□ 魏 蓉,顧國(guó)慶

2003年黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的概念，在多年的實(shí)踐和改革下，2019年教育部明確提出要“構(gòu)建適合教育行業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理體系”。高校如何以預(yù)算績(jī)效管理作為切入點(diǎn)，合理分配權(quán)責(zé)利的關(guān)系，成為高校財(cái)務(wù)管理工作的重要問題。隨著高校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大和院校兩級(jí)管理模式的推進(jìn)，高校財(cái)務(wù)管理活動(dòng)也面臨挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)集權(quán)式管理已經(jīng)難以滿足學(xué)校發(fā)展需要。二級(jí)學(xué)院作為辦學(xué)主體，合理的財(cái)權(quán)分配更能激發(fā)辦學(xué)活力，資金管理分配權(quán)限正在逐漸下放到二級(jí)學(xué)院。隨著國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理改革要求的提高，越來越多的高校開始實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，但是將二級(jí)學(xué)院作為預(yù)算績(jī)效管理對(duì)象的高校為數(shù)不多，二級(jí)學(xué)院的績(jī)效指標(biāo)設(shè)定也缺乏通用的標(biāo)準(zhǔn)，所以無(wú)論是理論還是實(shí)踐，院校兩級(jí)管理模式下的預(yù)算績(jī)效管理體系仍需要進(jìn)一步的研究。

一、高校預(yù)算績(jī)效管理概述

1.高校預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵與意義

預(yù)算績(jī)效是指預(yù)算資金預(yù)計(jì)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理的重要部分，是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、績(jī)效指標(biāo)為核心的管理形式。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、全面深化改革，必須以全面預(yù)算績(jī)效管理為突破口，加快建設(shè)全面規(guī)范、約束有力的預(yù)算績(jī)效管理體系，發(fā)揮好財(cái)政職能作用。

高校預(yù)算收入來源主要是財(cái)政撥款。在高校轉(zhuǎn)型和內(nèi)涵式發(fā)展的要求下，如何加大資金統(tǒng)籌力度，將有限資金發(fā)揮到最大效益成為關(guān)鍵問題。部分高校的財(cái)政撥款資金使用效率低，損失浪費(fèi)問題較為突出，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤機(jī)制尚未建立。高校財(cái)政資金既要維持日常教學(xué)運(yùn)行，又要保證人才隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、科研、人才培養(yǎng)等發(fā)展要求。2018年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》提出要科學(xué)管理使用教育經(jīng)費(fèi)，全面落實(shí)管理責(zé)任，建立健全“誰(shuí)使用誰(shuí)負(fù)責(zé)”的教育經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任體系；建立全覆蓋、全過程、全方位的教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系，改進(jìn)管理方式，提高使用績(jī)效。教育部于2019年12月18日印發(fā)了《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，文件明確指出，“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量、構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)教育體系、推動(dòng)加快實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措”，要構(gòu)建適合教育行業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理體系，全面改進(jìn)管理方式。

預(yù)算績(jī)效管理體系主要包括預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的確定、預(yù)算績(jī)效指標(biāo)選擇、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用。高校預(yù)算績(jī)效管理體系是全覆蓋、全過程、全方位的監(jiān)管體系?！叭采w”指預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)覆蓋所有財(cái)政資金和非財(cái)政資金的收支；“全過程”指預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)績(jī)效與預(yù)算管理一體化，建立事前、事中、事后的預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)；“全方位”指預(yù)算績(jī)效管理要落實(shí)到所有預(yù)算主體單位和部門。我國(guó)高等教育正處在飛速發(fā)展和變革的關(guān)鍵時(shí)期，高校的管理模式能夠直接影響學(xué)校整體的資金使用效益。

2.目前院校兩級(jí)管理模式存在的問題

院校兩級(jí)管理是指高校按照一定的目標(biāo)和原則，整合、優(yōu)化學(xué)校教育教學(xué)資源，形成學(xué)校和學(xué)院兩個(gè)管理層級(jí)。通過學(xué)校分權(quán)和重心下移，轉(zhuǎn)變學(xué)校部門的管理職能，明確學(xué)校和學(xué)院的職責(zé)和權(quán)限，形成學(xué)校宏觀決策、部門協(xié)調(diào)配合、學(xué)院實(shí)體運(yùn)行的管理模式。[1]由于院校兩級(jí)管理存在分權(quán)與配合，實(shí)行兩級(jí)管理的高校普遍存在權(quán)責(zé)利劃分不平衡的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：第一，存在一般性事務(wù)下放、基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支配權(quán)下放，核心財(cái)權(quán)、人事權(quán)、資源配置權(quán)仍集中在校級(jí)的現(xiàn)象。學(xué)校作為金字塔頂端的宏觀調(diào)控者，傳統(tǒng)的科層制管理思維模式仍然存在，學(xué)校層面沒有梳理出二級(jí)學(xué)院的權(quán)責(zé)清單，學(xué)院習(xí)慣于聽從職能部門的指揮和安排，缺乏主動(dòng)性。學(xué)校在對(duì)于學(xué)院的資源配置決策方面缺乏科學(xué)性和導(dǎo)向性。二級(jí)學(xué)院在爭(zhēng)取預(yù)算資金時(shí)，沒有很大的自主權(quán)，大部分是被動(dòng)接受學(xué)校安排的預(yù)算資金進(jìn)行常規(guī)的教育教學(xué)活動(dòng)，只能按照學(xué)生人數(shù)或者教職工人數(shù)獲得一定的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，并在此額度內(nèi)享有對(duì)經(jīng)費(fèi)的自主管理權(quán)。第二，存在學(xué)院之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象。由于學(xué)科發(fā)展存在差異，學(xué)院的發(fā)展階段不同，需要的財(cái)力支持也不同。學(xué)院辦學(xué)沒有成本約束和回報(bào)的要求，且辦學(xué)效益、科研成果轉(zhuǎn)化等存在滯后性，傳統(tǒng)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)核算方式可能會(huì)進(jìn)一步加重學(xué)院之間的不平衡發(fā)展。

院校兩級(jí)管理改革的初衷是要將學(xué)院作為辦學(xué)主體，職能部門起輔助和服務(wù)的作用。然而，學(xué)校對(duì)學(xué)院的管理能力不信任，不敢將權(quán)力完全下放，二級(jí)學(xué)院獨(dú)立管理或核算缺乏制度保障。因此，院校兩級(jí)管理改革要建立信任，梳理學(xué)校職能部門與學(xué)院的權(quán)利和責(zé)任；需要綜合考慮和分層、分類指導(dǎo)二級(jí)學(xué)院的發(fā)展；建立權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的管理機(jī)制，科學(xué)定位職能部門的地位和作用。要理清權(quán)責(zé)，就需要梳理各學(xué)院和職能部門的工作目標(biāo)和預(yù)計(jì)達(dá)到的效果，建立和完善目標(biāo)導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理體系并實(shí)施差異化考核。在符合學(xué)校總體戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，考慮不同學(xué)科的發(fā)展規(guī)律和學(xué)院辦學(xué)實(shí)際，制定科學(xué)、完善的績(jī)效考核指標(biāo)，并通過績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用反饋工作成效。預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建過程，與院校兩級(jí)管理的問題矛盾的解決不謀而合。

二、院校兩級(jí)管理模式下預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建流程

院校兩級(jí)管理模式下預(yù)算績(jī)效管理體系構(gòu)建的目標(biāo)就是在保障學(xué)校經(jīng)費(fèi)收支合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，最大程度提高資金使用效益，通過制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，合理分配權(quán)責(zé)；通過合理的指標(biāo)選取，保障資金使用效益；通過預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)反促預(yù)算管理，并且可以反饋和修訂學(xué)校整體的發(fā)展目標(biāo)。在績(jī)效目標(biāo)確定階段，學(xué)校依據(jù)發(fā)展規(guī)劃和工作要點(diǎn)分解預(yù)算績(jī)效目標(biāo)到各學(xué)院、部門，再由學(xué)校統(tǒng)一匯總。預(yù)算績(jī)效指標(biāo)主要是針對(duì)目標(biāo)的分解，用具體指標(biāo)結(jié)果反映目標(biāo)的完成情況，便于監(jiān)督?？?jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用主要通過定期或動(dòng)態(tài)的績(jī)效評(píng)價(jià)，分析投入產(chǎn)出比和資金的使用效率，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算掛鉤。預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)之間互相關(guān)聯(lián)、銜接，并循環(huán)交替，見圖1所示。

圖1 預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)示意圖

1.預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算編制的起點(diǎn)

預(yù)算績(jī)效管理以績(jī)效目標(biāo)作為權(quán)責(zé)劃分和預(yù)算編制的基礎(chǔ)，二級(jí)學(xué)院圍繞具體的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)開展工作，職能部門僅起到服務(wù)和監(jiān)督的作用。二級(jí)學(xué)院在選取預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)應(yīng)遵循全面性、協(xié)調(diào)性、合理性、績(jī)效性原則。根據(jù)新預(yù)算法的要求，預(yù)算單位要施行全面預(yù)算，即將全部收入和支出納入預(yù)算管理。高校在編制財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)，不僅要將財(cái)政撥款納入預(yù)算管理，還要將非財(cái)政撥款的收支，包括各類創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)、科研收入、捐贈(zèng)收入等納入預(yù)算。二級(jí)學(xué)院在制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)，要綜合考慮學(xué)校整體的發(fā)展規(guī)劃，學(xué)院在某一時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與高校整體的發(fā)展目標(biāo)相統(tǒng)一。在推進(jìn)院校兩級(jí)管理的過程中，可以把預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的梳理作為起點(diǎn)，將學(xué)校發(fā)展規(guī)劃落實(shí)銜接到二級(jí)學(xué)院。二級(jí)學(xué)院結(jié)合自身的學(xué)科特點(diǎn)和發(fā)展階段制定學(xué)院自身的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，也要考慮提高資源利用率，綜合考量投入與產(chǎn)出，將有效資金用到刀刃上，保障資金的使用效益。

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算編制的起點(diǎn)。學(xué)?？梢愿鶕?jù)五年期規(guī)劃的輕重緩急順序，確定預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，并設(shè)置項(xiàng)目庫(kù)的預(yù)定績(jī)效目標(biāo)，對(duì)于非項(xiàng)目庫(kù)的臨時(shí)資金需求，學(xué)校層面有權(quán)拒絕。科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)可以作為學(xué)校編制校內(nèi)預(yù)算時(shí)的取舍依據(jù)。二級(jí)學(xué)院面對(duì)非常規(guī)的任務(wù)指標(biāo)時(shí)，由于缺乏科學(xué)的測(cè)算和規(guī)劃，前期準(zhǔn)備不充分，往往因擔(dān)心預(yù)算被砍而提高預(yù)算申報(bào)金額，造成學(xué)院、部門之間互爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)，學(xué)校為了協(xié)調(diào)各部門需求，往往忙得不可開交。在學(xué)校統(tǒng)籌規(guī)劃二級(jí)學(xué)院具體績(jī)效目標(biāo)時(shí)，可以通過科學(xué)、民主、集中討論等方式，對(duì)預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)支出的必要性、合理性及各項(xiàng)收入的可行性進(jìn)行分析，逐項(xiàng)審議決策，甄別和篩選有價(jià)值的項(xiàng)目，統(tǒng)籌規(guī)劃有限的資金。預(yù)算編制方法可以采用零基預(yù)算，以經(jīng)過論證的績(jī)效目標(biāo)，作為預(yù)算收入測(cè)算、預(yù)算資金劃撥的依據(jù)。這樣才能使預(yù)算資金發(fā)揮最大的作用，保障高校長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，促進(jìn)決策的科學(xué)性、民主性，推動(dòng)高校的發(fā)展和進(jìn)步。

2.預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的構(gòu)建是預(yù)算績(jī)效管理的核心

預(yù)算績(jī)效指標(biāo)選取是預(yù)算績(jī)效管理的核心，也是預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)?？?jī)效指標(biāo)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，是績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化和量化描述。制訂的績(jī)效指標(biāo)應(yīng)與績(jī)效目標(biāo)對(duì)應(yīng)相關(guān)、凸顯重點(diǎn)、簡(jiǎn)潔適用。對(duì)于預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的選取和構(gòu)建，已經(jīng)有不少學(xué)者做過研究。如樊秀娣從同濟(jì)大學(xué)的管理實(shí)踐入手，總結(jié)了校內(nèi)院系辦學(xué)評(píng)估方案，從校內(nèi)院系績(jī)效評(píng)估的目的和思路、做法和特點(diǎn)、實(shí)際作用和對(duì)評(píng)估結(jié)果的辯證認(rèn)識(shí)等方面來總結(jié)和探討校內(nèi)院系辦學(xué)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。[4]呂世彥、郭德紅論述了構(gòu)建二級(jí)學(xué)院辦學(xué)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的目的、原則，并制定了二級(jí)學(xué)院績(jī)效考核評(píng)估指標(biāo)體系。[5]張亞偉設(shè)計(jì)了資源配置指標(biāo)體系和績(jī)效產(chǎn)出指標(biāo)體系，并運(yùn)用綜合定量指標(biāo)法對(duì)二級(jí)學(xué)院的資源配置與績(jī)效進(jìn)行了量化評(píng)價(jià)。[6]劉國(guó)斌、冀晶焱將平衡計(jì)分卡(BSC)和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)的概念運(yùn)用于高校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)環(huán)節(jié),探索構(gòu)建高效的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系的主要指標(biāo)。[7]周清明、蔣維通過因子分析法，論述了院校兩級(jí)管理模式下學(xué)院預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建原則和指標(biāo)選擇。[8]

2019年，財(cái)政部門開始將高校預(yù)算資金的績(jī)效指標(biāo)納入考核范圍。高校預(yù)算績(jī)效指標(biāo)選取與評(píng)價(jià)，不僅是學(xué)校發(fā)展的要求，也是上級(jí)單位對(duì)財(cái)政資金使用效率進(jìn)行監(jiān)督考察的重要手段。對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目前包含三個(gè)級(jí)別指標(biāo)和指標(biāo)值：一級(jí)指標(biāo)包括產(chǎn)出、過程、決策、履職、滿意度、學(xué)校治理；二級(jí)指標(biāo)主要是學(xué)校層面的發(fā)展規(guī)劃任務(wù)指標(biāo)；三級(jí)指標(biāo)是細(xì)分到學(xué)院和部門的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)。其中，三級(jí)指標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)最終能達(dá)到的、可衡量的效果。對(duì)于二級(jí)學(xué)院而言，預(yù)算指標(biāo)選取主要是三級(jí)指標(biāo)，是結(jié)合學(xué)院自身工作目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃的細(xì)分指標(biāo)。目前，大部分高校的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建還處于初級(jí)階段，存在一些問題，主要體現(xiàn)在：第一，預(yù)算指標(biāo)選擇與學(xué)校本身的發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，各部門、學(xué)院將工作任務(wù)生搬硬套成預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，導(dǎo)致定性指標(biāo)過多；第二，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)仍然局限在財(cái)務(wù)層面，將此項(xiàng)工作看成是財(cái)務(wù)的事，沒有將業(yè)務(wù)發(fā)展與預(yù)算績(jī)效指標(biāo)選取相結(jié)合；第三，指標(biāo)可衡量性不夠，特別是定量的效益指標(biāo)，難以形成橫向的可比性；第四，指標(biāo)沒有匹配到相應(yīng)的預(yù)算資金，與預(yù)算的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，沒有將資金使用量、工作量納入考慮范圍，投入產(chǎn)出意識(shí)較弱。

由于各高校類型和發(fā)展側(cè)重點(diǎn)不同，高?？?jī)效指標(biāo)選取還沒有形成統(tǒng)一體系。二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)的選取，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)全面性、效益性、經(jīng)濟(jì)性和可操作性，并注意平衡好財(cái)務(wù)指標(biāo)與業(yè)務(wù)指標(biāo)、共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)。預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算資金的使用效率，屬于財(cái)務(wù)指標(biāo)，但是預(yù)算績(jī)效管理的原則除了提高資金使用效益，更重要的是推動(dòng)業(yè)務(wù)的發(fā)展，而且資金使用效益更多的是通過業(yè)務(wù)的發(fā)展來體現(xiàn)的。因此，在選取預(yù)算績(jī)效指標(biāo)時(shí)，財(cái)務(wù)指標(biāo)和業(yè)務(wù)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)有合理的權(quán)重。二級(jí)學(xué)院之間由于學(xué)科專業(yè)、發(fā)展階段不同，存在一定的辦學(xué)差異，用同一套指標(biāo)體系衡量有失公正。在指標(biāo)設(shè)計(jì)選取時(shí)，既要考慮到二級(jí)學(xué)院一般性、普遍性的工作內(nèi)容與發(fā)展目標(biāo)，又要有側(cè)重點(diǎn)，體現(xiàn)學(xué)院的辦學(xué)個(gè)性。在指標(biāo)選擇時(shí)應(yīng)當(dāng)以共性指標(biāo)為主，以保證橫向可比性。如可以增加一些具有學(xué)院特色的指標(biāo)，并賦予相應(yīng)權(quán)重。預(yù)算績(jī)效管理的定性指標(biāo)是對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的文字性表述，定量指標(biāo)是用數(shù)值判斷目標(biāo)完成情況。由于高校發(fā)展具有長(zhǎng)期性，教學(xué)科研的效益具有外部性和滯后性，績(jī)效目標(biāo)完成情況難以完全用數(shù)字來表達(dá)，因此在預(yù)算績(jī)效指標(biāo)選取時(shí)，要將定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合，以定量指標(biāo)為主，保證績(jī)效指標(biāo)的全面性。

基于上述問題和原則，二級(jí)學(xué)院的共性指標(biāo)可以從以下五個(gè)維度進(jìn)行設(shè)計(jì)，如表1所示：

表1 二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效指標(biāo)

3.預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵

科學(xué)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用，既是保證學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段，也是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵?？茖W(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)能夠充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)學(xué)院的積極性、創(chuàng)造性。

對(duì)于二級(jí)學(xué)院的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)兼顧共性和個(gè)性，在統(tǒng)籌學(xué)校總體發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，充分考慮學(xué)科的發(fā)展規(guī)律和學(xué)院的發(fā)展現(xiàn)狀。對(duì)績(jī)效目標(biāo)強(qiáng)化調(diào)研論證，既要分析學(xué)校、學(xué)院的重點(diǎn)學(xué)科進(jìn)展情況，又要橫向?qū)Ρ韧愒盒５哪繕?biāo)完成情況和具體績(jī)效指標(biāo)值，合理設(shè)定各學(xué)院的分解目標(biāo)，著力構(gòu)建完善、科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。為保證二級(jí)學(xué)院績(jī)效評(píng)價(jià)的公平公開性，可以采用自評(píng)、互評(píng)、第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)相結(jié)合的形式。自評(píng)是各學(xué)院按照規(guī)定要求，測(cè)算出本單位的績(jī)效指標(biāo)值或完成情況，并評(píng)價(jià)本學(xué)院目標(biāo)的完成情況，形成預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告?；ピu(píng)指的是學(xué)院之間互相評(píng)價(jià)，由于學(xué)院之間存在利益制衡，互評(píng)的形式可以保證公平性，有利于發(fā)現(xiàn)自評(píng)中的問題。第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)指獨(dú)立于學(xué)校之外的組織，主要包括專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等。第三方評(píng)價(jià)可以結(jié)合現(xiàn)有的科學(xué)評(píng)價(jià)體系，用考察、調(diào)查、詢問、匯報(bào)等形式進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，更加客觀公正、實(shí)事求是。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目的是結(jié)果應(yīng)用，要加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，通過對(duì)考核評(píng)價(jià)結(jié)果的合理分析，將下一年度的預(yù)算經(jīng)費(fèi)與評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。對(duì)完成目標(biāo)任務(wù)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果良好的學(xué)院在經(jīng)費(fèi)上予以獎(jiǎng)勵(lì)，反之予以扣減，充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)作用。學(xué)院績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果可以和人事部門的制度改革相結(jié)合，在個(gè)人績(jī)效上也給予適當(dāng)獎(jiǎng)懲。學(xué)校層面上，可以匯總績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)于評(píng)價(jià)優(yōu)秀的學(xué)院在經(jīng)費(fèi)上給予保障和傾斜，有限安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果中反饋出的問題，可以通過集中討論，反饋、修訂學(xué)校的總體目標(biāo)，如圖2所示。

圖2 預(yù)算績(jī)效管理體系流程圖

通過學(xué)校績(jī)效目標(biāo)的分解和下移，院校兩級(jí)管理才能真正建立起“權(quán)責(zé)明確、財(cái)權(quán)清晰”的財(cái)務(wù)管理體制。學(xué)校依托績(jī)效目標(biāo)將足夠的資金和教育教學(xué)資源下放到二級(jí)學(xué)院，通過績(jī)效指標(biāo)的體系的構(gòu)建和結(jié)果評(píng)價(jià)，學(xué)校與二級(jí)學(xué)院之間能夠形成一種委托代理的關(guān)系?？?jī)效指標(biāo)方便學(xué)校層面統(tǒng)一監(jiān)管資金的使用效益和學(xué)院辦學(xué)成果；績(jī)效評(píng)價(jià)可以督促二級(jí)學(xué)院形成自我約束、自我評(píng)價(jià)的管理意識(shí)。預(yù)算績(jī)效管理體系使得二級(jí)學(xué)院對(duì)自身的發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)支出側(cè)重點(diǎn)都有了相應(yīng)的預(yù)期，從而達(dá)到目標(biāo)、投入、產(chǎn)出、效果的良性循環(huán)。在這種動(dòng)態(tài)管理的基礎(chǔ)上，把考核與激勵(lì)相結(jié)合，才能充分調(diào)動(dòng)學(xué)院內(nèi)部管理工作人員的積極性，優(yōu)化學(xué)校資源配置，推動(dòng)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。

三、以J大學(xué)為例探究當(dāng)前高校預(yù)算績(jī)效管理改革路向

在院校兩級(jí)管理模式下，按照績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)選擇、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用的思路，將二級(jí)學(xué)院看成預(yù)算編制和績(jī)效管理的主體。職能部門通過監(jiān)督、考察二級(jí)學(xué)院的績(jī)效完成情況，并進(jìn)行考評(píng)，反促下一年的預(yù)算編制并且修訂學(xué)校整體的發(fā)展目標(biāo)。J大學(xué)目前持續(xù)推進(jìn)二級(jí)管理體制改革，職能部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等任務(wù)目標(biāo)，將任務(wù)分解到二級(jí)學(xué)院，監(jiān)督考核二級(jí)學(xué)院的目標(biāo)完成情況。二級(jí)學(xué)院在本學(xué)院的預(yù)算資金范圍內(nèi)，具有完全的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。部分人事管理、制度修訂的權(quán)利也已下放到二級(jí)學(xué)院。在院校兩級(jí)管理模式下，預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)做到以下幾個(gè)方面：

1.二級(jí)學(xué)院應(yīng)當(dāng)從學(xué)校發(fā)展角度出發(fā)選取合理的績(jī)效目標(biāo)

二級(jí)學(xué)院是預(yù)算編制的主體，也是績(jī)效執(zhí)行的主體，包括績(jī)效目標(biāo)制定、指標(biāo)選取、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)、落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等。學(xué)校是預(yù)算績(jī)效管理的主體，負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理工作的頂層制度設(shè)計(jì)、績(jī)效指標(biāo)監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)，以及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等。學(xué)校層面可以通過梳理權(quán)責(zé)清單，將權(quán)責(zé)劃分到各學(xué)院，職能部門在管理職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮協(xié)同作用。學(xué)院應(yīng)完善預(yù)算績(jī)效管理組織，明晰績(jī)效管理責(zé)任，提高預(yù)算績(jī)效意識(shí)，了解預(yù)算績(jī)效管理的重要性，在預(yù)算申報(bào)時(shí)，預(yù)算經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)在合理績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行核定和劃撥。

J大學(xué)績(jī)效目標(biāo)的選取綜合考慮了立項(xiàng)、執(zhí)行、產(chǎn)出的全過程。重點(diǎn)考察績(jī)效目標(biāo)立項(xiàng)的依據(jù)及實(shí)施的可行性，績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所需要投入的人力、財(cái)力、設(shè)備、制度建設(shè)等；能夠監(jiān)控績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中資金投入與管理、組織實(shí)施的可行性與計(jì)劃性；保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的保障機(jī)制，包括制度、流程、內(nèi)控和管理機(jī)制健全，預(yù)期能夠達(dá)到的服務(wù)兌現(xiàn)的滿意度，預(yù)期能夠?qū)崿F(xiàn)的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和后續(xù)的可持續(xù)發(fā)展等方面。J大學(xué)在實(shí)際的績(jī)效目標(biāo)選擇過程中，績(jī)效目標(biāo)與學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)期任務(wù)目標(biāo)基本吻合，因此，將學(xué)校12項(xiàng)基礎(chǔ)工程和“十四五”發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)工作任務(wù)作為學(xué)?？傮w的績(jī)效目標(biāo)。二級(jí)學(xué)院具體的績(jī)效目標(biāo)包括但不局限于開展調(diào)研、師資培訓(xùn)、人才招聘、學(xué)術(shù)交流、教學(xué)建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室維護(hù)、開展校企合作、組織學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)等。

目前J大學(xué)已經(jīng)將二級(jí)學(xué)院作為預(yù)算編制的主體，需要編制本部門的收入支出預(yù)算，但是績(jī)效目標(biāo)的歸口工作仍然在職能部門。比如，二級(jí)學(xué)院每年的收入預(yù)算，包含開放教育的注冊(cè)報(bào)名費(fèi)、城職院學(xué)費(fèi)、各類培訓(xùn)費(fèi)、社會(huì)合作項(xiàng)目費(fèi)用等，但招生人數(shù)的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象是招生處，學(xué)費(fèi)應(yīng)收盡收的工作職責(zé)歸口到財(cái)務(wù)處。再比如，學(xué)院每年的支出預(yù)算中，科研工作、師資隊(duì)伍、專業(yè)建設(shè)等工作，實(shí)際的績(jī)效目標(biāo)任務(wù)也是分配到對(duì)應(yīng)的職能部門，由職能部門對(duì)各二級(jí)學(xué)院進(jìn)行管理。后續(xù)工作中，應(yīng)當(dāng)將二級(jí)學(xué)院納入績(jī)效管理，二級(jí)學(xué)院也應(yīng)當(dāng)成為績(jī)效考核、績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象。

2.學(xué)校應(yīng)當(dāng)優(yōu)化現(xiàn)有績(jī)效指標(biāo)并選取適應(yīng)兩級(jí)管理的績(jī)效指標(biāo)

績(jī)效指標(biāo)的制訂應(yīng)當(dāng)依據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等確定指標(biāo)值。指標(biāo)值通常用數(shù)學(xué)符號(hào)加絕對(duì)值或相對(duì)值量化表示；不能量化的，可以采用定性的分級(jí)分檔形式表述，并具有可測(cè)量性。學(xué)校層面預(yù)算資金主要安排校內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)、行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、公共設(shè)施維修維護(hù)等學(xué)校運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)。二級(jí)學(xué)院作為基層單位，對(duì)自身的工作情況有全面翔實(shí)的了解，基于自身情況編制的校內(nèi)預(yù)算也更合理可行。學(xué)院的收入預(yù)算包含學(xué)生學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、創(chuàng)收收入、科研收入等；支出預(yù)算應(yīng)涵蓋年內(nèi)所有教學(xué)科研、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、學(xué)生工作等全部?jī)?nèi)容，所有業(yè)務(wù)應(yīng)逐項(xiàng)足額納入部門預(yù)算。對(duì)于學(xué)院發(fā)展所需要的專項(xiàng)資金，按照績(jī)效目標(biāo)的優(yōu)先級(jí)，充分考慮學(xué)校的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，合理安排預(yù)算資金，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益。

2022年，J大學(xué)三級(jí)指標(biāo)共有344個(gè)。各部門基本能做到合理選取績(jī)效指標(biāo)，能夠明確每年目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)的效果和效益。然而，在三級(jí)指標(biāo)中，定性指標(biāo)有236個(gè)，超過了指標(biāo)總數(shù)的2/3。定性指標(biāo)過多，就很難形成橫向與縱向的可比性，缺乏連續(xù)性考評(píng)的基礎(chǔ)。一些部門將日常的業(yè)務(wù)工作，比如制度建設(shè)、開展監(jiān)督檢查工作等也看成是本部門的績(jī)效指標(biāo)，造成績(jī)效指標(biāo)數(shù)量多但質(zhì)量不高的現(xiàn)象。指標(biāo)的設(shè)定在兼顧通用性時(shí)，可結(jié)合教育教學(xué)情況，增設(shè)更具有配適度的指標(biāo)。對(duì)于開展在線教育的課程，可以增加視頻資源人均瀏覽量，來判斷視頻資源的使用效率；對(duì)于有人才引進(jìn)需要的學(xué)院，可以用博士占總教職工的比例來衡量師資力量等。

3.學(xué)校應(yīng)當(dāng)構(gòu)建二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理體系的制度保障

J大學(xué)暫時(shí)沒有將二級(jí)學(xué)院納入績(jī)效考核的主體，績(jī)效指標(biāo)的選擇與評(píng)價(jià)工作都?xì)w口在學(xué)校職能部門。二級(jí)學(xué)院沒有作為績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，每年只需要進(jìn)行收支預(yù)算的編制，不需要選取績(jī)效指標(biāo)。這就使得各個(gè)學(xué)院的工作成效難以有直觀的表現(xiàn)，更不存在橫縱向?qū)Ρ龋簿蜔o(wú)從談及獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)存在難度。J大學(xué)目前每年年中進(jìn)行當(dāng)年上半年和去年全年的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，將各部門的績(jī)效指標(biāo)通過表格形式發(fā)送給各部門負(fù)責(zé)人，由各部門進(jìn)行自評(píng)。這種自評(píng)的形式可能會(huì)缺乏客觀公正性，可以采用互評(píng)或論證會(huì)形式進(jìn)行評(píng)價(jià)，也可以申請(qǐng)由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具評(píng)價(jià)報(bào)告。

制度是行動(dòng)的保障，院校兩級(jí)管理在權(quán)力下放的同時(shí)，必須有相應(yīng)的管理制度和管理手段。目前高校層面的制度設(shè)計(jì)沒有從深層次剖析現(xiàn)代大學(xué)制度的社會(huì)邏輯與教育規(guī)律，同時(shí)缺乏科學(xué)的理論研究框架[9]，高校的制度建設(shè)尚未完善。在推進(jìn)院校兩級(jí)管理的過程中，條理清晰、流程規(guī)范的管理制度是工作協(xié)調(diào)推進(jìn)的基本保障。對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理而言，預(yù)算績(jī)效主體權(quán)責(zé)下放到二級(jí)學(xué)院時(shí)，應(yīng)制定明細(xì)的行動(dòng)指南、管理方案，形成長(zhǎng)效機(jī)制。在流程上，可以成立預(yù)算管理小組，制定預(yù)算績(jī)效管理原則、過程、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等，逐步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效工作的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化。在制度建設(shè)上，應(yīng)有行之有效的制度規(guī)范，一方面明確量化計(jì)算依據(jù)和資金分配標(biāo)準(zhǔn)，以保證資金在二級(jí)學(xué)院分配時(shí)的公平性；另一方面應(yīng)考慮到相應(yīng)的考核、獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，使管理和激勵(lì)相互結(jié)合，權(quán)責(zé)利相適應(yīng)，充分調(diào)動(dòng)二級(jí)學(xué)院的積極性。