溫 灝 田惠敏

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行面臨更加復(fù)雜嚴(yán)峻的外部環(huán)境。對(duì)金融系統(tǒng)開(kāi)展第三方評(píng)估，有助于提升管理質(zhì)效，排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。第三方評(píng)估是發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效管理的重要形式，在我國(guó)得到有效運(yùn)用和積極推廣，針對(duì)金融系統(tǒng)引入第三方評(píng)估機(jī)制具備實(shí)踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要。由國(guó)家有關(guān)政府部門組織國(guó)家高端智庫(kù)、金融系統(tǒng)智庫(kù)承接重大專項(xiàng)評(píng)估，發(fā)起設(shè)立市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)開(kāi)展專業(yè)評(píng)估，將其作為中央巡視、金融監(jiān)管、考核評(píng)價(jià)的配套補(bǔ)充機(jī)制，協(xié)同國(guó)家有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)，共同服務(wù)黨中央、國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略部署和政策實(shí)施。

一、第三方評(píng)估在政府績(jī)效監(jiān)督中的重要角色與功能

20 世紀(jì)70年代末以來(lái)，伴隨“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，第三方評(píng)估作為評(píng)價(jià)和改進(jìn)社會(huì)組織與公共事業(yè)管理績(jī)效的治理工具，(1)盧敏：《社會(huì)組織第三方評(píng)估體系的結(jié)構(gòu)解析與優(yōu)化建議》，《學(xué)會(huì)》，2020年第6期。被美國(guó)、歐洲、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體廣泛運(yùn)用。第三方評(píng)估作為外部制衡機(jī)制，具有獨(dú)立、客觀、公正等顯著優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)成為衡量和改善政府績(jī)效、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)公平正義的重要手段和方法。我國(guó)政府督查工作率先引入第三方評(píng)估機(jī)制，此舉是深化改革的重大創(chuàng)新舉措，在地方各級(jí)政府、各領(lǐng)域也獲得廣泛使用，對(duì)提高公共政策績(jī)效具有把脈會(huì)診和促進(jìn)完善的積極作用，已成為有效提升國(guó)家治理能力建設(shè)的重要方式。

(一)第三方評(píng)估的基本涵義

第三方評(píng)估是政府績(jī)效管理的重要形式。作為必要而有效的外部制衡機(jī)制，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府自我評(píng)估缺陷，在促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的促進(jìn)作用。美國(guó)、英國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家于20世紀(jì)70年代開(kāi)始關(guān)注對(duì)社會(huì)組織及非營(yíng)利組織的評(píng)估，并于90年代建立大量中介性或者學(xué)術(shù)性的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)，采用定量與定性方法，對(duì)社會(huì)組織開(kāi)展包括績(jī)效、項(xiàng)目、組織管理以及綜合能力等方面的評(píng)估。(2)盧敏：《社會(huì)組織第三方評(píng)估體系的結(jié)構(gòu)解析與優(yōu)化建議》，《學(xué)會(huì)》，2020年第6期。

從西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，第三方是指處于第一方(被評(píng)對(duì)象)和第二方(服務(wù)對(duì)象)之外的一方，與其余兩方都不具有行政隸屬和利益關(guān)系，一般稱為“獨(dú)立第三方”。多數(shù)情況下，由具有非政府組織(NGO)性質(zhì)的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)或研究機(jī)構(gòu)充當(dāng)“第三方”。這些NGO可以保證作為“第三方”的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性要求。(3)林德楷、丁陳偉：《檢察建議中引入第三方回訪評(píng)估機(jī)制的探究》，《中國(guó)檢察官》，2016年第12期。

從我國(guó)政府改革實(shí)踐看，第三方評(píng)估是指由獨(dú)立于政府及其部門之外的專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估，第三方的主體可以包括受行政機(jī)構(gòu)委托的研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評(píng)估組織(包括科研院所和智庫(kù)機(jī)構(gòu))、中介組織、社會(huì)組織和公眾等利益相關(guān)者。我國(guó)“第三方評(píng)估”模式主要分為高校專家評(píng)估、專業(yè)公司評(píng)估、社會(huì)代表評(píng)估和民眾參與評(píng)估四種。

(二)我國(guó)政府第三方評(píng)估實(shí)施概況

1. 第三方評(píng)估已成為國(guó)家治理的有效支撐

自2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院多次召開(kāi)常務(wù)會(huì)議聽(tīng)取關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵領(lǐng)域第三方評(píng)估匯報(bào)，涵蓋民間投資政策、簡(jiǎn)政放權(quán)和放管結(jié)合、支持小微企業(yè)、金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展、軍民融合發(fā)展、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等。全國(guó)工商聯(lián)、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心及相關(guān)高校、研究機(jī)構(gòu)曾承擔(dān)專業(yè)評(píng)估工作。

2.國(guó)家發(fā)展改革委成立專職評(píng)估部門

2019年3月，國(guó)家發(fā)展改革委組建評(píng)估督導(dǎo)司，作為國(guó)家層面的專職評(píng)估部門，該項(xiàng)工作是2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中的創(chuàng)新舉措。評(píng)估督導(dǎo)司主要職責(zé)是擬定相關(guān)重大戰(zhàn)略規(guī)劃、重大政策、重大工程(簡(jiǎn)稱“三個(gè)重大”)等評(píng)估督導(dǎo)的制度并組織實(shí)施，提出相關(guān)評(píng)估評(píng)價(jià)意見(jiàn)和改進(jìn)措施建議。通過(guò)精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、精準(zhǔn)分析原因、精準(zhǔn)提出對(duì)策、精準(zhǔn)督促落實(shí)，推動(dòng)“三個(gè)重大”更好落地見(jiàn)效。

3.第三方評(píng)估發(fā)揮不可替代的重要作用

實(shí)踐表明，第三方評(píng)估結(jié)果顯示了我國(guó)改革發(fā)展舉措發(fā)揮的積極效應(yīng)，同時(shí)也揭示了政策落實(shí)中存在的問(wèn)題，對(duì)提高公共政策績(jī)效具有把脈會(huì)診和促進(jìn)完善的積極作用。在中央政府的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，各級(jí)地方政府及相關(guān)部門大力引入第三方評(píng)估，在高等教育、精準(zhǔn)扶貧、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)、營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)等諸多領(lǐng)域廣泛使用。該項(xiàng)舉措有效推動(dòng)各部門強(qiáng)化對(duì)政策落實(shí)情況的督查考核，有效引導(dǎo)社會(huì)力量參與評(píng)估，有效提升國(guó)家治理能力建設(shè)。

(三)政府督查第三方評(píng)估開(kāi)創(chuàng)成功示范

2013年，國(guó)務(wù)院在政府督查中首次引入第三方評(píng)估，中科院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家行政學(xué)院、全國(guó)工商聯(lián)承擔(dān)了評(píng)估工作。根據(jù)部署，第三方評(píng)估主要圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)、棚戶區(qū)改造、精準(zhǔn)扶貧、重大水利工程等部分重點(diǎn)政策措施落實(shí)情況展開(kāi)評(píng)估，以便與自查和督查情況進(jìn)行對(duì)表分析。相對(duì)于8個(gè)督查組重點(diǎn)關(guān)注的19類60項(xiàng)具體政策，4家機(jī)構(gòu)的評(píng)估內(nèi)容更具針對(duì)性。

1.開(kāi)展專業(yè)評(píng)估

全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)“落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，向非國(guó)有資本推出一批投資項(xiàng)目的政策措施”的第三方評(píng)估。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心負(fù)責(zé)“加快棚戶區(qū)改造，加大安居工程建設(shè)力度”和“實(shí)行精準(zhǔn)扶貧”兩項(xiàng)政策落實(shí)情況的第三方評(píng)估。國(guó)家行政學(xué)院負(fù)責(zé)“取消和下放行政審批事項(xiàng)、激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)活力”政策落實(shí)情況的第三方評(píng)估。中國(guó)科學(xué)院負(fù)責(zé)“國(guó)務(wù)院重大水利工程及農(nóng)村飲水安全政策措施”落實(shí)情況的第三方評(píng)估。

2.主要評(píng)估方法

一是為廣泛聽(tīng)取民營(yíng)企業(yè)的聲音。全國(guó)工商聯(lián)4個(gè)調(diào)查組分赴12省市，召開(kāi)的174場(chǎng)座談會(huì)共有1693家民營(yíng)企業(yè)參加，實(shí)地走訪企業(yè)278家，回收有效問(wèn)卷3044份，獲取了30多萬(wàn)字“原汁原味”的一手素材。二是為真實(shí)反映棚改項(xiàng)目進(jìn)展。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心3個(gè)調(diào)查組赴9省份19縣市實(shí)地調(diào)研，從建設(shè)任務(wù)和進(jìn)度、資金籌集、土地落實(shí)、落實(shí)政策措施四個(gè)方面全面評(píng)估棚改和保障房項(xiàng)目。三是為體現(xiàn)評(píng)估的專業(yè)性。國(guó)家行政學(xué)院組建專業(yè)復(fù)合型專家評(píng)估隊(duì)，涉及公共管理、公共政策、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政法、政治學(xué)、社會(huì)管理、文化科技、電子政務(wù)等領(lǐng)域22位專家，還成立由相關(guān)專業(yè)知名學(xué)者組成的13人顧問(wèn)組。四是為確保評(píng)估的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。中國(guó)科學(xué)院用兩個(gè)多月時(shí)間訪談利益攸關(guān)方千余人，實(shí)地考察了8個(gè)重大水利工程、17個(gè)縣的84個(gè)農(nóng)村飲水安全和小農(nóng)水項(xiàng)目。

二、我國(guó)現(xiàn)行重大評(píng)估監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與啟示

引入第三方評(píng)估為我國(guó)現(xiàn)行重大評(píng)估監(jiān)督機(jī)制建設(shè)提供成功示范，包括重大政策和項(xiàng)目的事前績(jī)效評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其跟蹤審計(jì)制度等。這些評(píng)估監(jiān)督機(jī)制正在逐步發(fā)揮積極效果，并形成較為成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于建立金融系統(tǒng)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制具有重要的參考價(jià)值。

(一)重大政策和項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估制度

2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效管理的意見(jiàn)》，明確要求各級(jí)政府收支預(yù)算全面納入績(jī)效管理，對(duì)新出臺(tái)的重大政策、項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估。這項(xiàng)規(guī)定對(duì)于健全和完善我國(guó)政策決策機(jī)制、優(yōu)化預(yù)算資源配置具有重要意義。一是有利于財(cái)政部門全面把握行業(yè)前景、預(yù)算部門組織管理、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃等情況，進(jìn)而合理安排預(yù)算資金，提高預(yù)算資金分配決策的科學(xué)性；二是有利于預(yù)算部門宏觀把控項(xiàng)目，通過(guò)明確績(jī)效目標(biāo)、定位受益群體并預(yù)期項(xiàng)目效果，提高財(cái)政資金使用效益。

進(jìn)入新發(fā)展階段，客觀環(huán)境和形勢(shì)變化要求重大政策、項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估制度進(jìn)行更新完善。以事前績(jī)效評(píng)估為切入點(diǎn)，結(jié)合成本效益分析，開(kāi)展支出審查，形成績(jī)效信息和預(yù)算安排直接掛鉤的績(jī)效預(yù)算模式，將事前績(jī)效評(píng)估深度嵌入國(guó)家治理體系。這些改革舉措是保障事前績(jī)效評(píng)估有效運(yùn)行的重要研究議題。(4)曹堂哲：《重大政策、項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估的若干問(wèn)題探討》，《中國(guó)財(cái)政》，2020年第5期。

(二)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)是指在重大項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成威脅的因素。國(guó)際反貧窮工程師協(xié)會(huì)研究表明，要消除工程建設(shè)過(guò)程中可能引起民眾沖突的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，需在項(xiàng)目前期策劃階段開(kāi)展前瞻性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。(5)牟紹波、杜靜：《重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建》，《西部經(jīng)濟(jì)管理論壇(原四川經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院學(xué)報(bào))》，2017年第12期。

近年來(lái)，重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制(簡(jiǎn)稱“穩(wěn)定性評(píng)估”)成為國(guó)家重大項(xiàng)目評(píng)估監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的重要組成部分。2011年，“十二五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)要制定穩(wěn)定性評(píng)估機(jī)制。2012年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定分析評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》，指出重大決策是指直接關(guān)系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的事項(xiàng)，包括重大工程項(xiàng)目、重大政策以及其他對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有較大影響的重大決策，國(guó)家發(fā)展改革委同期發(fā)布指導(dǎo)性辦法文件。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)完善重大決策社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，國(guó)家發(fā)展改革委同期發(fā)布文件明確評(píng)估報(bào)告編制內(nèi)容。

目前，穩(wěn)定性評(píng)估機(jī)制還存在組織主體責(zé)任失范、民主參與有待健全、評(píng)估結(jié)論有待精確、工作落實(shí)有待規(guī)范等問(wèn)題。對(duì)其研究大多集中于評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估方法等內(nèi)容，(6)同上。研究?jī)?nèi)容呈現(xiàn)零散化和被動(dòng)型。

(三)國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)制度

隨著重大政策文件的出臺(tái)及不斷貫徹落實(shí)，政策跟蹤審計(jì)變得更加重要，在落實(shí)重大政策方面發(fā)揮著監(jiān)督保障作用。自2014年開(kāi)始，《國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施辦法》《國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》等相繼印發(fā)，強(qiáng)化對(duì)審計(jì)工作的指導(dǎo)，要求審計(jì)機(jī)關(guān)在跟蹤審計(jì)過(guò)程中梳理好思想意識(shí)，堅(jiān)持審計(jì)工作原則，把握審計(jì)工作重點(diǎn)，嚴(yán)格按照工作要求執(zhí)行。2019年11月，審計(jì)署印發(fā)《國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施辦法試行)》。目前的政策跟蹤審計(jì)已經(jīng)變?yōu)槌B(tài)化工作，開(kāi)啟全新的跟蹤審計(jì)模式，開(kāi)展審計(jì)全過(guò)程監(jiān)督，保證政策落實(shí)。跟蹤審計(jì)則有效規(guī)避了事后審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)敞口，監(jiān)督政策執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程，檢查各項(xiàng)政策的落實(shí)情況、執(zhí)行效果。在重大項(xiàng)目建設(shè)、重大資金使用等方面，要重點(diǎn)跟蹤，對(duì)落實(shí)不好的問(wèn)題加以改進(jìn)，對(duì)整改較好的經(jīng)驗(yàn)做法開(kāi)展借鑒學(xué)習(xí)。

從整體實(shí)踐看，跟蹤審計(jì)在執(zhí)行過(guò)程中仍然存在共性問(wèn)題，難以適應(yīng)“十四五”發(fā)展規(guī)劃對(duì)重大政策落實(shí)情況提出的新要求。一是審計(jì)計(jì)劃階段，審計(jì)重點(diǎn)不清晰、政策下達(dá)不及時(shí)、人力資源不充足。二是審計(jì)實(shí)施階段，信息共享不健全、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位、技術(shù)方法不完善。三是審計(jì)報(bào)告階段，問(wèn)題評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確、審計(jì)公告披露不及時(shí)、審計(jì)結(jié)果披露范圍小。四是審計(jì)后續(xù)階段，審計(jì)整改力度不夠強(qiáng)、“屢審屢犯”問(wèn)題常態(tài)化、審計(jì)宣傳力度不夠大。

三、我國(guó)金融系統(tǒng)開(kāi)展第三方評(píng)估的機(jī)制建設(shè)

按照習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于金融工作和國(guó)家高端智庫(kù)建設(shè)的重要論述和指示要求，遵循黨管金融的指導(dǎo)思想和政策方針，統(tǒng)籌兼顧中央巡視組、國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“金融委”)、中央金融工作委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等各層級(jí)監(jiān)督管理職能，加快完善我國(guó)金融系統(tǒng)的第三方評(píng)估機(jī)制，填補(bǔ)金融系統(tǒng)績(jī)效管理的第三方評(píng)估制度空白，協(xié)同構(gòu)建黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的金融系統(tǒng)評(píng)估監(jiān)督體系，為國(guó)家發(fā)展全局、金融穩(wěn)定大局提供堅(jiān)強(qiáng)保障和決策支撐。

(一)評(píng)估機(jī)制和實(shí)施主體

鑒于我國(guó)金融系統(tǒng)復(fù)雜、龐大，在執(zhí)行國(guó)家意志、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位和特殊功能，結(jié)合現(xiàn)有行政管理體制和市場(chǎng)合作機(jī)制，堅(jiān)持獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性等原則，由金融委牽頭組建評(píng)估體系和機(jī)制，吸收國(guó)家智庫(kù)、金融智庫(kù)、社會(huì)智庫(kù)和專家，建立常態(tài)化制度安排。建立頂層推動(dòng)和社會(huì)參與的兩級(jí)、四層評(píng)估體制，既體現(xiàn)黨管金融，又發(fā)揮市場(chǎng)活力，充分調(diào)動(dòng)各方資源，共同保障國(guó)家金融工作的安全穩(wěn)定運(yùn)行。

1.建立頂層常態(tài)評(píng)估機(jī)制

按照我國(guó)現(xiàn)行金融系統(tǒng)相關(guān)行政管理體系，緊密結(jié)合中國(guó)金融系統(tǒng)的特殊性質(zhì)和功能定位，參照國(guó)家發(fā)展改革委“三個(gè)重大”(重大戰(zhàn)略規(guī)劃、重大政策、重大工程)評(píng)估監(jiān)督機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)做法，在金融委設(shè)置“評(píng)估監(jiān)督管理部際聯(lián)席會(huì)議”，作為國(guó)家層面的金融系統(tǒng)監(jiān)督評(píng)估協(xié)調(diào)機(jī)制(簡(jiǎn)稱“監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制”)。由監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制指定授權(quán)專職評(píng)估部門，對(duì)金融系統(tǒng)開(kāi)展第三方評(píng)估的組織管理和協(xié)調(diào)推動(dòng)，制定和發(fā)布金融系統(tǒng)第三方評(píng)估管理辦法和指導(dǎo)意見(jiàn)，組織國(guó)家高端智庫(kù)及金融系統(tǒng)智庫(kù)承擔(dān)重大專項(xiàng)評(píng)估，聘請(qǐng)市場(chǎng)化專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)常態(tài)化評(píng)估工作。

2.動(dòng)員社會(huì)主體深度參與

充分調(diào)動(dòng)社會(huì)主體積極性，吸收金融智庫(kù)、科研院所、專業(yè)公司等各類機(jī)構(gòu)參與評(píng)估，建立專業(yè)化、規(guī)范化、多元化的多層級(jí)評(píng)估機(jī)制。其中，作為相對(duì)獨(dú)立于政府決策、執(zhí)行部門，并在特定政策領(lǐng)域具有專業(yè)、專長(zhǎng)的研究組織，智庫(kù)成為世界各國(guó)公共政策第三方評(píng)估主體的首選。在中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的時(shí)代背景下，智庫(kù)建設(shè)應(yīng)注重公共政策的第三方評(píng)估，使之成為智庫(kù)功能新的增長(zhǎng)點(diǎn)，(7)韓萬(wàn)渠：《第三方評(píng)估：智庫(kù)建設(shè)的增長(zhǎng)點(diǎn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2017年3月2日第2版。更好服務(wù)政府決策咨詢。

一是組織國(guó)家高端智庫(kù)承接重大專項(xiàng)評(píng)估。由金融委指定的國(guó)家高端智庫(kù)機(jī)構(gòu)，或從主要大型金融機(jī)構(gòu)智庫(kù)選調(diào)專員組建評(píng)估工作組，針對(duì)國(guó)家重大金融政策及系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展重大專項(xiàng)評(píng)估，包括事前的方案評(píng)估、事中的執(zhí)行評(píng)估和事后的效果評(píng)估。堅(jiān)持評(píng)估工作的獨(dú)立性、客觀性和真實(shí)性。二是發(fā)起設(shè)立市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)開(kāi)展專業(yè)化評(píng)估。在金融委的指導(dǎo)和支持下，由銀行、保險(xiǎn)、證券等主要大型金融機(jī)構(gòu)出資設(shè)立市場(chǎng)化的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，針對(duì)國(guó)家金融政策成效、金融機(jī)構(gòu)主體執(zhí)行政策情況及自身發(fā)展等問(wèn)題，按照商業(yè)化原則受托開(kāi)展專業(yè)評(píng)估。評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估周期、評(píng)估成果運(yùn)用由金融委統(tǒng)籌安排，并為此制定相應(yīng)的評(píng)估管理辦法。三是聘請(qǐng)市場(chǎng)化評(píng)估機(jī)構(gòu)購(gòu)買評(píng)估服務(wù)。按照金融委制定的評(píng)估管理辦法，由金融機(jī)構(gòu)主體按照統(tǒng)一要求，自主聘請(qǐng)市場(chǎng)化評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照商業(yè)化原則定期開(kāi)展單項(xiàng)、專項(xiàng)或綜合性的第三方評(píng)估，并將評(píng)估報(bào)告報(bào)送金融委備案。四是金融機(jī)構(gòu)成立內(nèi)部機(jī)構(gòu)配合評(píng)估。按照金融委統(tǒng)一要求和工作部署，系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)在總部?jī)?nèi)設(shè)專職部門，負(fù)責(zé)組織開(kāi)展、推動(dòng)落實(shí)第三方評(píng)估工作。一般性金融機(jī)構(gòu)設(shè)立第三方評(píng)估專家顧問(wèn)職務(wù)，負(fù)責(zé)選聘機(jī)構(gòu)出具評(píng)估報(bào)告。

(二)評(píng)估對(duì)象和評(píng)估重點(diǎn)

根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展需要，我國(guó)金融系統(tǒng)的第三方評(píng)估可包含金融改革發(fā)展成效、金融系統(tǒng)服務(wù)國(guó)家發(fā)展和金融智庫(kù)建言獻(xiàn)策三個(gè)方面。評(píng)估重點(diǎn)如下。

1.評(píng)估國(guó)家金融改革發(fā)展實(shí)施成效

系統(tǒng)評(píng)估我國(guó)金融領(lǐng)域改革發(fā)展及重大政策的近期效益和遠(yuǎn)期影響，包括金融戰(zhàn)略規(guī)劃、金融支持重大項(xiàng)目、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域。深入挖掘存在的主要問(wèn)題及成因，結(jié)合評(píng)估工作中收集整理的各方建議和專家觀點(diǎn)，提出相關(guān)評(píng)估意見(jiàn)和改進(jìn)措施建議。

2.評(píng)估金融系統(tǒng)服務(wù)國(guó)家發(fā)展情況

全面評(píng)估金融系統(tǒng)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的重大部署和重要決策情況，包括支持重大項(xiàng)目建設(shè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等關(guān)鍵領(lǐng)域的時(shí)效性、合規(guī)性等情況。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合中央巡視、監(jiān)管意見(jiàn)、業(yè)績(jī)考核等情況，通過(guò)評(píng)估“精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、精準(zhǔn)分析原因、精準(zhǔn)提出對(duì)策”。

3.評(píng)估金融系統(tǒng)智庫(kù)建言獻(xiàn)策情況

設(shè)立符合金融系統(tǒng)智庫(kù)建設(shè)的評(píng)估體系和專項(xiàng)機(jī)制，通過(guò)專業(yè)評(píng)估客觀評(píng)價(jià)金融智庫(kù)自身能力建設(shè)情況，針對(duì)性評(píng)估金融智庫(kù)為金融改革發(fā)展、重大金融政策等做出的決策支持作用。評(píng)估過(guò)程中吸收各方綜合評(píng)價(jià)意見(jiàn)，包括金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部認(rèn)可度、利益相關(guān)方評(píng)價(jià)及社會(huì)滿意度等。

(三)主要保障措施

1. 扎實(shí)開(kāi)展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集

評(píng)估機(jī)構(gòu)按照評(píng)估方案要求，通過(guò)聽(tīng)取工作匯報(bào)、座談交流、專家論證、實(shí)地調(diào)查、抽樣檢查、問(wèn)卷調(diào)查、輿情跟蹤、數(shù)據(jù)收集等形式開(kāi)展第三方評(píng)估。全面收集反映重大決策執(zhí)行情況的資料、圖文、數(shù)據(jù)，全面了解利益相關(guān)群體和社會(huì)公眾的意見(jiàn)建議，為完整、準(zhǔn)確、全面開(kāi)展評(píng)估提供基礎(chǔ)支撐。

2.創(chuàng)新建設(shè)智庫(kù)信息系統(tǒng)

借助現(xiàn)代通訊、網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等創(chuàng)新技術(shù)，搭建專業(yè)的評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)和信息平臺(tái)，為評(píng)估工作提供數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、交換、處理等系統(tǒng)保障。通過(guò)建設(shè)“中國(guó)金融智庫(kù)系統(tǒng)”，全面采集和統(tǒng)計(jì)主要金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，以及執(zhí)行國(guó)家金融政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民生等領(lǐng)域的正向效應(yīng)和負(fù)面影響。

3. 探索建立資金保障機(jī)制

第三方評(píng)估應(yīng)兼顧國(guó)家利益和經(jīng)濟(jì)效益，充分激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的積極性，在國(guó)家財(cái)政資金、金融機(jī)構(gòu)自有資金的基礎(chǔ)上，吸引社會(huì)資本共同發(fā)起設(shè)立“第三方評(píng)估基金”，通過(guò)商業(yè)化資金運(yùn)作，保障金融系統(tǒng)評(píng)估工作的可持續(xù)、可獲得、可負(fù)擔(dān)。

4. 強(qiáng)化完善合規(guī)評(píng)估制度

評(píng)估委托方、重大決策執(zhí)行機(jī)關(guān)及相關(guān)單位不得以任何形式干擾第三方評(píng)估工作，不得引導(dǎo)評(píng)估機(jī)構(gòu)做出預(yù)設(shè)的事實(shí)判斷和評(píng)估結(jié)論。評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)遵守廉潔自律要求，不得從事任何可能影響評(píng)估獨(dú)立性、公正性的活動(dòng)，并對(duì)評(píng)估報(bào)告的真實(shí)性、客觀性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。

四、我國(guó)金融系統(tǒng)開(kāi)展第三方評(píng)估的實(shí)踐路徑

新時(shí)期高質(zhì)量開(kāi)展金融系統(tǒng)第三方評(píng)估，關(guān)乎國(guó)家金融安全穩(wěn)定的發(fā)展大局，務(wù)須做到“周密部署、統(tǒng)籌安排、履職盡責(zé)、嚴(yán)格把關(guān)”，確保評(píng)估結(jié)果可信、可靠、可用。

(一)縝密制定第三方評(píng)估方案

強(qiáng)化金融委對(duì)第三方評(píng)估的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，確保評(píng)估過(guò)程安全可控，評(píng)估工作有序、精準(zhǔn)、有效。加強(qiáng)第三方評(píng)估與金融系統(tǒng)相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的良性互動(dòng)與銜接，形成評(píng)估合力。圍繞被評(píng)估主體確定第三方評(píng)估主要目標(biāo)，明確重點(diǎn)領(lǐng)域，確定評(píng)估項(xiàng)目。選定并委托專業(yè)性高和實(shí)力強(qiáng)的第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估工作，開(kāi)發(fā)評(píng)估分析框架和模型，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)、工作流程，建設(shè)評(píng)估工具箱。建立基于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G的專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)和信息平臺(tái)。

(二)開(kāi)展第三方評(píng)估試點(diǎn)工作

優(yōu)先選取重要系統(tǒng)性銀行開(kāi)展第三方評(píng)估試點(diǎn)。根據(jù)評(píng)估方案和擬定目標(biāo)，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)與財(cái)政部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、審計(jì)、工商稅務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、公安執(zhí)法等部門和機(jī)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)作，或開(kāi)展聯(lián)合評(píng)估。評(píng)估模式可采用公司評(píng)估、專家評(píng)估、公眾評(píng)估等模式。設(shè)置評(píng)估結(jié)果申辯機(jī)制，糾正評(píng)估中的偏差。

(三)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展系統(tǒng)性評(píng)估

在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，對(duì)第三方評(píng)估工作進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，建立評(píng)估案例庫(kù)，開(kāi)展評(píng)估工作內(nèi)部專家論證會(huì)。不斷完善第三方評(píng)估制度、框架、流程等，不斷修正和優(yōu)化第三方評(píng)估制度體系。不斷提高評(píng)估專業(yè)化、科學(xué)化能力，提升評(píng)估工作精準(zhǔn)度，逐步在銀行、保險(xiǎn)、證券、基金、信托等全國(guó)金融系統(tǒng)中推廣應(yīng)用。

五、我國(guó)金融系統(tǒng)開(kāi)展第三方評(píng)估的政策建議

我國(guó)應(yīng)當(dāng)在充分把握綜合環(huán)境和國(guó)情基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)和需要克服的難點(diǎn)，完善金融領(lǐng)域重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目的評(píng)估督導(dǎo)機(jī)制，因地制宜構(gòu)建具有中國(guó)特色的金融系統(tǒng)評(píng)估督導(dǎo)制度。

(一)高度重視評(píng)估督導(dǎo)工作及其法律地位

“評(píng)估”與“督導(dǎo)”是推動(dòng)政府行政改革、提高公共管理水平和公信力的重要手段。從英美等發(fā)達(dá)國(guó)家和聯(lián)合國(guó)、歐盟、世界銀行等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，評(píng)估監(jiān)督機(jī)制建設(shè)均上升到戰(zhàn)略管理層面，通過(guò)立法建立權(quán)威性的評(píng)估體系。加強(qiáng)立法有利于強(qiáng)化政府行為的監(jiān)督考核意識(shí)，合理追溯責(zé)任主體，推進(jìn)法治型、責(zé)任型政府建設(shè)，聚焦金融發(fā)展中的成功模式和薄弱環(huán)節(jié)，切實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。這些法律法規(guī)盡管由不同的立法機(jī)關(guān)制定，但都對(duì)重大規(guī)劃、政策、評(píng)估監(jiān)督主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序等進(jìn)行規(guī)定，從法律上保證評(píng)估監(jiān)督的地位，有力推動(dòng)政策評(píng)估在國(guó)內(nèi)的開(kāi)展和推行。通過(guò)對(duì)金融領(lǐng)域評(píng)估監(jiān)督立法，充分體現(xiàn)其法律地位和法律要求，對(duì)評(píng)估監(jiān)督的目的、時(shí)間要求、評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、組織程序和結(jié)果應(yīng)用等做出明確規(guī)范，使評(píng)估監(jiān)督工作具有獨(dú)立性、規(guī)范性和法制化。

(二)探索建立科學(xué)的評(píng)估監(jiān)督理論和方法

結(jié)合國(guó)情和實(shí)際，加強(qiáng)評(píng)估與監(jiān)督理論和方法體系建設(shè)，探索先進(jìn)、實(shí)用的評(píng)估方法與制度設(shè)計(jì)，包括內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合，定量分析與定性分析相結(jié)合，專家評(píng)估與民眾參與相結(jié)合，事前評(píng)估與事中事后評(píng)估相結(jié)合，中央部門和地方政府相區(qū)別等，(8)李志軍：《完善重大政策評(píng)估制度》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2021年1月11日第A5版。不斷提高政策評(píng)估的針對(duì)性、有效性。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)金融領(lǐng)域政策評(píng)估督導(dǎo)理論方法研究，通過(guò)開(kāi)展相關(guān)研究工作，解決為什么要開(kāi)展評(píng)估督導(dǎo)、如何開(kāi)展評(píng)估督導(dǎo)等問(wèn)題，厘清評(píng)估督導(dǎo)與第三方評(píng)估的關(guān)系，確定評(píng)估督導(dǎo)功能與目標(biāo)、內(nèi)容與方法、組織與實(shí)施程序、結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。采用假設(shè)檢驗(yàn)、經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)、定量分析等評(píng)估方法，豐富評(píng)估督導(dǎo)“工具箱”，探索不同類型評(píng)估模式的評(píng)估主體和組織方式，形成動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與反饋的糾偏機(jī)制，規(guī)范和指導(dǎo)評(píng)估督導(dǎo)工作。

(三)加強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)、人才隊(duì)伍和技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)

針對(duì)金融系統(tǒng)的監(jiān)督評(píng)估，我國(guó)應(yīng)加大力度培育社會(huì)中介組織承擔(dān)評(píng)估監(jiān)督工作。加強(qiáng)金融系統(tǒng)評(píng)估督導(dǎo)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高專業(yè)化水平，適時(shí)建立金融領(lǐng)域評(píng)估督導(dǎo)專業(yè)委員會(huì)等專家人才支撐系統(tǒng)，根據(jù)工作需要設(shè)立政策評(píng)估專家?guī)臁Ｒ皇桥嘤?dú)立的第三方評(píng)估主體。通過(guò)與高校和高端智庫(kù)合作、國(guó)內(nèi)外培訓(xùn)、調(diào)研等多種方式，培養(yǎng)專業(yè)化政策評(píng)估人才隊(duì)伍，鼓勵(lì)市場(chǎng)化專業(yè)機(jī)構(gòu)培養(yǎng)專業(yè)人才。二是鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾積極參與。在公共服務(wù)、環(huán)境生態(tài)和民生領(lǐng)域引入公眾滿意度評(píng)價(jià)，建立群眾評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制，有效地衡量實(shí)施效果，樹(shù)立以人民為中心的政績(jī)觀。三是加強(qiáng)評(píng)估督導(dǎo)與政府績(jī)效評(píng)價(jià)的銜接。加強(qiáng)政策評(píng)估結(jié)果的問(wèn)責(zé)，將政策執(zhí)行情況納入部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核，以此加強(qiáng)對(duì)評(píng)估督導(dǎo)干部人才隊(duì)伍的重視培養(yǎng)。此外，我國(guó)需要建立金融領(lǐng)域評(píng)估監(jiān)督大數(shù)據(jù)庫(kù)和必要的信息技術(shù)支撐系統(tǒng)，依托云計(jì)算的分布式處理、分布式數(shù)據(jù)庫(kù)、云存儲(chǔ)和虛擬化技術(shù)。逐步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)信息開(kāi)放共享，除法律規(guī)定應(yīng)予保密的信息之外，其他有關(guān)重大規(guī)劃、政策、項(xiàng)目的背景、執(zhí)行狀況、評(píng)估結(jié)論等情況予以公開(kāi)。

(四)提高“三個(gè)重大”評(píng)估監(jiān)督透明度及成果應(yīng)用

建立金融系統(tǒng)“三個(gè)重大”評(píng)估監(jiān)督信息系統(tǒng)，完善政府信息公開(kāi)制度。在評(píng)估過(guò)程中，要擴(kuò)大公眾參與面，不僅可以保證評(píng)估的客觀公正，提高評(píng)估與監(jiān)督的質(zhì)量，同時(shí)有利于真正實(shí)現(xiàn)重大規(guī)劃、政策、項(xiàng)目制定過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。根據(jù)不同情況，把可公開(kāi)的評(píng)估信息對(duì)公眾發(fā)布，接受公眾監(jiān)督和評(píng)議。通過(guò)對(duì)重大規(guī)劃、政策、項(xiàng)目的評(píng)估與監(jiān)督，不斷地改進(jìn)、修訂和補(bǔ)充“三個(gè)重大”，尤其是重大政策的內(nèi)容，使整個(gè)政策形成“制定—執(zhí)行—評(píng)估—完善”的良性循環(huán)。

根據(jù)評(píng)估主體和評(píng)估目標(biāo)的差異化，金融系統(tǒng)第三方評(píng)估成果可廣泛用于國(guó)家決策、政策優(yōu)化、監(jiān)管指導(dǎo)、業(yè)績(jī)考核、業(yè)務(wù)調(diào)整等多方領(lǐng)域?？傮w來(lái)看，評(píng)估成果主要應(yīng)用方向有以下四方面：一是配合中央巡視組提供金融業(yè)務(wù)的專業(yè)參考意見(jiàn)。二是輔助國(guó)家政策制定提供專業(yè)咨詢。三是協(xié)助監(jiān)管部門完善監(jiān)督指導(dǎo)制度。四是支持主管部門優(yōu)化業(yè)績(jī)考核指標(biāo)。五是協(xié)同金融機(jī)構(gòu)提高管理和業(yè)務(wù)質(zhì)效。