翟海燕 李少民 孫琳琳

內容提要：河南省三門峽市財政部門全面貫徹落實中央與省市政策精神，重點支持脫貧群眾“有產業(yè)、有就業(yè)、有收入、發(fā)展可持續(xù)”。主要措施包括：不斷健全財政管理機制，加大財政投入力度，強化資金績效管理；但同時面臨的問題有：項目資金配套超出市縣財政承受能力、銜接資金管理制度需進一步優(yōu)化、幫扶項目資產后期管理有待加強、農業(yè)基礎設施建設相對滯后等。在此基礎上，本文提出相關政策建議，以期對進一步推動工作提供借鑒和參考。

為全面貫徹落實中共中央、國務院《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》（2020 年12 月16 日）以及河南省有關文件精神，三門峽市財政部門在河南省財政廳大力支持以及市委、市政府堅強領導下，堅決扛穩(wěn)政治責任，始終把鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接擺在頭等重要位置，將促進脫貧群眾“有產業(yè)、有就業(yè)、有收入、發(fā)展可持續(xù)”作為財政重點支持方向，為鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興提供了堅實財政支撐。

一、三門峽市財政的主要做法及成效

（一）健全工作機制，完善政策體系

為充分發(fā)揮財政職能作用，助力全面推進鄉(xiāng)村振興，三門峽市財政局成立鄉(xiāng)村振興領導小組及辦公室，設立鄉(xiāng)村振興工作專班和“鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、促進脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興銜接”3 個專項工作小組，明確職責分工和工作規(guī)則，建立定期匯報、分工協(xié)作、協(xié)調推進、調查研究四項機制，加強相互之間和市直部門、地方財政部門之間的溝通銜接，凝聚財政系統(tǒng)內外支持鄉(xiāng)村振興的制度資源形成合力；加強頂層設計，完善政策體系，聯(lián)合市鄉(xiāng)村振興局、發(fā)展改革委、農業(yè)農村局、市委農辦、林業(yè)局等部門對標對表上級工作要求，制定、轉發(fā)并積極推進實施《三門峽市財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》《關于加強財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金使用管理的通知》《構建新型特色產業(yè)幫扶體系的指導意見》《關于加強扶貧項目資產后續(xù)管理的實施方案》《關于強化易地扶貧搬遷社區(qū)后續(xù)服務管理的若干舉措》《三門峽市駐村第一書記和駐村工作隊市級專項經費管理辦法》等一系列政策及措施，并由財政部門、農業(yè)農村部門牽頭，組織市直各行業(yè)部門立足本部門職能，全面梳理可爭取的上級支持政策，匯編形成118 條項目申報指南，為全市鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供了政策保障。

（二）強化資金保障，守牢返貧底線

三門峽市財政部門堅決貫徹落實“四個不摘”①根據2019 年3 月7 日習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議甘肅代表團審議時的講話精神，“四個不摘”指：摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管?？傮w部署，持續(xù)加大資金投入力度。2021 年進入過渡期以來，累計安排資金278554 萬元支持鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進鄉(xiāng)村振興工作。一是積極向上對接，爭取政策支持。密切關注宏觀政策動向，通過向上溝通匯報，全力做好政策爭取和落地工作。過渡期以來，累計爭取中央和省級資金155740 萬元，包括銜接資金績效評價和優(yōu)勢特色產業(yè)獎勵資金9500 萬元，居全省第2 位。二是加大市縣投入，保障糧草軍需。面對國內經濟下行壓力、實施大規(guī)模減稅降費帶來的財政減收壓力和各項剛性支出不斷增加帶來的收支矛盾，市縣財政部門講政治、講大局、講擔當，以政府過“緊日子”保障脫貧群眾過“好日子”。過渡期以來，市縣財政累計投入鄉(xiāng)村振興銜接資金122814 萬元，其中市本級投入30879 萬元，縣級投入91935 萬元，確保市縣本級預算安排的銜接資金大于或等于上年規(guī)模。三是支持構建鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制，不斷完善現代農業(yè)經營體系，推廣“企業(yè)+合作社+基地+農戶”發(fā)展模式，農民合作社和家庭農場分別突破4600 家、4200 家，促進農民穩(wěn)定就業(yè)、持續(xù)增收，為落實“四個不摘”、守牢返貧底線提供了強力支撐。

（三）制定項目清單，規(guī)范資金管理

三門峽市在全省率先啟動《銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金項目標準化建設清單》制定工作，共梳理項目入庫、項目實施、項目資產管護運營、項目資金管理、全流程績效管理5 大流程112 項清單，涉及產業(yè)類、基建類、采購類3 類項目建設，對項目建設全部流程進行了梳理規(guī)范，同時貫穿了上級各項工作要求，細化了每個步驟的具體清單和注意事項，為縣（市、區(qū)）項目管理及時查漏補缺，做到工作流程規(guī)范、資料收集完整，全力提高銜接資金項目管理水平，確保銜接資金管理更加規(guī)范、精準、安全、高效，能夠真正用在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的刀刃上。

（四）扶持特色產業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展格局

農村特色產業(yè)是助力鄉(xiāng)村振興高質量發(fā)展的基石。為更好更快扶持特色產業(yè)發(fā)展，三門峽市統(tǒng)籌銜接鄉(xiāng)村振興補助資金、農業(yè)保險資金、農業(yè)生產發(fā)展資金等，大力支持全市“果、牧、煙、菜、菌、藥”等特色產業(yè)發(fā)展。過渡期以來，各類銜接資金統(tǒng)籌用于支持產業(yè)發(fā)展的比例達60%以上。立足構建新型特色產業(yè)幫扶體系，推動傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)向綠色化、標準化、品牌化、高端化延伸，梳理果品、食用菌、中藥材、蔬菜、畜牧等16 個類別的特色產業(yè)譜系，精準繪制產業(yè)鏈上下游關聯(lián)圖譜，制定產業(yè)鏈發(fā)展工作方案，形成鏈長掛帥抓總、副鏈長具體抓細、專班成員分工負責的工作模式。通過村級集體經濟和新型經營主體帶動，把脫貧群眾引入產業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈，全市脫貧戶和監(jiān)測對象戶均擁有2 項以上產業(yè)支撐。加快推進投資27 億元靈寶蘋果國家現代農業(yè)產業(yè)園、投資12.8 億元示范區(qū)現代農業(yè)產業(yè)園、投資10 億元靈寶香菇產業(yè)集群以及投資4 億元義馬清風山田園綜合體等項目的建設，構建國家、省、市、縣四級現代農業(yè)產業(yè)園體系，推動優(yōu)勢特色農業(yè)高端化、規(guī)?；?、品牌化發(fā)展。在全省銜接資金支持優(yōu)勢特色產業(yè)重點績效評價中，三門峽市的靈寶市、盧氏縣、陜州區(qū)榮獲“優(yōu)秀”等次，獲獎勵資金5000 萬元，居全省第2 位。

（五）開發(fā)就業(yè)崗位，拓寬增收渠道

大力實施“四個一批”工程，通過勞務輸出就業(yè)一批，就地就近就業(yè)安排一批，自主創(chuàng)業(yè)靈活就業(yè)一批，公益性崗位兜底就業(yè)一批，確保所有脫貧戶和監(jiān)測戶應就業(yè)盡就業(yè)。鼓勵各縣對外出務工人員、新型經營主體帶動就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等進行補貼或獎補；鼓勵采用以工代賑方式實施幫扶項目；支持開展勞動技能培訓，幫助就業(yè)創(chuàng)業(yè)增收。對跨省就業(yè)的脫貧勞動力安排一次性交通補助，促使其穩(wěn)定就業(yè)。采取扶貧車間、以工代賑、生產獎補、勞務補助等方式，促進返鄉(xiāng)在鄉(xiāng)脫貧勞動力發(fā)展產業(yè)和就業(yè)增收。繼續(xù)對符合條件的脫貧家庭（含監(jiān)測幫扶對象家庭）安排“雨露計劃”補助。對農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、新型農業(yè)經營主體及其他工商企業(yè)等積極吸納脫貧勞動力穩(wěn)定就業(yè)達到一定比例或規(guī)模的，給予一定補助或獎勵。針對疫情帶來的減收影響，及時調整資金結構，引導縣（市、區(qū)）用未對接項目的后續(xù)銜接資金，20%優(yōu)先支持到戶增收產業(yè)，20%優(yōu)先支持公益性崗位補助。

（六）實施動態(tài)監(jiān)測，消除致貧風險

為了從根本上防止脫貧戶規(guī)模性返貧，三門峽市建立健全易返貧人口快速發(fā)現和響應機制，對全市脫貧戶（含穩(wěn)定脫貧戶）的收入情況進行動態(tài)監(jiān)測，逐季入戶算賬，著力分析脫貧戶各類型收入的短板弱項，并通過財政安排產業(yè)發(fā)展資金、小額信貸貼息、生產經營和勞動技能培訓、公益性崗位補助等措施，將收入算賬過程作為查找問題、落實幫扶措施和問題整改的過程。同時對低保對象和特困人員保障實行“提標擴面”，將農村最低生活保障標準由2021 年初的月人均不低于377 元提高到2023 年的月人均不低于440 元，財政補助水平也由2021 年初的月人均不低于188 元，提高到2023 年的月人均不低于220 元，真正做到對符合低保、特困補助條件的脫貧戶和監(jiān)測對象應納盡納、應兜盡兜。

（七）堅持項目為王，夯實振興基礎

為了確保各項銜接政策落實落地，夯實鄉(xiāng)村振興基礎，三門峽市堅持把農業(yè)農村重大項目作為鄉(xiāng)村振興的重中之重和關鍵抓手，堅持“項目為王”理念，跳出資金管資金，以抓工業(yè)的理念和標準謀劃推進農業(yè)項目，努力打造鄉(xiāng)村全面振興新引擎。一是堅持早謀劃、早實施、早提升。每年下半年開始謀劃下年度項目，啟動3 年滾動項目庫建設，形成“謀劃一批、儲備一批、實施一批”的良性循環(huán)。二是強化項目論證，提高項目質量。壓實各行業(yè)部門職責，嚴格履行項目申報、評審、報批程序，對于依托生產經營主體實施的單個項目投資超過1000 萬元或財政投資500 萬元以上的，需要開展盡職調查，努力降低項目和資金風險。三是堅持信息公開，自覺接受監(jiān)督。嚴格執(zhí)行“四議兩公開”制度，在項目申報、評審、批復和資金下達、績效管理、項目實施、資產確權等各個環(huán)節(jié)，落實公告公示制度要求，自覺接受社會各界監(jiān)督，為各個項目的順利實施和更快推進鄉(xiāng)村振興奠定了堅實基礎。

（八）厚植績效理念，提升監(jiān)管質效

為確保各個項目高質高效推進，三門峽市深入實施項目全流程績效管理，將財政監(jiān)督貫穿項目建設始終。項目實施前，項目單位要按照“合規(guī)、完整、相關、適當、可行、可衡量”的原則申報項目績效目標，財政、鄉(xiāng)村振興、行業(yè)部門審核批復后方能進入項目庫安排資金。項目實施中，項目單位要對績效目標實現程度和預算執(zhí)行進度進行跟蹤監(jiān)控，發(fā)現問題及時采取有效措施予以糾正，確保績效目標如期實現。項目完成后，項目單位進行績效目標自評，財政、鄉(xiāng)村振興等部門開展績效評價考核和重點績效評價工作，對于績效評價結果優(yōu)秀的繼續(xù)給予支持保障，對于績效評價差的視情況調減或取消資金安排。通過推進項目全流程績效管理工作，對項目的全生命周期進行監(jiān)管，進一步提高了財政資金的使用效益。在河南省銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金（專項扶貧資金）績效評價中，三門峽市連續(xù)4 年獲評“優(yōu)秀”，累計獲獎勵資金5400 萬元。

（九）實施黃河戰(zhàn)略，助力鄉(xiāng)村振興

2022 年，各級銜接資金統(tǒng)籌用于三門峽區(qū)域沿黃鄉(xiāng)村振興示范帶建設的資金達5188 萬元，實施項目49 個，帶動其他各類資金投入超10 億元，取得良好成效。一是編制了一批村莊規(guī)劃。全市累計編制14 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土空間規(guī)劃和50 個村莊的實用性村莊規(guī)劃。二是建成了一批產業(yè)基地。在沿黃鄉(xiāng)村建成了一批萬畝大棗、蓮菜、蘆筍及千畝葡萄、柿子、花椒等特色產業(yè)基地，有87.5%的行政村形成了“一村一品”的產業(yè)格局。三是打造了一批鄉(xiāng)村休閑農旅項目。先后建成了黃河入豫第一彎觀景臺、東古驛渡口驛站、東寨攝影基地、山水林田湖草沙綜合治理生態(tài)區(qū)等一批沿黃景觀。四是提升了一批村容村貌。沿黃鄉(xiāng)村示范帶共建設村口“五有”2605 處，村內“五園”3326 個，評選“五美”庭院2828 個①村口“五有”，即結合當地文化傳說、地理位置、種植傳統(tǒng)、風俗習慣等鄉(xiāng)土社會風味，突出村莊個性特色，在村口重點做到，有能代表本村鄉(xiāng)土風貌的高大喬木、有獨具特色的村口標識、有因地因勢打造的微地形、有搭配合理的綠化彩化美化組團、有“亮起來”的照明設施。村內“五園”，即建設房前屋后小菜園、小果園、小花園，村內建好小游園、小公園，注重“增綠、增水、增彩、增值、增效”，逐步實現村莊“美起來”目標。“五美”庭院，即衛(wèi)生美、整潔美、綠化美、文明美、和諧美。，栽植樹木27.3 萬棵，村容村貌大幅提升。五是培育了一批鄉(xiāng)村人才。共完成農業(yè)技能培訓人數3731 人，新增持證技能人才2024 人，新增高技能人才748 人，培育高素質農民2100人。發(fā)展農民專業(yè)合作社77 家、家庭農場23 個，年經營收入達到6079.5 萬元。

二、當前存在的主要問題與困難

（一）項目資金配套超出市縣財政承受能力

近年來，三門峽市經濟發(fā)展雖然取得了重要成就，但由于受國內外經濟下行和連續(xù)性疫情的沖擊，以及大規(guī)模減稅降費、消化歷史債務和剛性支出持續(xù)增長等因素的影響，各級財政都遇到了前所未有的困難與挑戰(zhàn)。與此同時，過渡期以來，要求各級財政銜接資金投入不得低于往年。脫貧攻堅期，部分縣（市、區(qū)）為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，傾盡全力加大財政投入，導致基數過高。例如，曾是國家級貧困縣的盧氏縣，每年地方財政收入不到9 億元，在銜接配套資金的安排上就達1.2 億元，遠遠超出其財政承受能力。過渡期以來，中央和省級財政下達三門峽市鄉(xiāng)村振興專項資金155740 萬元，市縣財政累計安排銜接配套資金122814 萬元，為中央和省級下達資金的78.9%，對市縣財政形成了較大壓力。

（二）銜接資金管理制度需進一步優(yōu)化

為確保銜接資金最大限度發(fā)揮使用效益，省市財政部門聯(lián)合鄉(xiāng)村振興、農業(yè)農村、發(fā)展改革委等部門先后制定出臺加強財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理的政策性文件，為各地加強財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理提供制度遵循。通過近年來的實踐并結合形勢的變化，這些制度在以下方面有待優(yōu)化：一是脫貧攻堅期以來，銜接資金（專項扶貧資金）持續(xù)加大對貧困村的支持力度，而對更大范圍的非貧困村的基礎設施建設、公共服務投入力度相對較弱，因而導致非貧困村與貧困村之間發(fā)展呈現出新的不均衡。二是目前銜接資金主要用于支持產業(yè)、就業(yè)和小型公益性基礎設施建設，而用于支持鄉(xiāng)村建設方面的資金比例過低。鄉(xiāng)村建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務，也是國家現代化建設的重要內容，過低的鄉(xiāng)村建設投入比例，對進一步健全農村基礎設施和公共服務體系、提升鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)水平形成障礙。三是銜接資金對一些行政村的投入未抓住主要矛盾。例如，某行政村附近有一座水庫，地下水位僅10 米左右，而該村2500 多畝耕地至今仍是望天收。2022 年4 月，上級撥付200 萬元用于其村容村貌建設，從扶持效果看，遠沒有幫助農民解決農田水利問題更讓其有獲得感。

（三）幫扶項目資產后期管理有待加強

過渡期以來，各級財政部門持續(xù)加大投入力度，形成了較大規(guī)模的幫扶項目資產，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接發(fā)揮了重要作用。為加強幫扶項目資產管理，各級鄉(xiāng)村振興、財政、農業(yè)農村等部門逐級下發(fā)指導性政策文件，從確權登記、管護運營、收益分配、資產處置等方面進一步規(guī)范資產管理，但從目前管理的總體情況看，個別地方的幫扶項目資產管理仍存在資產閑置或利用率不高、經營運行機制不完善、管理責任落實不到位、風險防范機制不健全等問題，不僅影響到財政幫扶資金的運用效率，也很大程度上影響了幫扶項目的整體效益。

（四）個別地方主導產業(yè)和特色優(yōu)勢不明顯

調研發(fā)現，三門峽市絕大多數縣（市）都能充分利用當地優(yōu)勢，認真謀劃當地特色產業(yè)和主導產業(yè)，并獲得省財政資金獎勵，但也有個別地方在謀劃產業(yè)項目時缺乏嚴格的篩選與論證，未能精準選擇符合本地特色優(yōu)勢的主導產業(yè)和拳頭產品，總體上呈現出產業(yè)項目小散亂、主導產業(yè)和特色優(yōu)勢不明顯問題。還有一些地方謀劃產業(yè)項目時過于注重短期效益，忽視市場規(guī)律，急于求成，盲目跟風。一些地方缺少幫扶產業(yè)市場預警機制，無法有效規(guī)避市場風險，從而在一定范圍內對群眾生產的積極性產生了負面影響。

（五）農業(yè)基礎設施建設相對滯后

近年來，隨著深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略步伐的不斷加快，三門峽市農業(yè)基礎設施不斷完善，農業(yè)農村生產生活環(huán)境持續(xù)向好，但由于受各級政府財政實力和村級集體經濟薄弱等因素影響，農業(yè)基礎設施建設長期以來仍然相對滯后于城鎮(zhèn)基礎設施建設。一是農田水利基礎設施建設欠賬較多。目前，三門峽市耕地總面積為260 萬畝，其中有效灌溉面積不足100 萬畝，占比不足38.5%，低于全國平均水平11 個百分點以上。目前農村尚能發(fā)揮作用的中小型水庫及引水工程，大多是二十世紀六七十年代修建的，還有一些地方農田水利設施因無錢維修而長期處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，造成了許多水利資源的閑置和浪費。二是高標準農田建設發(fā)展不均衡。近年來，三門峽市高標準農田建設在許多地方已開花結果，但還有一些地方尤其是山區(qū)和一些丘陵地帶由于受財力、人力、物力和地理環(huán)境等多方面因素制約，還存在高標準農田建設步伐不快、標準不高、基礎不強、收效不多等問題。三是農村人居環(huán)境整治水平參差不齊。由于各地重視程度和財政投入力度不同，以及各村經濟發(fā)展水平懸殊，一些村的人居環(huán)境整治水平已達到“高級版”，而有些村在生活污水、垃圾處理等方面還屬于“初級版”。四是農村現代信息技術基礎設施發(fā)展相對滯后，難以適應現代農業(yè)發(fā)展的需要。

（六）鄉(xiāng)村人才資源匱乏

鄉(xiāng)村人才隊伍是鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心力量，而受多方面因素影響，目前農村絕大多數有文化、有理想、有才干的青壯年都涌向城市打工或創(chuàng)業(yè)，導致農村一線勞動力嚴重短缺，婦女和老人承擔著絕大部分農活，且在耕作上基本沿用傳統(tǒng)的種植方法和飼養(yǎng)方法，與現代農業(yè)發(fā)展的要求相去甚遠。同時由于多數農業(yè)龍頭企業(yè)、新型農業(yè)經營主體等處于發(fā)展初期，效益不穩(wěn)定，經濟實力和核心競爭力不強，對高等院校畢業(yè)生和各類人才還缺乏足夠的吸引力。加之鄉(xiāng)村干部隊伍年齡結構偏大，學歷總體偏低，與鄉(xiāng)村振興所賦予的任務和職責不夠適應，尤其是隨著農業(yè)科技進步、農業(yè)現代化推進，以及新型農村經營主體不斷涌現，鄉(xiāng)村優(yōu)秀管理人才嚴重缺失，引導、帶動鄉(xiāng)村振興的牽引力不足，因而成為制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要瓶頸。

（七）農業(yè)龍頭企業(yè)帶動力不強

農業(yè)龍頭企業(yè)是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要力量。近年來，三門峽市農業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展較快，并在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接中起到較大的牽引作用。但值得注意的是，目前三門峽市實力較強的大型農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的數量仍然較少，河南省人民政府2022 年12 月29 日公布的1067 家農業(yè)產業(yè)化省重點龍頭企業(yè)名單顯示，三門峽市僅有26 家企業(yè)榜上有名。與此同時，三門峽市大部分農業(yè)龍頭企業(yè)還普遍存在著發(fā)展程度較弱、經濟效益較低、企業(yè)規(guī)模較小、經營管理滯后、帶動力不強，以及融資難、負擔重和管理人才匱乏等方面的問題，很大程度上制約了龍頭企業(yè)在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重要作用的發(fā)揮。

（八）農村集體經濟發(fā)展緩慢

近年來，三門峽市堅持把農村集體經濟作為提升基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力、提高村級組織自我保障、服務群眾、推動發(fā)展和全面推進鄉(xiāng)村振興的重要基礎，積極探索多種發(fā)展模式和有效路徑，通過不斷發(fā)展壯大農村集體經濟，帶動和促進鄉(xiāng)村產業(yè)興旺、農民生活富裕，全市農村集體經濟總體呈現平穩(wěn)增長、穩(wěn)中趨快的良好發(fā)展態(tài)勢。但同時也存在發(fā)展不平衡、不充分等問題。一些配套政策還不夠完善，扶持政策還沒有完全落實到位。一些地處偏僻、村落分散、交通不便、信息閉塞、觀念陳舊的村，發(fā)展環(huán)境條件差，投資創(chuàng)業(yè)成本高、效益差，資源性資產和人才資源短缺，村集體經濟發(fā)展還面臨較多制約因素。

（九）銜接資金績效評價體系需進一步優(yōu)化

一是目前銜接資金績效評價體系中對項目質量方面的考核分值較低，而項目績效的優(yōu)劣取決于項目謀劃的質量。二是通過支付進度評價有序推進項目實施等工作情況，不利于壓實部門主體責任。三是中央銜接資金用于產業(yè)的比例不低于上年的指標要求過于苛刻。為保證該項指標不失分，個別地方中央銜接資金用于產業(yè)的比例近年來一直保持在100%，不利于全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。四是績效評價中對項目要求當年收益，且收益率的考核要求過高，這對一些生產周期具有特殊性的行業(yè)，如種植養(yǎng)殖業(yè)項目的考核一定程度上偏離了客觀實際。

三、財政更好支持鄉(xiāng)村振興的對策建議

（一）健全穩(wěn)定增長機制，確保振興資金投入

各級政府應進一步調整和優(yōu)化財政支出結構，將財力分配更多地向全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略傾斜，確保財政對農業(yè)農村投入的法定增長。要進一步明確中央和省級政府在財政支農尤其是欠發(fā)達地區(qū)財政支農中的主體地位，并隨著經濟的發(fā)展和財力的增加，不斷加大財政支農力度，確保財政支農支出的增長速度超過財政支出的增長速度，逐步形成以中央和省級財政為主、以市縣鄉(xiāng)為輔的財政支農投入保障機制。同時，完善農業(yè)投入考核體系，加強監(jiān)督檢查，促進各級政府切實落實增加全面推進鄉(xiāng)村振興投入政策。除各級政府財政直接投入外，還應建立健全農業(yè)投入激勵機制，充分發(fā)揮財政支農資金和政府涉農基金的引導功能，積極采取財政貼息、以獎代補、民辦公助、先建后補、以物代資等政策手段，充分發(fā)揮財政支農惠農政策導向功能和財政支農資金“四兩撥千斤”的作用，鼓勵和引導信貸、外資、工商資本等各方面社會資金投入農業(yè)發(fā)展，不斷拓寬農業(yè)投資渠道，擴大支農投入規(guī)模，逐步形成多渠道、多元化全面推進鄉(xiāng)村振興投入穩(wěn)定增長新格局。

（二）加強基礎設施建設，夯實農業(yè)發(fā)展根基

加強農業(yè)農村基礎設施建設，是全面改善農村生產生活條件、激發(fā)農業(yè)農村發(fā)展內生動力、提升農業(yè)綜合生產能力的重要舉措，也是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。各地應從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的高度，加快補齊農業(yè)基礎設施發(fā)展短板。一是應把關系農業(yè)豐歉的農田水利設施建設擺到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“重中之重”的位置上，研究制定農田水利基本建設的具體扶持政策，水利、發(fā)展改革委、鄉(xiāng)村振興、農業(yè)、財政、供電、交通、國土資源等有關部門應本著“因地制宜、分類指導、突出重點、注重實效”的原則，認真制定農田水利基本建設的總體規(guī)劃和扶持措施，做到齊抓共管、各盡其能、協(xié)調配合、形成合力，幫助農民盡快從“靠天吃飯”的困境中解脫出來，為全面推進鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎。二是應將高標準農田建設作為保障國家糧食安全的關鍵之舉，根據高標準農田建設任務、標準和成本變化，研究制定分區(qū)域、分類型的高標準農田建設標準及定額，建立健全高標準農田建設投入科學規(guī)范、穩(wěn)定合理的增長機制，在省級承擔主要支出責任的基礎上，市縣政府應及時足額提供高標準農田建設配套資金，尤其是對經濟欠發(fā)達地區(qū)和干旱缺水的丘陵地帶應適當提高投資標準，盡力縮小不同地區(qū)高標準農田建設標準上的差距。三是應將持續(xù)扎實推進農村人居環(huán)境整治作為財政支農的重要抓手，因地制宜加快推進有條件地區(qū)的農村污水收集處理系統(tǒng)建設，加強農村地區(qū)垃圾收運及處理處置系統(tǒng)建設，逐步縮小城鄉(xiāng)基礎設施建設差距和地域懸殊。四是應把農村現代信息技術基礎設施建設作為助力鄉(xiāng)村振興的重要支撐，加大農業(yè)領域物聯(lián)網、云計算、大數據、移動互聯(lián)等現代信息技術基礎設施投入力度，著力推進農業(yè)數字化轉型，夯實智慧農業(yè)發(fā)展基礎，充分發(fā)揮信息化對鄉(xiāng)村振興的驅動作用。

（三）加強項目規(guī)劃論證，提高科學管理水平

規(guī)劃好產業(yè)項目是實現穩(wěn)定脫貧的根本之策，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果的關鍵。規(guī)劃好產業(yè)項目就必須發(fā)揮資源優(yōu)勢、尊重群眾意愿，選準選好符合當地實際、適應市場需求和群眾需求、具有發(fā)展?jié)摿Φ漠a業(yè)項目。一是應持續(xù)增強產業(yè)項目規(guī)劃質量，制定產業(yè)項目行業(yè)部門評審論證細則。合理設定項目庫總規(guī)模，聚焦項目庫建設質量，將項目庫建設質量作為績效評價的重要內容，杜絕項目庫隨意調整、項目論證不充分等問題發(fā)生，為持續(xù)發(fā)揮項目效益和產業(yè)升級奠定堅實基礎。二是應進一步完善縣級鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興項目庫，圍繞當地自然資源稟賦、產業(yè)現狀、傳統(tǒng)優(yōu)勢、市場空間等，依托行業(yè)部門和專業(yè)機構，認真規(guī)劃產業(yè)發(fā)展項目，強化項目市場風險、預期效益論證，做好項目前期工作，規(guī)范編制項目實施方案，完善項目要素，持續(xù)提升入庫項目質量。推行項目交叉互審、提級審核。由縣級統(tǒng)籌規(guī)劃項目，市級對項目合規(guī)性進行審核把關。在各類檢查中，增加對項目規(guī)劃、項目論證、項目效益發(fā)揮方面的監(jiān)督，以項目的高質量實現資金的高績效。三是各部門之間要加強溝通協(xié)作，優(yōu)化項目庫建設，提高產業(yè)項目入庫標準，提升項目規(guī)范化、科學化管理水平。

（四）強化項目后期管理，筑牢振興物質基礎

強化鄉(xiāng)村振興項目后期管理，是確保鄉(xiāng)村振興項目資產長期發(fā)揮效益、強化項目資金風險管控和鞏固拓展脫貧攻堅成果可持續(xù)性和穩(wěn)定性的必然要求。加強鄉(xiāng)村振興項目資產管理，有利于對財政銜接資金從投入到產出結果全過程跟蹤監(jiān)控，有效預防“一投了之”“一股了之”“一貸了之”等問題。市縣黨委、政府要積極探索鄉(xiāng)村振興幫扶項目資產的后續(xù)管理，探索建立產業(yè)項目集中統(tǒng)一管護模式，明確各部門任務、壓實各自責任，做好風險防控，規(guī)范管護運營，進一步完善幫扶項目資產日常監(jiān)管、資產折舊、資產處置等方面的政策，構建資產家底清晰、產權歸屬明晰、類型界定科學、管護責任明確、運行管理規(guī)范的幫扶項目資產管理長效機制，確保幫扶項目資產持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮效益，切實防范項目資產閑置浪費、損壞流失等管理不善現象發(fā)生，保障項目資產所有者、經營者、受益者合法權益，提高項目資產利用效率，讓項目資產最大限度發(fā)揮作用，為長期穩(wěn)定鞏固拓展脫貧攻堅成果提供強大物質基礎。

（五）完善產業(yè)配套政策，推進鄉(xiāng)村產業(yè)升級

推進鄉(xiāng)村產業(yè)升級是鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的最大結合點，是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵環(huán)節(jié)。針對當前鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展方面存在的問題，一是應完善扶持政策措施，加大對農業(yè)龍頭企業(yè)和新型經營主體的支持力度，著力解決其發(fā)展程度較弱、經濟效益較低、企業(yè)規(guī)模較小、經營管理滯后、帶動力不強等方面的問題，充分發(fā)揮其在農村產業(yè)發(fā)展的領頭羊作用。二是應切實解決農產品銷售難問題，在中央、省層面建立龍頭企業(yè)與扶貧產業(yè)（基地）農產品產銷對接平臺，打通農產品直銷通道，促進農村產業(yè)發(fā)展和農民增收。三是建立健全利益聯(lián)結機制，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、家庭農場等主體的聯(lián)農帶農富農作用，讓脫貧群眾嵌入產業(yè)鏈條，將財政投入形成的資產收益權優(yōu)先分配給脫貧村和脫貧戶，明確項目實施主體擔負的資產保值增值責任。探索“保底+增益”的增收模式，實現穩(wěn)定增收、長期受益。完善對帶貧主體的激勵政策，創(chuàng)新補貼方式，調動帶貧主體的積極性。四是探索建立產業(yè)項目容錯機制。完善容錯糾錯與考核評價、澄清保護相結合的工作機制，明確適用對象、容錯條件、認定程序、糾錯措施實施、容錯結果運用，讓負責鄉(xiāng)村振興項目的基層干部放下?lián)?、打消顧慮，敢于主動承擔各類風險，增強其干事創(chuàng)業(yè)的積極性。五是應進一步完善農村三產融合政策措施，立足當地實際、發(fā)揮當地特色，分類提升鄉(xiāng)村的生產功能、生活功能、生態(tài)功能、旅游功能、文化功能、景觀功能等，在提升農村各項功能的基礎上，以功能融合促進產業(yè)融合，推動農業(yè)產業(yè)鏈條多維延伸，推動三產融合發(fā)展，為全面推進鄉(xiāng)村振興提供強勁動力。六是應建立幫扶產業(yè)市場監(jiān)測預警機制。各級、各有關部門要通力合作，建立統(tǒng)一的幫扶產業(yè)數據庫和市場監(jiān)測預警平臺，實現產業(yè)與市場更好對接，避免無序生產、同質競爭。

（六）優(yōu)化銜接資金管理，確保資金精準使用

過渡期以來，三門峽市財政部門按照中央、省、市有關文件精神，嚴格財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理并取得階段性重要成效。根據全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新形勢新任務新要求，建議對銜接資金管理制度作如下調整：一是拓寬銜接資金使用范圍。將鄉(xiāng)村建設納入銜接資金支付范圍，同時制定詳細的銜接資金使用負面清單和正面清單，讓基層更容易把握資金使用范圍和方向。二是加大對脫貧攻堅期認定非貧困村發(fā)展的支持力度。根據中央與省級財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法，可統(tǒng)籌安排不超過30%的到縣銜接資金，支持非貧困村發(fā)展產業(yè)、補齊必要的基礎設施短板及縣級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃相關項目。目前，非貧困村因政策投入和幫扶力度相對較小，項目傾斜較少，在基礎設施和公共服務設施方面還存在一定短板和弱項，建議將該比例調整到50%。三是提高中央銜接資金用于項目管理費的比例。當前，中央和省級銜接資金可使用不超過1%的資金用于項目管理費。實際工作中，項目前期論證、設計費、監(jiān)理費、預算編制費、結算審核費、績效管理等相關費用的比例達到項目總投資的5%以上。四是應抓住幫扶村影響群眾生產生活的主要矛盾給予重點扶持，實行“一村一策”，確保銜接資金的每一分錢都花到最能提升農民群眾“獲得感”的扶持項目上。五是適當降低市縣配套資金要求，減輕市縣財政運轉壓力。

（七）持續(xù)加大扶持力度，發(fā)展壯大集體經濟

一是加大財政扶持力度。全面落實國家支持農村集體經濟發(fā)展的稅費減免政策，對涉及村集體經濟實體的各類行政事業(yè)收費予以免收，對新創(chuàng)辦的村級集體經濟組織享受本地最優(yōu)稅收政策。二是加大扶持方式創(chuàng)新力度。政府投資的農業(yè)產業(yè)化經營、山區(qū)開發(fā)、生態(tài)保護、鄉(xiāng)村基礎設施等項目，要與發(fā)展村集體經濟結合起來，在政策允許的范圍內，適當向村級集體經濟項目傾斜；對村企合作開發(fā)、投資興建的項目，優(yōu)先列入規(guī)劃，安排道路、供水、供電等基礎設施，并在支農項目安排上給予傾斜。對市場前景好、村集體缺乏開發(fā)實力的項目，支持村級組織采取項目融資方式進行股份制合作。三是加大金融扶持力度。積極支持引導金融機構對農村集體經濟組織經營或參股的項目提供優(yōu)質金融服務，進一步完善政府性小額擔保貸款體系，降低貸款門檻，在簡化審批手續(xù)、貸款利率等方面給予支持，并鼓勵金融機構創(chuàng)新?lián)７绞?，探索以依法確權登記的集體資產使用權或抵押物進行貸款，切實幫助村級集體經濟解決發(fā)展中的融資難題。四是加大結對幫扶力度。當前許多村集體經濟發(fā)展還處于行政推動階段，認真排查梳理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級集體經濟合作社發(fā)展現狀，確定重點幫扶村，建立黨政機關干部聯(lián)系幫扶責任制，通過入村幫帶、資金援助、技術扶持等措施，把資金、項目、人才、技術、信息等資源，源源不斷地導入農村，幫助村集體經濟組織厘清發(fā)展思路，協(xié)調幫扶資源，落實幫扶項目，確保村集體經濟收入穩(wěn)定增長，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中充分發(fā)揮其應有的作用。

（八）加強人才隊伍建設，提供振興智力支撐

鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最終要靠有文化、懂科技、會經營、善管理的鄉(xiāng)村人才隊伍。一是從全市層面制定中長期鄉(xiāng)村人才隊伍培養(yǎng)規(guī)劃，針對返鄉(xiāng)農民工、農村能人及未能繼續(xù)升學的初高中畢業(yè)生等，大力發(fā)展農業(yè)職業(yè)教育，組織實施“千萬農民素質提升工程”、農村勞動力培訓“陽光工程”“雨露計劃”等多種形式的農業(yè)技術培訓，培養(yǎng)大批農村適用專業(yè)人才。二是通過現場會、編制項目典型案例、編制項目資金管理指南、實地調研、交流學習等方式，加大對基層項目管理人員的業(yè)務能力培訓，特別是產業(yè)項目規(guī)劃、運營管理方面的培訓，提升基層人員項目管理水平。三是圍繞產業(yè)發(fā)展需要，加大對基層干部、村集體經濟經營管理人員、致富帶頭人、技術能人、農村經紀人和脫貧戶的精準培訓力度，積極組織各類專業(yè)技術人才、“土專家”等開展外出學習觀摩培訓、經驗交流等活動，不斷提升其自我發(fā)展和帶富能力，提高業(yè)務水平。四是積極拓展各種聯(lián)絡渠道，發(fā)動鄉(xiāng)賢力量，引導一批有經濟實力、有技術力量、有投資意愿的鄉(xiāng)賢人士，回鄉(xiāng)發(fā)展特色農業(yè)產業(yè)，助力鄉(xiāng)村振興。五是持續(xù)加強科技和人才投入力度，建立健全結對幫扶機制，推動科研機構、高校和大型企業(yè)與農村地區(qū)建立長期幫扶與合作機制，增強農業(yè)農村發(fā)展能力。六是建立對回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、務工人員的長效激勵機制，建立鄉(xiāng)情引人、鄉(xiāng)親互幫、政府搭臺、資金支持的可持續(xù)性人才引進政策，為相關鄉(xiāng)村振興產業(yè)發(fā)展項目吸納更多高素質勞動力。七是積極引導和鼓勵農民企業(yè)家、返鄉(xiāng)農民工，以及城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)者等群體成為新型農業(yè)經營主體。同時應從政府補貼、社會保障、項目扶持、金融服務、土地流轉等方面創(chuàng)新制度和政策，吸引富有創(chuàng)新精神、專業(yè)知識的大中專畢業(yè)生和專業(yè)技術人員獻身農業(yè)，不斷增強農業(yè)發(fā)展的核心競爭力，為鄉(xiāng)村振興提供堅實的人才保障和智力支撐。

（九）優(yōu)化績效評價體系，提升銜接資金質效

針對銜接資金績效評價指標體系設計在實踐中出現的與總體目標的偏離，建議從以下方面進行優(yōu)化：一是在銜接資金績效評價體系中加大對項目庫建設質量、項目效益持續(xù)發(fā)揮方面的比重，適當調減預算執(zhí)行方面的比重，從源頭上提升項目實施質量。二是將“中央銜接資金用于產業(yè)的比例不低于上年”調整為“中央銜接資金用于產業(yè)的比例超過70%得滿分”，以確保市縣結合當地實際，高效運用銜接資金。三是對每項評價指標都要明確評價事項的責任主體，以此壓實各部門的責任，避免界限不明、權責不清、推諉扯皮。四是考慮種植養(yǎng)殖業(yè)等項目周期性因素，適當降低績效評價體系中對項目要求當年收益及過高收益率的要求，更多地考核項目聯(lián)農帶農富農長效機制建立情況和運行情況，以更好地契合項目建設實際。