張 晗，孟曉瑞，孫寧寧

（大連理工大學馬克思主義學院，遼寧 大連 116024）

脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利后，中國“三農(nóng)”工作重心從脫貧攻堅轉向全面推進鄉(xiāng)村振興，減貧事業(yè)從“扶貧”向“防貧”傾斜。2021 年，中共中央、國務院在《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》（以下簡稱《意見》）中，明確指出過渡期要實現(xiàn)“從集中資源支持脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興”[1]。習近平總書記在黨的二十大報告中進一步指出：“鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動力?！盵2]31然而，當前部分脫貧地區(qū)發(fā)展基礎仍然薄弱，部分脫貧群眾自我發(fā)展能力仍然不強，相對貧困呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)并存的狀態(tài)，鞏固拓展脫貧攻堅成果、防止返貧的任務仍然十分艱巨。因此，有必要在科學分析研判脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接進程中貧困治理狀態(tài)轉變及面臨的諸多挑戰(zhàn)的基礎上，堅持問題導向，提出貧困治理的對策，從而鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興。

一、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接中貧困治理的轉變

在脫貧攻堅轉向全面推進鄉(xiāng)村振興的過渡期，我國的貧困治理狀況發(fā)生重大轉變，主要表現(xiàn)為：貧困治理的主體由一元治理向多元共治轉變，貧困治理的對象由集中性貧困群體向分散性貧困群體轉化，貧困治理的區(qū)域由農(nóng)村為主向城鄉(xiāng)并重轉型。深刻認識和充分把握過渡期貧困治理轉變樣態(tài)，對于鞏固拓展脫貧攻堅成果、建立防止返貧致貧長效機制具有重要意義。

（一）貧困治理主體：由一元治理向多元共治轉變

脫貧攻堅時期，黨中央和各級政府在貧困治理中是處于絕對主導地位的“一元”主體，我國充分發(fā)揮了集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，廣泛動員社會力量，集合人力、物力、財力，如期實現(xiàn)了消除絕對貧困的歷史性任務。在財政資金投入方面，黨的十八大到脫貧攻堅取得全面勝利期間，各級財政專項扶貧資金累計投入1.6 萬億元，中央財政累計投入6 601 億元。[3]13截至2020 年底，全國累計選派25.5 萬個駐村工作隊、300 多萬名第一書記和駐村干部，同近200 萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬村干部一道奮戰(zhàn)在扶貧一線。[4]可以說，長期以來，我國貧困治理工作主要是依靠黨中央和各級政府的力量，嚴格實行各級領導扶貧工作責任制，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓扶貧工作，集中調(diào)配扶貧資源，形成了中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。在時間緊、任務重的情況下運用這樣的工作機制是必須的，并且成效顯著。但在貧困狀態(tài)、扶貧工作方式轉變的新形勢下，貧困治理主體的一元性存在組織成本高、財政壓力大等弊端，難以形成常態(tài)化的扶貧治理格局。因此，在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接期，相對貧困群體的多元性和貧困治理的多維性要求我們在堅持黨中央統(tǒng)一領導的前提下，構建黨中央和各級政府、社會多元主體、相對貧困群體多元主體共治貧困的大扶貧格局，創(chuàng)新貧困治理體制機制。《意見》中明確將“堅持黨的全面領導”“堅持群眾主體”“堅持政府推動引領、社會市場協(xié)同發(fā)力”[5]作為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的主要原則，強調(diào)要充分發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢，形成鞏固拓展脫貧攻堅成果的強大合力。第一，黨中央和各級政府依然在貧困治理中發(fā)揮著主導作用，要明晰各級政府責任，建立評價考核機制，切實推進各級政府責任貫徹落實，完善監(jiān)督鼓勵政策，激發(fā)社會力量參與貧困治理的積極性。第二，進一步加強社會組織、民營企業(yè)等社會力量在貧困治理中的作用，為易返貧致貧的群體提供就業(yè)崗位，拓展相對貧困群體創(chuàng)收渠道，使之實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收，推動扶貧工作的常態(tài)化和長效性。第三，貧困人口自身脫貧致富的能力和意識在貧困治理中是至關重要的，要通過教育、就業(yè)培訓等措施不斷激發(fā)貧困人口脫貧內(nèi)生動力和能力?？傊?，進入脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接期，我國的貧困治理進入常規(guī)性減貧狀態(tài)，貧困主體將實現(xiàn)由一元治理向多元共治的轉變，進而推動減貧工作長效化、減貧效果可持續(xù)化。

（二）貧困治理對象：由集中性貧困群體向分散性貧困群體轉化

全面建成小康社會后，我國扶貧工作進入新的階段，正確識別貧困治理對象是過渡期內(nèi)鞏固脫貧攻堅成果的邏輯起點，也是實現(xiàn)同鄉(xiāng)村振興有效銜接的基石。精準扶貧主要聚焦農(nóng)村貧困人口，特別是14 個集中連片特困地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，貧困治理也主要是以實現(xiàn)“一收入”“兩不愁三保障”為脫貧目標，著重解決物質(zhì)貧困問題。2020 年全面建成小康社會后，我國進入“后脫貧時代”，貧困治理對象的類型更加多元化，以縮小收入分配差距進而解決人們財富和權利分配的不平等性為主要特征的相對貧困成為未來我國減貧機制關注的重點內(nèi)容，貧困治理的對象由集中性貧困群體向分散性貧困群體轉化，主要包括農(nóng)村低收入群體、農(nóng)民工群體和“兜底保障”脫貧群體等。第一，在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接期，我國扶貧工作關注的重點群體依然是農(nóng)村低收入人口，尤其是深度貧困地區(qū)的脫貧戶和貧困邊緣戶，這些群體大部分在中西部地區(qū)，脫貧之后仍有可能由于脫貧基礎的脆弱性存在很大的返貧風險。除此之外，其他地區(qū)的農(nóng)村低收入人口雖然實現(xiàn)了“兩不愁三保障”的脫貧目標，但是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟脆弱、自身致富能力較低等原因，其“三保障”水平較低，在教育、醫(yī)療、住房、社會地位等方面仍處于相對落后的狀態(tài)，且極易返貧致貧，這一群體同樣是貧困治理工作中需要重點關注的對象。第二，農(nóng)民工是城市里頗具代表性的相對貧困群體，是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接期我國扶貧工作的主要對象。農(nóng)民工在村莊范圍內(nèi)往往很難被界定為貧困人口，不能享受精準扶貧的政策紅利，但是在其常住的城市，他們的收入不穩(wěn)定，生活開銷大，在教育、醫(yī)療、住房、社會地位、發(fā)展機會等方面仍處于相對缺乏的處境，是城市中典型的相對貧困群體。另外，農(nóng)民工家庭很可能因貧困標準線提高或者患病、遭受重大災害而陷入貧困的境地，成為城市中新的貧困群體。第三，過渡期內(nèi)我國貧困治理的對象還包括之前通過“兜底保障”實現(xiàn)脫貧摘帽的貧困人群，這些人基本都是城鄉(xiāng)老弱病殘等特殊群體。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2022 年末，全國60 歲及以上人口28 004 萬人，65 歲及以上人口20 978 萬人，老年人口占比相較于2021 年分別上升0.9%和0.7%，[5]老齡化程度進一步加深。老年人勞動能力不足，收入和積蓄有限，成為未來相對貧困的高發(fā)群體。此外，隨著農(nóng)村進城務工人員數(shù)量的增加，帶來的最直接影響就是農(nóng)村留守兒童、婦女及老人的增加，收入的不穩(wěn)定、社會保障的低水平使這些群體更易陷入相對貧困的境地。這些特殊群體個人發(fā)展能力低，即使擺脫了絕對貧困，但仍處于“脫貧不脫困”的狀態(tài)，返貧可能性較大，是過渡期內(nèi)貧困治理工作應關注的重點群體?？梢?，在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接期，我國貧困治理的對象更加多元化，貧困治理的目標更具多維性，要重點關注這些分散性貧困群體，進一步加強對這些群體返貧致貧的風險監(jiān)控和防范機制的構建。

（三）貧困治理區(qū)域：由農(nóng)村為主向城鄉(xiāng)并重轉型

全面建成小康社會后，我國貧困治理的區(qū)域也將發(fā)生重大轉變。在消除絕對貧困階段，我國的減貧區(qū)域主要集中在農(nóng)村地區(qū)，特別是國家劃定的14 個集中連片特困地區(qū)。廣大農(nóng)村的貧困人口基數(shù)較大，貧困發(fā)生率高，脫貧基礎脆弱，一直以來都是國家脫貧攻堅的難題和短板。2020 年，我國“兩不愁三保障”脫貧任務完成后，由于社會保障能力和脫貧戶內(nèi)生動力不足，部分農(nóng)村仍然面臨著返貧致貧風險大、相對貧困問題突出等難題。因此，農(nóng)村貧困仍是貧困治理中不可忽視的一個方面。另一方面，隨著我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口的全部脫貧，相對貧困現(xiàn)象日益突出，其中也包括廣大城市。所以，2020 年后我國的減貧區(qū)域由以農(nóng)村為主轉變?yōu)槌青l(xiāng)并重?！秶胰丝诎l(fā)展規(guī)劃（2016-2030 年）》提出：“推動扶貧開發(fā)……由主要解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉變，實現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會，共同邁向現(xiàn)代化?！盵6]國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2022 年末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，[7]城鎮(zhèn)化率為30%-70%是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段[8]，所以未來一段時間，我國農(nóng)村人口仍將持續(xù)不斷向城市流動。此外，我國有關城鄉(xiāng)發(fā)展銜接的體制機制尚不健全，農(nóng)民工無法享受到同城鎮(zhèn)人口同等的福利待遇，加之城市生活成本相對較高，導致農(nóng)民工群體極易陷入生活困難的境地，從而提高城市相對貧困的發(fā)生率。因此，未來減貧戰(zhàn)略要逐步由以治理農(nóng)村貧困為主向緩解城鄉(xiāng)雙域貧困轉變，構建協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略聯(lián)動機制和政策體系，緩解城鄉(xiāng)貧困。

二、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接中貧困治理面臨的挑戰(zhàn)

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接過渡期是全力推進鄉(xiāng)村振興、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的關鍵時期。然而，當前中國的貧困屬性和貧困群體的特征發(fā)生了重大變化，貧困治理工作面臨著相對貧困的多維性、返貧發(fā)生的可能性、內(nèi)生動力和能力提升的緩慢性、外部環(huán)境的挑戰(zhàn)性等重大挑戰(zhàn)，鞏固拓展脫貧攻堅成果，緩解相對貧困的任務依然十分艱巨。

（一）相對貧困的多維性

相對貧困是基于社會比較而言的，是指個人或家庭的收入雖能滿足基本生活需要，但是未能達到社會平均水平，是由收入不平等和分配不均衡所致的一種相對匱乏的狀態(tài)。[9]相對貧困表現(xiàn)為收入型相對貧困和非收入型相對貧困，具有多維性的特征。就收入維度而言，集中體現(xiàn)為相對貧困群體的經(jīng)濟脆弱性，主要是由于突發(fā)意外事故、自身勞動能力不足、收入分配不均衡所造成的收入低或剛性需求大的狀況，這是相對貧困最基本的維度。就非收入維度而言，主要指由于多維需求保障不充分以及分配不平等而產(chǎn)生的相對剝奪感以及發(fā)展相對落后的狀態(tài)。從整體來看，我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展仍存在較大差距，導致社會資源分配不均衡，部分地區(qū)在健康、教育、醫(yī)療、社保等方面仍面臨不少難題。在教育方面，雖然國家在脫貧攻堅期間制定了一系列推動農(nóng)村貧困地區(qū)教育發(fā)展的政策措施，但是農(nóng)村的教育資源水平與城市相比仍有一定差距，教育資源匱乏和優(yōu)秀師資力量流失等問題突出，貧困代際傳遞風險仍然很大。在醫(yī)療方面，農(nóng)村地區(qū)相對落后的醫(yī)療雖然通過新型農(nóng)村合作醫(yī)療得到有效緩解，但是醫(yī)療支出仍是很多脫貧家庭的一大負擔?？梢哉f，由社會公共服務的缺失和不平衡性而導致的相對貧困的多維性，仍是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接過渡期需要著重應對的風險和挑戰(zhàn)。

（二）返貧發(fā)生的可能性

雖然我國扶貧開發(fā)工作取得了決定性進展，順利實現(xiàn)了“兩不愁三保障”脫貧目標，但由于脫貧基礎的脆弱性和貧困根源的長期性，脫貧戶及貧困邊緣戶仍存在較大的返貧致貧可能性。可能導致返貧的因素集中體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，脫貧工作中存在形式主義、官僚主義的作風。一些黨員干部為加快完成脫貧的“硬性”指標，落實脫貧政策不到位，甚至降低了貧困標準，出現(xiàn)“虛假脫貧”“數(shù)字脫貧”的現(xiàn)象，嚴重影響了脫貧工作的真正成效。第二，脫貧群眾收入缺乏穩(wěn)定性和長期性。在消除絕對貧困階段，部分貧困群體主要通過外出務工來增加收入，而依靠從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營實現(xiàn)脫貧的較少，這種外源性收入在短期內(nèi)收益明顯，但易受市場變動的沖擊，具有很大的不確定性。第三，產(chǎn)業(yè)扶貧存在一些薄弱環(huán)節(jié)。由于貧困地區(qū)缺少人才，貧困戶對科學知識、技術的掌握能力較低，致使大多扶貧產(chǎn)業(yè)結構單一、同質(zhì)化問題嚴重，市場競爭力不足，后期發(fā)展空間小。另外，扶貧產(chǎn)業(yè)對國家政策幫扶的依賴性較強，有些地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品銷售主要依靠駐村幫扶干部的社會關系，一旦駐村工作隊撤走，便會出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品滯銷等問題。第四，易地扶貧搬遷后續(xù)工作存在較大短板。脫貧攻堅的時間緊、任務重，易地扶貧搬遷的地區(qū)在實現(xiàn)脫貧之后仍有大量的后續(xù)工作需要持續(xù)完善，主要表現(xiàn)為遷入地基礎設施滯后，距離醫(yī)院、學校等較遠，難以滿足上學、看病等基本需求；搬遷戶的就業(yè)沒有得到有效落實；搬遷居民對遷入地融入感較低，缺乏安全感和存在感；等等。這些后續(xù)工作如果不能得到及時有效跟進，就會大大降低脫貧實效，造成搬遷戶回流和返貧?？梢?，返貧發(fā)生的可能性成為銜接過渡期我國貧困治理需要時刻警惕的風險和挑戰(zhàn)。

（三）內(nèi)生動力和能力提升的緩慢性

在精準扶貧的進程中，我國加強培育精神扶貧的動力機制，注重調(diào)動廣大貧困群眾的主動性和積極性，不斷提高貧困地區(qū)群眾的思想覺悟，培育貧困群眾自我發(fā)展意識，激發(fā)自我脫貧動力。但由于教育脫貧成效顯現(xiàn)的緩慢性，脫貧群眾綜合素質(zhì)和思想水平在短時間內(nèi)難以改觀，內(nèi)生動力難以很快得到提升，主要體現(xiàn)在三個方面：第一，“精神貧困”現(xiàn)象仍然存在。傳統(tǒng)的“大水漫灌”的粗放式扶貧戰(zhàn)略雖然取得了一些成效，但造成了部分群眾主動脫貧動力不足，“等靠要”思想仍然存在，主體意識淡薄，過度依賴國家的幫扶政策，滋生了懶惰心理。有些脫貧群體在退出幫扶機制后，依靠自身發(fā)展脫貧的動力和志向仍然不足，嚴重影響了政策的有效落實。加之城鄉(xiāng)二元結構的影響以及區(qū)域之間存在較大的發(fā)展差距，使一些貧困群體內(nèi)心產(chǎn)生一種相對剝奪感。精神貧困問題成為我國當前貧困治理的一大難題。第二，脫貧群眾生產(chǎn)能力提升緩慢?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求農(nóng)民不斷提升從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力，而這種生產(chǎn)能力的提升對于農(nóng)民自身能力和認知水平都有一定的要求，需要較長的時間才能達到。比如，一項較為成熟的、適合當?shù)剡\用的農(nóng)業(yè)耕種新品種或者新技術沒有3-5 年的時間是很難大面積推廣運用的，這對于農(nóng)民的信心和耐力以及掌握新技術的能力都是一種考驗。在很多的脫貧地區(qū)，有知識、有能力的農(nóng)村青壯年勞動力大多在外打工，留在農(nóng)村的多是一些年紀較大或身體狀況不好的人員，他們對自身發(fā)展缺乏信心，對新技術往往持有懷疑態(tài)度，習慣于傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)方法，加上受教育程度普遍較低，缺乏持續(xù)提高生產(chǎn)能力的條件，這在一定程度上制約著脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的普遍提升?？梢哉f，內(nèi)生動力的培養(yǎng)和生產(chǎn)能力的提升是一個長期、緩慢的過程，需要因地制宜、因時制宜、因人制宜，不能急于求成。因此，內(nèi)生動力和能力提升的緩慢性成為過渡期內(nèi)貧困治理面臨的風險和挑戰(zhàn)。

（四）外部因素的挑戰(zhàn)性

在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接期，我國返貧致貧現(xiàn)象的出現(xiàn)與外部因素的挑戰(zhàn)性和突發(fā)性有著必然的聯(lián)系，這些外部因素包括新冠肺炎疫情和國際貿(mào)易保護主義等。第一，新冠肺炎疫情威脅到了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和脫貧攻堅成果的鞏固。疫情發(fā)生以來，中國整體經(jīng)濟發(fā)展的壓力增加，雖然國家統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，正常的生產(chǎn)生活秩序得到有序恢復，但部分企業(yè)尤其是勞動密集型企業(yè)仍受到巨大沖擊。而農(nóng)民工作為制造業(yè)和服務業(yè)等勞動密集型企業(yè)勞動力的主要來源，是受沖擊最大的群體。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2023 年4 月，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.2%，其中外來農(nóng)業(yè)戶籍勞動力調(diào)查失業(yè)率為5.1%。[10]農(nóng)民工失業(yè)意味著其家庭將因收入的減少而面臨著返貧的風險。此外，疫情還對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響，給農(nóng)資產(chǎn)品供給、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈運行帶來更多不穩(wěn)定性，導致部分已脫貧群體出現(xiàn)增產(chǎn)增收困難。第二，隨著逆全球化思潮愈演愈烈，貿(mào)易保護主義逐漸抬頭，尤其是中美貿(mào)易摩擦加劇了兩國經(jīng)貿(mào)關系緊張，影響了我國經(jīng)濟的發(fā)展和脫貧攻堅成果的鞏固。根據(jù)《中國對外貿(mào)易形式報告（2022 年秋季）》顯示，美國對中國采取加征關稅等措施后，中國對美國出口份額占比從2018 年的19.23%降至2019 年的16.75%，2020 年小幅回升到17.44%，2022 年占比降為16.6%。[11]從整體來看，美國發(fā)動的貿(mào)易戰(zhàn)使中美兩國貿(mào)易規(guī)模大幅下降，給農(nóng)產(chǎn)品出口及扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來一定的影響?？梢?，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件和國際貿(mào)易保護主義等外部環(huán)境因素給我國國民經(jīng)濟的發(fā)展帶來巨大沖擊，在一定程度上影響了我國鞏固和拓展脫貧攻堅成果，是銜接期內(nèi)構建我國貧困治理體制機制過程中不能回避的風險和挑戰(zhàn)。

三、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接中貧困治理的對策

在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接期，我國貧困治理可能面臨的各方面風險和挑戰(zhàn)決定了鞏固拓展脫貧攻堅成果的長期性和緊迫性，構建鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制對于確保高質(zhì)量可持續(xù)脫貧、實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

（一）構建貧困識別與監(jiān)測預警機制，密切關注易貧群體

1.劃定合適的相對貧困標準線

脫貧攻堅工作任務完成后，我國進入了緩解相對貧困階段，精準識別相對貧困群體是鞏固脫貧攻堅成果的前提條件，因而需要劃定合適的相對貧困標準線。相對貧困線需要有科學的衡量指標，既不能過低而夸大我國的貧困現(xiàn)狀，增加國家貧困治理的負擔，也不能過高而低估我國貧困風險，影響貧困治理的有效性。劃定相對貧困線既要借鑒國際相對貧困標準的制定，也要從我國的實際出發(fā)，結合社會主要矛盾的變化，綜合考慮多維貧困指標，考慮我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀。國際上相對貧困的衡量標準主要有以下幾種類型：美國以絕對收入作為衡量標準，并根據(jù)不同家庭調(diào)整；歐盟以全體居民收入的60%作為衡量標準；日本是以家庭收入十等分組中的中等家庭收入的60%作為衡量基礎，并按照家庭規(guī)模、結構和所在地區(qū)的物價指數(shù)等不同情況進行調(diào)整。[12]國內(nèi)大部分學者認為，我國應當將居民收入中位數(shù)的40%作為“十四五”時期相對貧困標準線，既區(qū)別于脫貧攻堅時期的貧困標準線，又考慮到轉型過渡銜接期存在脫貧基礎不穩(wěn)定等因素，不應與之前相差太大。此外，在銜接期過渡期，我國相對貧困現(xiàn)象的發(fā)生呈現(xiàn)城鄉(xiāng)并存的狀態(tài)，在貧困標準制定的過程中尤其應該考慮多維貧困指標，以收入作為主要的衡量指標，綜合考慮教育、醫(yī)療、住房、環(huán)境等因素，制定城鄉(xiāng)分線。

2.構建動態(tài)監(jiān)測與返貧預警機制

加強貧困監(jiān)測與預警是有效鞏固脫貧攻堅成果的一項基礎性工作。脫貧注重精準，防貧也重在精準。在過渡期，要構建動態(tài)監(jiān)測與返貧預警機制，明確監(jiān)測對象，進行動態(tài)跟蹤，做到早發(fā)現(xiàn)早幫扶，守住絕對貧困底線。我國在精準扶貧階段，利用互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)建立了全國統(tǒng)一的建檔立卡貧困戶信息系統(tǒng)，對貧困戶的信息進行了動態(tài)監(jiān)測，明確幫扶主體，實施動態(tài)管理，取得了良好的效果。在銜接期過渡期，我國依然要利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，建立全國統(tǒng)一的信息庫，重點監(jiān)測脫貧戶“三保障”問題，要考慮到相對貧困指標的多維性，規(guī)范監(jiān)測機制，做到科學管理、精準識別，確保數(shù)據(jù)的可靠性。同時，還要將易返貧群體的各項收入信息，如工資性收入、生產(chǎn)經(jīng)營性收入等納入貧困監(jiān)測與預警體系，借助大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術進行綜合分析，科學研判返貧風險。此外，還要建立動態(tài)考核評估機制，充分利用第三方平臺進行科學評估，及時把貧困群體納入或調(diào)整出貧困系統(tǒng)，落實脫貧攻堅責任制度，確保政策落實的瞄準性和有效性。

（二）推動政策轉型銜接，提升治理政策的有效性

1.保持幫扶政策的總體穩(wěn)定性

脫貧攻堅存在薄弱環(huán)節(jié)，這要求繼續(xù)保持幫扶政策的總體穩(wěn)定。習近平總書記在決戰(zhàn)脫貧攻堅座談會上提到：在過渡期內(nèi)要“嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管的要求”[13]11。要保持幫扶政策的穩(wěn)定性，補短板，強基礎。繼續(xù)堅持選派駐村第一書記和工作隊，優(yōu)化駐村力量，提升農(nóng)村基層黨組織治理能力和治理水平，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，推進強村富民。繼續(xù)落實農(nóng)村醫(yī)保兜底保障體系，嚴格瞄準特殊困難群體，發(fā)揮有效兜底作用。完善農(nóng)村合作醫(yī)療、大病保險制度、養(yǎng)老保險制度，防止因病因老返貧的發(fā)生。保持公益性崗位、退耕還林補貼制度以及就業(yè)培訓，保障農(nóng)民增收的可持續(xù)性。健全欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施和公共服務體系，補齊短板，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化，縮小城鄉(xiāng)差距。繼續(xù)加大投入力度，改善農(nóng)村教育條件，阻斷因?qū)W致貧返貧路徑。完善易地扶貧搬遷后續(xù)工作，加強易地扶貧搬遷地區(qū)城鎮(zhèn)化建設，健全公共服務體系，優(yōu)化社區(qū)服務治理，落實搬遷居民的就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、落戶制度。保持治理政策的穩(wěn)定性，避免幫扶政策出現(xiàn)“斷檔期”，是鞏固脫貧攻堅成果的重要保障，也是推動實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要基礎。

2.推動幫扶政策的轉型銜接

“十四五”時期是絕對貧困與相對貧困的歷史交匯期，是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的窗口期。鞏固拓展脫貧攻堅成果，首先要實現(xiàn)治理主體的轉型。“十四五”時期，我國扶貧工作轉變?yōu)槌B(tài)化的扶貧模式，治理主體由一元治理向多元共治轉變，社會力量治理貧困的可持續(xù)性在常態(tài)化貧困治理中顯得尤為重要。鞏固脫貧攻堅成果依然要廣泛動員各方力量，形成政府、社會、市場多主體參與的社會扶貧體系。黨和政府要加強定點幫扶，繼續(xù)推動東西部扶貧協(xié)作和對口支援，推動人才、資金、技術向欠發(fā)達地區(qū)流動，健全扶貧開發(fā)體系。各社會團體和組織要發(fā)揮各自優(yōu)勢參與到社會扶貧中來，積極開展產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧以鞏固脫貧攻堅成果。鼓勵市場競爭力強的產(chǎn)業(yè)進入資源發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)，以帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，構建多主體共同參與的社會扶貧格局。其次，要推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接性，借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)脫貧效果的鞏固和拓展?！笆奈濉睍r期要更加注重統(tǒng)籌戰(zhàn)略政策的聯(lián)動性，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興促進農(nóng)村經(jīng)濟增長的優(yōu)勢，加大對脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，推動新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，促進農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等的發(fā)展，發(fā)揮其帶貧作用。優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構，開發(fā)農(nóng)村市場，延伸農(nóng)產(chǎn)品物流服務網(wǎng)絡，推動高質(zhì)量脫貧，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕。

（三）強化產(chǎn)業(yè)就業(yè)益貧作用，拓展低收入人口致富渠道

1.創(chuàng)新扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

產(chǎn)業(yè)扶貧是我國脫貧攻堅中最長效的扶貧模式，也是鞏固脫貧攻堅成果、防止返貧的長遠之計。扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展難的問題根源就在于市場化發(fā)展邏輯和社會道德幫扶邏輯之間的矛盾。[14]要提升產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性，就要解決這一矛盾，穩(wěn)定脫貧基礎。應從以下幾方面促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展：第一，要提高扶貧產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力，加大扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)的科技和人才投入力度。第二，延長扶貧產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵帶動新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，提升市場競爭力，不斷發(fā)展壯大扶貧產(chǎn)業(yè)。第三，推動特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保護歷史文化村落，大力挖掘鄉(xiāng)土文化資源，促進貧困地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高對地方經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，推動農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。第四，繼續(xù)保持政策的穩(wěn)定性。扶貧產(chǎn)業(yè)對國家政策的依賴性較強，要繼續(xù)加強產(chǎn)業(yè)政策支持力度，增強對扶貧產(chǎn)業(yè)項目的支持，并設立扶貧產(chǎn)業(yè)風險保障基金以提升產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性，鞏固脫貧攻堅成果。

2.完善扶貧就業(yè)發(fā)展機制

就業(yè)扶貧是實現(xiàn)低收入人口持續(xù)增收的根本途徑。2021 年2 月3 日，習近平總書記在貴州考察時走訪了貴州黔西化屋村扶貧車間，強調(diào)就業(yè)是鞏固脫貧攻堅成果的基本措施。要進一步完善多元主體參與就業(yè)扶貧的體制機制，多措并舉推動低收入人口實現(xiàn)穩(wěn)定增收。第一，加大就業(yè)培訓力度，有條件的地方要建設職業(yè)技能培訓基地，努力培育新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，提高自身發(fā)展能力。第二，充分發(fā)揮市場的主體作用，在貧困人口集中的地方建立以市場需求為導向的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，拓寬勞動力增收渠道。第三，加大對務農(nóng)就業(yè)的幫扶力度，適度擴大支農(nóng)獎勵補貼力度，加大與互聯(lián)網(wǎng)銷售平臺的合作，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，解決農(nóng)產(chǎn)品銷售難的問題。第四，鼓勵大學生畢業(yè)后返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，提供相應的創(chuàng)業(yè)貸款支持服務，鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。第五，利用民營企業(yè)和社會組織的帶貧作用，鼓勵企業(yè)在貧困地區(qū)建立扶貧車間，為農(nóng)村貧困人口增加就業(yè)崗位，促進貧困人口就地就近就業(yè)。第六，開發(fā)多種形式的公益性崗位，充分發(fā)揮公益性崗位就業(yè)保障作用。可以說，就業(yè)扶貧是鞏固脫貧攻堅成果最直接有效的途徑。

（四）培育脫貧內(nèi)生動力機制，實現(xiàn)貧困群體內(nèi)源式增收

1.健全扶志扶智長效機制

脫貧攻堅以來，習近平總書記堅持群眾在脫貧致富中的主體地位，高度重視精神貧困的問題，圍繞扶志扶智提出了一系列新思想新理念。過渡期內(nèi)，實現(xiàn)貧困群體內(nèi)源式增收首先要健全扶志扶智的長效機制，通過文化引導，從思想上淡化貧困意識。一方面，大力弘揚社會主義核心價值觀，加強思想教育，引導脫貧群眾樹立自立自強的觀念，增強自我發(fā)展意識，形成正確的勞動價值觀，逐漸改變其“窮人心態(tài)”。另一方面，加強脫貧地區(qū)文化惠民工程建設，立足于當?shù)靥厣Y源，依據(jù)困難群體的文化訴求，創(chuàng)辦文化娛樂活動，培養(yǎng)良好的鄉(xiāng)風文明，鼓勵群眾積極參加文化娛樂活動，逐漸提高群眾的文化素養(yǎng)、改善其精神風貌，增強低收入人群脫貧致富的自覺性。

2.繼續(xù)加強教育扶貧

教育扶貧是增強貧困群眾主動脫貧意識和提高自主脫貧能力的重要手段?！耙龊脤ω毨У貐^(qū)干部群眾的宣傳、教育、培訓、組織工作，讓他們的心熱起來、行動起來，引導他們樹立‘寧愿苦干、不愿苦熬’的觀念，自力更生，艱苦奮斗，靠辛勤勞動改變貧困落后面貌?！盵15]49鞏固拓展脫貧攻堅成果，一方面要加大欠發(fā)達地區(qū)教育水平建設?！胺鲐毾确鲋?。讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，是扶貧開發(fā)的重要任務，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。”[16]要繼續(xù)加大對教育欠發(fā)達地區(qū)的教育財政投入，優(yōu)化義務教育基礎設施建設，加強師資隊伍建設，將教育資源下沉到農(nóng)村地區(qū)，逐漸縮小城鄉(xiāng)教育水平的差距。另一方面，要完善針對農(nóng)民工群體的職業(yè)技能培訓政策，提高其自身發(fā)展能力。立足于市場發(fā)展需求，構建系統(tǒng)化、精準化的技能培訓體系，有效落實各項政策，培養(yǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)思維，提高脫貧人口在市場中的參與度和競爭力。構建脫貧內(nèi)生動力機制，不斷提高低收入人群自身發(fā)展能力和脫貧致富的信心和底氣。

四、結語

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧開發(fā)工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，脫貧攻堅取得歷史性重大成就。黨的二十大報告指出：“中國共產(chǎn)黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興。”[2]21實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接關系到全面建成社會主義現(xiàn)代化強國和第二個百年奮斗目標的實現(xiàn)，必須統(tǒng)籌解決好銜接期內(nèi)的貧困治理工作。在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接期，我國扶貧工作的重點是鞏固脫貧攻堅成果，扶貧工作的重心由治理絕對貧困轉向緩解相對貧困。在新階段，必須科學認識和分析貧困治理發(fā)生的轉變以及可能存在的各種風險和挑戰(zhàn)，努力構建鞏固脫貧攻堅成果的長效機制，推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。