趙潤濤

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450000）

一、我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的性質(zhì)和定位

2017年12月17日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），確立了以政府主導的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，這一制度主要包括賠償磋商制度、磋商司法確認制度和生態(tài)損害賠償訴訟三方面的內(nèi)容。

（一）我國現(xiàn)行環(huán)境損害救濟路徑

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確立之前，環(huán)境救濟領(lǐng)域中，我國共有五種救濟的路徑和方式：第一是人身、財產(chǎn)造成損失提出的環(huán)境侵權(quán)責任訴訟；第二是行政機關(guān)依據(jù)法定職權(quán)進行的行政執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)管；第三是符合條件的社會環(huán)境保護組織針對生態(tài)環(huán)境破壞行為人提出環(huán)境民事公益訴訟；第四是檢察機關(guān)針對生態(tài)環(huán)境破壞行為提起的環(huán)境民事公益訴訟；第五是檢察機關(guān)就行政機關(guān)在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域不作為或違法行使職權(quán)提起的環(huán)境行政公益訴訟。如圖1所示，共有五種救濟的路徑。

圖1 我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害救濟路徑示意圖

這五種救濟的路徑，根據(jù)救濟的領(lǐng)域不同可以分為私益救濟和公益救濟。而公益救濟又可以根據(jù)救濟主體不同細分為行政機關(guān)、司法機關(guān)和社會組織的救濟；根據(jù)救濟的對象又可以分為針對生態(tài)環(huán)境破壞和污染者的救濟，以及針對行政機關(guān)執(zhí)法不作為的救濟；根據(jù)救濟的實施主體不同可以分為國家公權(quán)力救濟和公民、民間社會組織的救濟[1]134。不難看出，我國已經(jīng)構(gòu)建起由社會公民和民間環(huán)保組織，以及行政機關(guān)和司法機關(guān)多元主體參與、公法私法救濟路徑并存的制度層次。

（二）我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的性質(zhì)和定位

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的定位和性質(zhì)，引起了學界的廣泛討論。有學者基于政府的環(huán)境監(jiān)管職責以及生態(tài)環(huán)境破壞行為人的實施行為違法性，主張政府與賠償義務(wù)人之間的磋商屬于行政行為，同時政府提出的磋商司法確認和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在地位上應當屬于圖1中的路徑二，即是一種“行政命令的司法執(zhí)行訴訟”[2]297。這種觀點認為，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，政府的角色側(cè)重于行政管理和監(jiān)管，強化了政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的主導和推動地位，但是以行政職能的視角為切入點，在達成磋商后的司法確認領(lǐng)域，會陷入“行政行為民事化、司法行為行政化”的邏輯怪圈中[3]43。與此同時，《改革方案》中也明確指出“賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任”，可以看出在制度設(shè)計的層面，生態(tài)環(huán)境損害賠償責任與行政責任有著明顯的不同，沿此思路，也就很難將生態(tài)環(huán)境損害制度中的政府行為完全等視為行政執(zhí)法行為。

除此之外，很多學者指出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于圖1中的路徑四，與環(huán)境民事公益訴訟理應為一種“邏輯涵攝關(guān)系”，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無非是擴充了環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利主體。在這種觀點的語境下，放大了生態(tài)損害賠償制度中的訴訟環(huán)節(jié)，忽視了訴前的磋商以及司法確認這兩大部分內(nèi)容[4]49。除此之外，從理論角度對這一觀點進行分析，也存在著很多邏輯上的不自洽。首先，從訴訟法的視角切入，環(huán)境民事公益訴訟并不存在明確實體權(quán)利基礎(chǔ)，只是基于公共利益受損的客觀事實而被法定賦予了訴權(quán)[5]104。而對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟而言，盡管其在學界仍有很大爭議，但仍有很多學者提出自然資源國家所有權(quán)說、國家環(huán)境保護義務(wù)說等觀點[6]25。但是，綜合學者們的觀點，普遍認為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟存在實體權(quán)利基礎(chǔ)，只是對實體權(quán)利為何有著不同的解釋；其次，從環(huán)境法的視角切入，基于《民法典》第一千二百三十四條和一千二百三十五條的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的行為構(gòu)成側(cè)重于污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的違法性，而環(huán)境民事公益訴訟則更強調(diào)污染環(huán)境、破壞生態(tài)所造成的結(jié)果；并且，環(huán)境民事公益訴訟由于其訴訟的制度設(shè)計，環(huán)境民事公益訴訟的提起具有一定的謙抑性和滯后性，同時結(jié)合最高人民法院2019年6月頒布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第十七條相關(guān)內(nèi)容，最高法也認同了環(huán)境民事公益訴訟相較于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的補充性和填補性的法律地位。相比較而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并不是政府選擇提起或不提起的，是在符合法定條件下必須履行的一種政府職責，如若政府部門對符合應當提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟條件而不提起訴訟或者不符合提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟條件而提起起訴的，均應承擔相應的法律責任。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在當下環(huán)境損害救濟制度中的地位究竟為何，在理論層面尚未達成共識，并且在法律規(guī)范層面的相關(guān)規(guī)定也與實踐存在一定的割裂，也沒有具體細化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與其他環(huán)境損害救濟制度之間的銜接關(guān)系。結(jié)合《改革方案》的相關(guān)表述，和上述簡要論證，筆者傾向于認為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度既不是行政管理行為的一種延伸，也不是民事公益訴訟的一種類型，更不需要與民事公益訴訟整合成一種制度，而是作為一種獨立制度的存在，與之前的各生態(tài)環(huán)境救濟路徑相并列，如圖2所示。

圖2 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度地位示意圖

二、我國民間環(huán)保組織在環(huán)境民事公益訴訟中的作用

討論社會組織如何在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中發(fā)揮作用，繞不開研究已有制度中民間環(huán)保組織如何發(fā)揮作用。在已有的環(huán)境救濟制度中，民間環(huán)保組織在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域扮演著重要的角色，簡要梳理和研究社會組織在環(huán)境民事公益訴訟中的作用和地位，有助于發(fā)現(xiàn)民間環(huán)保組織在既存制度中存在的優(yōu)勢以及不足。

（一）2015—2020年我國環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展

根據(jù)最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2015—2017）》《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2017—2018）》《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2019）》和《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2020）》，環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)量整體上是持續(xù)增長的，其中2015年至2020年案件數(shù)量變化如圖3所示。在整理相關(guān)數(shù)據(jù)變化后不難看出，環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)量在整體上呈現(xiàn)一種爆炸式的增長。

圖3 2015年—2019年環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量變化①

在統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進行進一步的細化和分析不難發(fā)現(xiàn)，在2015—2020年間，環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域中，檢察機關(guān)作為原告而提起訴訟的案件數(shù)量不斷上升，2016年的146件環(huán)境民事公益訴訟中尚有65件訴訟是由社會環(huán)境保護組織提起，到2019年491件環(huán)境民事公益訴訟中，民間環(huán)境保護組織提起訴訟數(shù)量為179件，占比36.46%。同樣，《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2020）》也明確指出“檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟成為‘絕對主力’，公益訴訟的中國特色十分鮮明”[7]1。公益訴訟制度在構(gòu)建之初，檢察機關(guān)以支持起訴、補充起訴和司法監(jiān)督的地位在制度中予以設(shè)立，但在民事公益訴訟領(lǐng)域，卻逐漸代替了社會環(huán)境保護組織的地位，成為民事公益訴訟的“主力軍”，2017—2019年3年環(huán)境民事公益訴訟起訴主體分布如下圖4所示。

圖4 民間環(huán)境保護組織、檢察機關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的數(shù)量分布①

與此同時，根據(jù)民政部門的統(tǒng)計，截至2015年約有700個左右的社會環(huán)境保護組織符合提起環(huán)境民事公益訴訟原告資格的條件②。當然這是六年前的數(shù)據(jù)，隨著時間推移，也會有更多的社會組織符合提起起訴的條件。按照民間環(huán)保組織的發(fā)展趨勢，當下應當有1000家左右的民間環(huán)保組織符合提起環(huán)境民事公益訴訟的條件，但截至目前并沒有找到確切的數(shù)據(jù)支撐。有學者就已經(jīng)提起的環(huán)境民事公益訴訟的社會組織進行統(tǒng)計研究，發(fā)現(xiàn)在實踐中的700家符合條件的民間環(huán)保組織中，只有5%左右的民間環(huán)保組織提起過環(huán)境民事公益訴訟[8]146，其中中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會、北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所和中華環(huán)保聯(lián)合會三家民間環(huán)境保護組織在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域相對較為活躍。

（二）我國民間環(huán)保組織的特點

通過對環(huán)境民事公益訴訟的簡要梳理，提煉出來民間環(huán)境保護組織的主要工作內(nèi)容，不難看出，在環(huán)境民事公益訴訟中，民間環(huán)境保護組織雖然起到至關(guān)重要的作用，但同時也暴露出一定的缺陷。

1.民間環(huán)境保護組織在環(huán)境公益訴訟中表現(xiàn)出來的優(yōu)勢。主要有兩大方面。一方面，民間組織通常具有廣泛的社會基礎(chǔ)。根據(jù)學界的通說，我國的民間環(huán)保組織主要分為四大類，即由政府部門發(fā)起的民間環(huán)境保護組織、民間自發(fā)組成的民間環(huán)境保護組織、學生環(huán)保社團及其聯(lián)合體和國際環(huán)保民間組織駐中國機構(gòu)。有學者進行統(tǒng)計分析，梳理出來各類環(huán)保組織的占比，如表1所示（見下頁）。不難看出，在整體數(shù)量上升的背景下，2005年由政府發(fā)起組織的民間環(huán)境保護組織占比將近50%，但到2008年，民間自發(fā)組織的民間環(huán)境保護組織數(shù)量大幅度上升，可以推測當下的民間環(huán)境保護組織有很大比重是以民間團體和大學生團體為背景的，這也就意味著當下的社會組織在很大程度上能夠反映和代表公眾的權(quán)益和需求，作為政府和市場之外的第三方，在政府決策和企業(yè)開展商事活動中間，起到了一定的平衡作用。

表1 2005年、2008年民間環(huán)保組織基本情況③

另一方面，民間環(huán)保組織完善了國家治理制度層面的構(gòu)建。在環(huán)境公益領(lǐng)域，眾多學者都提出了其相應的理論解釋，例如薩繆爾森的公共產(chǎn)品理論，將產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品；日本學者提出環(huán)境權(quán)理論，即以環(huán)境要素為權(quán)利對象、以環(huán)境利益為權(quán)利客體、以享用良好環(huán)境為主要內(nèi)容的，具有人格面向的非財產(chǎn)性權(quán)利；美國學者提出公共信托和私人檢察總長等理論。這些理論盡管側(cè)重點不盡相同，從不同的視角解讀和理解環(huán)境公益的權(quán)利基礎(chǔ)，但是最終都落腳到社會公眾的參與和公眾利益上。在環(huán)境公益領(lǐng)域，民間環(huán)境保護組織作為橋梁，有效地將公眾公益與國家治理結(jié)合起來，同時，也緩和了市場與政府之間的關(guān)系，在一定程度上反映了公眾的訴求和利益，也是對國家機關(guān)管理社會、治理國家的一種監(jiān)督和制約。

2.社會環(huán)境保護組織在環(huán)境公益訴訟中存在的不足。根據(jù)上述對環(huán)境民事公益訴訟的分析，民間環(huán)境保護組織提出的民事公益訴訟的數(shù)量占比逐年下降，相比較檢察機關(guān)在制度規(guī)范層面的補充、支持的定位，民間環(huán)境保護組織的缺位，使得提起民事公益訴訟主體地位本末倒置的現(xiàn)象出現(xiàn)。本文簡要從民間環(huán)境保護組織所面臨的外部環(huán)境和自身的缺陷兩個維度，對民間環(huán)保組織的特點進行簡要分析，進而使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度可以揚長避短，更好地發(fā)揮民間環(huán)境保護組織的作用。

民間環(huán)境保護組織所面臨的外部環(huán)境。這可從三個方面分析。

首先，在制度規(guī)范層面存在著銜接不順暢的情況。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度尚未設(shè)立之前，民間環(huán)境保護組織、行政機關(guān)和檢察機關(guān)可能就同一生態(tài)環(huán)境損害事實同時采取行動?！睹袷略V訟法》第五十五條和《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定了民間環(huán)境保護組織與檢察機關(guān)之間的順位和銜接問題，但在民間環(huán)境保護組織與行政機關(guān)執(zhí)法之間，在制度規(guī)范層面中，僅在《民事公益訴訟司法解釋》第十二條規(guī)定，法院在受理民間環(huán)境保護組織提起的民事公益訴訟案件后，應當在10日內(nèi)告知具有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門。這一規(guī)定太過模糊，實踐中的可操作性并不是很強，將會導致民間環(huán)境保護組織與行政執(zhí)法在同一生態(tài)環(huán)境損害的問題上出現(xiàn)銜接不暢、社會治理資源浪費等情況。

其次，在理論層面，學者對民間環(huán)境保護組織提起環(huán)境民事公益訴訟的實體權(quán)利一直爭論不休。從訴訟法的視域切入，當下很多關(guān)于當事人主義、職權(quán)主義或混合主義的理念，都是在私益訴訟理論框架內(nèi)展開，很難解釋環(huán)境公益訴訟中存在的一些問題。從實體法看，也存在著對訴訟的實體請求權(quán)的爭論。有學者提出環(huán)境權(quán)是公益訴訟的實體權(quán)利，但是環(huán)境權(quán)概念本身的權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利客體和權(quán)利對象等也存在很多爭議。也有學者主張以公共利益作為環(huán)境公益訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)，但仍無法解決環(huán)境民事公益訴訟中實體請求權(quán)不明確的問題。

最后，在實踐方面，民間環(huán)境保護組織與檢察機關(guān)、行政機關(guān)在社會治理體系中的地位具有天然的不平等性。相比民間環(huán)境保護組織，作為國家機關(guān)的檢察機關(guān)和行政機關(guān)更容易掌握社會治理資源，在生態(tài)環(huán)境保護方面更具有主動性，相比較而言，民間環(huán)境保護組織天然缺少這種地位。與此同時，民間環(huán)境保護組織提起環(huán)境民事公益訴訟時，需要先自行承擔高昂的訴訟費用，并且訴訟周期相對較長，這也是在環(huán)境民事公益訴訟中民間環(huán)境保護組織提起的訴訟占比在逐年減少的原因之一。

民間環(huán)境保護組織自身存在的不足。這表現(xiàn)在兩個方面。

首先，民間環(huán)境保護組織的經(jīng)費嚴重不足。由政府發(fā)起成立的民間環(huán)境保護組織，有公權(quán)力背景，其資金來源也主要依托于政府機關(guān)，社會捐贈很少，也自然就不完全具有獨立性。民間自行組織的民間環(huán)境保護組織資金大多來自社會和政府的捐贈，數(shù)量十分有限，相對于復雜的生態(tài)環(huán)境問題，顯然是杯水車薪。

其次，民間環(huán)境保護組織專業(yè)人才的缺乏。除了少數(shù)影響比較大的民間環(huán)境保護組織，很多民間環(huán)境保護組織面臨著人才短缺的問題。有學者進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)我國20%左右的民間環(huán)境保護組織缺少專業(yè)人才，40%左右的民間環(huán)境保護組織相對缺少專業(yè)人才[9]8。人才短缺導致民間環(huán)境保護組織在參與生態(tài)環(huán)境損害的救濟時，很難提供有建設(shè)性的意見，對生態(tài)環(huán)境治理的影響也就微乎其微了。

三、優(yōu)化我國民間環(huán)保組織參與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)想

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是由政府機關(guān)主導的生態(tài)環(huán)境救濟制度，作為一個全新生態(tài)環(huán)境救濟路徑，將民間環(huán)境保護組織引入制度之中勢在必行。在制度層面尚未有民間環(huán)境保護組織如何進入的規(guī)范性文件的背景下，對民間環(huán)境保護組織進入生態(tài)損害賠償制度的路徑提出一些對策和措施。

（一）賦予民間環(huán)境保護組織對啟動生態(tài)損害賠償訴訟的監(jiān)督權(quán)

依據(jù)《改革方案》對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的制度定位和設(shè)計，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并不是行政機關(guān)可以進行選擇的一項“民事權(quán)利”，而是具有強烈公權(quán)力色彩的政府職權(quán)。概言之，當符合應當啟動生態(tài)環(huán)境損害訴訟的條件時，政府機關(guān)不得以這樣或那樣的理由回避啟動生態(tài)損害賠償訴訟或選擇行政執(zhí)法而拒絕進行生態(tài)損害賠償。但是我國社會管理和治理結(jié)構(gòu)相對較為復雜，難免會出現(xiàn)政府機關(guān)為節(jié)約成本，傾向于采取行政執(zhí)法或者干脆拒絕進行監(jiān)管。但在《改革方案》中規(guī)定“對經(jīng)磋商達成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認”，指明態(tài)環(huán)境損害賠償責任并不等同于行政責任。可以看出雖然生態(tài)損害賠償雖然是政府的職責，但具有很明顯的民事性質(zhì)，因此，如果政府當啟動卻不啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，此時政府的職權(quán)行為并不能視為具體行政行為，但卻在檢察機關(guān)的環(huán)境行政公益訴訟的輻射范疇之內(nèi)。故在當前制度下，對政府不啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的監(jiān)督出現(xiàn)了制度真空。

面對這種情況，筆者認為應當賦予民間環(huán)境保護組織向有關(guān)政府機關(guān)提出啟動生態(tài)損害賠償訴訟建議的權(quán)利，也即一種對程序啟動的監(jiān)督和推進權(quán)。如若政府機關(guān)在符合條件的情況下，并未啟動生態(tài)損害賠償訴訟，民間環(huán)境保護組織可以向政府的上一級機關(guān)提出啟動建議。與此同時，在符合提出環(huán)境民事公益訴訟的案件中，民間環(huán)境保護組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟；自己不符合公益訴訟原告資格的，應當向有條件的民間環(huán)保組織尋求幫助。

（二）在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中設(shè)置合理的民間環(huán)保組織準入標準

在環(huán)境民事公益訴訟中，《環(huán)境保護法》第五十八條及其相關(guān)司法解釋對能提起環(huán)境民事公益訴訟的民間環(huán)境保護組織主體進行了限定，這也就意味著即使社會上有很多的社會環(huán)境保護組織，但能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的組織卻鳳毛麟角，很多民間環(huán)境保護組織被排除在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域之外。不可否認的是，司法活動需要更加專業(yè)的組織來推動，這是避免浪費司法資源和濫訴的一種必然選擇。對于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度而言，制度設(shè)立之初的目的在于進一步明確政府機關(guān)在生態(tài)環(huán)境救濟中的主體地位，所以推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度運行的主體是省市兩級人民政府以及其所指定的相關(guān)部門，易言之，如若民間環(huán)境保護組織進入到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，其身份定位更多應當是監(jiān)督、輔助和反映公眾需求的角色。因此，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的語境下，無需像環(huán)境民事公益訴訟那樣嚴格限制民間環(huán)境保護組織的準入條件，可以適當放寬民間環(huán)境保護組織的準入門檻。

以民間環(huán)境保護組織的身份定位為邏輯起點，來完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度流程，在訴前的磋商階段，政府應當提前向社會進行公告，并通知當?shù)氐拿耖g環(huán)境保護組織加入到磋商階段中。民間環(huán)境保護組織即使自身沒有達到環(huán)境民事公益訴訟主體的條件，也應當可以參與到政府主導的訴前磋商階段中。例如，《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》第十條規(guī)定明確了參與磋商的主體可以是“生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)、環(huán)境污染防治專家、法律專家及依法成立的以保護生態(tài)環(huán)境為宗旨的社會組織、公眾中選擇的參與磋商的單位和（或）個人”，并沒有規(guī)定社會組織的準入門檻，這樣的設(shè)置可以讓社會公眾在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度啟動開始就進入其中，一方面，可以對政府與賠償義務(wù)人之間的磋商過程進行社會監(jiān)督，避免政府與賠償義務(wù)人之間達成的協(xié)議不利于公共利益；另一方面，在一定程度上反映公眾的需求，社會組織作為社會公眾的代表，也在一定程度上是表達了公眾的需求；最重要的是，對于民間環(huán)境保護組織自身而言，可以為民間環(huán)境保護組織積累經(jīng)驗。目前的環(huán)境公益訴訟要求成立五年以上的民間環(huán)境保護組織方才有資格提起訴訟，在尚未達到這一標準之前，廣泛參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的磋商程序中，可以積累大量的實務(wù)經(jīng)驗，為以后正式進入到生態(tài)環(huán)境損害救濟打下堅實的基礎(chǔ)。同樣，在對磋商進行司法確認的階段，有了民間環(huán)境保護組織的加入，也可以將公眾的需求反映到司法機關(guān)，這樣使得救濟途徑更加完整，使政府機關(guān)、社會和司法機關(guān)共同參與，構(gòu)建起來立體的生態(tài)法治治理體系。

（三）暢通民間環(huán)保組織與政府機關(guān)之間的信息互通渠道

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟兩種訴訟在原因行為、適用范圍、訴訟目的、責任承擔方式等方面存在很多交叉，在實踐中很容易出現(xiàn)不同的主體針對同一環(huán)境損害事實分別提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟。在《若干規(guī)定》的第十六、十七和十八條分別規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先、環(huán)境民事公益訴訟補充的原則，這對本身就很難參與到生態(tài)環(huán)境救濟途徑的民間環(huán)境保護組織無疑是雪上加霜。上文已經(jīng)論述到，在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，民間環(huán)境保護組織由于自身和外界兩大原因而提起民事公益訴訟的占比逐年下降，而《若干規(guī)定》中確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先性又無疑壓縮了民間環(huán)境保護組織在生態(tài)環(huán)境救濟領(lǐng)域的生存空間。最高人民法院副院長江必新在《若干規(guī)定》新聞發(fā)布會上解釋，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件優(yōu)先的原因是“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的原告具有較強的專業(yè)性和組織修復生態(tài)環(huán)境的能力”[10]3，但這也很容易導致民間環(huán)境保護組織在生態(tài)環(huán)境救濟中的地位被架空，民間環(huán)境保護組織就只能針對生態(tài)環(huán)境損害以外的公益糾紛提起民事公益訴訟。

鑒于此，在規(guī)范制度層面暫時無法修改的背景下，為避免社會力量難以參與到生態(tài)環(huán)境法治治理體系中，構(gòu)建“平等參與、討論互動、公眾批判”的治理模式[11]173，筆者認為，在實踐中應當加強政府與民間環(huán)境保護組織之間的溝通。一方面，要建立起當?shù)卣c當?shù)孛耖g環(huán)境保護組織之間的溝通橋梁，涉及公共利益等方面的問題，由政府設(shè)立專門的部門及時與當?shù)氐拿耖g環(huán)境保護組織進行對接，確保社會公眾這一主體能夠順利進入，并就不涉及國家機密的證據(jù)、材料等與民間環(huán)境保護組織進行交流；同時民間環(huán)境保護組織也應當將其收集到的材料提供給政府機關(guān)，并對政府的行政行為進行監(jiān)督，從而加強民間環(huán)境保護組織的參與度。另一方面，要構(gòu)建民間環(huán)境保護組織內(nèi)部的交流橋梁。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地的民間環(huán)境保護組織可能并不具備提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，這就需要全國的社會環(huán)境保護組織建立起內(nèi)部聯(lián)通的橋梁，如果生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地的民間環(huán)境保護組織符合環(huán)境民事公益訴訟的起訴條件，則依照《若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，并向法院提出政府機關(guān)沒有涵蓋的訴訟請求；如果生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地的民間環(huán)境保護組織不符合環(huán)境民事公益訴訟的起訴條件，則通過民間環(huán)境保護組織的內(nèi)部聯(lián)系，由符合條件的民間環(huán)境保護組織參與進來，原民間環(huán)境保護組織配合輔助參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為環(huán)境救濟領(lǐng)域又一全新制度，構(gòu)建以政府為主導的生態(tài)環(huán)境損害賠償路徑也是我國在環(huán)境救濟領(lǐng)域中的一大探索，在多元共治、多種路徑并存的環(huán)境救濟大背景下，這一制度本身的完善和與其他制度的銜接仍有很大的探索空間，例如與行政執(zhí)法的銜接、與環(huán)境民事公益訴訟的融合以及檢察機關(guān)是否有可能進入到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之中等。本文僅就民間環(huán)境保護組織的制度進路進行了簡要探討。但不可否認的是，由于當下的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在立法層面仍沒有具體的法條文進行統(tǒng)領(lǐng)，導致實踐中存在一定的問題。因此，筆者也只是在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合環(huán)境損害賠償領(lǐng)域的其他制度取得的經(jīng)驗，提出完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)想，以構(gòu)建由政府主導、社會參與、司法保障的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

注釋：

①根據(jù)歷年的《中國環(huán)境司法發(fā)展報告》而得到的數(shù)據(jù)。其中《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2020）》并沒有給出2020年環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量的具體數(shù)值，2020年的環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量是通過原文中“環(huán)境民事、環(huán)境行政、環(huán)境刑事、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)劝讣囊粚徥瞻噶客仍鲩L98.69%、6.88%、17.30%、68.05%、48.98%”并結(jié)合《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2019）》的案件數(shù)量推算而來。

②數(shù)據(jù)來源：邢世偉、金煜《最高法:700余家社會組織可提起環(huán)境公益訴訟》，載《新京報》2015年1月7日第A06版。

③數(shù)據(jù)來源：《中國環(huán)保民間組織發(fā)展狀況報告》《2008中國環(huán)保民間組織發(fā)展狀況報告》，兩份報告中只統(tǒng)計我國大陸地區(qū)的數(shù)據(jù)，并未將港澳臺地區(qū)的民間環(huán)保組織數(shù)量囊括進來。