一)規(guī)范依托

1. 以監(jiān)察法律和黨紀(jì)黨規(guī)的協(xié)同為核心

2018年3月,《監(jiān)察法》的出臺標(biāo)志著國家反腐敗斗爭進(jìn)入新的發(fā)展階段,這一階段從橫向上促進(jìn)了《監(jiān)察法》與其他法律規(guī)范間的合理協(xié)調(diào)、從縱向上實(shí)現(xiàn)了黨紀(jì)與國法之間的有序銜接(2)劉艷紅:《〈監(jiān)察法〉與其他規(guī)范銜接的基本問題研究》,《法學(xué)論壇》2019年第1期。,逐步形成了以《監(jiān)察法》為核心、以黨內(nèi)法規(guī)與黨紀(jì)規(guī)范為配套的完備法規(guī)體系。2020年6月通過的《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《政務(wù)處分法》)是繼《監(jiān)察法》首次提出政務(wù)處分概念后,第一次對政務(wù)處分進(jìn)行了全面的立法規(guī)定?！墩?wù)處分法》的出臺,顯著提升了政務(wù)處分的法治化水平,有助于政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的匹配與協(xié)調(diào),標(biāo)志著國家對公職人員的監(jiān)督進(jìn)一步加強(qiáng)。 2019年1月修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》(以下簡稱《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》)從合署辦公的領(lǐng)導(dǎo)體制、監(jiān)督檢查的責(zé)任分工、紀(jì)檢監(jiān)察的辦案流程等各方面對紀(jì)檢工作的有效銜接做出規(guī)定,有助于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與監(jiān)察執(zhí)法的一體推進(jìn)。此外,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的相繼出臺,推動(dòng)紀(jì)法協(xié)同逐步走向規(guī)范化與效能化,是對依法治國與依規(guī)治黨方略的堅(jiān)定貫徹。

紀(jì)法協(xié)同基礎(chǔ)上的監(jiān)察體制改革,是以《監(jiān)察法》為中心,以配套的黨內(nèi)法規(guī)與黨紀(jì)規(guī)范為半徑形成的反腐之圓。紀(jì)法協(xié)同期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),就是避免不同規(guī)范系統(tǒng)的矛盾和沖突,使兩個(gè)規(guī)范體系保持相互呼應(yīng)與承接的良性互動(dòng)。(3)秦前紅、蘇紹龍:《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》,《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))2016年第5期。黨紀(jì)黨規(guī)有著共同的立法淵源,監(jiān)察法律在很大程度上脫胎于黨紀(jì)黨規(guī),國家將行之有效的黨紀(jì)黨規(guī)制度上升為法律,兩者間具有天然的協(xié)同性。

2. 與刑事、行政法律規(guī)范相銜接

《監(jiān)察法》以及配套監(jiān)察法規(guī)與《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)、《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)的銜接問題,關(guān)系到職務(wù)犯罪在監(jiān)委調(diào)查之后,如何移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴,進(jìn)而予以司法評價(jià)的后續(xù)程序推進(jìn)。評價(jià)公職人員的職務(wù)犯罪行為,主要以刑事法律為處罰依據(jù),故準(zhǔn)確適用《刑法》進(jìn)行犯罪事實(shí)認(rèn)定成為法治反腐的必然要求。2021年1月,最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》明確了監(jiān)委履行調(diào)查職能的過程中依法收集的證據(jù)材料可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用,進(jìn)一步提高了證據(jù)的收集效率,避免了證據(jù)材料二次收集對司法資源造成的浪費(fèi),極大促進(jìn)了法法銜接。此外,新刑訴法解釋還增加了對監(jiān)察調(diào)查事項(xiàng)進(jìn)行審查的要求、監(jiān)察機(jī)關(guān)證據(jù)移送的銜接規(guī)定、新罪并案處理等有關(guān)情形,細(xì)化了對違法所得沒收程序和缺席審判程序的有關(guān)規(guī)定,為《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的銜接提供了明確的規(guī)范指引。

在責(zé)任科處層面,紀(jì)法之間形成了內(nèi)容豐富、層次分明的銜接,黨紀(jì)處分、政務(wù)處分、行政處分以及刑事處罰互相補(bǔ)充,同時(shí)形成法律責(zé)任與道德規(guī)范雙軌并行的機(jī)制。

(二)體制模式

1. 組織保障:合署辦公的傳承與創(chuàng)新

《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡稱《監(jiān)察法條例》)第3條之規(guī)定,明確了合署辦公是紀(jì)法協(xié)同的組織形式,推進(jìn)了紀(jì)委監(jiān)委的全面融合和戰(zhàn)略性重塑。自1993年中共中央、國務(wù)院決定合并紀(jì)委機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察以來,合署辦公機(jī)制延續(xù)至今,當(dāng)前的合署機(jī)制在承繼以往體制的基礎(chǔ)上進(jìn)行了較大程度的創(chuàng)新,原有的管轄范圍發(fā)生根本性改變,實(shí)現(xiàn)了法治監(jiān)督的擴(kuò)張,加之《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《監(jiān)察法條例》的明文規(guī)定,合署辦公的規(guī)范屬性陡然上升。

2. 協(xié)同理念:監(jiān)督與預(yù)防的職能強(qiáng)化

隨著《監(jiān)察法》及配套監(jiān)察法規(guī)的頒布以及紀(jì)監(jiān)合署辦公機(jī)制的推行,監(jiān)察體制改革得以有序推行,國家反腐策略也從早期注重懲治過渡到注重腐敗的預(yù)防、監(jiān)督、懲治并行。目前實(shí)踐中表現(xiàn)出的“治標(biāo)”“治本”一起抓,更加突出“治本”以及強(qiáng)化前期的預(yù)防治理(4)孫國祥:《反腐敗刑事政策時(shí)代轉(zhuǎn)型的邏輯與法治化思考》,《社會(huì)科學(xué)輯刊》2021年第5期。,是反腐敗治理理念的重大轉(zhuǎn)變。眾所周知,腐敗具有隱蔽性的特點(diǎn),因此,許多黨員干部前期的貪腐行為難以被及時(shí)查處、糾正,在一定程度上助長了其僥幸與投機(jī)的心理,隨著貪腐行為積少成多,最終釀成大錯(cuò)。由此可見,腐敗治理必須重視前期的預(yù)防和監(jiān)督,一味強(qiáng)調(diào)事后施以嚴(yán)懲無法從根源上杜絕腐敗現(xiàn)象的滋生?！敖?jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢”正是反腐手段前置與注重事先教育的體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)及監(jiān)察法規(guī)均對紀(jì)監(jiān)的監(jiān)督職能及其相應(yīng)的制度措施進(jìn)行了規(guī)定,在觀念和制度配套上都實(shí)現(xiàn)了由腐敗懲治向腐敗防范的轉(zhuǎn)型。事實(shí)上,反腐敗階段由重懲治的消極治理主義,逐步向重視前期預(yù)防與權(quán)力監(jiān)督的積極治理主義過渡,將極大促進(jìn)紀(jì)法協(xié)同監(jiān)督與預(yù)防職能的強(qiáng)化,促進(jìn)黨員干部由不敢腐、不能腐到不想腐的觀念轉(zhuǎn)變,推動(dòng)權(quán)力制約與監(jiān)督體系的協(xié)同構(gòu)建。

二、紀(jì)法協(xié)同的法治表現(xiàn)

黨紀(jì)與國法在法治反腐這一目標(biāo)上是統(tǒng)一的,二者協(xié)同契合國家治理的法治化需求。實(shí)踐中,紀(jì)法協(xié)同的法治表現(xiàn)從法治目標(biāo)、法治邏輯起點(diǎn)、法治運(yùn)行保障、基本法治方式四個(gè)層面得到闡釋與踐行。

(一)紀(jì)法協(xié)同以國家治理現(xiàn)代化為法治目標(biāo)

法治不僅是善治的基本要素,也是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。(5)俞可平:《論國家治理現(xiàn)代化》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2015年,第12頁。繼《監(jiān)察法》實(shí)施以來,黨中央反腐的力度進(jìn)一步增強(qiáng),我國反腐敗法規(guī)體系進(jìn)一步完善,反腐法治化水平進(jìn)一步提升,這標(biāo)志著我國從早期的政策反腐階段逐步向法治反腐階段過渡。《監(jiān)察法》第1條闡明了法治反腐的規(guī)范目的,突出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”(6)習(xí)近平:《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》,《新長征》2023年第8期。的最終目標(biāo),為構(gòu)建多層次的反腐敗機(jī)制提供了堅(jiān)實(shí)的法律支撐,是國家監(jiān)察體制改革推行的核心依據(jù)。國家治理現(xiàn)代化是紀(jì)法協(xié)同期望實(shí)現(xiàn)的法治目標(biāo),紀(jì)法協(xié)同在實(shí)踐中的開展,正是為了破解早前反腐工作爭權(quán)諉責(zé)的突出問題,以增強(qiáng)法治反腐建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。(7)張文顯:《論中國式法治現(xiàn)代化新道路》,《中國法學(xué)》2022年第1期。

腐敗治理是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分,如果腐敗無法得到有效治理,那么國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的建設(shè)將受到牽制,進(jìn)而影響國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。國家治理現(xiàn)代化之所以依賴于紀(jì)法協(xié)同的展開,是因?yàn)榧o(jì)法協(xié)同能夠更好兼顧國家治理與反腐敗之間的關(guān)系。腐敗治理要用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”,堅(jiān)持抓早抓小,發(fā)現(xiàn)苗頭及時(shí)提醒,觸犯紀(jì)律及時(shí)處理,實(shí)現(xiàn)“懲前毖后、治病救人”的目的;黨紀(jì)的靈活性在反腐過程中可以有效彌補(bǔ)法律的滯后性,使反腐手段根據(jù)實(shí)踐情境的不同得以多樣化運(yùn)用。紀(jì)法協(xié)同機(jī)制使反腐治理的有效性、法治性、科學(xué)性三者保持平衡,促進(jìn)了國家腐敗治理的現(xiàn)代化。此外,執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的協(xié)同匯集了反腐資源,避免了反腐治理的分散化。

為了強(qiáng)化腐敗的有效治理、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,應(yīng)在貫徹依法治國與依規(guī)治黨原則的基礎(chǔ)上,處理好執(zhí)法與執(zhí)紀(jì)的銜接關(guān)系,注重黨內(nèi)監(jiān)督與法律監(jiān)督的有序協(xié)作,加強(qiáng)對守法與守紀(jì)的意識重塑,并進(jìn)行違法與違紀(jì)的警示教育,善用多方途徑進(jìn)行腐敗的綜合治理,以更好地提升國家反腐敗效能。

(二)紀(jì)法協(xié)同以黨的領(lǐng)導(dǎo)為法治邏輯起點(diǎn)

1. 黨對監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任之必然

黨的十九屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》將準(zhǔn)確把握、全面落實(shí)“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為第一條經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行闡明,充分反映出黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國深化監(jiān)察體制改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力保障?！侗O(jiān)察法》第2條明確了中國共產(chǎn)黨在監(jiān)察工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位,并提出“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制”的目標(biāo),這意味著黨在監(jiān)察工作中承擔(dān)著主體責(zé)任,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性,積極助推國家反腐效能化、科學(xué)化與法治化的實(shí)現(xiàn)。

紀(jì)法協(xié)同作為新時(shí)代極具中國特色的反腐敗治理機(jī)制,其必要性更多來自執(zhí)政黨對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需求(8)蔣凌申:《論監(jiān)察體制改革中的紀(jì)法協(xié)同》,《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))2020年第3期。,黨作為腐敗治理的第一責(zé)任主體,對紀(jì)檢監(jiān)察工作具有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé),有權(quán)利、有義務(wù),也有能力預(yù)防腐敗發(fā)生,確保公權(quán)力行使的廉潔性,故而黨有責(zé)任積極主動(dòng)地推進(jìn)腐敗治理的進(jìn)程?！啊ā尸F(xiàn)受動(dòng)性,提供紀(jì)法協(xié)同的指引依據(jù),‘紀(jì)’則展現(xiàn)出主動(dòng)性,通過‘法’提供的協(xié)同接入端口,利用自身低門檻、靈活性強(qiáng)等優(yōu)勢主動(dòng)接入或貼合監(jiān)察法律規(guī)范?！?9)蔣凌申:《論監(jiān)察體制改革中的紀(jì)法協(xié)同》,《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))2020年第3期。監(jiān)察法律規(guī)范通過接納與支持提升黨紀(jì)的法治化水平,實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)貫通,從而促進(jìn)紀(jì)法系統(tǒng)的良性循環(huán)互動(dòng)。

“中國特色社會(huì)主義法治體系的建設(shè),關(guān)鍵是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的建設(shè),這是引領(lǐng)社會(huì)主義法治國家發(fā)展水平的核心因素。”(10)蔣清華:《中國共產(chǎn)黨黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度基礎(chǔ)理論研究》,人民出版社,2019年,第4頁。紀(jì)法協(xié)同是黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步制度化、法治化的具象表達(dá),是黨鞏固自身執(zhí)政基礎(chǔ)的必然要求,同時(shí),黨的領(lǐng)導(dǎo)亦是紀(jì)法協(xié)同符合法治規(guī)律的邏輯起點(diǎn)。

2. 黨內(nèi)腐敗治理機(jī)構(gòu)的治理優(yōu)勢與責(zé)任

黨內(nèi)監(jiān)督是促使黨員干部廉潔自律的重要手段之一。中國共產(chǎn)黨自成立伊始就開始了黨內(nèi)監(jiān)督理論與制度建設(shè)的探索,黨內(nèi)監(jiān)督的理論與制度歷經(jīng)革命、建設(shè)、改革開放新時(shí)期和新時(shí)代日漸完備與成熟。(11)鄔思源:《百年來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐歷程、歷史經(jīng)驗(yàn)及前瞻性思考》,《學(xué)術(shù)探索》2021年第7期?？v觀黨的自我革命與黨內(nèi)監(jiān)督史,從革命時(shí)期的起步探索到全面執(zhí)政后的強(qiáng)化、改革開放后的制度化直至新時(shí)代全面加強(qiáng)黨內(nèi)建設(shè),黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展在推進(jìn)自我革命中發(fā)揮了重要作用,當(dāng)前黨和國家監(jiān)督體系就是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)。(12)劉紅凜、王賀宇:《以黨內(nèi)監(jiān)督保障黨的自我革命》,《理論探索》2022年第3期。黨以積極治理主義為理念,充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的優(yōu)勢,對黨員干部違紀(jì)違法問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)并肅清,確保黨的先進(jìn)性和純潔性的延續(xù);黨中央整合行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)反腐敗相關(guān)職責(zé)(13)改革開放簡史編寫組:《改革開放簡史》,人民出版社,2021年,第333頁。,通過合署辦公助推紀(jì)法協(xié)同腐敗治理機(jī)制的有效運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)有效反腐與法治反腐的聯(lián)動(dòng)對接。

根據(jù)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第26條的規(guī)定,黨的各級紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān),履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé),承擔(dān)著黨內(nèi)腐敗治理的主要責(zé)任。《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡稱《黨章》)第46條規(guī)定了黨的各級紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)承擔(dān)的主要任務(wù),其中“協(xié)助黨的委員會(huì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”為紀(jì)檢機(jī)關(guān)反腐責(zé)任提供了明確的依據(jù)。黨內(nèi)監(jiān)督并非以紀(jì)委為單一責(zé)任主體,《黨章》第46條的“協(xié)助”一詞凸顯了黨委在黨內(nèi)監(jiān)督中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。另外,《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第15條規(guī)定:“黨委(黨組)在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任,書記是第一責(zé)任人?！庇纱丝芍?黨委的監(jiān)督責(zé)任應(yīng)是主導(dǎo)的、第一位的,而紀(jì)委的監(jiān)督職責(zé)則是從屬的、第二位的。這種多元的責(zé)任劃分形式可以避免監(jiān)督責(zé)任互相推諉,促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任的有效落實(shí)。推動(dòng)黨委(黨組)主體責(zé)任、書記第一責(zé)任人責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督責(zé)任貫通聯(lián)動(dòng)、一體落實(shí),是完善黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分(14)中華人民共和國簡史編寫組:《中華人民共和國簡史》,人民出版社,2021年,第422頁。,亦是紀(jì)法協(xié)同監(jiān)督效能發(fā)揮的驅(qū)動(dòng)力。

3. “關(guān)鍵少數(shù)”的治理邏輯

“關(guān)鍵少數(shù)”的治理邏輯,是管黨治黨的顯著優(yōu)勢。從領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”嚴(yán)起、治起,才能使全面從嚴(yán)治黨真正落到實(shí)處、抓出成效。(15)社會(huì)主義發(fā)展簡史編寫組:《社會(huì)主義發(fā)展簡史》,學(xué)習(xí)出版社,2021年,第304頁?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》第6條明確了黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部,要求加強(qiáng)對二者的監(jiān)督,規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的行使。領(lǐng)導(dǎo)干部享有職責(zé)范圍內(nèi)最高的權(quán)力,控制與支配最優(yōu)質(zhì)的資源,是全面依法治國的重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者。(16)付子堂、張燕:《習(xí)近平法治思想的人民立場與實(shí)踐要義》,《法學(xué)》2021年第6期。因此,只有用關(guān)鍵少數(shù)的治理邏輯主抓“一把手”,發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用,才能不斷凈化黨內(nèi)政治生態(tài),促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效推進(jìn),增強(qiáng)黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力,進(jìn)而推動(dòng)黨和國家反腐敗斗爭取得勝利。

黨領(lǐng)導(dǎo)下紀(jì)法協(xié)同腐敗治理機(jī)制的運(yùn)行,具有監(jiān)督和制約“關(guān)鍵少數(shù)”的獨(dú)特優(yōu)勢。2021年3月,黨中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》(以下簡稱《意見》)實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督重點(diǎn)向“關(guān)鍵少數(shù)”的再聚焦、再蓄力。(17)王宇凡:《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的寶貴經(jīng)驗(yàn)與啟示》,《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2021年第19期?！兑庖姟芬詫Ｕ碌男问揭?guī)定加強(qiáng)黨對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)機(jī)關(guān)的作用,以增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。紀(jì)委監(jiān)委在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下,以合署辦公的組織形式實(shí)現(xiàn)了“執(zhí)紀(jì)+執(zhí)法”并行推進(jìn)的反腐模式,其根本目的就是為了加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),有效匯集反腐資源。執(zhí)政黨積極推進(jìn)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的有機(jī)貫通,推動(dòng)紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)與監(jiān)委監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)的聯(lián)動(dòng)履行,而監(jiān)委作為國家反腐敗機(jī)構(gòu),其監(jiān)督權(quán)具有宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督的雙重特點(diǎn)(18)程衍:《論監(jiān)察權(quán)監(jiān)督屬性與行權(quán)邏輯》,《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))2020年第3期。,不僅可以實(shí)現(xiàn)對所有公職人員的全面監(jiān)督,而且可以聯(lián)合紀(jì)委重點(diǎn)加強(qiáng)對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督工作。在履行監(jiān)督職能的過程中,紀(jì)委執(zhí)紀(jì)問責(zé)手段與監(jiān)委調(diào)查處置措施的結(jié)合,提高了腐敗監(jiān)督的發(fā)現(xiàn)能力(19)錢小平:《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職能激活及其制度構(gòu)建——兼評〈監(jiān)察法〉的中國特色》,《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。,能夠最大程度匯集反腐合力進(jìn)行“打虎”“拍蠅”“獵狐”,這便是紀(jì)法協(xié)同機(jī)制破解“關(guān)鍵少數(shù)”制約難題的優(yōu)勢所在。

(三)紀(jì)法協(xié)同以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督為法治運(yùn)行保障

加強(qiáng)對權(quán)力的制約與監(jiān)督是法治反腐的重要特征,亦是紀(jì)法協(xié)同推行的法治運(yùn)行保障。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出,要全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國家,要加快推進(jìn)反腐敗國家立法,完善懲治和預(yù)防腐敗體系?！稕Q定》不僅體現(xiàn)了法治原則下推進(jìn)反腐敗工作的國家政策要求,而且明確了法治反腐應(yīng)當(dāng)注重強(qiáng)化對權(quán)力的制約與監(jiān)督。權(quán)力的肆意蔓延,是腐敗滋生的溫床,這一不利局面常發(fā)生在形式法治與實(shí)質(zhì)法治分裂、相互齟齬的法治語境中。(20)周永坤:《法治概念的歷史性詮釋與整體性建構(gòu)——兼評“分離的法治概念”》,《甘肅社會(huì)科學(xué)》2020年第6期。為了避免權(quán)力膨脹擊垮腐敗前期預(yù)防的洪堤,就需要法治來規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的邊界,使形式與實(shí)質(zhì)之間保持有效平衡。紀(jì)法協(xié)同正是以此為目標(biāo),探索符合法治原則與法治規(guī)律的高效合力反腐機(jī)制。

紀(jì)法協(xié)同以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督為法治運(yùn)行保障,目的是通過硬性約束到思想自覺的過程,推動(dòng)黨中央提出的“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。(21)何旗:《新時(shí)代中國共產(chǎn)黨反腐敗治理研究的回溯與前瞻——以黨的十八大以來國內(nèi)文獻(xiàn)為中心》,《治理研究》2021年第2期。嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督法網(wǎng)除了可以強(qiáng)化對“不敢腐”的威懾效力,還有助于構(gòu)建全方位的預(yù)防腐敗機(jī)制,促使“不能腐”的自覺逐步形成,最終進(jìn)化為“不想腐”的廉政覺悟。紀(jì)法協(xié)同貫徹的法治思維能夠保障法治監(jiān)督得以覆蓋全面,不給腐敗留下滋生空間,從而將協(xié)同的制度優(yōu)勢順暢轉(zhuǎn)化為監(jiān)督優(yōu)勢,最終促使“三不”的反腐機(jī)制得以構(gòu)建。

(四)紀(jì)法協(xié)同以紀(jì)監(jiān)協(xié)作為基本法治方式

1. “合署辦公”是紀(jì)監(jiān)協(xié)作的法治平臺

合署辦公匯聚法治監(jiān)督的反腐效能,是紀(jì)監(jiān)協(xié)作的法治平臺,是“紀(jì)法分開”卻“分而不離”的辯證運(yùn)用。合署辦公的法治性體現(xiàn)在三個(gè)方面:其一,在規(guī)范層面,合署辦公體制具有明確的規(guī)范支撐,黨的十九大報(bào)告指出“在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”(22)習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,《黨建》2017 年第11期。,為推進(jìn)合署辦公發(fā)展提供了綱領(lǐng)性、原則性指引,并在《監(jiān)察法實(shí)施條例》《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中得到了具體的落實(shí)。其二,從目標(biāo)向度而言,合署辦公創(chuàng)新了全方位、立體化的監(jiān)督模式(23)江必新、張雨:《習(xí)近平法治思想中的法治監(jiān)督理論》,《法學(xué)研究》2021年第2期。,目的在于匯集反腐資源以提升黨和國家的治理能力(24)胡曉玲、王艾捷:《“兩委”合署辦公體制下紀(jì)法關(guān)系研究》,《中北大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第6期。,更好地實(shí)現(xiàn)法治反腐的目標(biāo),這是黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家治理的具體化表達(dá)。雖然反腐敗人人有責(zé),但這不等于人人都能履行監(jiān)察反腐職能。由于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)深諳法治運(yùn)行的規(guī)律,具有法治思維,二者合署更能充分發(fā)揮法治監(jiān)督的效能,從而避免單一執(zhí)紀(jì)或單一執(zhí)法下反腐治理的資源流失。其三,在實(shí)施效果層面,合署辦公更好地實(shí)現(xiàn)了反腐合力,同時(shí)從一定程度上促進(jìn)了法律效果的實(shí)現(xiàn),因此,黨領(lǐng)導(dǎo)下的合署辦公具有必然性與必要性。一言以蔽之,這一法治平臺有效加強(qiáng)了黨對監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查與處置等監(jiān)督型權(quán)力時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)(25)陳偉、宋坤鵬:《國家監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)行的實(shí)踐反思與有序推進(jìn)——以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公為視角》,《廣西社會(huì)科學(xué)》2021年第10期。,是提升黨的治理能力、鞏固政權(quán)基礎(chǔ)的必然要求,也是符合法治邏輯與法治規(guī)律的最佳選擇。

2. “紀(jì)法分開”“紀(jì)法貫通”是紀(jì)監(jiān)協(xié)作的法治理念

“紀(jì)法分開”與“紀(jì)法貫通”是紀(jì)法協(xié)同的兩個(gè)重要組成部分,亦是紀(jì)監(jiān)具體協(xié)作過程中應(yīng)當(dāng)遵循的法治理念。由于黨紀(jì)與國法在性質(zhì)、職能、定位、適用范圍、懲罰后果等方面都存在顯著的差異,故二者具有分開的必要性。“紀(jì)法分開”強(qiáng)調(diào)“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”,注重黨紀(jì)與國法運(yùn)行的相對獨(dú)立性。實(shí)踐中對“四種形態(tài)”的探索,就是“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”的有力體現(xiàn),亦是紀(jì)法分開的實(shí)踐要求。“四種形態(tài)”的處理程度存在層層遞進(jìn)、由輕到重的關(guān)系,昭示了紀(jì)律這條“紅線”應(yīng)當(dāng)挺在法律這條“底線”之前,更蘊(yùn)含著應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)紀(jì)法在分開基礎(chǔ)上進(jìn)行銜接的法治含義。

隨著《監(jiān)察法》的出臺,黨紀(jì)與國法已從原先的絕對分開,轉(zhuǎn)變?yōu)槎呦到y(tǒng)、全面、高效地深入銜接,“紀(jì)法貫通”強(qiáng)調(diào)紀(jì)與法的銜接與配合,力圖在統(tǒng)籌法治反腐思維、強(qiáng)化紀(jì)監(jiān)協(xié)作理念的基礎(chǔ)上開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作,破除紀(jì)法難以對接、銜接不暢的難題,避免“踢皮球”等責(zé)任推諉現(xiàn)象的發(fā)生,這與另一層面的紀(jì)法分開理念正好對應(yīng)。

“紀(jì)法貫通”與“紀(jì)法分開”統(tǒng)一于紀(jì)法協(xié)同,二者致力于在明晰紀(jì)法邊界、強(qiáng)調(diào)紀(jì)法銜接的基礎(chǔ)上,探索紀(jì)法在目標(biāo)、觀念、規(guī)范以及運(yùn)行等方面如何實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)而全面的整體協(xié)同,促進(jìn)紀(jì)法在恪守各自職責(zé)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)與協(xié)作。

三、紀(jì)法協(xié)同的法理基礎(chǔ)

紀(jì)法協(xié)同作為未來我國反腐敗力量的重要依托,是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重大成果,但實(shí)踐中鮮有學(xué)者深入探究紀(jì)法協(xié)同的法理依據(jù),容易引發(fā)對其自身存在合理性的質(zhì)疑與追問。因此,有必要從法理學(xué)、法哲學(xué)的角度就紀(jì)法協(xié)同的價(jià)值基礎(chǔ)展開探索,為黨領(lǐng)導(dǎo)下紀(jì)法協(xié)同的必然性、必要性、可行性提供法理層面的證成。

(一)紀(jì)法協(xié)同是腐敗治理脈絡(luò)的延續(xù)與創(chuàng)新

作為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的制度實(shí)踐,紀(jì)法協(xié)同具有深刻的歷史性基礎(chǔ),是對腐敗治理的脈絡(luò)延續(xù)。在論及社會(huì)主義國家的法律性質(zhì)時(shí),有觀點(diǎn)指出,社會(huì)主義國家的法律是一種規(guī)范性的秩序,并非意識形態(tài)的體現(xiàn)。(26)凱爾森:《共產(chǎn)主義的法律理論》,王名揚(yáng)譯,中國法制出版社,2004年,第73頁。在紀(jì)法協(xié)同的視野下,以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法律正以其規(guī)范效果實(shí)現(xiàn)與黨紀(jì)的連接,通過把《紀(jì)律處分條例》《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等黨紀(jì)規(guī)范的調(diào)查措施、調(diào)查程序、機(jī)構(gòu)組成等內(nèi)容吸納并轉(zhuǎn)化,促進(jìn)黨紀(jì)規(guī)范的法治化與監(jiān)察法律的科學(xué)化。在黨的建設(shè)過程中,“自我批評的作風(fēng)是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志”(27)毛澤東思想和中國特色社會(huì)主義理論體系概論編寫組:《毛澤東思想和中國特色社會(huì)主義理論體系概論》,高等教育出版社,2018年,第14-15頁。,黨政協(xié)同作為傳統(tǒng)的國家反腐治理模式,強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮自我批評作風(fēng)、協(xié)作懲治腐敗現(xiàn)象的堅(jiān)定決心。腐敗現(xiàn)象滋生的長期性、隱蔽性,決定了腐敗治理的艱巨與復(fù)雜,紀(jì)法協(xié)同作為黨政協(xié)同模式的具象化表現(xiàn),不僅有利于進(jìn)一步發(fā)揮黨內(nèi)自我批評的作風(fēng),促使黨內(nèi)早期腐敗現(xiàn)象及時(shí)肅清,而且有利于編織更加嚴(yán)密的反腐之網(wǎng)。在政治體制改革的主要任務(wù)層面,“根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革,建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”(28)張茂勝:《鄧小平理論概論》,氣象出版社,2000年,第197頁。,為以反腐效能化為關(guān)鍵的紀(jì)法協(xié)同之整體提供了理論支撐,合署辦公則是這一理論觀念的制度化具象,即通過人員、理念、機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)整合避免紀(jì)法協(xié)同機(jī)構(gòu)設(shè)置的龐大冗雜,促成紀(jì)檢監(jiān)察體制中機(jī)構(gòu)改革的精簡化與效能化。另外,誕生于中國特色社會(huì)主義新時(shí)期的習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的最新成果,其以“堅(jiān)持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”為核心要義,深刻地將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國的全過程和各方面,這為黨紀(jì)與法律在反腐敗治理進(jìn)程中的協(xié)同提供了又一時(shí)代性依據(jù),即黨的領(lǐng)導(dǎo)助推黨紀(jì)規(guī)范積極與監(jiān)察法律進(jìn)行貼合,促進(jìn)反腐機(jī)制的長效構(gòu)建,這是馬克思主義中國化理論成果的延伸,是馬克思主義指導(dǎo)下立足于中國當(dāng)前反腐需求的偉大理論創(chuàng)新。(29)陳偉、宋坤鵬:《習(xí)近平法治思想中“紀(jì)法貫通”的思想蘊(yùn)涵、時(shí)代價(jià)值與實(shí)踐要義》,《學(xué)術(shù)界》2022年第5期。

在政治體制改革過程中,既需要堅(jiān)持用馬克思主義觀察時(shí)代、解讀時(shí)代、引領(lǐng)時(shí)代,又要用豐富的當(dāng)代中國實(shí)踐推動(dòng)馬克思主義的發(fā)展。(30)《習(xí)近平談治國理政》第三卷,外文出版社,2020年,第76頁。紀(jì)法屬于不同的規(guī)范系統(tǒng),二者在國家反腐敗系統(tǒng)之下是對立統(tǒng)一的,不僅緊密聯(lián)系,而且相互對抗,這種對抗并非一種此消彼長的關(guān)系,而是在差異的基礎(chǔ)上通過相互斗爭彌補(bǔ)各自規(guī)范系統(tǒng)的不足,以對抗來倒逼協(xié)作效能化,促進(jìn)法治反腐的長久和諧?！包h內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系是在相互博弈中共同發(fā)展的,這種博弈既不是‘零和’也非‘負(fù)和’,而是追求和諧共生、共同促進(jìn)法治發(fā)展的‘正和’?！?31)胡曉玲、王艾捷:《“兩委”合署辦公體制下紀(jì)法關(guān)系研究》,《中北大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第6期。正如恩格斯所言:“交互作用是事物的真正的終極原因?！?32)恩格斯:《自然辯證法》,于光遠(yuǎn)譯,人民出版社,1984年,第83頁。正是紀(jì)法的交互作用,才推動(dòng)法治反腐辯證發(fā)展的脈絡(luò)得以延續(xù)。

(二)紀(jì)法協(xié)同是結(jié)構(gòu)主義維度下的要素聯(lián)結(jié)

施特勞斯作為結(jié)構(gòu)主義學(xué)說的鼻祖,開創(chuàng)了人類結(jié)構(gòu)學(xué)的研究,他強(qiáng)調(diào)把社會(huì)中的各種文化視為一個(gè)整體的系統(tǒng),并在系統(tǒng)里考察各個(gè)部分之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。在統(tǒng)一的整體中,應(yīng)該重視各部分要素之間的聯(lián)結(jié),考量部分與部分之于整體的統(tǒng)一性。施特勞斯把歷史的發(fā)展視為一種連續(xù)的變化,這種連續(xù)性是“間隙式”的和“綜合性”的,是通過要素間的相互聯(lián)結(jié)來克服歷史發(fā)展最初的不連續(xù)性。結(jié)構(gòu)主義學(xué)說對紀(jì)法協(xié)同的價(jià)值意義在于,它為二者融會(huì)協(xié)同的關(guān)系提供了一個(gè)整體性的視角:紀(jì)法之間的協(xié)同絕不僅僅是立法層面的銜接,還體現(xiàn)在理念、制度、運(yùn)行等各個(gè)方面。因此,處理系統(tǒng)性的協(xié)同工作需要汲取結(jié)構(gòu)主義觀念的營養(yǎng),以維護(hù)反腐敗工作系統(tǒng)下紀(jì)法銜接的連續(xù)、整體與統(tǒng)一。

如前所述,紀(jì)法協(xié)同實(shí)質(zhì)反映了反腐敗內(nèi)部與外部兩個(gè)維度之間的聯(lián)結(jié),黨紀(jì)這一“紅線”要求從內(nèi)部規(guī)制黨員行為,時(shí)刻保持黨的先進(jìn)性與純潔性。與此相對應(yīng),法律這一“底線”要求從外部層面對腐敗犯罪的行為進(jìn)行懲罰,以修復(fù)受損的社會(huì)法益,重塑公民對國家公職人員職務(wù)廉潔性的信賴。紀(jì)與法內(nèi)外的共同聯(lián)結(jié)實(shí)現(xiàn)了不同規(guī)范系統(tǒng)的互補(bǔ)合作,達(dá)到反腐資源的最優(yōu)配置。當(dāng)前的監(jiān)察體制改革需要透視紀(jì)與法相互聯(lián)結(jié)這一本質(zhì)規(guī)律,既不能把紀(jì)法視為單一剝離的兩個(gè)部分,也不能把紀(jì)法協(xié)同簡單化為規(guī)范的銜接,而應(yīng)該在反腐體系這一整體視角下,把握紀(jì)法規(guī)范、體制、人員、理念各方面的整體協(xié)同。

(三)紀(jì)法協(xié)同促進(jìn)矯正正義與分配正義的實(shí)現(xiàn)

羅爾斯在《正義論》中有一句著名的論斷:“正義是社會(huì)制度的首要德性,正像真理是思想體系的首要德性一樣?！?33)約翰·羅爾斯:《正義論》,何懷宏、何包鋼、廖申白譯,中國社會(huì)科學(xué)出版社,2009年,第1頁。法律制度的方方面面都需要對是否實(shí)現(xiàn)正義進(jìn)行審視,同時(shí),正義的抽象性唯有通過法律運(yùn)行才具備現(xiàn)實(shí)性。

推動(dòng)紀(jì)法協(xié)同,在制度層面實(shí)現(xiàn)了矯正正義和分配正義的最佳價(jià)值權(quán)衡。在各種劃分正義領(lǐng)域的方法中,亞里士多德提出了“矯正正義”與“分配正義”,“矯正正義包括對遭受其他人的傷害或者傷害了其他人的雙方的改正。分配正義包括一個(gè)團(tuán)體中福利的恰當(dāng)分配”。(34)布賴恩·比克斯:《法理學(xué):理論與語境》,邱昭繼譯,法律出版社,2008年,第126頁。以紀(jì)的政治性、法的國家性編織反腐敗的嚴(yán)密之網(wǎng),對腐敗分子進(jìn)行必要的懲處,不僅打擊了他們的氣焰,而且修復(fù)了受損的社會(huì)秩序,恢復(fù)了公民對國家公職人員和公權(quán)力行使的信賴感與安定感。同時(shí),紀(jì)法協(xié)同所能實(shí)現(xiàn)的高效反腐功能,更有助于早日消除微腐敗、輕腐敗現(xiàn)象的苗頭,避免腐敗態(tài)勢的蔓延,有助于犯罪的合理預(yù)防,以實(shí)現(xiàn)制度層面的矯正正義。

對于分配正義,美國政治哲學(xué)家羅爾斯認(rèn)為,這一語境可以追溯于原始的社會(huì)契約狀態(tài),其應(yīng)當(dāng)在最大平等自由原則和差別原則的基礎(chǔ)上得以實(shí)現(xiàn)。(35)約翰·羅爾斯:《正義論》,第146-153頁。“按照羅爾斯的社會(huì)正義理論,受分配原則支配的社會(huì)福利,應(yīng)該是有益于社會(huì)成員的平等的自由的發(fā)展,有益于每個(gè)社會(huì)成員的基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。”(36)方勁:《羅爾斯正義原則的論證邏輯及其對社會(huì)福利的啟示》,《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2011年第3期?？v觀《監(jiān)察法》,立法機(jī)關(guān)以專章的形式規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)限,明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)督、調(diào)查職權(quán),更是明確規(guī)定“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪,又涉嫌其他違法犯罪的,一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查,其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”(37)《中華人民共和國監(jiān)察法》第34條的規(guī)定。。由此得知,監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查違法犯罪中起關(guān)鍵性、突出性的作用,對比過往紀(jì)檢職責(zé)難分、工作重合、浪費(fèi)成本的模式,更高效地集中了反腐資源,若用發(fā)展性、歷史性的眼光看待這一變革,此種反腐立法分配模式的改進(jìn)不可不謂之“福利”?！榜R克思認(rèn)為‘上層建筑’是建立在構(gòu)成社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)關(guān)系上面的?！庾R形態(tài)’組成上層建筑,而基礎(chǔ)即下層結(jié)構(gòu)則代表社會(huì)現(xiàn)實(shí)?！?38)凱爾森:《共產(chǎn)主義的法律理論》,第3-4頁。國家的上層建筑由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定,又反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),最終對每個(gè)公民產(chǎn)生影響,法律作為國家上層建筑的組成部分,當(dāng)然也遵循此項(xiàng)規(guī)律。在紀(jì)法協(xié)同基礎(chǔ)上反腐敗事業(yè)的順利進(jìn)行,有助于國家公職人員清廉形象的繼續(xù)保持,有助于公民對國家公權(quán)力的持續(xù)信任與依賴,因此,紀(jì)法協(xié)同是把黨員干部與普通公民進(jìn)一步平等化的立法決策,自然是惠于民生的分配正義。

紀(jì)法協(xié)同理念的樹立,就是矯正正義和分配正義在反腐敗思維層面的最優(yōu)權(quán)衡,其不僅以較小的成本實(shí)現(xiàn)了矯正正義,也有效落實(shí)了分配正義的價(jià)值理念。

四、紀(jì)法協(xié)同對法治誤區(qū)的矯正

作為法律工具主義以及法律無用論在法治領(lǐng)域的映射,法治教條主義及法治虛無主義將分別致腐敗治理工作陷入僵化或走向消殞。紀(jì)法協(xié)同的出現(xiàn),恰恰可以對實(shí)踐中這兩種認(rèn)識誤區(qū)進(jìn)行有效矯正。

(一)紀(jì)法協(xié)同對法治教條主義的矯正:強(qiáng)化有效治理

法治教條主義將法律視為實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)目標(biāo)的工具和手段(39)謝暉:《法律工具主義評析》,《中國法學(xué)》1994年第1期。,注重法律的工具價(jià)值,但對法治的理念、價(jià)值以及法治系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)律缺乏深刻的理解。在反腐敗治理體系下,法治教條主義對現(xiàn)有法律規(guī)范呈現(xiàn)過分的尊崇,并表現(xiàn)出黨紀(jì)規(guī)范的適法性妥協(xié)。法治教條主義極易產(chǎn)生“以法代紀(jì)”的實(shí)踐誤區(qū),造成反腐治理的機(jī)械與僵化。

紀(jì)法協(xié)同以強(qiáng)化有效治理為目標(biāo),對法治教條主義具有糾偏作用。紀(jì)法協(xié)同注重黨紀(jì)與國法協(xié)調(diào)的一致性,強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨紀(jì)的功用,而不僅以法律作為規(guī)范方法,這能夠有效矯正法治教條主義的片面視角,符合形式法治與實(shí)質(zhì)法治的雙重要求。法治中國的實(shí)踐現(xiàn)狀表明,對法治功能的認(rèn)識已從單純政治功能邁向個(gè)人權(quán)利關(guān)懷和社會(huì)整合功能。(40)張志銘、于浩:《現(xiàn)代法治釋義》,《政法論叢》2015年第1期。當(dāng)前倡導(dǎo)的法治反腐并非僅通過法律手段進(jìn)行腐敗的預(yù)防和懲治,也并非僅將法律作為反腐治理的手段和工具,而是政治規(guī)范與國家規(guī)范在分工有序、邊界清晰基礎(chǔ)之上職能的差異互補(bǔ)和配合協(xié)作,以使反腐敗方式、路徑等各種資源在黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)與國家執(zhí)法貫通的基礎(chǔ)上最大限度地集中,進(jìn)而避免反腐敗問題治理的分散化。(41)馮留建:《“紀(jì)法貫通”的實(shí)踐基礎(chǔ)與當(dāng)代價(jià)值》,《人民論壇》2020年第4期。換言之,紀(jì)法協(xié)同是多層次、多維度的整體性工程,而不是單一化、平面化規(guī)范的簡單相加,其中蘊(yùn)含著政治反腐與法治反腐的精神內(nèi)涵,是二者整體性、效能性的融會(huì)與貫通,因此,在適用法律規(guī)范的同時(shí),黨紀(jì)規(guī)范亦不可偏廢。

《監(jiān)察法》作為一部內(nèi)生法,蘊(yùn)含著豐富的創(chuàng)新精神,體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨反腐嬗變的歷程,很多具體內(nèi)容體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨早期黨紀(jì)反腐的制度色彩,如《監(jiān)察法》在監(jiān)察程序、調(diào)查手段層面吸納并轉(zhuǎn)化了1994年頒布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》(以下簡稱《案件檢查條例》)對初步核實(shí)、立案調(diào)查、移送審理的有關(guān)規(guī)定?！栋讣z查條例》第6條規(guī)定:“案件檢查要依靠黨的各級組織,走群眾路線,加強(qiáng)紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)部以及與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合?！边@與《監(jiān)察法》第4條對紀(jì)法協(xié)同的隱性指引精神高度類似。這一天然的協(xié)同根源決定了黨紀(jì)與國法具有銜接順暢的必然性,故而紀(jì)法協(xié)同能夠從根源上發(fā)現(xiàn)腐敗治理的法治運(yùn)行規(guī)律,以辯證、整體的系統(tǒng)思維強(qiáng)調(diào)紀(jì)法資源的有效整合、注重紀(jì)法工作的互補(bǔ)協(xié)作,從而在矯正法治教條主義的基礎(chǔ)上強(qiáng)化腐敗的有效治理。

(二)紀(jì)法協(xié)同對法治虛無主義的矯正:增強(qiáng)法治約束

戰(zhàn)國著名思想家莊子提出了中國早期的法治虛無主義思想:“君子不得已而臨蒞天下,莫若無為。無為也,而后安其性命之情?！?《莊子·在宥》)莊子認(rèn)為,“道”終歸虛無,虛無的表現(xiàn)即是無為。無為思想的發(fā)展在法治領(lǐng)域表現(xiàn)為法治虛無主義,這種立場對法律適用秉持消極態(tài)度,不相信法律具有解決社會(huì)問題的潛在能力(42)B.圖馬諾夫、王昌濱:《論法制虛無主義》,《中共中央黨校學(xué)報(bào)》1990年第10期。,在反腐敗治理體系下,法治虛無主義否定法律在反腐進(jìn)程的核心地位,強(qiáng)調(diào)以黨紀(jì)手段代替法治方式以實(shí)現(xiàn)對公職人員的懲戒,極易引發(fā)“紀(jì)高于法”的錯(cuò)誤解讀。紀(jì)法協(xié)同以增強(qiáng)法治約束為主要措施,對法治虛無主義的認(rèn)識誤區(qū)具有矯正功能。

紀(jì)法協(xié)同對黨紀(jì)與國法持雙重提倡的態(tài)度,在貫徹 “紀(jì)嚴(yán)于法”理念時(shí),也對紀(jì)法非平等規(guī)范的屬性進(jìn)行了厘清。實(shí)際上,黨紀(jì)與國法沒有效力高低之分,二者不具可比性,“紀(jì)在法前”僅指紀(jì)律對黨員干部而言,應(yīng)當(dāng)比法律要求更嚴(yán)格、更靠前,以體現(xiàn)黨較強(qiáng)的政治性與先進(jìn)性,發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。紀(jì)法都以提升國家反腐敗效能,構(gòu)建全面高效、系統(tǒng)規(guī)范的反腐敗體制為共同目標(biāo),不論是單純依靠黨紀(jì)還是國法,都會(huì)造成腐敗預(yù)防治理的不全面。正因如此,紀(jì)法協(xié)同在摒棄比較思維的基礎(chǔ)上,增強(qiáng)對反腐敗治理的法治約束,《監(jiān)察法》的頒布實(shí)施,以及《監(jiān)察法實(shí)施條例》《中華人民共和國監(jiān)察官法》等法律規(guī)范的出臺,極大促進(jìn)了監(jiān)察法律法規(guī)制度的建設(shè),有力推動(dòng)了反腐敗治理規(guī)范化的進(jìn)程。

在論及法律與政治權(quán)力之間的關(guān)系時(shí),有學(xué)者指出:“法治國的觀念要求,必須運(yùn)用法律來實(shí)現(xiàn)其自身功能的有組織國家權(quán)力的那些有集體約束力的決定,不僅僅要具有法律的形式,而且其本身要用合法地制定的法律來加以合法化?！?43)哈貝馬斯:《在事實(shí)與規(guī)范之間:關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》,童世駿譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2003年,第167頁。正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦驗(yàn)榉梢?guī)范提供了合法性,合法的法律又使政治權(quán)力合法化,政治權(quán)力由此借助法律這一組織手段與工具功能,使國家權(quán)力部門的規(guī)范權(quán)威獲得了制定具有法律約束性的決定的能力。(44)哈貝馬斯:《在事實(shí)與規(guī)范之間:關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》,第176頁。政治權(quán)力與法律之間的互動(dòng)邏輯,正是紀(jì)法協(xié)同背后的法治規(guī)律,即在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下,黨紀(jì)主動(dòng)協(xié)助與支持國法制定,適時(shí)對國法進(jìn)行功能性補(bǔ)充,國法通過吸收一部分運(yùn)行良好的黨紀(jì)使其具有合法效力,并繼續(xù)提升其法律層次。因此,法律規(guī)范的這一功能決定了其在反腐敗治理過程中不可或缺的重要地位。有法可依是法治反腐的基礎(chǔ),應(yīng)將腐敗治理全面納入法治的軌道,避免反腐制度缺位、虛置與沖突等立法設(shè)計(jì)上的弊端。(45)劉艷紅、劉浩:《政務(wù)處分法對監(jiān)察體制改革的法治化推進(jìn)》,《南京師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第1期。因此,應(yīng)增強(qiáng)法治約束、保持紀(jì)法共存,以紀(jì)法協(xié)同糾正法治虛無主義的認(rèn)識誤區(qū)。