周亞敏

構(gòu)建人類命運(yùn)共同體是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要組成部分。習(xí)近平主席在闡述人類命運(yùn)共同體理念時(shí)，提出要構(gòu)建地球生命共同體、海洋命運(yùn)共同體、人與自然生命共同體等主張，凸顯出環(huán)境議題是人類命運(yùn)共同體的重要組成部分。全球環(huán)境基金(Global Environment Facility， GEF)作為全球環(huán)境治理的資金機(jī)制和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)且能夠?yàn)槿颦h(huán)境善治和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體做出積極貢獻(xiàn)。

迄今國內(nèi)外對GEF的研究，或是總結(jié)GEF的成功經(jīng)驗(yàn)，或是剖析過往增資期的政策，或是介紹GEF項(xiàng)目運(yùn)行特點(diǎn)及成果，但缺乏從構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的角度來看待GEF所能發(fā)揮的作用。(1)于宏源：《全球環(huán)境基金與中國環(huán)境外交》，《當(dāng)代亞太》，2006年第2期，第40頁；陳蘭、王文濤等：《全球環(huán)境基金第七增資期政策分析與預(yù)測》，《氣候變化研究進(jìn)展》，2018年第2期，第201頁；馬超德、趙新華等：《UNDP與中國合作實(shí)施GEF生物多樣性項(xiàng)目的成就與經(jīng)驗(yàn)》，《生物多樣性》，2021年第2期，第212頁。本文的寫作目的主要有以下兩點(diǎn)：第一，GEF項(xiàng)目的具體量化指標(biāo)由西方國家制定，在實(shí)施過程中出現(xiàn)過多倚重經(jīng)濟(jì)收益的傾向。中國作為GEF項(xiàng)目實(shí)施較好的國家，是各類GEF項(xiàng)目青睞的投資地。應(yīng)該利用好中國當(dāng)前的市場權(quán)力，在GEF項(xiàng)目的評估和考核中加入于中國有利的指標(biāo)。第二，中國未來將不可避免地在GEF捐資中占據(jù)越來越重要的地位，一方面是中國自身需要在全球環(huán)境治理中不斷提高影響力，另一方面西方國家推行的“畢業(yè)政策”也將促使中國更多捐資。因此，未來中國在提升捐資額度的同時(shí)，也要明確提出自己的治理訴求，而環(huán)境議題是推行人類命運(yùn)共同體理念和話語的有力抓手。

GEF運(yùn)行30余年以來，在綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移、撬動公私融資、提升能力建設(shè)和構(gòu)建環(huán)境認(rèn)知等方面發(fā)揮了積極作用。中國作為GEF最大的受援國家，在不同領(lǐng)域的項(xiàng)目實(shí)施中均取得了成功經(jīng)驗(yàn)。如何將這種成功經(jīng)驗(yàn)推廣至“一帶一路”沿線國家和廣大發(fā)展中國家，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要內(nèi)容。本文根據(jù)GEF第八增資期談判進(jìn)程和公布的文本，歸納其資金分配方向及可能影響，為中國借助GEF構(gòu)建人類命運(yùn)共同體提供思路和方案。

一、GEF的歷史回顧及最新進(jìn)展

(一)歷史回顧

GEF成立于1991年，由聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界銀行具體執(zhí)行。GEF的宗旨是通過提供貸贈款，幫助發(fā)展中國家提升改善氣候環(huán)境的能力。作為《聯(lián)合國生物多樣性公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《聯(lián)合國防治沙漠化公約》《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》和《關(guān)于汞的水俁公約》五個國際公約的資金機(jī)制，GEF是發(fā)展中國家在環(huán)境治理領(lǐng)域的重要資金來源。此外，GEF曾經(jīng)與《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的維也納公約》的《蒙特利爾議定書》下的多邊基金互為補(bǔ)充，為俄羅斯及東歐中亞地區(qū)逐步淘汰臭氧層損耗化學(xué)物質(zhì)發(fā)揮過積極作用。

目前GEF有184個成員國和32個理事國，中國是GEF的主要創(chuàng)始成員國和理事國，也是最大的受援國。(2)GEF的32個理事國中有14個是發(fā)達(dá)國家，16個是發(fā)展中國家，2個是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體。GEF每4年增資一次，增資資金來自40個捐贈國。自1994年重組以來，GEF已進(jìn)行了7次增資：第一增資期(GEF-1，1994—1998年)增資20億美元；第二增資期(GEF-2，1998—2002年)增資27.5億美元；第三增資期(GEF-3，2002—2006年)增資30億美元；第四增資期(GEF-4，2006—2010年)增資31.3億美元；第五增資期(GEF-5，2010—2014年)增資42.5億美元；第六增資期(GEF-6，2014—2018年)增資44.3億美元；第七增資期(GEF-7，2018—2022年)增資40億美元。(3)Global Environment Facility. GEF-7 Replenishment, 2018. https://www.thegef.org/who-we-are/funding.第八增資期(GEF-8，2022—2026年)正處于談判收尾階段。

(二)主導(dǎo)國家

GEF的治理模式是將捐資額度與話語權(quán)直接掛鉤，因此極大激勵了發(fā)達(dá)國家對GEF的持續(xù)捐款。根據(jù)GEF治理導(dǎo)則第25條，在協(xié)商一致未能通過的情況下，GEF理事會將舉行投票，決議通過需獲得60%理事國贊成且其代表的累積捐款額達(dá)到總額度的60%，即“雙60%”混合投票權(quán)制度。從表1可以看出三個重要結(jié)論：

表1 GEF-1至GEF-7時(shí)期各國捐資累積額度占總資金盤子的比例

首先，按累積捐資額度排名，日本第一，美國第二，德國第三；其次，排名前五位的國家捐資額度超過總額度的60%，意味著日本、美國、德國、英國和法國在GEF資金分配方案中占據(jù)絕對的話語主導(dǎo)權(quán)；最后，在GEF捐資額度排名前17位的國家均是美西方發(fā)達(dá)國家，而中國、印度和俄羅斯是捐資最多的發(fā)展中國家，但此三國加總所占比例僅為1.21%。因此，GEF是由北方國家主導(dǎo)的、致力于幫助南方國家提升國際環(huán)境公約履約能力的一種資金安排。在30余年的運(yùn)行過程中，GEF的主導(dǎo)權(quán)并沒有隨著全球“東升西降”格局而旁落他國，美日德英法一直牢牢把控著全球環(huán)境治理中的資金主導(dǎo)權(quán)，繼而主導(dǎo)全球環(huán)境資金分配中的制度性話語權(quán)。為了護(hù)持北方國家在環(huán)境治理領(lǐng)域中的優(yōu)勢地位，GEF改革持續(xù)下調(diào)對新興發(fā)展中國家的資助比例。

圖1 美國和日本在歷次GEF增資期的捐款占比。數(shù)據(jù)來源：GEF官網(wǎng)。

主導(dǎo)GEF的前五位國家的排序，在GEF第七增資期時(shí)出現(xiàn)了一個明顯變化。自GEF成立之初到GEF第六增資期，美國一直是GEF累積出資最多的國家。但到GEF第七增資期，日本一躍成為累積捐資額度最多的國家。美國在GEF-7中大幅削減捐資規(guī)模，降幅達(dá)到50%，表明美國借助環(huán)境議題推進(jìn)新自由主義議程的能力和意愿均出現(xiàn)下降。日本目前是GEF累積捐資最多的國家(33.8億美元)，美國居第二(30.3億美元)。圖1顯示出美國和日本在歷次GEF增資期的捐款占比，可以看出，在GEF-6時(shí)期日本的單期捐款額度已經(jīng)超越美國。GEF-7時(shí)期正值美國特朗普政府全面退出多邊環(huán)境條約，因此美國對GEF的捐資也出現(xiàn)銳減。日本對GEF的持續(xù)高額捐款是符合日本環(huán)境外交的大戰(zhàn)略的。日本是一個十分重視開展環(huán)境外交的國家，無論是在雙邊、地區(qū)甚至全球性的環(huán)境合作領(lǐng)域，都能發(fā)現(xiàn)日本多元主體參與其中，因?yàn)檫@有助于日本實(shí)現(xiàn)其政治、經(jīng)濟(jì)、安全、文化、道義等多領(lǐng)域的外交訴求。(4)周英：《日本環(huán)境外交的主體、動因和效果分析》，《日本問題研究》，2020年第6期，第1頁。日本立足于環(huán)境外交來促進(jìn)軟實(shí)力提升的戰(zhàn)略思路，激勵日本在全球環(huán)境基金這一國際平臺上不斷提高捐資水平以提升影響力。

(三)資金分配領(lǐng)域

GEF以支持受援國履行國際公約為導(dǎo)向，因此其資金分配主要集中在生物多樣性、氣候變化、土地退化、化學(xué)品和國際水域等五大重點(diǎn)領(lǐng)域，GEF-8將總資金盤子的約90%投入到上述領(lǐng)域。如表2所示，GEF-8在三種不同的捐資情景下對各項(xiàng)支出進(jìn)行分配?？傮w來看，生物多樣性領(lǐng)域的資金占比顯著增加，氣候變化領(lǐng)域的資金占比顯著降低，而其他三項(xiàng)的資金占比基本保持不變。在總資金盤子擴(kuò)大的條件下，GEF-8的資金比例調(diào)整帶來的后果是，氣候變化領(lǐng)域的資金規(guī)模保持不變，生物多樣性領(lǐng)域的資金規(guī)模顯著提升，土地退化、化學(xué)品和國際水域三項(xiàng)的資金規(guī)模有所上升。實(shí)際上，從圖2可以看出，全球環(huán)境基金自第六次增資期后對氣候變化領(lǐng)域的資金分配規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)下調(diào)態(tài)勢，如果考慮到通脹的影響，則氣候變化領(lǐng)域從GEF獲得的實(shí)際資助力度的下降則更為明顯。通過對比圖1和圖2，可以發(fā)現(xiàn)，氣候變化領(lǐng)域資金規(guī)模下調(diào)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)與美國不再追求GEF捐資第一大國地位的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是相對應(yīng)的。

表2 GEF-8與GEF-7的資金分配領(lǐng)域及占比情況的對比分析

圖2 歷次GEF增資期投入到氣候變化領(lǐng)域的資金規(guī)模數(shù)據(jù)來源：GEF官網(wǎng)， https：//www.thegef.org/。

聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發(fā)布的第六次評估報(bào)告指出，氣候變化所帶來的影響是全球性的，從加拿大、德國、美國等發(fā)達(dá)國家到生活在低緯度地區(qū)發(fā)展中國家的公民，都在遭受不同程度的影響，報(bào)告強(qiáng)調(diào)應(yīng)對氣候變化的緊迫性，以及全球采取緊急行動的必要性。(5)UNFCCC. Action Taken by The Conference of the Parties at Its Twelfth Session, 2006. https://unfccc.int/resource/docs/2006/cop12/eng/05a01.pdf.在全球氣候風(fēng)險(xiǎn)不斷升高并需要采取緊急行動的情況下，GEF不斷調(diào)低氣候變化領(lǐng)域的資金規(guī)模，一方面是發(fā)達(dá)國家為自身應(yīng)對氣候風(fēng)險(xiǎn)留存資源，另一方面極不利于發(fā)展中國家適應(yīng)和減緩氣候變化。2006年在肯尼亞內(nèi)羅畢召開的第十二次氣候變化締約方大會(COP12)指出，GEF中的應(yīng)對氣候變化的資源絕大部分分配給了長期減緩項(xiàng)目，建議GEF“適當(dāng)優(yōu)先注意適應(yīng)行動”。(6)同上。2010年坎昆氣候大會正式授權(quán)成立“綠色氣候基金”(GCF)，決定應(yīng)當(dāng)通過GCF來提供大部分多邊適應(yīng)資金，并指出要確保支持在發(fā)展中國家締約方開展的項(xiàng)目、方案、政策和其他活動?！栋屠鑵f(xié)定》第二條特別提出了氣候資金發(fā)展的長期目標(biāo)，即“使資金流動符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑”。但鑒于GCF的資金規(guī)模遠(yuǎn)不及GEF，因此GEF主導(dǎo)國家不斷調(diào)低氣候變化資金規(guī)模及比例的做法，實(shí)質(zhì)上減少了發(fā)展中國家的可獲得氣候資金，無疑加大了發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的難度。GEF能否為發(fā)展中國家提供適應(yīng)和減緩所需的更多資金一直是發(fā)展中國家關(guān)切的重點(diǎn)。(7)佚名：《發(fā)展中國家對“全球環(huán)境基金”表示關(guān)切》，《中國氣象報(bào)》，2009年12月14日，第3版。

二、GEF的正向溢出效應(yīng)

GEF作為一種國際公共產(chǎn)品，為全球可持續(xù)發(fā)展注入了動力。從產(chǎn)業(yè)鏈角度而言，GEF促進(jìn)了綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移；從融資效果而言，GEF撬動了受援國公私部門的資金流入到與環(huán)境治理相關(guān)的領(lǐng)域；從能力建設(shè)角度而言，GEF項(xiàng)目實(shí)施過程中所提供的培訓(xùn)、教育和交流，綜合提升了相關(guān)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)及人員的業(yè)務(wù)能力；從文化價(jià)值角度而言， GEF項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)的推廣，提高了公眾對環(huán)境可持續(xù)性的認(rèn)知和意識，為全社會長期踐行可持續(xù)發(fā)展奠定了認(rèn)知基礎(chǔ)。

(一)綠色技術(shù)溢出效應(yīng)

GEF是一項(xiàng)集綠色融資與技術(shù)援助于一體的國際公共產(chǎn)品。發(fā)展中國家長期處于全球價(jià)值鏈的中下游環(huán)節(jié)，承受著經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和環(huán)境高污染的雙重壓力，既缺乏環(huán)境治理的資金，也缺乏技術(shù)創(chuàng)新的條件。在這樣的情形下，要幫助發(fā)展中國家履行國際環(huán)境公約，必須同時(shí)解決資金和技術(shù)的問題。綠色技術(shù)的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散有利于提升全球福祉，但囿于國家競爭力考慮，發(fā)達(dá)國家在綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移問題上一直持保留態(tài)度。全球環(huán)境基金通過設(shè)立“增量成本”(incremental costs)這一方案來促進(jìn)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移?！禛EF修訂文本》第2條指出，GEF“提供贈款和優(yōu)惠資金來覆蓋為實(shí)現(xiàn)全球效益而產(chǎn)生的增量成本”。(8)GEF. Instrument for the Establishment of the Restructured Global Environment Facility，2015. https://www.thegef.org/sites/default/files/publications/GEF_Instrument-Interior-March23.2015_1.pdf.“增量成本”指的是將國內(nèi)環(huán)保項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為全球項(xiàng)目時(shí)采取附加行動所需的資金，比如同樣是發(fā)電，煤炭發(fā)電可以低成本滿足國內(nèi)用電需求，但太陽能發(fā)電既能保障用電需求也能減少碳排放，唯一不足在于初始成本過高，而這兩種技術(shù)方案之間的成本差距就是“增量成本”。GEF在全球范圍內(nèi)促進(jìn)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移的成功項(xiàng)目包括但不限于：匈牙利能源效率聯(lián)合融資項(xiàng)目中的節(jié)能減排技術(shù)、西非節(jié)能建筑技術(shù)、中國世博會的燃料電池城市客車技術(shù)，中國新能源汽車和可再生能源綜合應(yīng)用商業(yè)化推廣，以及孟加拉國節(jié)能窯爐項(xiàng)目中的中國混合霍夫曼窯(HHK)技術(shù)等。(9)彭亞媛、馬忠法：《全球環(huán)境基金促進(jìn)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移的路徑及啟示》，《國際商務(wù)研究》，2022年第1期，第91頁。GEF贈款在幫助中國促進(jìn)應(yīng)對氣候變化技術(shù)傳播方面發(fā)揮了積極作用。(10)世界銀行：《全球環(huán)境基金贈款幫助中國促進(jìn)應(yīng)對氣候變化技術(shù)傳播》，《國際融資》，2012年7月，第68頁。

(二)融資撬動效應(yīng)

國際援助機(jī)構(gòu)向來希望援助資金能夠產(chǎn)生四兩撥千斤的作用。GEF在第9條準(zhǔn)則中就正式提出，“為尋求全球環(huán)境效益的最大化，GEF強(qiáng)調(diào)其催化作用以及從外部渠道撬動更多資源”。(11)GEF. Draft Operational Strategy, 1995. https://www.thegef.org/sites/default/files/council-meeting-documents/GEF.C.5.3.pdf.GEF將催化作用理念運(yùn)用到項(xiàng)目管理中，在項(xiàng)目監(jiān)測評估中跟蹤關(guān)注其放大和復(fù)制的效果。(12)陶蕊：《催化作用在國際環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目中的體現(xiàn)》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2011年第S2期，第402頁。從資金籌措角度而言，GEF將自身捐贈視為“種子資金”，希望能帶動更多公私部門的資金流入環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。

發(fā)展中國家在環(huán)境治理中所需要的資金缺口巨大，單純靠GEF捐資無異于杯水車薪。因此，GEF運(yùn)用多元化融資工具，以“種子資金”模式帶動政府部門、私營部門、社會團(tuán)體等對環(huán)境技術(shù)的投資和落地。自GEF成立以來，GEF已經(jīng)為165個國家提供了135億美元贈款，并撬動了約650億美元的配套資金。依據(jù)不同國家的基金管理績效，GEF對各國的配套資金實(shí)施差異化管理，比如中國GEF項(xiàng)目贈款和配套資金的平均比例是1∶10.8，巴西、墨西哥和印度分別是1∶4.7、1∶5.8和1∶9.6。(13)王愛華、陳明、曹楊：《全球環(huán)境基金管理機(jī)制的借鑒及啟示》，《環(huán)境保護(hù)》，2016年第20期，第72頁。中國受到GEF資助的項(xiàng)目達(dá)244項(xiàng)，爭取贈款超過14億美元，撬動配套資金164.8億美元，是GEF資助額度最大的國家，也是撬動配套資金量最多的國家。以生物多樣性領(lǐng)域的GEF項(xiàng)目為例，撬動了中國政府5～10倍的配套金用于相關(guān)工作。(14)馬超德、趙新華等：《UNDP與中國合作實(shí)施GEF生物多樣性項(xiàng)目的成就與經(jīng)驗(yàn)》，《生物多樣性》，2021年第2，第212頁。

(三)環(huán)境治理能力提升效應(yīng)

GEF重視資金使用效率，因而建設(shè)了一套完備的管理體制、程序規(guī)則和實(shí)體規(guī)則，以評價(jià)相關(guān)項(xiàng)目的績效水平。具體而言，GEF采用決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)三分的管理模式。決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)相分離，有利于發(fā)揮不同機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，并鼓勵各執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間展開競爭，有利于提高有限資金的高效率使用。在項(xiàng)目的監(jiān)督評估環(huán)節(jié)，GEF成立獨(dú)立的監(jiān)督評估小組，來監(jiān)督實(shí)施、評估單個項(xiàng)目績效、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的業(yè)績以及GEF的總體政策。

GEF第六次全面評估指出，GEF在支持各國履行國際多邊環(huán)境協(xié)定和應(yīng)對全球環(huán)境問題上發(fā)揮了催化作用，相應(yīng)的資助活動開始產(chǎn)生回報(bào)，在環(huán)境治理方面產(chǎn)生了示范性影響。項(xiàng)目實(shí)施國家的環(huán)境治理水平、能力和體系效率均有所提升。中國密切結(jié)合中長期發(fā)展規(guī)劃和五年規(guī)劃，將GEF項(xiàng)目與國內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，目前累積捐款9554萬美元，積極爭取贈款14億美元。(15)GEF. Recipient Country: China, 2022. https://www.thegef.org/projects-operations/country-profiles/china.財(cái)政部作為中國與GEF合作的窗口單位，指出GEF項(xiàng)目加強(qiáng)了中國履行生物多樣性、氣候變化、持久性有機(jī)污染物、荒漠化防治等一系列國際環(huán)境公約的能力，促進(jìn)了一批與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的國家法律法規(guī)的建設(shè)，引進(jìn)了一批新技術(shù)和先進(jìn)的管理機(jī)制。(16)財(cái)政部：《我國與全球環(huán)境基金的合作》，財(cái)政部網(wǎng)站，2021年10月22日，http://gjs.mof.gov.cn/dhjz/gjjrzz/hjjj/hjjjhz/zkhz/201011/t20101126_357610.htm。因此，GEF以“種子資金”為手段、以彌補(bǔ)“增量成本”為路徑、以制度化執(zhí)行與評估為框架，促進(jìn)了發(fā)展中國家在環(huán)境治理領(lǐng)域的“干中學(xué)”，不斷吸納國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)用于本土環(huán)境治理并提升全球環(huán)境福祉。

(四)認(rèn)知建構(gòu)效應(yīng)

GEF在項(xiàng)目推行過程中，利用各種平臺和窗口，廣泛開展宣傳和研討，提高了公眾對于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)知，為長期踐行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略奠定了群眾基礎(chǔ)，有助于全球共同實(shí)現(xiàn)《昆明宣言》所倡議的“到2050年與自然和諧相處”的愿景。耶魯大學(xué)發(fā)布的全球環(huán)境績效指數(shù)(Environmental Performance Index， EPI)，能夠顯示環(huán)境治理績效的領(lǐng)導(dǎo)者和落后者。2020年在參評的180個國家中，全球EPI排名前50的國家或地區(qū)均屬于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，發(fā)展中國家則主要分布在后2/3的范圍內(nèi)。(17)Wendling, et al. Environmental Performance Index, 2020. https://envirocenter.yale.edu/2020-environmental-performance-index.一國環(huán)境治理績效取決于其技術(shù)水平、發(fā)展階段以及環(huán)境意識。自1992年召開聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以來，全球可持續(xù)發(fā)展被提上國際議程，但發(fā)展中國家在環(huán)境治理方面的能力、意愿和水平仍不足。GEF以其良好的項(xiàng)目運(yùn)行和示范效果，為發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展理念主流化做出了一定貢獻(xiàn)。

GEF所推行的跨界治理實(shí)踐，為形成跨國、跨區(qū)域和全球的可持續(xù)發(fā)展共識提供了良好的案例基礎(chǔ)。比如，GEF參與的歐洲多瑙河—黑海區(qū)域水污染跨國治理項(xiàng)目，形成了一些值得借鑒的跨國治理機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，為彌合區(qū)域間的環(huán)境治理分歧提供了可行方案。多瑙河—黑海區(qū)域的水污染治理面臨的一個重要挑戰(zhàn)是，沿河流域的18個國家并未就水污染問題形成共識，并且也缺乏相應(yīng)的公共意識和公共政策體系。(18)陶希東：《歐洲多瑙河—黑海區(qū)域水污染跨國治理經(jīng)驗(yàn)——以全球環(huán)境基金為例》，《創(chuàng)新》，2018年第3期，第3頁。事實(shí)上，在解決跨境環(huán)境問題時(shí)，共同價(jià)值理念的重要性遠(yuǎn)高于其他事項(xiàng)，只有當(dāng)可持續(xù)發(fā)展理念超越國家利益糾葛時(shí)，才可能進(jìn)入資金籌措和執(zhí)行方案等環(huán)節(jié)。GEF作為獨(dú)立的第三方力量介入跨境環(huán)境治理問題，以可持續(xù)發(fā)展理念和共同利益為價(jià)值導(dǎo)向，形成了有效的跨境治理機(jī)制。

三、應(yīng)以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為共同目標(biāo)

習(xí)近平主席2013年3月23日在莫斯科國際關(guān)系學(xué)院發(fā)表演講時(shí)指出，“這個世界，各國相互聯(lián)系、相互依存的程度空前加深，人類生活在同一個地球村里，生活在歷史和現(xiàn)實(shí)交匯的同一個時(shí)空里，越來越成為你中有我、我中有你的命運(yùn)共同體”。(19)習(xí)近平：《順應(yīng)時(shí)代前進(jìn)潮流 促進(jìn)世界和平發(fā)展》，人民網(wǎng)，2013年3月23日。這是中國領(lǐng)導(dǎo)人首次在國際場合提出“人類命運(yùn)共同體”理念，向世界闡述了中國對于人類文明發(fā)展走向的判斷。黨的十九大報(bào)告則對“人類命運(yùn)共同體”做出全面闡釋，即“持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、美麗清潔的世界”。(20)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，中國政府網(wǎng)，2017年10月27日。實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境善治則是建成“美麗清潔”世界的必由之路?！叭祟惷\(yùn)共同體”理念不僅承認(rèn)國家之間存在深度相互依賴，而且承認(rèn)人類作為一個整體與自然之間也存在深度相互依賴。在解決環(huán)境問題時(shí)，必須將人類作為一個整體來處理其與外部自然的關(guān)系。因此，需要摒棄國家之間的政治分歧、發(fā)展階段差異和單個國家利益，從全人類的福祉出發(fā)來共同探討解決方案。人類命運(yùn)共同體理念的提出，使得各國將自身的國家理性與人類命運(yùn)共同體的集體理性相協(xié)調(diào)，為各國擺脫全球環(huán)境治理困境指明出路。(21)王曦、郭祥：《人類命運(yùn)共同體理念對擺脫全球環(huán)境治理困境的啟示》，《環(huán)境保護(hù)》，2021年第6期，第61頁。

GEF的目標(biāo)是“投資我們的星球”，實(shí)際上也是將人類看做一個整體來考慮的環(huán)境投資項(xiàng)目，投資的受益方是全人類。盡管從項(xiàng)目執(zhí)行情況來看，GEF投資的每個項(xiàng)目在環(huán)境指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面都取得了不錯的績效，但是一個毋庸置疑的事實(shí)是，全球整體環(huán)境日益惡化的趨勢沒有得到扭轉(zhuǎn)。以氣候變化為例，全球距離實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》所確定的溫控目標(biāo)仍有巨大的排放差距，根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的測算，要確保實(shí)現(xiàn)2℃溫控目標(biāo)，2030年的全球排放量應(yīng)比當(dāng)前的國家自主貢獻(xiàn)少150億噸二氧化碳當(dāng)量。(22)UNEP. Emissions Gap Report, 2021. https://www.unep.org/resources/emissions-gap-report-2021.隨著烏克蘭危機(jī)帶來的全球石油及天然氣價(jià)格飛漲，煤炭作為低成本燃料的應(yīng)急功能凸顯，為全球脫碳進(jìn)程帶來更多不確定性，因此這種排放差距有可能進(jìn)一步擴(kuò)大?！癎EF第六次全面評估”報(bào)告指出，全球環(huán)境趨勢持續(xù)惡化，人類正在接近地球的邊界和極限，因此GEF的資源調(diào)動和戰(zhàn)略選擇必須反映全球環(huán)境問題的緊迫性。(23)GEF獨(dú)立評估辦公室：《全球環(huán)境基金面臨提升影響力的關(guān)鍵抉擇》，GEF官網(wǎng)，2014年6月4日, https://www.thegef.org/sites/default/files/council-meeting-documents/OPS5_Final_Report_Summary_Version_-_Chinese.pdf。GEF自第六增資期以來，不斷致力于推動自身的深化改革，以更好促進(jìn)GEF的績效表現(xiàn)。但由于其主導(dǎo)國家均是發(fā)達(dá)國家，且GEF的托管機(jī)構(gòu)世界銀行本身是美國推行自由國際秩序的抓手，因此GEF帶有一定的地緣政治訴求，有悖于為“星球”服務(wù)的初衷，主要體現(xiàn)在如下三個方面。

第一，GEF在歷次改革中刻意持續(xù)削減對新興經(jīng)濟(jì)體的環(huán)境資金分配。按照“雙60%”的混合投票權(quán)制度，GEF毫無疑問是由七國集團(tuán)(G7)主導(dǎo)的。GEF改革已經(jīng)連續(xù)兩次持續(xù)降低新興發(fā)展中國家的受援資金量、提高對最不發(fā)達(dá)國家資金支持，并吸引私營部門參與完善治理結(jié)構(gòu)等。發(fā)達(dá)國家普遍希望加大改革力度，傾向于更多地嘗試以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配方式，將資源向低收入國家傾斜，減少對發(fā)展中大國的資金投入。值得注意的是，新興經(jīng)濟(jì)體國家尚未實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，還處于碳排放增長階段，其工業(yè)化和城市化進(jìn)程尚未完成，正處于環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)增長的雙重壓力之下。無論是從綠色技術(shù)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化角度，還是從環(huán)境資金的需求量角度而言，新興經(jīng)濟(jì)體國家都是急需環(huán)境援助的對象，而且這種援助將對全球環(huán)境質(zhì)量的邊際改善更為顯著。人類命運(yùn)共同體理念所倡導(dǎo)的全球資源環(huán)境安全共同體文化，正是對全球環(huán)境議題政治化的一種有力回應(yīng)。(24)郇慶治：《人類命運(yùn)共同體視野下的全球資源環(huán)境安全文化構(gòu)建》，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第1期，第1頁。GEF以經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來劃分環(huán)境資助力度的做法，本質(zhì)上有悖于全球環(huán)境安全共同體這一基本前提，因此出現(xiàn)了項(xiàng)目成功而無助于全球整體環(huán)境績效改善的結(jié)果，實(shí)則無異于“只見樹木，不見森林”。

表3 主要國家在全球環(huán)境基金的捐資增速比較

第二，在GEF中占據(jù)主導(dǎo)地位的美日歐等經(jīng)濟(jì)體，激進(jìn)要求引入“畢業(yè)政策”。所謂“畢業(yè)政策”，是指某些發(fā)展中大國應(yīng)該從受援國轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩男信c發(fā)達(dá)國家類似的責(zé)任與義務(wù)?！爱厴I(yè)政策”的演化與發(fā)達(dá)國家在世界貿(mào)易組織等國際機(jī)構(gòu)中要求改變中國的發(fā)展中國家定位是一脈相承的。中國作為目前GEF中捐款最多的發(fā)展中國家，在GEF-7中的捐資規(guī)模達(dá)2200萬美元，同比增長10%，捐資增速高于GEF捐資前五位的發(fā)達(dá)國家(見表3)。中國在全球環(huán)境治理議程中，一貫以建設(shè)人類命運(yùn)共同體為目標(biāo)，秉持共同但有區(qū)別責(zé)任和各自能力原則，在力所能及的范圍內(nèi)自愿為相關(guān)國家提供援助。這一特點(diǎn)在氣候變化南南合作中表現(xiàn)得尤為突出。中國對GEF的自愿捐款也是在恰當(dāng)評估自身能力和發(fā)展階段后所做出的發(fā)展中大國的應(yīng)有貢獻(xiàn)。習(xí)近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(COP15)高級別會議上宣布，中國將率先出資15億元人民幣，成立昆明生物多樣性基金，支持發(fā)展中國家生物多樣性保護(hù)事業(yè)。昆明生物多樣性基金將與GEF協(xié)同增效，更有效保護(hù)全球生態(tài)完整性和多樣性。GEF改革議程中對發(fā)展中大國的持續(xù)減資和“畢業(yè)政策”，是將環(huán)境援助議題政治化的表現(xiàn)，并沒有從人類整體出發(fā)來處理同自然環(huán)境的關(guān)系，而是摻雜了地緣政治經(jīng)濟(jì)考量，有悖于通過合作來尋找集體理性的初衷。

第三，GEF所秉持的觀念是環(huán)境問題需要用市場辦法來解決，即采用外部成本內(nèi)部化的方法解決外部性問題。實(shí)際上，環(huán)境問題從微觀層面而言的確屬于外部性問題，但從宏觀層面尤其是人類命運(yùn)共同體視角而言則屬于公共物品問題，更涉及到公平發(fā)展權(quán)益問題。正是發(fā)達(dá)國家所倡導(dǎo)的新自由主義增長方式，加速了全球南方國家的環(huán)境退化。比如，經(jīng)濟(jì)全球化加速資本在世界范圍內(nèi)的流動，而資本以追求利潤最大化為目標(biāo)，無形中提升了經(jīng)濟(jì)活動水平和能源消耗水平，從而導(dǎo)致全球人為碳排放不斷上升并引發(fā)氣候變化。GEF最核心的問題是用高度政治化的考慮取代了對某個項(xiàng)目或國家環(huán)境狀況的評估。(25)Susanne Soederberg. American Empire and "Excluded States": The Millennium Challenge Account and the Shift to Preemptive Development. Third World Quarterly, 2004, 25(2).比如，GEF自第五增資期后就持續(xù)削減氣候變化項(xiàng)目的援助資金，這一政策傾斜的直接后果是影響發(fā)展中大國的受援資金總規(guī)模。應(yīng)對氣候變化是關(guān)乎人類共同命運(yùn)的重大議題，在全球碳排放差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大的情況下，無論是否存在其他類型和來源的氣候資金，GEF作為最早發(fā)起的關(guān)乎環(huán)境治理的專項(xiàng)基金，不應(yīng)以削減氣候資金來達(dá)到削減發(fā)展中國家受援資金總量的目的。以“人類命運(yùn)共同體”理念為基礎(chǔ)的全球環(huán)境治理方案，主張通過破除資本的霸權(quán)邏輯，以對話協(xié)商和合作共贏的方式來化解不同民族國家之間的生態(tài)利益矛盾，以“環(huán)境正義”為價(jià)值訴求，強(qiáng)調(diào)共同發(fā)展和共同繁榮才是解決全球環(huán)境問題的正確途徑。(26)王雨辰：《人類命運(yùn)共同體與全球環(huán)境治理的中國方案》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第4期，第67頁。

四、借助GEF構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的路徑

如果以東西方兩個世界來區(qū)分的話，GEF是西方發(fā)達(dá)國家發(fā)起并主導(dǎo)的環(huán)境治理模式，“人類命運(yùn)共同體”則是東方發(fā)展中大國提出并為之努力的世界圖景。前者偏向微觀，后者則更為宏觀。因此，借助GEF構(gòu)建人類命運(yùn)共同體主要通過觀念層面的話語聯(lián)接、實(shí)踐層面的行動協(xié)同以及制度層面的兼容并包來實(shí)現(xiàn)。

首先，在觀念層面尋找共同價(jià)值以實(shí)現(xiàn)二者的話語聯(lián)接。GEF的宗旨是“投資星球”以支持環(huán)境友好工程，因此其在設(shè)計(jì)框架上偏向于微觀領(lǐng)域，并且注重資本在環(huán)境領(lǐng)域的盈利性和可持續(xù)性，屬于追求資本回報(bào)與環(huán)境回報(bào)的類公共產(chǎn)品，是發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供的一種單向資金流動，最終目標(biāo)在于提升發(fā)展中國家履行國際環(huán)境公約的能力。中國提出建設(shè)“人類命運(yùn)共同體”，旨在建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界?！叭祟惷\(yùn)共同體”理念的世界意義在于弘揚(yáng)全人類共同價(jià)值如和平、發(fā)展、公平和正義，在于應(yīng)對西方資本主義全球化的內(nèi)生缺陷，在于化解人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)、政治和安全等全球性挑戰(zhàn)。在建設(shè)清潔美麗世界與化解全球環(huán)境挑戰(zhàn)的此類議題領(lǐng)域中，“人類命運(yùn)共同體”理念以其宏觀視野和天下胸懷為全球治理指明了方向。因此，無論是GEF所表述的“星球”觀，還是人類命運(yùn)共同體所表述的“同命運(yùn)”觀，都表達(dá)了同一個意思，即實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生是人類得以可持續(xù)發(fā)展的根本之策。GEF作為環(huán)境資金的一種微觀運(yùn)作框架，是能夠?yàn)椤叭祟惷\(yùn)共同體”這一宏觀目標(biāo)添磚加瓦的，關(guān)鍵在于東西方兩個世界對“大同”的理解與溝通。

其次，在實(shí)踐層面尋找共容利益以實(shí)現(xiàn)二者的行動協(xié)同。當(dāng)前，GEF的一個重點(diǎn)改革方向是減少對新興經(jīng)濟(jì)體的資助力度轉(zhuǎn)而投向更不發(fā)達(dá)地區(qū)。這一趨勢很大程度上是基于地緣政治考量而非全球可持續(xù)發(fā)展觀，“東升西降”的百年未有之大變局加劇了西方世界的焦慮，從而在各個領(lǐng)域都呈現(xiàn)出遏制崛起中大國的戰(zhàn)略方向。眾所周知，解決全球環(huán)境問題需要各國間的合作，而能否順利合作取決于雙方的技術(shù)差距和能力差距。正如產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“雁型模式”所描述的，技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移是從第一梯級地區(qū)逐級向第二和第三地區(qū)轉(zhuǎn)移，如果直接從第一梯級地區(qū)向第三梯級地區(qū)轉(zhuǎn)移，無論是基礎(chǔ)設(shè)施還是人力資本都無法與先進(jìn)技術(shù)完全配套。事實(shí)上，在環(huán)境治理領(lǐng)域也存在類似問題。發(fā)達(dá)國家的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)進(jìn)入新興經(jīng)濟(jì)體后，二者之間的技術(shù)差距與能力差距尚可，能夠在較短時(shí)間內(nèi)獲得各項(xiàng)配套從而推動項(xiàng)目進(jìn)入正軌；但相同的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)入最不發(fā)達(dá)地區(qū)則需要更長時(shí)間，僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施效率就存在很大差異。因此，西方主導(dǎo)的GEF與中國提出的“人類命運(yùn)共同體”，二者最大的共容利益在于如何將全球環(huán)境資金的治理績效最大化，即如何在最短時(shí)間內(nèi)扭轉(zhuǎn)全球環(huán)境整體惡化的趨勢，而非局限于提升單個項(xiàng)目的治理績效。在實(shí)現(xiàn)這一共容利益的過程中，微觀層面的構(gòu)架不可或缺，但宏觀層面的設(shè)計(jì)同樣重要，二者應(yīng)協(xié)同行動。構(gòu)建一個以發(fā)達(dá)國家為先導(dǎo)，帶動發(fā)展中國家環(huán)境績效改善，進(jìn)而共同帶動全球其他地區(qū)環(huán)境績效改善的全球框架才是正確選擇。

最后，在制度層面尋找問題根源以實(shí)現(xiàn)二者的兼容并包。根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，全球環(huán)境持續(xù)惡化的根源在于資本主義生產(chǎn)方式的全球化及其驅(qū)動的全球分工模式。在資本追逐利潤最大化的驅(qū)動下，環(huán)境問題作為經(jīng)濟(jì)增長的副產(chǎn)品，不斷累積并持續(xù)惡化。因此，環(huán)境問題是一個系統(tǒng)性、全球性問題，需要以系統(tǒng)觀念整體推進(jìn)，而將其分割為一個個的具體項(xiàng)目無異于“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”。在二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人利雅得峰會上，習(xí)近平主席指出：“地球是我們的共同家園。我們要秉持人類命運(yùn)共同體理念，攜手應(yīng)對氣候環(huán)境領(lǐng)域挑戰(zhàn)，守護(hù)好這顆藍(lán)色星球?！敝袊哟髴?yīng)對氣候變化力度，宣布2030碳達(dá)峰、2060碳中和目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，構(gòu)筑尊重自然的生態(tài)系統(tǒng)，都是基于系統(tǒng)觀和整體觀來推動生態(tài)文明建設(shè)。GEF運(yùn)行30余年以來，其微觀治理結(jié)構(gòu)取得顯著成效，如果能在系統(tǒng)觀和整體觀的指引下繼續(xù)發(fā)揮自身優(yōu)勢，必將為全球環(huán)境治理做出更大貢獻(xiàn)。

五、結(jié)語

作為全球環(huán)境治理的重要資金來源，GEF在資金供給、技術(shù)轉(zhuǎn)移、撬動社會資源和構(gòu)建文化認(rèn)知等方面發(fā)揮了積極作用，幫助發(fā)展中國家不斷提升環(huán)境治理能力。以GEF第七增資期為例，中國獲得贈款達(dá)2.38億美元，自愿捐款2200萬美元，有效提升了中國對全球環(huán)境條約的履約能力。發(fā)展中國家參與和履約的能力，決定了全球性環(huán)境條約能否成功實(shí)施。(27)何艷梅：《全球環(huán)境條約對發(fā)展中國家激勵機(jī)制的實(shí)證分析與比較》，《武大國際法評論》，2014年第2期，第108頁。GEF的確幫助一些發(fā)展中國家提升了對國際環(huán)境協(xié)定的履約能力，但全球環(huán)境持續(xù)惡化依然是一個不爭的事實(shí)。鑒于此，在環(huán)境治理領(lǐng)域更加凸顯出“人類命運(yùn)共同體”理念的必要性和緊迫性。當(dāng)前GEF主導(dǎo)國家針對新興經(jīng)濟(jì)體國家削減援助資金和推行“畢業(yè)政策”的做法，無助于解決人類面臨的共同環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。為了建成一個清潔美麗的世界，人類社會比以往任何時(shí)候都需要以“命運(yùn)共同體”為價(jià)值追求，避免在環(huán)境治理議題中摻雜地緣政治經(jīng)濟(jì)考慮，真正為實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境善治而努力。