顧民，楊一蛟，王士林

[上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司，上海市200092]

0 引言

新城規(guī)劃建設是上海優(yōu)化城市空間結構布局的重要戰(zhàn)略手段。上海歷版城市總體規(guī)劃結合當時發(fā)展背景與需求，都提出了新城規(guī)劃建設的發(fā)展目標。上海作為長三角一體化的龍頭，需要更多對接長三角城市群的節(jié)點門戶，承接上海中心城的城市功能。在“十四五”時期，上海明確把新城高水平規(guī)劃建設作為一項戰(zhàn)略命題，將嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯5 個新城，培育成在長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節(jié)點城市[1]。高水平的新城離不開高品質的城市交通支撐，本文在回顧上海新城建設、提煉新一輪新城規(guī)劃要求的基礎上，提出新城交通提升對策，為新城交通規(guī)劃建設提供建議和技術支撐。

1 上海新城建設回顧

1959年，在《關于上海市總體規(guī)劃的初步意見》中，上海市規(guī)劃了17 個衛(wèi)星城，目的是疏解市中心區(qū)的工業(yè)和人口。

《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020 年）》提出11 個郊區(qū)新城的建設，要求新城為具有綜合功能的中等規(guī)模城市，并且和地方政府事權相對應，具有更強的自主性。在“十一五”時期，上海市進一步穩(wěn)定市域空間布局，提出了“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，將原先惠南、空港新城、海港新城取消，明確建設9 個新城。在“十二五”時期，上海市進一步優(yōu)化新城布局及功能，取消臨港、閔行、寶山新城，新增南匯新城。

《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035 年）》（以下簡稱2035 版總規(guī)）明確重點建設嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯新城（以下簡稱5 個新城），并將其培育成為在長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節(jié)點城市[2]。在“十四五”時期，上海市將加快形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉型”的空間新格局，把5 個新城建設成為長三角城市群中具有輻射帶動作用的獨立綜合性節(jié)點城市。

回顧上海新城發(fā)展，主要有兩個特征：第一，新城數量不斷聚焦和優(yōu)化，根據城市發(fā)展條件，從最初的17 個衛(wèi)星城，最終形成“十四五”時期的5 個新城；第二，新城功能不斷提升，呈現出從單一的工業(yè)衛(wèi)星城到郊區(qū)新城，再到獨立的綜合性節(jié)點城市的發(fā)展過程。

2 上海新城交通發(fā)展的要求與思考

2.1 上海新城交通發(fā)展的要求

上海新一輪新城建設突出規(guī)劃引領，在2035 版總規(guī)的指導下，通過編制5 個新城總體城市設計，落實對新城建設的新要求。5 個新城建設突出“獨立”“綜合”“節(jié)點”3 個關鍵詞，按照產城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利、治理高效的要求，將新城打造成為“最現代”“最生態(tài)”“最便利”“最具活力”“最具特色”的未來之城，成為上海未來強勁活躍的增長極。

在交通方面，提出“對外強化、站城融合、內部提升、特色差異”的總體原則，到2035 年全面建成“現代集約、功能完備、智慧生態(tài)”的新城綜合交通體系。區(qū)域交通樞紐功能全面增強，對外交通輻射能級大幅提升，內部交通服務能力顯著提高，交通引導發(fā)展模式率先實現。

2.2 上海新城交通發(fā)展的思考

針對新城交通發(fā)展的要求，本文對新城交通發(fā)展需要處理好的5 對關系（主和輔、快和慢、外和內、老和新、客和貨）提出了幾點思考。

2.2.1 主和輔的關系

主和輔的關系主要是處理好新城與中心城之間的空間聯系。從區(qū)位來說，5 個新城有良好的地理位置條件，但發(fā)展增速相較于近滬城市還是有一定的差距。根據上海大都市圈城市指數綜合排行榜[3]，上海新城所在區(qū)均落后于昆山市。

新一輪新城的發(fā)展要跳出傳統“郊區(qū)新城”的束縛，重塑新城和中心城之間的關系，打破“中心城+郊區(qū)”的二元空間模式，突出新城的獨立綜合性節(jié)點功能，更好地發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，打造上海大都市圈第一圈層，形成與中心城緊密聯系又互補的城市關系，如圖1 所示。

圖1 上海大都市圈圈層與廊道示意圖

根據現狀出行調查[4]，5 個新城現狀出行量達到686.1 萬人次/ d（含常住人口和服務人口出行）。其中，各新城內部出行占比為51.2%，各新城之間出行占比為1.3%，至主城區(qū)出行占比為15.1%，至長三角出行占比為2.5%（見圖2）。5 個新城中，南匯新城內部出行占比最高（66.2%），奉賢新城內部出行占比最低（41.1%）。新城之間出行中，以奉賢新城和南匯新城、青浦新城和松江新城之間聯系最為緊密（見圖3）。從現狀出行來看，5 個新城已具有良好的獨立性基礎，主要出行集中在新城范圍及新城所在區(qū)內。

圖2 5 個新城內部和新城之間全方式出行量圖

圖3 5 個新城對外全方式出行量分布圖

按照新城的新定位、新格局，新城與中心城之間的交通需求組成將有所變化。以獨立的綜合性節(jié)點城市來定義新城，新城內職住平衡進一步完善，未來新城與中心城之間的出行模式更類似于區(qū)域化城際出行。出行特征可參照文獻[5]，其中商務出行占比第一（26.6%），已超過通勤出行占比（18%）。

5 個新城的發(fā)展目標為獨立的綜合性節(jié)點城市，而不是孤立的城市，新城與中心城仍然保持密切的聯系。預計新城通過產城發(fā)展，引導通勤交通出行，未來新城與中心城之間高頻次、規(guī)律性、高時效性要求的商務出行比例將進一步增加，通勤交通總體比例呈現下降的趨勢。新城與中心城之間的交通系統更需要注重出行品質的打造，構建形成高效率、高保障的出行系統，支撐新城與中心城之間交通聯系的轉變。

2.2.2 快和慢的關系

快和慢的關系主要是處理好快速機動化交通出行與慢行交通出行的關系。上?！丁笆奈濉毙鲁墙煌òl(fā)展專項方案》明確了新城交通系統出行時間目標，到“十四五”末，形成支撐新城“30、45、60”交通出行目標的綜合交通體系基本框架：30 min 實現內部及聯系周邊中心鎮(zhèn)出行，45 min 到達近滬城市、中心城和相鄰新城，60 min 銜接浦東和虹橋兩大門戶樞紐。《上海市新城規(guī)劃建設導則》[6]明確在新城范圍內構建安全便捷、舒適宜人、貫穿全域的高品質慢行網絡，優(yōu)化慢行環(huán)境和景觀品質。

從新城“30、45、60”的交通出行目標來看，現狀新城軌道交通至中心城及樞紐的出行時間無法完全實現該目標（見表1）。新城與中心城副中心、兩大樞紐之間的公共交通出行時間仍較長。利用高德地圖API 接口計算5 個新城早高峰機動車對外出行時間（見圖4）。由于高峰時段入城高、快速路擁堵，各新城出行基本需60 min 才能抵達中心城。受河道、鐵路、高速公路等阻隔,新城慢行空間不連續(xù)，新城慢行設施與既有藍、綠資源結合不夠，新城現狀慢行設施整體品質較低。

表1 上海各新城至中心城主要地鐵站出行時間 單位：min

圖4 上海5 個新城對外機動車出行等時線（早高峰）

為了進一步實現交通出行目標，并構建有品質的慢行系統，需要對新城的快、慢系統進一步完善。

（1）完善“雙快”網絡，構建高時效性、高可靠度、高可達性的交通系統。

首先，進一步加強新城與中心城及近滬城市、鄰近新城間的市域線網規(guī)劃，并增加向心市域快軌，加強新城與中心城的快速聯系。在新城與新城間構建市域鐵路環(huán)線，利用城際鐵路輻射長三角，加強新城與周邊城市聯系。同時，使向心市域線路能進一步接入中心城副中心，提供新城與中心城間主要功能節(jié)點直達的軌道出行服務。由于市域軌道客流較城市軌道客流少，在線網規(guī)劃建設時，應堅持以需求為導向，做好線網間互聯互通設計。在線路運營時，采用靈活的運營組織方案，通過開行快慢列車、跨線運營等方式，提供高可靠、高品質的公交化服務，將公共交通出行打造成為未來新城對外出行的主導交通方式。其次，在道路交通方面，新城應進一步整合國省干線公路和城市道路的快速服務能力，構建多維多樣的新城間交通聯動通道?？煽紤]將嘉松公路—辰花公路—滬松公路—葉新公路—大葉公路—東大公路進行改建，形成L 形復合快速客運通道，服務新城間機動車快速聯系，并分流G1503 的交通流量（見圖5）。加強新城與中心城聯系的保障度，并盡量利用現有通道資源，在現有路網的基礎上，打造“高速公路+快速路”的多層次通道、高保障性的道路服務模式，形成新城與中心城間至少“一高一快”的多通道格局。

圖5 上海市新城L 形通道示意圖

（2）針對慢行交通出行，新城以綠色便捷、生態(tài)宜居、以人為本為目標，構建高品質的慢行系統。

首先，打造新城連續(xù)完整的慢行網絡，鼓勵“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，增加慢行網絡密度，優(yōu)化街區(qū)慢行網絡結構。結合非機動車使用需求，打造非機動車專用路。其次，注重慢行設計精細化提升，從路段節(jié)點、環(huán)境服務等方面出發(fā)，按照“精細化、穩(wěn)靜化、人性化、智慧化”要求，實現慢行系統“從有向優(yōu)”的品質化提升。最后，塑造品質特色的慢行新地標，聚焦新城核心區(qū)和慢行活動密集區(qū)，從慢行密度、慢行接駁、慢行品質、慢行特色、慢行友好等角度，形成新城慢行一城一示范、一城一品牌[7]。

2.2.3 外和內的關系

外和內的關系主要是處理好新城交通對外樞紐（以下簡稱新城樞紐）和新城內部交通系統的關系。

新城樞紐是新城內外交通的轉化節(jié)點，是新城打造長三角節(jié)點城市的重要交通設施依托。目前嘉定、松江樞紐列車?？堪啻屋^少，樞紐能級不足，對新城服務能力較弱。青浦、奉賢、南匯新城還在進行樞紐建設，未形成效應。新城內部交通系統的公交線網密度、站點覆蓋率指標未達規(guī)劃要求，公共交通體系整體服務水平有待提升。新城現狀道路交通運行情況總體良好，擁堵情況主要出現在老城片區(qū)、新老城連接片區(qū)的部分道路以及進出新城的高、快速路部分路段及匝道。隨著新城人口的不斷導入，道路交通壓力將進一步增大，新城骨干路網服務能力有待提升。為了進一步完善內外交通，需要提升樞紐和內部交通綜合網絡。

（1）在對外樞紐方面，新城以樞紐為核心，打造高效集約的長三角交通節(jié)點。

推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道在新城樞紐的“四網融合”，形成與長三角城市、相鄰新城及中心城多向高效聯系的網絡化格局。進一步提升新城樞紐能級，增加新城樞紐?？堪啻?，打造站城融合的“智慧樞紐”，成為未來新城活力核心。在樞紐規(guī)劃設計中應注重樞紐交通與新城交通的高效銜接，樞紐內部立體集約布置出租車、公交線路及停車等配套設施，建立便捷、舒適、全天候的一體化換乘模式。樞紐對外打造高效銜接、互聯互通的集疏運系統，實現對新城30 min 出行全覆蓋。

（2）在內部交通方面，新城結合各自特色，打造獨立、完善的綜合交通系統。

首先，完善新城內部公交系統。根據新城人口規(guī)模及未來出行需求，建議新城以中運量公交為骨干，打造多層次、高品質的公共交通系統。在中運量公交的規(guī)劃建設中，應進一步強調客流效益，合理規(guī)劃中運量線網，并從全生命周期運營成本角度，選擇適宜的中運量系統制式，打造新城高品質、廣覆蓋、可負擔的公共交通系統。其次，做好內部公交與對外市域軌道交通、內部慢行交通網絡的高效銜接，打造綠色、低碳、集約出行樣板。最后，在內部道路系統方面，建議構筑新城內部快速路網系統，實現過境交通分離、到發(fā)快速集散的功能，形成新城交通保護環(huán)。同時，加快優(yōu)化新城內部路網結構，提高路網密度，提升新城路網通行效率。

2.2.4 老和新的關系

老和新的關系主要是處理好新城中的老城區(qū)、老設施的功能完善和品質提升，以及新城中的新片區(qū)的高質量交通設施規(guī)劃建設。

5 個新城均有較長的發(fā)展歷史，是由郊縣發(fā)展為城市化地區(qū)的，隨著城市范圍的不斷擴展，原先在建成區(qū)邊緣的高速公路變成了新城內的阻隔（見圖6）。如現狀嘉定新城的S5 滬嘉高速、青浦新城的G50 繞城高速、松江新城的G60 滬昆高速、奉賢新城的S4滬金高速等，均存在類似問題。

圖6 新、老城關系示意圖

5 個新城中的既有老城區(qū)域受限于周邊建成環(huán)境，交通設施難以大規(guī)模改造，同時，部分老城（如松江新城）路段呈現早晚高峰常態(tài)性擁堵，交通壓力大（見圖7）。

圖7 松江新城現狀交通運行狀況圖

在新城的建設中，建議結合“新”要求，改善“老”設施功能。

（1）縫合城市空間，構建復合型廊道。

對既有阻隔新城的高速公路等設施，可實施局部段改造，通過采用局部下穿或抬升的方式，縫合城市空間，同時，結合城市空間和交通發(fā)展要求，設置復合廊道，充分利用既有廊道空間設施。

（2）建議利用“新”技術，提升“老”設施品質。

對于老城中的設施，結合城市更新，構建新城智慧交通體系，打造適應新城發(fā)展的智慧車行、智慧慢行、智慧公交、智慧停車、智慧物流、智慧網聯示范系統。

2.2.5 客和貨的關系

客和貨的關系主要是處理好新城客運交通與貨運交通間的關系。新城公路的貨運交通量仍然較大，公路貨運運輸仍占較高比例，如青浦區(qū)的貨運周轉量情況，如圖8 所示。部分重要干線公路與新城內部客運發(fā)生重疊，如：青浦新城的外青松公路，它是青浦新城未來的產城融合發(fā)展軸；松江新城的嘉定公路，它是松江新城的中央功能軸。隨著未來新城的發(fā)展，城市客運與貨運的矛盾會進一步加劇。

圖8 青浦區(qū)專業(yè)運輸部門運輸周轉量統計圖

新城客貨關系處理，建議可考慮以下幾方面：

（1）優(yōu)化新城貨運結構，進一步提升鐵路、水運系統貨物運輸的比例，公路貨運采用清潔能源交通工具，減少運輸的碳排放。隨著上?！耙画h(huán)十射”內河運輸網絡的完善，新城貨運向水陸轉移已經有了基礎，可結合新城產業(yè)布局，優(yōu)化新城內河港區(qū)規(guī)劃布局，完善港區(qū)功能，大力發(fā)展水水中轉，推進貨運綠色集約化發(fā)展。

（2）完善新城路網功能，構建功能清晰的新城客貨運通道。新城內部的貨運通道宜與重要發(fā)展軸線的客運通道分離，可通過新城核心區(qū)外圍干線公路網絡組織貨運運輸，減少對新城客運交通的影響。對于穿越新城的貨運通道，可結合新城快速環(huán)路系統的建設，做好貨運交通的外繞與屏蔽，減少新城過境貨運對新城交通的影響。

（3）交通廊道集約規(guī)劃建設，充分利用通道空間?？山ㄔO貨運和客運共用的立體廊道，在同一個通道空間上將客貨功能分離。通過道路設施立體化改造，主線服務客運交通，輔路服務貨運交通和進出主線客運交通，最大程度減少客運與貨運交通沖突，提高客、貨運交通各自通行效率。

（4）完善新城交通管理，合理確定貨運限行時間和區(qū)域，提高貨運運輸效率。充分利用路網的時空冗余優(yōu)勢，將客貨運交通在時間和空間上進行分離，減少客貨混合交通的相互影響。

3 結語

新城高水平規(guī)劃建設是上?！笆奈濉逼陂g重要的戰(zhàn)略命題，本文在總結回顧上海新城發(fā)展的基礎上，結合新一輪新城發(fā)展的最新要求，對新城交通系統中主和輔、快和慢、外和內、老和新、客和貨5 對關鍵關系的處理提出了思考和建議，對提升新城綜合交通系統，支撐新城打造獨立的綜合性節(jié)點城市提供了策略和思路。