□杭州市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)中心 肖 楓 張 峰 金劍鋒 劉 斌

為了全面查清每年土地利用變化狀況，掌握真實(shí)準(zhǔn)確的國(guó)土基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，每年須開(kāi)展一次國(guó)土變更調(diào)查工作?！叭{(diào)”以來(lái)，國(guó)土調(diào)查成果與耕地保護(hù)、執(zhí)法督察、行政審批、土地整治等業(yè)務(wù)工作的聯(lián)系越來(lái)越緊密，業(yè)務(wù)工作對(duì)國(guó)土調(diào)查成果的現(xiàn)勢(shì)性和一致性要求越來(lái)越高。

但是年度變更調(diào)查工作周期較長(zhǎng)，從工作部署到完成國(guó)家級(jí)核查至少需要半年，不能及時(shí)滿足自然資源管理及其他部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)的使用需求；而且縣級(jí)調(diào)查工作集中在每年的第一季度，任務(wù)重、時(shí)間緊、強(qiáng)度大。

為了緩解以上矛盾，浙江省自然資源廳在2022 年下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展浙江省2022 年度日常變更調(diào)查工作的通知》，開(kāi)始探索按季度的日常變更模式。杭州市高度重視日常變更工作，第一時(shí)間制定了《杭州市2022 年度日常國(guó)土變更調(diào)查實(shí)施方案》，充分利用了高頻次高分辨率影像數(shù)據(jù)、數(shù)字化改革成果以及相關(guān)部門(mén)協(xié)同配合的工作機(jī)制，落實(shí)開(kāi)展了日常變更工作，初步形成了“雙向聯(lián)動(dòng)、高效協(xié)同”的模式，達(dá)到了“早發(fā)現(xiàn)、早介入、早整治”預(yù)期效果。

一、主要做法

（一）變更范圍

1.年底舉證難以真實(shí)、準(zhǔn)確反映實(shí)際地類，需在最佳舉證期開(kāi)展舉證的，納入日常變更。

2.年度內(nèi)實(shí)施完成的各類自然資源管理行為：包括新增建設(shè)用地審批、設(shè)施農(nóng)用地和臨時(shí)用地審批、耕地功能恢復(fù)、增減掛鉤、土地整治以及生態(tài)修復(fù)等引發(fā)地類改變的，納入日常變更。

3.部、省、市下發(fā)并要求實(shí)地核實(shí)的各類監(jiān)測(cè)圖斑：如國(guó)家衛(wèi)片執(zhí)法圖斑、市級(jí)衛(wèi)片圖斑等，不能當(dāng)年完成整改并恢復(fù)為上年數(shù)據(jù)庫(kù)地類的，納入日常變更。

4.市級(jí)高分影像識(shí)別提取的變化圖斑以及縣級(jí)自提的變化圖斑。

5.上一年度變更調(diào)查成果中拆除未盡、推（堆）土、臨時(shí)用地等單獨(dú)圖層圖斑，發(fā)生地類固化的納入日常變更。新增的推（堆）土、拆除未盡、臨時(shí)用地等納入單獨(dú)圖層，予以跟蹤監(jiān)測(cè)。

（二）變更流程

1.對(duì)于最佳舉證期圖斑和管理信息變化圖斑的操作流程

縣級(jí)調(diào)查部門(mén)獲取圖斑后，指導(dǎo)作業(yè)單位進(jìn)行實(shí)地舉證調(diào)查，將初步成果提交業(yè)務(wù)部門(mén)核實(shí)，對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)無(wú)異議的圖斑納入到日常變更，有異議的圖斑納入跟蹤圖斑層，持續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)。

2.對(duì)于上級(jí)下發(fā)的衛(wèi)片圖斑、市級(jí)影像提取的變化圖斑、縣級(jí)自提圖斑以及其他跟蹤圖斑的操作流程

調(diào)查監(jiān)測(cè)部門(mén)利用圖斑套合管理數(shù)據(jù)進(jìn)行內(nèi)業(yè)預(yù)判，并將預(yù)判變化圖斑反饋至相關(guān)業(yè)務(wù)線。對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)線反饋無(wú)異議的圖斑，開(kāi)展外業(yè)調(diào)查舉證工作，舉證工作與耕地保護(hù)、執(zhí)法、督察等工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，已有滿足要求的舉證成果，實(shí)現(xiàn)成果共享，盡量避免重復(fù)核查、舉證。對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)反饋有異議的圖斑，由業(yè)務(wù)部門(mén)牽頭督導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或責(zé)任單位進(jìn)行限期整改，整改后經(jīng)業(yè)務(wù)部門(mén)確認(rèn)，提交調(diào)查監(jiān)測(cè)部門(mén)進(jìn)行舉證。調(diào)查舉證后將認(rèn)定地類結(jié)果再次反饋至相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)，對(duì)業(yè)務(wù)線無(wú)異議的圖斑，將其納入到日常變更調(diào)查，對(duì)有異議的圖斑納入跟蹤圖斑層，持續(xù)跟蹤。（詳見(jiàn)后圖）

3.對(duì)于跟蹤圖斑的操作流程

調(diào)查監(jiān)測(cè)部門(mén)將跟蹤圖斑進(jìn)行匯總整理后分類型移交耕保、執(zhí)法、土地整治等業(yè)務(wù)部門(mén)，由業(yè)務(wù)部門(mén)督促基層進(jìn)行整改，并對(duì)整改結(jié)果進(jìn)行核實(shí)，核實(shí)無(wú)誤后移交調(diào)查監(jiān)測(cè)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查舉證，并納入下一次日常變更或者年度變更。

▲日常變更流程圖

（三）成果核查

杭州市日常變更的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、調(diào)查精度等技術(shù)指標(biāo)以及舉證平臺(tái)、質(zhì)量要求與年度變更調(diào)查的要求一致。成果審查實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制，縣級(jí)對(duì)作業(yè)單位的調(diào)查成果進(jìn)行100%自檢，并聯(lián)合多業(yè)務(wù)科室進(jìn)行成果審查，對(duì)成果真實(shí)性可靠性負(fù)責(zé)；市級(jí)對(duì)縣級(jí)成果進(jìn)行100%內(nèi)業(yè)檢查，同時(shí)進(jìn)行外業(yè)抽查，市級(jí)檢查通過(guò)后報(bào)請(qǐng)省級(jí)核查。

二、特色亮點(diǎn)

（一）月度影像發(fā)揮重要作用

杭州市日常變更最大的優(yōu)勢(shì)在于用每月獲取的0.75 米高清遙感影像提取了變化圖斑，平時(shí)主要用于對(duì)其中的違法圖斑以市級(jí)衛(wèi)片形式下發(fā)縣級(jí)進(jìn)行核實(shí)整改。而在日常變更工作中，杭州市將2022 年來(lái)提取所有變化圖斑（共計(jì) 約13630 個(gè)）以及當(dāng)季最新0.75米影像下發(fā)縣級(jí)作為指引圖斑及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并參照國(guó)家年度下發(fā)圖斑形式，分為了新增建設(shè)用地圖斑、新增耕地圖斑以及農(nóng)用地變化圖斑等幾個(gè)類型，縣級(jí)根據(jù)內(nèi)業(yè)初判及外業(yè)核實(shí)對(duì)其中確實(shí)存在地類變化的圖斑進(jìn)行舉證認(rèn)定。

（二）業(yè)務(wù)部門(mén)深度協(xié)同

杭州市規(guī)劃和自然資源局高度重視日常變更調(diào)查工作，主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署專題研究，市縣兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)思想統(tǒng)一、配合緊密，多次集體會(huì)商研究協(xié)同機(jī)制，特別是耕地保護(hù)及執(zhí)法部門(mén)，為了壓實(shí)基層單位對(duì)違法違規(guī)占用的責(zé)任，市級(jí)出臺(tái)文件要求在對(duì)疑似“非糧化、非農(nóng)化”圖斑進(jìn)行舉證過(guò)程中由村級(jí)田長(zhǎng)或巡查員進(jìn)行陪同參與，對(duì)核實(shí)的問(wèn)題圖斑進(jìn)行簽字確認(rèn)，以此促進(jìn)耕地上問(wèn)題圖斑的整改力度。在日常變更成果上報(bào)市級(jí)前，由縣級(jí)自然資源部門(mén)的相關(guān)業(yè)務(wù)科室進(jìn)行會(huì)審，并由主要領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)后方可上報(bào)市級(jí)。通過(guò)相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)和多級(jí)基層單位的共同配合，實(shí)現(xiàn)日常變更機(jī)制“早發(fā)現(xiàn)、早介入、早整治”的工作目標(biāo)。

三、取得成效

（一）工作機(jī)制基本形成

通過(guò)第一次日常變更調(diào)查實(shí)踐，杭州市印發(fā)了《杭州市2022 年度日常國(guó)土變更調(diào)查實(shí)施方案》《關(guān)于完善耕地保護(hù)與督察工作銜接機(jī)制的通知》等文件，明確了相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的職責(zé)分工、工作任務(wù)及工作流程，初步形成了日常變更調(diào)查與業(yè)務(wù)管理雙向聯(lián)動(dòng)，閉環(huán)協(xié)同的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“早發(fā)現(xiàn)、早介入、早整治”的目標(biāo)。

（二）技術(shù)流程切實(shí)可行

杭州市日常變更以月度影像監(jiān)測(cè)及用地管理信息為主要切入點(diǎn)，形成了月度高分影像獲取、變化圖斑識(shí)別提取、問(wèn)題圖斑下發(fā)、實(shí)地核實(shí)舉證、固化圖斑變更入庫(kù)、問(wèn)題圖斑持續(xù)跟蹤整改的工作流程。將縣、鎮(zhèn)、村等多級(jí)多部門(mén)融入了工作體系，使得調(diào)查成果更為有效地支撐業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展，同時(shí)也將業(yè)務(wù)管理成果及時(shí)體現(xiàn)到國(guó)土調(diào)查成果中，提高了國(guó)土調(diào)查成果現(xiàn)勢(shì)性、可靠性。

（三）調(diào)查成果高效優(yōu)質(zhì)

通過(guò)第一次日常國(guó)土變更調(diào)查實(shí)踐，全市共完成日常調(diào)查圖斑提取6271 個(gè)，約186575 畝。完成變化舉證認(rèn)定5191 個(gè)、約103170畝，其中新增耕地圖斑3033 個(gè)、約35853 畝，新增建設(shè)用地圖斑1060個(gè)、約18819 畝，其他變化圖斑1098 個(gè)、約48497 畝。同時(shí)，對(duì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題圖斑、偽變化圖斑作為跟蹤圖斑，納入動(dòng)態(tài)監(jiān)管，全市上報(bào)跟蹤圖斑5711 個(gè)，其中非農(nóng)化圖斑783 個(gè)，非糧化圖斑893 個(gè)，其他偽變化圖斑4035 個(gè)。日常變更模式將大量工作分散到平時(shí)，有效緩解了年底變更工作壓力，同時(shí)縣級(jí)調(diào)查成果質(zhì)量也明顯優(yōu)于年度變更成果，大大提升了成果的質(zhì)量。

四、結(jié)語(yǔ)

杭州市通過(guò)本次實(shí)踐嘗試，初步形成了聯(lián)動(dòng)協(xié)同、切實(shí)可行的日常變更工作機(jī)制和技術(shù)路線。但在工作中一些環(huán)節(jié)仍需進(jìn)一步優(yōu)化，如用地管理數(shù)據(jù)需全面及時(shí)共享；存在一些問(wèn)題亟待解決，如變更頻次如何滿足業(yè)務(wù)工作需求，變更調(diào)查的技術(shù)體系差異以及日常變更與年度變更的銜接問(wèn)題等等。目前，杭州市規(guī)劃和自然資源局已獲批開(kāi)展國(guó)土調(diào)查日常變更調(diào)查實(shí)踐研究試點(diǎn)。下一步，將通過(guò)試點(diǎn)工作完善優(yōu)化日常變更調(diào)查協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高與業(yè)務(wù)管理的聯(lián)動(dòng)效率，拓展業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)范圍，充分結(jié)合數(shù)字化改革成果，優(yōu)化日常變更的技術(shù)方式，及時(shí)高效銜接自然資源管理成效，切實(shí)保障國(guó)土調(diào)查成果的現(xiàn)勢(shì)性和準(zhǔn)確性，減輕年底集中變更的工作壓力，更好地服務(wù)自然資源管理。