張銀杰?孫柳青

摘 要：近年來，作為積極財政政策的重要組成部分，地方政府專項債券在支持基建投資和托底經(jīng)濟(jì)增長方面扮演了重要角色。2021年全國財政工作會議將“發(fā)揮財政穩(wěn)投資促消費作用”“管好用好專項債券資金”列入 2022 年財政工作主要任務(wù)。因此，認(rèn)識和解決專項債使用管理中存在的問題，切實提高專項債使用效能，對于充分發(fā)揮宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)作用意義重大。

關(guān)鍵詞：地方政府專項債券；支持基建投資；防范債務(wù)風(fēng)險

基金項目：2020年承德市社科聯(lián)銀校聯(lián)合調(diào)研項目（項目編號：cdpckj20210023）。

一、某省政府專項債發(fā)行概況

（一）政府專項債發(fā)行規(guī)模分析

作為落實積極財政政策的重要手段，地方政府專項債自2015年推出以來，發(fā)行規(guī)模快速攀升，即使政策收緊和審批趨嚴(yán)，2021年專項債發(fā)行規(guī)模明顯降速，但仍達(dá)到了49，229.3億元，較2020年增長18.9%。同時，由于一般債額度一度被壓縮，專項債份額持續(xù)擴(kuò)大，2021年專項債占比達(dá)到65.7%。某省整體情況與全國發(fā)行情況基本吻合，從發(fā)行地區(qū)看，財力狀況良好、債務(wù)風(fēng)險較低的地區(qū)發(fā)行規(guī)模較大，反之，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、舉債空間不足的地區(qū)獲得的限額比較有限。不同地區(qū)間限額分配差異較大，排名第一的城市專項債發(fā)行規(guī)模是最后一名的7.7倍。

（二）政府專項債發(fā)行用途分析

從資金投向看，某省政府專項債券主要用于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基建；社會事業(yè)為第二大用途；其次為保障性安居工程和交通基礎(chǔ)設(shè)施，其余部分投向生態(tài)環(huán)保、棚改、支持中小銀行發(fā)展等10大領(lǐng)域。專項債券資金主要被用于保障重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目建設(shè)，在擴(kuò)大地方政府有效投資方面發(fā)揮了積極作用。從發(fā)展趨勢看，2020年以來，專項債券不再應(yīng)用于土地儲備，棚改領(lǐng)域發(fā)行量也有所下降，資金投向逐漸向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等領(lǐng)域傾斜。債券資金應(yīng)用領(lǐng)域漸趨豐富，2021年，新增國家重大戰(zhàn)略項目債券和中小銀行風(fēng)險化解債券。

二、某省政府專項債管理概況

近年來，某省密切關(guān)注專項債券使用管理情況，特別在限額管理、項目管理、資金監(jiān)控等方面做出了有益探索。

（一）限額管理堅持正向激勵原則，注意防范區(qū)域性政府債務(wù)風(fēng)險

2018年某省制定《新增政府債務(wù)限額分配管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了市縣新增政府債務(wù)限額分配的測算管理。根據(jù)該辦法，新增政府專項債務(wù)限額參考各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況、償債情況、債務(wù)管理績效等，并統(tǒng)籌考慮中央、省確定的重大項目支出、市縣融資需求等情況，采用因素法測算。某省新增政府債務(wù)限額分配較好體現(xiàn)了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的原則，被調(diào)研的財政部門表示了對政策的理解和認(rèn)同，并認(rèn)為對于已接近債務(wù)率紅線的地區(qū)，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)做好中長期債務(wù)規(guī)劃，逐步化解風(fēng)險，而不是繼續(xù)盲目舉債投資。

（二）專項債項目申報流程規(guī)范，項目審核更加嚴(yán)格

某省高度重視專項債審核工作，采取自下而上的方式層層報送審批，確保債券資金盡快盡早形成實物工作量和實現(xiàn)項目融資收益平衡。一是高質(zhì)量完成“一案兩書”，做好項目前期工作。要求項目主管部門編制項目可行性研究報告，項目實施單位編制《實施方案》，并聘請第三方會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所編制《財務(wù)平衡評價報告》和《項目法律意見書》。其中，某省建議項目收益扣除成本后，覆蓋融資本息倍數(shù)達(dá)到1.3倍以上。二是建立專項債券項目聯(lián)合評審機制，做好項目審核工作。組建某省政府債券項目評審專家?guī)欤瑢＜乙元毩⑸矸輩⑴c市縣申報項目前期準(zhǔn)備、項目收益對債券本息償還覆蓋等評審工作，從源頭上杜絕低效無效支出。

（三）資金監(jiān)控以預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督為主，資金閑置沉淀問題得到初步緩解

近年來多地審計報告中披露專項債存在資金撥付使用不及時和資金滯留國庫等問題。某省密切關(guān)注債券資金撥付支出情況，建立了債券資金支出進(jìn)度通報制度。財政部門和項目主管部門需定期上報資金撥付情況和項目建設(shè)進(jìn)度情況，政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對債券資金支出進(jìn)度慢的單位進(jìn)行定期通報，目前該項工作已取得初步成效。根據(jù)對部分財政部門的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2021年項目支出進(jìn)度明顯快于往年，長期未支出完畢的項目已于2022年6月底前實現(xiàn)全部支出，1個項目做專項債券資金用途調(diào)整處理。據(jù)財政部門反映，債券資金使用進(jìn)度緩慢的主要原因是疫情影響和前期規(guī)劃不充分。

三、值得關(guān)注的問題

（一）項目融資模式選擇上，政府專項債擠占社會資本的空間

專項債和PPP模式在適用范圍方面存在較大重疊，且中央對地方政府在融資模式選擇上沒有給予明確的界定標(biāo)準(zhǔn)和選擇依據(jù)，因此，地方政府在融資模式選擇上隨意性較強，往往忽視了對政府融資必要性及項目資金成本的考量，無法做出最優(yōu)的籌資抉擇，致使投資效率和公共服務(wù)效果大打折扣。目前，政府專項債已對PPP模式產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，隨著政府專項債的快速擴(kuò)張以及國家對PPP項目的清理規(guī)范，PPP項目數(shù)量和投資額呈斷崖式下降趨勢。專項債對PPP模式擠出的實質(zhì)是對市場投資的擠占，更易加大地方政府未來的償債壓力和債務(wù)風(fēng)險。

（二）專項債項目申報上，面臨優(yōu)質(zhì)項目儲備不足、項目收益預(yù)測不準(zhǔn)確和項目配套資金難落實等問題

在財政形勢緊平衡的背景下，專項債項目呈現(xiàn)出如下問題。一是地方政府優(yōu)質(zhì)項目儲備不足。自地方政府專項債發(fā)行以來，專項債適用范圍經(jīng)歷了適當(dāng)調(diào)整和合理擴(kuò)大的過程，但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)項目儲備不足仍是當(dāng)前地方政府爭取專項債券過程中面臨的最大問題，多個被調(diào)研財政部門有“豐富專項債投資品種”的需求。隨著近兩年專項債券的密集發(fā)行，不少地方缺少穩(wěn)定收益的投資項目，符合條件的投資項目已進(jìn)入“枯竭狀態(tài)”。在此背景下，項目“包裝”策劃、優(yōu)劣項目“打包”發(fā)行等問題屢禁不止。二是項目收益預(yù)測不準(zhǔn)確。部分專項債項目建設(shè)難度大、周期長，建設(shè)進(jìn)度易受到各種因素影響，加之部分第三方機構(gòu)專業(yè)素養(yǎng)不高或者缺少獨立性，都會影響項目收益預(yù)測的精準(zhǔn)度。三是項目前期工作開展不充分。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府項目申報比較積極，但是部分項目單位仍存在項目謀劃簡單、前期手續(xù)不完善的問題。四是項目配套資金難落實。政府投資項目總投資一般由項目資本金和融資資金組成。但由于當(dāng)前基層政府財力薄弱，往往無法配齊足額資本金，給項目建設(shè)帶來諸多問題。

（三）債券資金績效評估上，專項債全流程管理不規(guī)范，監(jiān)管配套保障措施不完善

目前，地方政府部門對債券資金績效評估工作思想認(rèn)識不足，重視程度不夠，專項債績效管理存在多個鏈條不完善的情況。績效運行監(jiān)控方面，存在“重預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，輕績效目標(biāo)實現(xiàn)”的問題。省級財政對下級財政部門專項債券績效管理工作缺少監(jiān)督問效，而市、縣級財政部門、項目單位和行業(yè)主管部門在績效資金監(jiān)控職能上發(fā)揮不充分。績效評價管理方面，目前我國主要采取“項目單位自評+主管部門和本級財政部門選評+引入第三方評價”的模式開展績效評價工作，評價過程具有較強的主觀性，而我國第三方機構(gòu)往往缺少獨立性，極大地影響了評估結(jié)果的真實性。評價結(jié)果應(yīng)用方面，現(xiàn)階段專項債券項目評價結(jié)果應(yīng)用不充分，不僅對項目優(yōu)化糾偏作用比較有限，也尚未影響省級財政部門對新增地方政府專項債務(wù)限額的分配。此外，我國專項債的信息披露程度較低，僅在發(fā)行上市時披露部分投資項目信息，而由于專項債采用打包發(fā)債的模式，難以對個別項目進(jìn)行有效監(jiān)管，不利于投資者辨別債券真實風(fēng)險和接受社會大眾監(jiān)督。

（四）債券資金償還上，地方政府債務(wù)集中償還壓力較大，償債高峰期加大國庫庫存資金波動

由于我國專項債發(fā)行初期償債期限以5至10年為主，2020年以來地方政府將逐漸進(jìn)入償債高峰期。但由于前期專項債投資項目整體效益情況較差以及近年來地方土地出讓收入驟減，地方政府債務(wù)規(guī)模和償還資金需求遠(yuǎn)超地方還款能力，地方政府面臨著空前嚴(yán)峻的債務(wù)償還壓力。此外，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)地方債還本付息時間比較集中，易增加國庫庫款資金異動，需各級國庫加強監(jiān)測。

（五）市場化配套融資上，專項債撬動社會資本的力度不足，專項債使用績效有待進(jìn)一步提高

對償還專項債券本息后收益仍有剩余的項目，項目單位可根據(jù)剩余專項收入情況申請市場化配套融資。這有利于促進(jìn)財政政策和貨幣政策協(xié)同配合，更好發(fā)揮專項債杠桿作用。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，信貸資金和專項債資金的銜接度不高，專項債撬動社會資本的力度仍有待加強，主要有以下兩方面原因：一是地方政府引導(dǎo)項目單位與金融機構(gòu)對接的積極性不高。二是尚未建立風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的投融資機制。

四、對策建議

（一）做好專項債事前規(guī)劃，加強專項債品種創(chuàng)新

一是提高對專項債項目的事前謀劃意識，健全“常態(tài)化儲備，一次性申報”的專項債項目滾動管理機制，充分挖掘自身能夠產(chǎn)生收益的公益性項目，提高項目儲備質(zhì)量。二是嚴(yán)把項目上新關(guān)，科學(xué)開展前期論證和項目審批工作，確保前期手續(xù)齊全，符合項目實施要求，能夠在資金計劃下達(dá)后及時啟動，盡快盡好形成實物工作量。三是探索開展專項債品種創(chuàng)新工作。聚焦鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等重點領(lǐng)域的重大項目，合理拓寬專項債資金支持范圍，更好地支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）立足項目全生命周期，健全專項債績效評價體系

圍繞“借、用、管、還”不同階段，對專項債實施多維度、全流程、動態(tài)化監(jiān)督管理，切實規(guī)范資金使用，保證項目有序有力有效推進(jìn)。一是事前評價階段，重點對借貸必要性、項目可行性、項目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)、績效目標(biāo)合理性以及償債安全性等進(jìn)行評估，提高項目投資收益測算的科學(xué)性，最大限度確保項目收益與項目融資協(xié)調(diào)平衡。二是跟蹤評價階段，在專項債券整個存續(xù)期間，對債券資金使用、項目建設(shè)和效益實現(xiàn)情況進(jìn)行全程追蹤，并對募集資金投向、項目進(jìn)度、項目收益和相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行重點監(jiān)測，對出現(xiàn)的問題及時糾偏整改，降低政府違約風(fēng)險。三是事后評價階段，加大評價結(jié)果運用和債務(wù)監(jiān)督問責(zé)力度。對專項債使用管理規(guī)范的地區(qū)，予以獎勵性補償或增加新增債券額度；反之，扣減問題地區(qū)新增債券額度，對違反法律法規(guī)和政策規(guī)定的，要依法依規(guī)嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任。

（三）建立專項債償債保障機制，化解債務(wù)違約風(fēng)險

可參照國外先進(jìn)經(jīng)驗，建立“政府償債資金池”，即每年從債券發(fā)行溢價收入、項目投資收益、發(fā)債人自有資金中提取部分收入作為償債準(zhǔn)備金，專門用于償還當(dāng)年專項債券應(yīng)付本息。這有助于解決償債資金閑置問題，還能夠打破資金使用界限，集中有限財力，緩解政府償債壓力。

（四）完善信息披露機制，加快地方政府專項債券信息平臺建設(shè)

財政部門應(yīng)根據(jù)專項債發(fā)行、使用情況，適時對專項債券信息、對應(yīng)項目信息、第三方機構(gòu)評價報告、地方債務(wù)情況和其他宏觀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)等進(jìn)行全面披露，不斷提升地方債發(fā)行市場化水平，發(fā)揮社會監(jiān)督的積極作用。

結(jié)束語

地方政府專項債券在支持基建投資和托底經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了重要作用，但其使用管理中存在的問題仍不能忽視。建議采取有效措施，優(yōu)化專項債券監(jiān)管路徑，切實提高專項債使用效能。

參考文獻(xiàn)：

[1]于藝培.專項債券項目績效管理研究[D].中國財政科學(xué)研究院，2020.

[2]龍小燕，趙全厚，黃亦炫.地方政府專項債券的問題解析與制度完善[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2021（04）：120-128.