蕭然, 楊振芳

（1.廣西醫(yī)科大學(xué)信息與管理學(xué)院，廣西南寧 530021；2.玉林師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院, 廣西玉林 537000）

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊給世界各國帶來的多重挑戰(zhàn)，國際組織成為多數(shù)國家協(xié)調(diào)、監(jiān)管高等教育的最佳平臺選擇之一，并將其在全球高等教育舞臺扮演的角色由政策建議者轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`參與者。其中，世界銀行（World Bank）是全球最大的國際發(fā)展研究機(jī)構(gòu)和教育資助者。[1]起初，世界銀行是為歐洲戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)而建立的，隨后逐步將活動范圍擴(kuò)展到資助發(fā)展中國家。從20世紀(jì)60年代開始，世界銀行基于人力資本理論及自身發(fā)展需求，認(rèn)可教育對于經(jīng)濟(jì)增長的效用，開始長期對部分有需要的國家進(jìn)行教育援助，具體范圍涵蓋基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育等。20世紀(jì)90年代起，世界銀行向“知識銀行”轉(zhuǎn)型，并在同一時段介入越南教育改革，對其施以援手，開展一系列為期20年的教育援助項目，在高等教育領(lǐng)域援助的核心項目共7項，累計投入5.958億美元。其中，以“第一階段高等教育項目”（The First Higher Education Project，簡稱“第一階段項目”）和“第二階段高等教育項目”（The Second Higher Education Project，簡稱“第二階段項目”）時間最長、成效最佳。[2]這些援助舉措不僅彌合了越南本土高等教育需求的缺口，而且極大地提升了越南高等教育管理水平。

一、世界銀行對越南高等教育援助的啟動背景

20世紀(jì)90年代中期既是越南對外開放的黃金時期，也是世界銀行開始向“知識銀行”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。為實踐這一轉(zhuǎn)型理念，教育援助成為世界銀行幫助發(fā)展中國家減貧的主要途徑，尤其是高等教育領(lǐng)域。同時，恰逢越南政府推行對外開放政策，并力圖在高等教育領(lǐng)域有所作為?；诖?，世界銀行為越南高等教育提供教育援助項目，希望通過人力資源開發(fā)減少貧困率，并通過“知識銀行”轉(zhuǎn)型，改變自身在全球高等教育中的角色定位。

（一）理論背景：人力資本理論助推高等教育被重視

人力資本理論自20世紀(jì)60年代興起于經(jīng)濟(jì)研究并被各方重視，其中將教育視為生產(chǎn)性投資而不是消費(fèi)的主張得到世界銀行專家團(tuán)隊的認(rèn)可。相關(guān)報告提出：“個人投資教育是因為它是有利可圖的；這種投資提高了國家和個人的收入水平；工人有了充足的技能和能力，就能夠提高效率和生產(chǎn)力水平，在現(xiàn)有工作和新的工作崗位上都能更好地工作，從而使他們的產(chǎn)出水平更高，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張。同時，人力資本理論中的成本效益分析和收益率計算說明教育成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益的手段，受教育者因此獲得了更高的工資。”[3]這種“誰受益誰付費(fèi)”的思維方式為世界銀行的教育成本分擔(dān)政策提供了理論論據(jù)，即至少一部分高等教育成本負(fù)擔(dān)從政府轉(zhuǎn)移到家長和學(xué)生身上，具體表現(xiàn)為引入學(xué)費(fèi)機(jī)制（或大幅增加學(xué)費(fèi)）、收取住宿費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)以及減少學(xué)生補(bǔ)助金。同時，學(xué)雜費(fèi)機(jī)制幫助政府減少公共教育支出。這些觀點(diǎn)成為世界銀行對外教育援助的理論基礎(chǔ)，并設(shè)計出通過引入基于成本回收的教育融資體系，即為學(xué)生提供助學(xué)貸款進(jìn)行的援助項目。

在人力資本理論的引導(dǎo)下，世界銀行發(fā)現(xiàn)并認(rèn)可高等教育援助的重要性。2000年，世界銀行和聯(lián)合國教科文組織的報告《發(fā)展中國家的高等教育：危險與希望》（Higher Education in Developing Countries: Peril and Promise）通過對教育回報率的研究，使世界銀行認(rèn)識到相較于基礎(chǔ)教育，高等教育具有更大的社會效益。[4]因此，世界銀行基于高等教育獨(dú)特的公益性與產(chǎn)業(yè)性特質(zhì)，將其視為發(fā)放貸款的重要領(lǐng)域。放貸目的在于創(chuàng)建可自由調(diào)節(jié)的市場、可持續(xù)的治理模式，通過公共部門的重塑幫助國家經(jīng)濟(jì)融入全球市場。換言之，世界銀行主要通過資助高等教育使各國政府改革其相關(guān)政策和實踐。2002年，世界銀行再次發(fā)表報告《建設(shè)知識社會：高等教育面臨的新挑戰(zhàn)》（Constructing Knowledge Societies: New Challenges for Tertiary Education），指出知識經(jīng)濟(jì)不斷演變的性質(zhì)凸顯了某些高等教育系統(tǒng)無法最大限度地發(fā)揮其建設(shè)地方能力的弱點(diǎn)。其中，發(fā)展中國家最有可能被排除在世界經(jīng)濟(jì)動態(tài)之外，這種邊緣化不僅導(dǎo)致“人才外流”，而且還會導(dǎo)致地方問題被忽視和推遲。[5]據(jù)此，高等教育援助成為世界銀行對外援助的主要內(nèi)容之一。

（二）內(nèi)生動機(jī)：“知識銀行”定位促使教育援助獲得認(rèn)可

國際組織通過參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、體育、衛(wèi)生、教育、環(huán)境、安全、貧窮、人口、婦女兒童等眾多人類生存和發(fā)展相關(guān)的領(lǐng)域，成為左右世界局勢和人類社會發(fā)展的重要力量。不同類型的國際組織各有發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)，影響方式也不相同。世界銀行作為金融類國際組織并非片面地追求經(jīng)濟(jì)利益，而是希望通過提供貸款和投資的方式推進(jìn)人類整體發(fā)展。它的投資領(lǐng)域早期以基礎(chǔ)建設(shè)為主，后期致力于教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域，反映其發(fā)展目標(biāo)取向由工具理性向價值理性轉(zhuǎn)變。

在教育領(lǐng)域的探索亦如此。1996年，時任行長詹姆斯·沃爾芬森（James Wolfensohn）提出世界銀行轉(zhuǎn)型為“知識銀行”的發(fā)展定位，側(cè)重于通過其思想的力量而不是通過金融影響力來影響政策改革，其口號是“我們沒有多少錢來消除貧困，所以不要為了錢來找我們，而是為了我們高質(zhì)量的建議”[6]。這一舉措使世界銀行在教育領(lǐng)域的角色從旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者，可以說，完成了從“被動”到“主動”的轉(zhuǎn)型。同時，此舉旨在將世界銀行轉(zhuǎn)型為政策制定領(lǐng)域的“活躍參與者”，并鞏固世界銀行作為知識和經(jīng)驗的“儲存庫”與“擴(kuò)散者”，以及知識經(jīng)濟(jì)推動者的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。[7]因此，教育產(chǎn)業(yè)成為世界銀行貸款戰(zhàn)略的新焦點(diǎn)。

基于上述認(rèn)識，世界銀行在對越南的援助中注重高等教育項目的政策影響力。恰逢當(dāng)時越南處于對外開放的新時期，世界銀行利用越南推出“革新”（Doi-Moi）政策的契機(jī)，推出一系列教育援助項目，在越南國際化意識不斷覺醒、經(jīng)濟(jì)體制由官僚集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)向市場體制下的多部門經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的大背景下，實現(xiàn)廣泛傳播世界銀行自身的政策思想的隱性目的。同時，世界銀行為越南引進(jìn)大量的國際高等教育發(fā)展經(jīng)驗，并從同一地區(qū)的一些國家（如印度尼西亞、馬來西亞）的各種教育項目中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，促使越南高等教育走上國際化發(fā)展道路。[8]由此可見，世界銀行在此過程中一直以“知識銀行”的形象示人，并認(rèn)為這符合越南教育領(lǐng)域的實際情況，從而實現(xiàn)其側(cè)重于通過思想力量而不是通過金融力量來影響被援助國的政策。

（三）外化機(jī)遇：越南自身發(fā)展訴求需尋覓外援

1975年，越南統(tǒng)一后以中央集權(quán)計劃經(jīng)濟(jì)的形式謀求發(fā)展，由于南、北部不同的經(jīng)濟(jì)體系和條件難以融合，進(jìn)展令人擔(dān)憂。越南經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)、生產(chǎn)停滯、通脹飆升、經(jīng)濟(jì)封鎖，經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難重重，社會大眾對國家發(fā)展的信心受到打擊。直到1986年越南政府通過革新政策，從集中計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，經(jīng)濟(jì)形勢才有所好轉(zhuǎn)。經(jīng)過十年的不懈努力，越南在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國內(nèi)外關(guān)系改善等方面取得了迅速進(jìn)展，但越南教育事業(yè)，尤其是高等教育發(fā)展仍處于低迷狀態(tài)。恰逢1994年時任美國總統(tǒng)克林頓（Bill Clinton）解除對越南的貿(mào)易禁運(yùn)，越南的教育事業(yè)才得到蓬勃發(fā)展。一方面，高等教育領(lǐng)域快速發(fā)展。越南高校大量引入西方的書籍和課程材料，英語成為第二語言；越南經(jīng)濟(jì)對外開放，外商投資比例增大，高素質(zhì)勞動力訴求增多；學(xué)生、教師、學(xué)者的國際人口流動率提高。[9]另一方面，社會經(jīng)濟(jì)的變化給越南高等教育體系帶來了壓力。在美國解除對越南的禁令后，國際投資者紛紛將目光投向越南，視其為一個成熟的創(chuàng)業(yè)國家、一個相當(dāng)大的發(fā)展市場以及東南亞經(jīng)濟(jì)體中重要的地區(qū)參與者。大量國際投資者前往越南考察市場潛力和商業(yè)環(huán)境，但當(dāng)?shù)睾细駝趧恿?shù)量不足、質(zhì)量不高的問題成為困擾投資者的最大阻力。

由此可見，基于日益開放的政策和經(jīng)濟(jì)的高速增長導(dǎo)致社會對人力資源的需求增加，社會和經(jīng)濟(jì)的雙重壓力使當(dāng)時的越南政府把目光投向高等教育領(lǐng)域。但由于自身經(jīng)驗不足且國力有限，徘徊在如何發(fā)展高等教育十字路口的越南政府對外界釋放出需要援助的信號。一直關(guān)注越南發(fā)展的世界銀行敏銳地察覺到這一點(diǎn)，順勢提出了合作意愿。同時，世界銀行在成為越南政府2006—2010年的戰(zhàn)略合作伙伴后，又利用其在高等教育領(lǐng)域的國際經(jīng)驗，提出要構(gòu)建能夠培養(yǎng)出適合新經(jīng)濟(jì)需求的畢業(yè)生的高等教育體系。[10]這不僅有助于越南建立一個高質(zhì)量、創(chuàng)新性、契合市場需求的高等教育體系，而且也有助于為越南培養(yǎng)學(xué)術(shù)型、技能型人才，并為其經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和進(jìn)一步融入全球市場奠定良好的基礎(chǔ)。

二、“第一階段項目”和“第二階段項目”的主要內(nèi)容

世界銀行于20世紀(jì)90年代開始介入越南教育體系發(fā)展規(guī)劃，并提議構(gòu)建成本分擔(dān)和成本回收的財政管理體系。隨后，世界銀行對越南開展了為期20年的教育援助項目。其中，1998年實施的“第一階段項目”旨在提高越南高等教育機(jī)構(gòu)的能力、質(zhì)量和效率。2007年實施的“第二階段項目”旨在實現(xiàn)“第一階段項目”尚未完成的目標(biāo)。在長達(dá)15年的援助計劃中，側(cè)重于三個方面的內(nèi)容。一是信貸管理體系建設(shè)以提高援助效率；二是辦學(xué)資金的來源多樣化與辦學(xué)質(zhì)量的提升；三是利用針對性資助加強(qiáng)教育公平。

（一）頂層設(shè)計：構(gòu)建全新信貸管理體系以提高援助效率

越南高等教育實行中央集權(quán)制，權(quán)力過于集中使高等教育機(jī)構(gòu)的自我管理能力欠缺，與科學(xué)研究、企業(yè)、行業(yè)和雇主之間也缺乏密切聯(lián)系。世界銀行認(rèn)為，這對高等教育系統(tǒng)應(yīng)對日益增長的市場經(jīng)濟(jì)需求的能力有極大的限制。

據(jù)此，世界銀行不僅為越南設(shè)計籌資新體制，而且還創(chuàng)造與其相適應(yīng)的新部門和新社會關(guān)系。在世界銀行介入之前，越南負(fù)責(zé)信貸協(xié)議的主要機(jī)構(gòu)是教育培訓(xùn)部（Minister of Education and Training），但世界銀行額外設(shè)立了一個項目協(xié)調(diào)單位（Project Coordination Unit）作為特別執(zhí)行機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)“第一階段項目”與“第二階段項目”的籌備和實施階段的全面協(xié)調(diào)工作。事實上，項目協(xié)調(diào)單位是世界銀行附屬的聯(lián)絡(luò)處，負(fù)責(zé)所有項目的會計核算、項目的執(zhí)行以及為各大學(xué)提供咨詢服務(wù)。為進(jìn)一步提高工作效率，在“第二階段項目”中該機(jī)構(gòu)更名為項目管理單位（Project Management Unit），并提高項目管理單位的工作人員配額和權(quán)限，尤其是對整體項目的協(xié)調(diào)、監(jiān)測和監(jiān)督職能。同時，每個接受資助的大學(xué)都必須設(shè)置教學(xué)和科研補(bǔ)助金管理小組（Teaching and Research Innovation Grant Management Unit），配備相關(guān)工作人員在子項目實施過程中予以維護(hù)。[11]

為提高自身決策的權(quán)威性，世界銀行要求各管理單位按要求配備相應(yīng)的工作人員，并在其子項目實施過程中進(jìn)行全程監(jiān)控。這相當(dāng)于建立一個由工作人員實踐世界銀行理念的傳播網(wǎng)絡(luò)。同時，在“第一階段項目”和“第二階段項目”的貸款條件和契約中，世界銀行詳細(xì)部署要求建立完善的管理機(jī)構(gòu)，并通過這些機(jī)構(gòu)對中央一級（部）到機(jī)構(gòu)一級（大學(xué)）的整個高等教育系統(tǒng)施加影響。該舉措將科層管理系統(tǒng)設(shè)計成獨(dú)立的權(quán)威機(jī)制，創(chuàng)造了一個“蜂巢狀”的聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)，便于傳播世界銀行的全球價值觀和思想理念。其中，教育培訓(xùn)部作為最高管理機(jī)構(gòu)，委派一名副部長專職管理項目，并接受部門間項目咨詢委員會（Interministerial Project Advisory Committee）和內(nèi)部審計人員的政策建議。同時，項目具體運(yùn)行由項目總監(jiān)負(fù)責(zé)，下設(shè)三個分支機(jī)構(gòu)，一是政策制定的能力建設(shè)，二是大學(xué)能力建設(shè)教學(xué)與研究，三是項目管理和監(jiān)控，三個分支機(jī)構(gòu)均內(nèi)設(shè)了不同的工作小組各司其職，保障項目的運(yùn)行效率。[12]

（二）良性競爭：辦學(xué)資金的來源多樣化推動教育撥款合理化

在世界銀行援助之前，越南高等教育機(jī)構(gòu)的政策和資金籌措都是中央政府統(tǒng)一決定的，主要依據(jù)是招生計劃。這既不利于高?？沙掷m(xù)發(fā)展，也影響越南高等教育體系發(fā)展。因此，世界銀行針對越南高等教育問題開出的“處方”蘊(yùn)含了其自身的價值觀，即在高等教育機(jī)構(gòu)中創(chuàng)造一種競爭精神。換言之，世界銀行的真實目的除了為越南高等教育市場創(chuàng)造條件外，還將市場視為分配資源和機(jī)會的有效機(jī)制。世界銀行希望通過在越南高等教育市場的實踐，驗證其教育福利的私人回報率分析，即將個人和家庭視為主要受益者，使其成為支付者，從而證明其教育收費(fèi)及定價方法的合理性。

作為“第一階段項目”的補(bǔ)充，“第二階段項目”的實施時值越南加入世界貿(mào)易組織（World Trade Organization）之際，高等教育作為人才培養(yǎng)的重要渠道，與越南尋求大量擁有豐富知識的技能型人力資源的訴求相匹配，可為國家經(jīng)濟(jì)體量擴(kuò)張和融入全球市場奠定良好的基礎(chǔ)。因此，該項目進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)世界銀行對越南高等教育的發(fā)展愿景。首先，進(jìn)一步重點(diǎn)完善政策制度，提升高等教育治理、高等教育融資和高等教育質(zhì)量改善方面的能力（約投入480萬美元）。其次，重點(diǎn)提升高校辦學(xué)質(zhì)量，通過提供教學(xué)和研究創(chuàng)新補(bǔ)助金提升大學(xué)的教學(xué)質(zhì)量與科研能力（約投入6140萬美元）。最后，完善配套管理體系搭建，資助領(lǐng)域包括項目管理、項目評價以及發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)管理、采購和通信領(lǐng)域管理項目（約投入430萬美元）。[13]

總體而言，“第一階段項目”和“第二階段項目”為提升越南高等教育辦學(xué)質(zhì)量，對其進(jìn)行實質(zhì)性的結(jié)構(gòu)變革，包括在大學(xué)績效監(jiān)測的基礎(chǔ)上引入競爭性機(jī)制，使高校培養(yǎng)出更高質(zhì)量的人力資源。同時，為修訂高等教育定價結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)，包括學(xué)費(fèi)、學(xué)生貸款和獎學(xué)金計劃，以減少公共預(yù)算。

（三）均衡發(fā)展：針對性資助加強(qiáng)教育公平

通過“第一階段項目”的實施經(jīng)驗總結(jié)，世界銀行意識到弱勢群體的高等教育入學(xué)率偏低、項目實施存在明顯短板。為加強(qiáng)越南高等教育結(jié)構(gòu)的均衡化發(fā)展，世界銀行采取有針對性的資助措施。在第二階段中側(cè)重于教育公平，加大維護(hù)弱勢群體，如女性、少數(shù)民族、貧困地區(qū)學(xué)生的受教育權(quán)。例如，在“第二階段項目”的受資助高校中，有5所位于貧困地區(qū)的學(xué)校在世界銀行的資助報告中被認(rèn)定難以按期償還貸款，[14]但這些學(xué)校因代表著少數(shù)民族學(xué)生和貧困地區(qū)學(xué)生的平等受教育權(quán)而入選。

雖然兩次援助項目都是根據(jù)高校的競爭性提案向其提供補(bǔ)助金，但在第二階段中有針對性地彌補(bǔ)了第一階段存在的不足。“第二階段項目”資助對象首先由越南教育培訓(xùn)部根據(jù)其教育質(zhì)量和接受資助的準(zhǔn)備情況而篩選，得到教育培訓(xùn)部指定資格的高校才能獲得資助。資助高校數(shù)量從36所減少到22所，使項目資助力度更加集中。同時，第二階段還將申請撥款的次數(shù)從三次減少到一次，并允許越南教育培訓(xùn)部在項目生效前提前批準(zhǔn)部分撥款。在受資助的22所高校中，有17所大學(xué)是位于越南經(jīng)濟(jì)水平較發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)的精英高校。世界銀行認(rèn)為，這樣的學(xué)校能夠吸引來自富裕城市家庭的收費(fèi)學(xué)生，有利于其融資政策的成功，并成為后期越南大范圍推廣的典型案例。[15]

三、“第一階段項目”和“第二階段項目”的實施成效

世界銀行通過“第一階段項目”和“第二階段項目”前后累計對越南投入約1.74億美元[16]，在越南高等教育援助中取得三個方面的進(jìn)展。一是初步完成高等教育管理體系建設(shè)；二是高校教學(xué)質(zhì)量大幅提升；三是高等教育入學(xué)率和辦學(xué)類型得到增加。

（一）制度完善：初步建成高等教育管理體系與競爭性融資機(jī)制

“第一階段項目”和“第二階段項目”的援助重點(diǎn)是通過高等教育改革為市場經(jīng)濟(jì)提供高素質(zhì)勞動力，通過人力資源開發(fā)幫助越南降低人口貧困率，以及通過高等教育資源合理分配創(chuàng)造新的財政撥款模式以促進(jìn)教育公平性。因此，兩個項目首先強(qiáng)調(diào)越南高等教育管理體制改革，成效彰顯在四個方面。一是促進(jìn)管理權(quán)下放，將原屬于政府的高等教育直接管理權(quán)下放到學(xué)校層面。世界銀行設(shè)計的“第一階段項目”給予個別大學(xué)更大的自主權(quán)，并鼓勵發(fā)展非公立高等教育，以便在不同類型的大學(xué)之間創(chuàng)造一種促進(jìn)提升的競爭氛圍。二是提高機(jī)構(gòu)自主權(quán)，通過以競爭性資助機(jī)制的形式提供可自由支配的收入，使大學(xué)能夠自主設(shè)計機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃，而不是完全依照教育部門的統(tǒng)一計劃。三是強(qiáng)化公共問責(zé)制度，既要求各大學(xué)系統(tǒng)地收集和披露其有關(guān)業(yè)績的信息，也要求教育部門健全國家級質(zhì)量保證體系，并通過滿足世界銀行對高?；I資建議的要求，使高校既參與自我評價也參與外部評估。四是使各部委對制定高等教育政策的重要性形成一致和系統(tǒng)的認(rèn)知。

在此基礎(chǔ)上，“第一階段項目”和“第二階段項目”加強(qiáng)競爭性融資機(jī)制建設(shè)，使越南高校的資金籌措能力得以提升，從而提升辦學(xué)質(zhì)量。其成效主要體現(xiàn)在兩個方面，一是促進(jìn)高校之間的競爭力。例如，“第一階段項目”資助名單由非公立大學(xué)在內(nèi)的100多所高等教育機(jī)構(gòu)參與競爭，遴選其中36所大學(xué)給予資助，獲選高校與政府（如教育培訓(xùn)部）建立了一種“合同關(guān)系”，需要定期進(jìn)行績效監(jiān)控和審查。[17]相較于之前的政府定額撥款，此舉有利于高校自身奮進(jìn)。二是增加高校經(jīng)費(fèi)來源渠道。世界銀行的財務(wù)分析報告顯示，如果越南政府在項目結(jié)束后繼續(xù)推行高等教育質(zhì)量補(bǔ)助金計劃，那么高校經(jīng)費(fèi)來源將得到豐富，由原來僅依靠政府撥款變成政府常規(guī)性教育預(yù)算、學(xué)費(fèi)收入、成本節(jié)約、研發(fā)活動這四個方面。[18]

（二）提質(zhì)增效：高校教學(xué)質(zhì)量大幅提升

“第一階段項目”和“第二階段項目”實施后越南高校教學(xué)質(zhì)量提升明顯。從宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看（見表1），在2017年項目結(jié)束后，越南高校學(xué)生入學(xué)率相較于之前增加了約13倍，尤其是在世界銀行教育援助項目開展的1997—2011年間，增速較高。其中，1997年起畢業(yè)生人數(shù)逐年增長，表明輟學(xué)率有所下降。當(dāng)然，這雖然不能完全歸功于世界銀行的援助項目，但其投入的大量資金對越南高等教育基礎(chǔ)設(shè)施、師資培訓(xùn)、科研能力、教學(xué)質(zhì)量提升設(shè)置了專門的項目扶持，是越南高等教育發(fā)展不可或缺的助力。

表1 1987—2019年越南高等教育系統(tǒng)發(fā)展規(guī)模

從微觀領(lǐng)域而言，一是參與“第一階段項目”和“第二階段項目”高校的學(xué)生標(biāo)準(zhǔn)化測試的平均分?jǐn)?shù)都有所提高，兩組大學(xué)平均完成本科學(xué)習(xí)的時間都有所減少。二是科研水平得到提高，在“第二階段項目”支持的249個研究項目中，共資助了1162篇國內(nèi)發(fā)表文章和645篇國際發(fā)表文章，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過既定目標(biāo)。在同一時期國內(nèi)和國際發(fā)表文章的總數(shù)有所增加，大約是年發(fā)文量的兩倍。雖然這不能完全歸因于“第二階段項目”，但它的經(jīng)費(fèi)支持起主要作用。三是項目運(yùn)行期間為開展科學(xué)和技術(shù)相關(guān)項目的大學(xué)提供的資助份額日益增多，從5.2%增長到11.8%。四是畢業(yè)生就業(yè)能力得到提升，并為學(xué)生創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會。五是提高教師整體學(xué)歷水平，在“第二階段項目”中對教師參與研究生培訓(xùn)和短期課程提供專項資助，使大學(xué)擁有碩士和博士學(xué)位的教師比例有所上升。[19]

（三）受益面廣：高等教育入學(xué)率提高并豐富辦學(xué)類型

世界銀行教育援助期間，越南高等教育的體量和質(zhì)量都得以提升。越南調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在1992—2006年，25～55歲的人口中沒有完成最低教育的比例從23%下降到不到1%。而在2006年，25～55歲人口中約有5%進(jìn)入了本科階段，提高了教育普及率和高等教育毛入學(xué)率。同時，高校招生人數(shù)幾乎翻了一番，從2001年的90萬人增加到2008年的160多萬人。[20]世界銀行調(diào)查報告顯示，在“第一階段項目”中，大學(xué)畢業(yè)后6個月內(nèi)出國的學(xué)生人數(shù)從1.7%增加到2.4%。六個月內(nèi)找到工作的學(xué)生比例從68.4%上升到72.4%。[21]此外，弱勢群體的受教育權(quán)同樣得到重視。根據(jù)越南教育培訓(xùn)部的統(tǒng)計，少數(shù)民族學(xué)生的比例呈現(xiàn)增加的趨勢，從1999—2000學(xué)年的0.2%上升到2006—2007學(xué)年的0.5%，在2017—2018學(xué)年達(dá)到6%。[22]

同時，“第一階段項目”和“第二階段項目”間接豐富了越南高等教育辦學(xué)形式，促進(jìn)了私立教育的發(fā)展。在1988年之前，越南高等教育只存在公立辦學(xué)一種形式。在美國解除禁令以后，越南開始修改相關(guān)政策，出臺允許謹(jǐn)慎引入非公有制投資的法律，高等教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)出現(xiàn)民辦、半公立和私立三種新形式。越南政府于1999年8月19日頒布的《第73/1999/ND-CP號法令》（Decree 73/1999/ND-CP），鼓勵非公有制高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展，鼓勵向這些機(jī)構(gòu)提供公共財產(chǎn)，免除土地稅，并支持公立學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的教職人員轉(zhuǎn)向非公立機(jī)構(gòu)工作。2005年，越南政府頒布《2005年4月18日第05/2005/NQ-CP號決議》（Resolution 05/2005/NQ-CP April 18 ,2005）為民辦大學(xué)提供更有力的政策支持，并決定逐步取消“半公立”類型，將其轉(zhuǎn)型為民辦或私立大學(xué)。[23]由此可見，越南私立高等教育自20世紀(jì)90年代中期出現(xiàn)，并在整個供應(yīng)中所占的份額越來越重要。截至2009年底，越南共有412所高等教育機(jī)構(gòu)，其中70所為私立機(jī)構(gòu)。[24]

四、世界銀行在“第一階段項目”和“第二階段項目”的援助策略

世界銀行的教育援助有效地提升了越南的高等教育質(zhì)量和數(shù)量，但由于不同國家價值觀念的差異，使世界銀行教育援助計劃在越南的實施面臨諸多困難。一是革新開放之前越南民眾長期缺乏接觸外來事物的窗口，且世界銀行推行的私立教育與越南以往提倡公立教育的體制相沖突，不利于政策改革；二是越南政府管理的公開性與透明度不足，制約項目的進(jìn)展效率；三是越南政府管理權(quán)限過于集中，不利于進(jìn)行跨部門、多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)參與的項目管理。因此，世界銀行在考量越南自身價值因素的基礎(chǔ)上調(diào)整其援助策略，主要實踐方式包括樹立權(quán)威形象，增加政策制定的話語權(quán)；引入競爭性融資機(jī)制，促使高等教育管理體系改革；聯(lián)合本土學(xué)者發(fā)聲，擴(kuò)大政策的公眾影響力。

（一）樹立權(quán)威形象，增加政策制定話語權(quán)

世界銀行利用知識經(jīng)濟(jì)推動其全球領(lǐng)導(dǎo)地位，在越南政府層面不斷提升政策制定的參與度和影響力，以此提高援助項目的實施效率。

首先，世界銀行根據(jù)實踐判斷越南教育培訓(xùn)部受限于自身權(quán)限，在部分教育經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)收集和政策制定方面存在困難。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，世界銀行選擇與行政權(quán)力更高的計劃投資部（Ministry of Planning and Investment）的教育融資部門（Vietnam Education Financing Sector Study）合作，并將所有工作組都統(tǒng)一歸屬給計劃投資部主持的高級指導(dǎo)委員會管理，還包括其他政府機(jī)構(gòu)的成員。世界銀行這一舉措既有利于獲得教育研究所需的各項政府機(jī)構(gòu)的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，又利于提升政府跨部門層面政策制定的影響力。

其次，世界銀行致力于促進(jìn)援助國提升政策制定的公開性和透明度，特點(diǎn)是政策制定中跨部門交流、參與的行為越來越多。一方面，多部門共同對政策制定進(jìn)行決策，提升越南本土社會對世界銀行研究結(jié)果和政策建議的擁有感，有利于相關(guān)政策的后期推廣。另一方面，世界銀行通過控制教育融資部門在政策制定過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，主要途徑是設(shè)計重要研究課題，得到的數(shù)據(jù)交由世界銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家分析和解釋，并形成書面報告呈現(xiàn)給越南民眾、各界學(xué)者乃至國際社會。這些報告將成為越南政府的決策依據(jù)。

顯然，世界銀行利用其專家權(quán)威對越南教育系統(tǒng)的問題進(jìn)行分類和界定，類似于醫(yī)生給病人開出診斷和處方。通過與越南中央政權(quán)中最有影響力的部門合作，并大規(guī)模地進(jìn)行全面的研究，使世界銀行的影響力擴(kuò)散至越南各級政府部門。換言之，世界銀行的威信通過自我診斷和自我治療得到擴(kuò)大，其所扮演的機(jī)構(gòu)角色既是“當(dāng)權(quán)者”，又是“權(quán)威者”。

（二）引入競爭性融資機(jī)制，促使高等教育管理體系改革

世界銀行進(jìn)行教育援助之前，越南政府對高等教育的管理實行中央管理機(jī)制和預(yù)算補(bǔ)貼制度，對高校的相關(guān)政策制定與財政投入主要基于對學(xué)校招生計劃的預(yù)判。實踐證明，這樣的管理體制不利于越南高校的健康發(fā)展。據(jù)此，“第一階段項目”的主要戰(zhàn)略目標(biāo)是建立新的籌資機(jī)制，具有可持續(xù)性、有競爭力、靈活性等特征。此舉是根本性變革，旨在越南經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下引入融資機(jī)制，實現(xiàn)路徑是從貸款中提取一筆特別資金以競爭方式提供給符合某些資格標(biāo)準(zhǔn)的大學(xué)，評判標(biāo)準(zhǔn)是學(xué)術(shù)和科研能力、財務(wù)表現(xiàn)、績效監(jiān)測和機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃。這一舉措促使越南高校重視教育質(zhì)量，并根據(jù)自身的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行財務(wù)調(diào)整與重組。

該政策工具的合法性體現(xiàn)在兩個方面，一是產(chǎn)出導(dǎo)向被視為建立績效和質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制的杠桿。二是通過在常規(guī)資金基礎(chǔ)上向合格大學(xué)引入質(zhì)量改進(jìn)補(bǔ)助金（Quality Improvement Grants），使資助形式更為靈活、更具競爭力。由此可見，世界銀行以相對較少的資金，通過設(shè)計科層管理體系和獨(dú)立的運(yùn)營機(jī)構(gòu)，改善了越南高等教育的管理機(jī)制。盡管這一由契約關(guān)系推動的競爭性融資機(jī)制尚處于早期階段，但具有取代當(dāng)前集權(quán)式管理的趨勢。這一新的治理機(jī)制、競爭風(fēng)氣和新意識形態(tài)將市場與競爭力視為分配資源和提高質(zhì)量的有效政策工具，也是越南建立世界一流大學(xué)的國家總體規(guī)劃的基礎(chǔ)。

（三）聯(lián)合本土學(xué)者，擴(kuò)大政策公眾影響力

由于世界銀行推行的私立教育與越南以往提倡公立教育的體制相沖突，在推行過程中受到來自民意的阻力較大。例如，在革新開放之前，越南教育實行全免費(fèi)制，這極不利于世界銀行推行高等教育收費(fèi)制。同時，相較于外來組織，越南本土專家的學(xué)術(shù)和政治觀點(diǎn)具有更大的制度權(quán)威，且他們一般都是政黨成員。為更好地獲得民意基礎(chǔ)，世界銀行鼓勵地方參與政策制定，包括政府部門的高級干部和學(xué)術(shù)界人士。世界銀行邀請在西方受教育和生活的海外越南學(xué)者與當(dāng)?shù)貙W(xué)者一起，直接或間接地參與高等教育改革，從而創(chuàng)建越南精英知識分子網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大其政策的公眾影響力。

同時，世界銀行利用越南政府為挽回早年流失海外的僑胞而頒布的相關(guān)人才引進(jìn)政策，聘用大批海外越南學(xué)者作為“國際顧問”或“技術(shù)顧問”，與越南政府雇用的“國家顧問”合作，主要任務(wù)是調(diào)查和分析越南高校面臨的問題與挑戰(zhàn)，以便為申請世界銀行貸款作準(zhǔn)備。由于這些都是在西方接受高等教育的越南裔學(xué)者，是具備高素質(zhì)的專業(yè)人才，對越南的文化和社會背景有透徹的了解，他們所提出的建議都具有很強(qiáng)的針對性。世界銀行和越南教育培訓(xùn)部的政策文件都采納了他們公開表達(dá)的部分觀點(diǎn)，在“第一階段項目”和“第二階段項目”中表現(xiàn)突出。一是對高等教育系統(tǒng)的目標(biāo)、戰(zhàn)略和計劃的制定與重塑產(chǎn)生了重要影響，其專業(yè)知識使世界銀行推行的舉措更具權(quán)威性，其本土價值觀又為改革議程帶來針對性。二是形成了一種新的政治規(guī)范和觀念傳播途徑。這些學(xué)者通過舉辦免費(fèi)的公開講座、出版書籍、與當(dāng)?shù)貙W(xué)者合作撰寫各類文件等，分析了世界銀行提出的政策主張及其對越南社會結(jié)構(gòu)的影響。這些成果通過大眾媒體向更廣泛的公眾傳播，使新的行動者間接參與了決策過程，即世界銀行為專家開辟了發(fā)聲渠道，并改變了民眾長期以來認(rèn)為教育問題只由政府決定的陳舊觀念。

五、結(jié)語

在全球化浪潮的裹挾下各國都面臨相似的挑戰(zhàn)，而民族國家的本土性和自主性在此背景下如何發(fā)展成為值得商榷的話題。世界銀行作為影響力巨大的國際組織之一，塑造了國家之外的權(quán)威形象，成為主權(quán)國家、民族國家之外的第三方?jīng)Q策主體。民族國家越來越多地與國際組織和市場分享決策權(quán)，并將其教育系統(tǒng)和目標(biāo)與其他地方的國際標(biāo)準(zhǔn)和做法進(jìn)行比較，這一事實可能會促進(jìn)各國之間更大程度的同質(zhì)化或教育政策的趨同。

就援助內(nèi)容而言，世界銀行通過將全新的治理理念和決策模式帶入越南當(dāng)局被其接受，并使之融入國際舞臺，已成功將越南改造為民族國家在教育領(lǐng)域應(yīng)對全球化的模板之一。換言之，越南通過世界銀行政策性貸款項目來審查國家高等教育體系的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，在世界銀行介入后越南發(fā)生的變化，如經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)崗位增加、新思想增多、信息和資源的流動頻率增高，都被視為其融入國際舞臺的積極反饋。

就援助效果而言，“第一階段項目”和“第二階段項目”都實現(xiàn)了特定的目標(biāo)與使命。一是幫助越南提升高等教育體量和質(zhì)量；二是將自身的全球化高等教育政策思想引入越南，即世界銀行無疑也在越南尋求鞏固自己世界經(jīng)濟(jì)中心地位的機(jī)會。同時，這些觀點(diǎn)在世界銀行對越南教育援助的應(yīng)對策略中得到印證，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，基于回報率理論為援助對象提供一系列“短期教育政策菜單”（Short-term Education Policy Menu）是世界銀行在各借貸國使用的短期政策選擇。一般包括三種路徑：建議通過引入用戶收費(fèi)來削弱公立高等教育；發(fā)展信貸市場；政府對大學(xué)的管理權(quán)限下放并增加私立教育。[25]這些舉措也屬于世界銀行整體宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整方案的一部分，與金融、貿(mào)易、稅收和工業(yè)政策等措施組合，旨在保護(hù)低收入群體的法規(guī)列表嵌套，共同作用于被援助國。

就援助對策而言，世界銀行通過規(guī)范頂層設(shè)計，采用自上而下的實施路徑對越南進(jìn)行教育援助，在越南許多領(lǐng)域都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。但越南決策層在其中扮演著相對被動的角色，他們沒有對引進(jìn)的理念做出反應(yīng)和調(diào)整，而是被動地接受，在制定實踐計劃和執(zhí)行政策方面過分依賴外部參與者?？梢哉f，越南決策者深受國際組織強(qiáng)加的政策思想的影響。

綜上所述，世界銀行的援助對越南而言既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。一方面，世界銀行利用其貸款規(guī)模、全球影響力、專家智囊團(tuán)和政策影響力將繼續(xù)鞏固自身在教育領(lǐng)域最強(qiáng)大的國際組織的地位。隨著影響力網(wǎng)絡(luò)的不斷擴(kuò)大，世界銀行在應(yīng)對與改善教育問題方面有更為超前的理念和實踐。另一方面，越南在面臨政策借貸和外來組織左右其決策當(dāng)局時，需要根據(jù)自身情況對選擇采取何種政策保持警惕和謹(jǐn)慎。因此，被援助國要具備應(yīng)對變局的能力，在發(fā)生任何變革之前建立相應(yīng)制度，以立預(yù)破，方能更好地應(yīng)對變局。