◇福建師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院 操亦恒 黃晨賓

本文主要采用對(duì)比分析法、文獻(xiàn)調(diào)查法、案例分析法，對(duì)我國(guó)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下老年人體育工作的意見》與美國(guó)《國(guó)家計(jì)劃：促進(jìn)50歲以上成年人身體活動(dòng)》的政策觀念、針對(duì)對(duì)象以及政府與非政府組織間合作模型三方面進(jìn)行對(duì)比，得出我國(guó)老年人體育保障目前還未關(guān)注到老年人保障的特殊之處；我國(guó)關(guān)于體育權(quán)利的法律規(guī)定尚不完備；關(guān)于政府與非政府組織間的合作互助仍待強(qiáng)化等問題。提出完善措施有：依據(jù)特殊的老年群體，加強(qiáng)宣傳老年人體育的法律制度；逐步建立制度性老年人體育權(quán)利保障體系；強(qiáng)化政府與非政府組織間的密切合作，依法對(duì)老年人體育權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。

1 前言

伴隨科技進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展，人越來越長(zhǎng)壽。同時(shí)，人口老齡化也成為阻礙和制約社會(huì)發(fā)展的重要問題。根據(jù)2020年2月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局下發(fā)的《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（因疫情，第七次人口普查數(shù)據(jù)還未公布，無法參考最新的統(tǒng)計(jì)公報(bào)）顯示，截至2019年12月，全國(guó)60歲及以上老年人口占人口總數(shù)的30.7%，共有42991萬人，在此之中，65歲及以上人口占人口總數(shù)的12.6%[1]，共有17603萬人，我國(guó)人口已經(jīng)老齡化[2]。社會(huì)開始將關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到老年人的健康問題。老年人的健康問題不僅僅是個(gè)人的問題，也使得家庭、社會(huì)和國(guó)家受到巨大壓力。

應(yīng)對(duì)人口老齡化是一個(gè)漫長(zhǎng)的系統(tǒng)化過程，完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度，發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，制訂和完備老齡法律法規(guī)等尤為重要。但是我國(guó)老齡化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)追求的最大目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“健康老齡化”，這時(shí)體育就顯得尤為重要。西方發(fā)達(dá)國(guó)家大都意識(shí)到體育可促進(jìn)老年人身體、心理健康。美國(guó)2001年3月頒布的《國(guó)家計(jì)劃：促進(jìn)50歲以上成年人身體活動(dòng)》（以下稱之為《計(jì)劃》）中就提出：“規(guī)律的體育活動(dòng)給老年人的健康帶來極大的益處”[3]，同時(shí)制訂了該法案提高老年人生活質(zhì)量。2015年10月，由國(guó)務(wù)院等12部委聯(lián)合下發(fā)了目前中國(guó)全詳細(xì)、具體的老年人體育工作的規(guī)劃—《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下老年人體育工作的意見》（以下稱之為《意見》）[4]客觀地促進(jìn)老年體育的發(fā)展，但由于當(dāng)下我國(guó)老年體育政策體系尚不完善[5-8]存在著不完善的法律中老年人體育權(quán)利規(guī)定，缺乏救濟(jì)方法、昂貴的成本，亟待改善的政府和非政府組織之間合作模式的問題。所以，本研究通過將《計(jì)劃》與《意見》進(jìn)行對(duì)比，尋到美國(guó)老年體育政策、法規(guī)的可供學(xué)習(xí)的模板，找到能為我國(guó)老年體育政策體系的完善和可持續(xù)發(fā)展可借鑒的地方。

2 我國(guó)《意見》與美國(guó)《計(jì)劃》的比較

伴隨全球的老齡化態(tài)勢(shì)越來越嚴(yán)峻，逐漸凸顯出老年人體育運(yùn)動(dòng)的重要性和必要性[9]。我國(guó)在2015年頒布了《意見》，在國(guó)際上從位階到內(nèi)容都與之相近的有美國(guó)的《計(jì)劃》[10]。

2.1 針對(duì)對(duì)象的比較

美國(guó)的《計(jì)劃》限定了對(duì)象為50歲以上人群。在制定、實(shí)施和評(píng)估體育活動(dòng)計(jì)劃和倡議時(shí)，考慮到年齡、性別、收入、種族、民族背景、教育和婚姻狀況，從有運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)到坐在輪椅上行動(dòng)不便的老人，從退休高管到清潔工都是《計(jì)劃》所針對(duì)的目標(biāo)。這樣系統(tǒng)的規(guī)定使得計(jì)劃面向的人群更準(zhǔn)確具體。而我國(guó)的《意見》提及需要加強(qiáng)老年人的體育工作進(jìn)展，但沒有對(duì)老年人這個(gè)特定人群做概念上的界定，使得政策針對(duì)的主體指向性不明確。《意見》中雖然也提到要對(duì)各種資源整合利用，促進(jìn)老年人體育健身與養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、旅游等相關(guān)領(lǐng)域交匯融通。但沒有闡述清楚具體執(zhí)行方法和監(jiān)督單位，容易在實(shí)施和監(jiān)督的過程中出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。

2.2 政策觀念的比較

我國(guó)頒布的《意見》主要是由大力發(fā)揮體育能更好的應(yīng)對(duì)人口老齡化的作用，推動(dòng)全民健身事業(yè)的全方位發(fā)展，而制訂的政策性法規(guī)?；緩暮暧^層面描述，從國(guó)家法律的層面推行全民健身下的老年人體育，以依法治國(guó)的方式重視老年人體育的法治建設(shè)。而美國(guó)頒布的《計(jì)劃》中更重視微觀層面，通過系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，描述制定的目標(biāo)使得該法規(guī)更加具有說服力。針對(duì)老年人可能會(huì)下降的身體機(jī)能做了針對(duì)性的部署，認(rèn)為跌倒是致老年人受傷的主要原因，而平衡練習(xí)有助于防止跌倒，因此強(qiáng)調(diào)了要在力量訓(xùn)練中增強(qiáng)老年人的平衡訓(xùn)練。此外詳細(xì)說明了身體活動(dòng)利于老年人健康，可以使得政策執(zhí)行者和老年人本身提高對(duì)政策理解程度，影響政策的實(shí)施效果。

2.3 政府與非政府組織合作模型比較

老年體育問題不單一，往往聯(lián)系到了其他社會(huì)問題。因此解決老年體育問題需從多層面、多角度方面下手。公共政策應(yīng)由多部門、多領(lǐng)域的組織和機(jī)構(gòu)共同制定。由國(guó)家體育總局等12部門聯(lián)合印發(fā)的中國(guó)的《意見》由于沒有明確的工作分工，工作職責(zé)模糊，實(shí)施時(shí)易出現(xiàn)主體的責(zé)權(quán)不分不清和相互推諉現(xiàn)象。美國(guó)的《計(jì)劃》是由美國(guó)退休人員協(xié)會(huì)（AARP）、美國(guó)運(yùn)動(dòng)醫(yī)學(xué)學(xué)院、美國(guó)老年醫(yī)學(xué)會(huì)、美國(guó)疾病控制和預(yù)防中心、國(guó)家老齡化研究所、羅伯特·伍德·約翰遜基金會(huì)一共六個(gè)組織共同發(fā)布的，其中有國(guó)家政府組織也有非政府組織（羅伯特基金會(huì)）。疾病控制和預(yù)防中心、全國(guó)老齡化體育用品制造商協(xié)會(huì)理事會(huì)等機(jī)構(gòu)對(duì)《計(jì)劃》的實(shí)施提出目標(biāo)。這樣的組織架構(gòu)合理，各機(jī)構(gòu)各司其職，協(xié)調(diào)各方力量展開工作，與我國(guó)以體育系統(tǒng)為主的單一工作模式有所不同。

3 我國(guó)老年人體育權(quán)利保障存在的問題

3.1 尚未注意到老年人群體身心的特殊性

人類的個(gè)體老齡化與人的生理機(jī)能息息相關(guān)，老年人作為人口結(jié)構(gòu)的重要組成部分，與其他人群有所不同。有學(xué)者認(rèn)為由于現(xiàn)代科技和醫(yī)學(xué)的發(fā)達(dá)，老年人口數(shù)量會(huì)逐漸增多，且由于身體機(jī)能的下降以及思想的守舊，其需求量也會(huì)大幅增加，這樣對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展容易起到負(fù)面的作用[11]。卻忽略了正是由于老年人在年輕時(shí)對(duì)社會(huì)的積極建設(shè)，才會(huì)有現(xiàn)在的幸福生活。也忽略了他們因?yàn)樯砗托睦頇C(jī)能自然下降導(dǎo)致的學(xué)習(xí)能力、運(yùn)動(dòng)能力衰退與社會(huì)脫節(jié)，更易成為弱勢(shì)群體。對(duì)老年人體育的規(guī)定不僅要注意與常人相同的一般性，更要注意老年人群體的特殊性，考慮到實(shí)質(zhì)平等與形式平等的區(qū)別和轉(zhuǎn)化應(yīng)根據(jù)老年群體的特殊需求，量身定制適合的方案予以解決。

3.2 我國(guó)法律中對(duì)老年人體育權(quán)利的規(guī)定有待完善

老年人在參與體育、享受公共體育服務(wù)等方面較之于青壯年尚存在較大差距，老年人因?yàn)樽陨砩眢w條件的退化可能遭受漠視甚至是歧視，并且提供服務(wù)的一方可能因?yàn)榇嬖谳^大的風(fēng)險(xiǎn)而減少甚至拒絕提供服務(wù)。因此，在制定法律法規(guī)時(shí)需要充分考慮這些因素，根據(jù)老年人的實(shí)際情況重視權(quán)利的實(shí)質(zhì)平等，規(guī)制對(duì)老年人參與體育時(shí)的侵權(quán)行為，保障老年人獲得與其他公民平等的體育權(quán)利。目前只有《全民健身?xiàng)l例》中針對(duì)全民的健身運(yùn)動(dòng)進(jìn)行了明確規(guī)定，同時(shí)也提供了一定的法律依據(jù)，但該條例只是一部行政法規(guī)，層級(jí)不夠，不擁有強(qiáng)制性。并且全民健身權(quán)利只是體育權(quán)利中的一個(gè)下位概念，不能代表體育權(quán)利。

3.3 政府與非政府組織間的協(xié)同合作存在不足

在我國(guó)主要是由政府前頭和組織社會(huì)進(jìn)行一定的健身活動(dòng)，某程度會(huì)體現(xiàn)出政府管理下的單一性和片面化。因此，為了促進(jìn)整個(gè)社會(huì)公民對(duì)健身活動(dòng)的參與性，就需要政府機(jī)關(guān)聯(lián)合其他商業(yè)或公益企業(yè)，推動(dòng)具有主題性的全民馬拉松或者其他類型的健身運(yùn)動(dòng)，或?yàn)榻∩砘顒?dòng)提供更多的資源配置和設(shè)備，從而滿足更多老年人的健身需求[12]。但現(xiàn)實(shí)，一些企業(yè)在社會(huì)的知名度有限，也缺乏相關(guān)的技術(shù)性人專員，在活動(dòng)的策劃和實(shí)行中具有一定的約束性。

4 我國(guó)老年人體育權(quán)利保障的完善措施

4.1 根據(jù)老年群體特殊性，強(qiáng)化老年人體育的法制宣傳

在老年人體育權(quán)利保障的剛性保障制度以外的同時(shí)，要照顧老年人群體的特殊性，進(jìn)行老年人體育權(quán)利的學(xué)習(xí)宣傳，不斷打造更加美好的法制氛圍，還要不斷宣傳《體育法》及相關(guān)體育條例。首先，要在老年群體常接觸的渠道（如報(bào)紙、公園）加大普法力度，只有讓更多的公民接受到法律的教育，才能樹立正確的法制觀念，從根本上提高個(gè)人到社會(huì)的整體司法素質(zhì)。其次也可以通過網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)軟件等現(xiàn)代信息傳播方式，打破固有的以政府為主導(dǎo)、全民參與的普法模式，將法制宣傳教育與老年人日?；顒?dòng)相結(jié)合實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新普法”，增加老年人學(xué)習(xí)法律的興趣，使老年人了解自己的權(quán)利。

4.2 建立制度性老年人體育權(quán)利保障體系

在精準(zhǔn)把握老年人群體的特殊性以及體育權(quán)利內(nèi)核的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在《體育法》中增加對(duì)老年人體育權(quán)利的法律規(guī)定。立足我國(guó)國(guó)情，結(jié)合相關(guān)的法律手段達(dá)到用權(quán)利保障的目的，增設(shè)老年人體育權(quán)利的專項(xiàng)條款，建立救濟(jì)制度。第十三屆人大第四次會(huì)議就已經(jīng)提出過建立健全全民健身公共服務(wù)體系[13]，可在2015年國(guó)家體育總局等12部委共同商定的《意見》基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際的情況進(jìn)行完善，建立更加便捷、規(guī)定明確的配套法律法規(guī)，促進(jìn)老年人體育權(quán)利的有效施行。

4.3 采用協(xié)同治理理論加強(qiáng)政府與非政府組織的緊密合作

建立健全的供給制度和高效的管理體制給老年人體育公共服務(wù)健康發(fā)展帶來方向性指引和機(jī)制性保障。由政府牽頭，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管以及指明方向的作用。而非政府組織則可在政策扶持、財(cái)力支持下分擔(dān)政府職責(zé)，提供老年人體育服務(wù)，以此加強(qiáng)政府與非政府組織的緊密合作。針對(duì)老年人市場(chǎng)，政府機(jī)關(guān)部門以及非政府組織，可對(duì)企業(yè)實(shí)行扶持政策，從而打破三方面的互動(dòng)溝通障礙。改變只靠政府提供老年人體育服務(wù)的單一輸送模式，使老年人、非政府組織和政府機(jī)構(gòu)之間形成一種協(xié)調(diào)的發(fā)展模式，在實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化治理的前提下來維持整個(gè)市場(chǎng)的穩(wěn)定[14]。如圖1所示，在將來可逐漸將部分體育供給的任務(wù)交由非政府組織，由專業(yè)團(tuán)隊(duì)來管理，提高效率，也方便政府機(jī)關(guān)和非政府組織借助這種扶持政策對(duì)老年人的市場(chǎng)進(jìn)行資源的合理配置。

圖1 政府、市場(chǎng)、非政府組織關(guān)系圖

鑒于此，我們應(yīng)該克服法律體系建設(shè)存在的困境，以老年人的基本權(quán)利，尤其是體育健身權(quán)為主要發(fā)展目標(biāo)，從老年人層面上帶動(dòng)社會(huì)的健身運(yùn)動(dòng)。

5 結(jié)束語

自從我國(guó)步入老齡化社會(huì)以來，黨和國(guó)家對(duì)于老齡化這一問題十分重視，體育是一項(xiàng)可以鍛煉老年人身體，改善其心理狀況的一項(xiàng)活動(dòng)。老齡事業(yè)涉及多個(gè)領(lǐng)域，體育作為一項(xiàng)鍛煉老年人身體，改善心理狀況的活動(dòng)在其中作用顯著。加強(qiáng)體育行業(yè)的法治建設(shè)、保障老年人的體育權(quán)利，可彰顯國(guó)家“依法治國(guó)”以及對(duì)公民保障體系的完整性。對(duì)我國(guó)《意見》與美國(guó)《計(jì)劃》的針對(duì)對(duì)象、政策觀念以及政府與非政府組織間合作模型三方面進(jìn)行對(duì)比。提出對(duì)我國(guó)老年人法律保障體系的完善意見：根據(jù)老年群體特殊性，強(qiáng)化老年人體育的法制宣傳；通過“依法治體”體系建立制度性老年人體育權(quán)利保障體系；加強(qiáng)政府與非政府組織的緊密合作，保護(hù)老年人體育權(quán)利。