石化清

內(nèi)容提要：黨的十八大以來，我國財稅體制改革取得顯著成效，現(xiàn)代財政制度框架基本確立，逐步形成權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財政關(guān)系。地方財政在推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、保障和改善民生方面發(fā)揮著重要作用，而隨著步入新發(fā)展階段，現(xiàn)行財政管理體制與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、推進基本公共服務均等化、集中力量辦大事等戰(zhàn)略要求還不能很好適應。2022 年我國推進新一輪省以下財政體制改革，以此為背景，本文結(jié)合習近平新時代中國特色社會主義思想的要求與指導，闡述新時期推進省以下財政體制改革的重要意義和基本原則，立足地方財政治理現(xiàn)實和今后改革方向，提出相關(guān)政策建議。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，政府間財政關(guān)系是國家治理體系的重要構(gòu)成，其責權(quán)配置直接關(guān)系到國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。省以下財政體制作為中央與地方財政關(guān)系的延伸和展開，是奠定國家治理基礎(chǔ)和支柱作用的重要基石?？茖W規(guī)范的省以下財政體制，有利于發(fā)揮統(tǒng)籌調(diào)控、資源配置、收入分配等財政職能，有利于更好地調(diào)動各級各方積極性，推動我國經(jīng)濟行穩(wěn)致遠，維護社會安定與發(fā)展。

一、深刻認識新時期推進省以下財政體制改革的重要意義

當前，黨和國家事業(yè)取得了歷史性成就，也發(fā)生著歷史性變革，根本在于習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指導。黨領(lǐng)導下的財政工作邁出新步伐，財政宏觀調(diào)控不斷完善，財政保障能力顯著增強，財稅體制改革縱深推進，財政管理水平持續(xù)提高，“以政領(lǐng)財，以財輔政”得以充分貫徹和體現(xiàn)。習近平總書記對治國理政和財政工作的一系列重要論述，為做好新時代財政工作提供了根本遵循。推進省以下財政體制改革，必須堅持用黨的創(chuàng)新理論武裝頭腦、指導實踐、推動工作，站在中國式現(xiàn)代化新道路的高度把握改革的實踐意義。

（一）推進國家治理體系現(xiàn)代化的應有之義

“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是社會主義現(xiàn)代化國家的重要命題。習近平總書記指出，“新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設(shè)分量更重”“要完善好、發(fā)展好我國國家制度和國家治理體系，不斷把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”①習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《習近平談治國理政》第三卷，第118—130 頁。。一方面，財政是事關(guān)全局的分配關(guān)系，是國家治理中重要的分配制度，需要長期鞏固和發(fā)展。另一方面，制度的生命力在于執(zhí)行。省以下財政體制是將中央有關(guān)資源配置的決策部署落實到基層“最后一公里”的樞紐，只有充分激活“神經(jīng)末梢”，才能源源不斷釋放治理動能，總體提升國家治理效能。

（二）加快構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的必然要求

科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。習近平總書記提出：“構(gòu)建新發(fā)展格局，迫切需要加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動”。具體到財政上，就是要在分稅制原則框架內(nèi)，規(guī)范完善稅收政策，調(diào)整優(yōu)化管理體制，合理匹配事權(quán)與支出責任，為暢通要素資源創(chuàng)造健康協(xié)調(diào)的財政關(guān)系和公平統(tǒng)一的競爭環(huán)境。

（三）奮力開啟共同富裕新征程的重要抓手

我國現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，也是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。推進基本公共服務均等化是我國實現(xiàn)共同富裕的基本保障和重要議程，需要綜合運用稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等財政工具，不斷縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和公共服務水平之間的差距。在方法論上，習近平總書記提出，要“縮小區(qū)域人均財政支出差異，加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度”，“統(tǒng)籌需要和可能，把保障和改善民生建立在經(jīng)濟發(fā)展和財力可持續(xù)的基礎(chǔ)之上”“重點是加強基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生保障建設(shè)”②習近平：《扎實推動共同富?！?，《習近平談治國理政》第四卷，第141—150 頁。，這就要求財政體制設(shè)計要更加關(guān)注財力均衡分布、民生突出短板和基層“三?！睂嶋H，使改革成果更多更公平惠及全體人民。

（四）有效防范化解重大風險的迫切需要

習近平總書記強調(diào)，“要強化風險意識，常觀大勢、常思大局，科學預見形勢發(fā)展走勢和隱藏其中的風險挑戰(zhàn)，做到未雨綢繆”③習近平：《堅持底線思維，著力防范化解重大風險》，《習近平著作選讀》第二卷，第244—249 頁。。面臨百年未有之大變局，長期變量和短期因素交織，不確定性顯著增加，仍需綜合施策精準防控。近年為應對多重超預期沖擊，財政支出強度前所未有，經(jīng)濟社會風險“財政化”“外溢化”趨勢凸顯，穩(wěn)定經(jīng)濟、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)保、民生保障等多元目標治理對財政可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)。深化財政體制改革，既要確保各地加快發(fā)展的積極性，也要壓實守土有責、守土盡責的屬地管理責任，強化底線思維和風險防范。

二、準確把握省以下財政體制改革中的基本原則

2013 年深化財稅體制改革以來，貴州省堅決貫徹執(zhí)行分稅制財政體制，基本構(gòu)建起統(tǒng)一規(guī)范、均衡合理的省以下財政收入分配格局，充分調(diào)動市縣發(fā)展積極性；適度上移事權(quán)，減輕基層特別是貧困地區(qū)的支出負擔；加大財力下沉力度，全力保障縣區(qū)財政平穩(wěn)運行；堅持放權(quán)賦能，賦予市級財政更大的管理權(quán)、縣區(qū)財政更大的資金統(tǒng)籌權(quán)，為按時打贏脫貧攻堅戰(zhàn)全面建成小康社會奠定強有力的物質(zhì)基礎(chǔ)和機制保障。

站在新一輪財政體制改革的起點，既要從鞏固省以下政府間財政關(guān)系的角度出發(fā)，更要將此次改革置于貴州省未來十年乃至更長一段時期高質(zhì)量發(fā)展的大局中籌劃。必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，針對貴州省目前“發(fā)展不足、質(zhì)量不高”實際，積極探索、不斷豐富省以下財政體制改革實踐。按照《國務院辦公廳關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）要求，貴州省本輪改革應當遵循的主要原則如下。

（一）全面規(guī)范

與以往改革側(cè)重于收入、支出、轉(zhuǎn)移支付、財政管理等一個或幾個方面不同，此次改革涉及面廣，綜合性強。首先是合理配置權(quán)責。針對目前支出責任明確劃分的財政事權(quán)占比不高、不同區(qū)域差別化分檔差異較大、未明確保障標準的事項仍然較多等堵點，視條件成熟逐一破解。其次是規(guī)范收入劃分。圍繞開發(fā)區(qū)財政管理體制和市縣管理體制，規(guī)范統(tǒng)一收入分享，清理各類隱性補貼和返還政策。再次是健全轉(zhuǎn)移支付體系。圍繞政策目標規(guī)范分配各類轉(zhuǎn)移支付資金，適度體現(xiàn)激勵約束。強化省級均衡區(qū)域財力的調(diào)控能力，壓實各級支出責任，確?；鶎勇男胸斦毮?。最后，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、政府債務和財政監(jiān)督等管理薄弱環(huán)節(jié)進行專項部署。

（二）激發(fā)動力

高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵在于增強內(nèi)生動力。推進省以下財政體制改革，規(guī)范是第一步，關(guān)鍵是以制度驅(qū)動，由下而上、層層筑牢地方經(jīng)濟增長極和強引擎。圍繞提升“省級調(diào)控”“市級統(tǒng)籌”“縣區(qū)保障”三個能力，突出定位、有效激勵。

具體到貴州省，一是聚焦重大戰(zhàn)略需求。深入貫徹落實習近平總書記視察貴州省重要講話精神和《國務院關(guān)于支持貴州省在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》文件精神，圍繞“四新”主攻“四化”主戰(zhàn)略和“四區(qū)一高地”主定位①“四新”指“闖新路、開新局、搶新機、出新績”，四化指“新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、旅游產(chǎn)業(yè)化”?！八膮^(qū)一高地”指“西部大開發(fā)綜合改革示范區(qū)、鞏固拓展脫貧攻堅成果樣板區(qū)、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)新區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)先行區(qū)和內(nèi)陸開放型經(jīng)濟新高地”。，充分發(fā)揮財政職能更好服務支撐國家重大戰(zhàn)略：推動貴安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，支持畢節(jié)建設(shè)貫徹新發(fā)展理念示范區(qū)，支持安順市打造貴州省航空產(chǎn)業(yè)城、黔東南州“黎從榕”打造對接融入粵港澳大灣區(qū)“橋頭堡”，支持“三州”等民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。二是持續(xù)讓利市縣。調(diào)整省對市縣增量集中機制，保障重要規(guī)劃、重大項目和重點民生資金需求。優(yōu)化資源能源收入分享機制，增強資源型地區(qū)資源能源安全保障能力和經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?。三是用好“以獎代補”政策。分類施策多層引導，健全省市共扶機制，鼓勵潛力縣市深挖存量資源，構(gòu)建具有鮮明縣域特色、符合市場選擇和要素供給的產(chǎn)業(yè)體系；鼓勵財政困難縣、規(guī)模小縣積極做好中心城市群產(chǎn)業(yè)承接配套，多舉措強化收支管理，穩(wěn)定基層運轉(zhuǎn)，逐步提升財政自給能力。

（三）穩(wěn)中求進

穩(wěn)中求進既是治國理政的重要原則，也是做好經(jīng)濟工作的方法論?！胺€(wěn)”是前提和保證，是政府治理效能的重要體現(xiàn)，是黨和國家事業(yè)發(fā)展大局的重要基石。“進”是目標和趨勢，是社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，也是長期保持穩(wěn)定態(tài)勢的關(guān)鍵。

2023 年以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，國民經(jīng)濟持續(xù)恢復、總體回升向好，高質(zhì)量發(fā)展扎實推進，社會大局平穩(wěn)有序，同時也面臨著一些新的困難挑戰(zhàn)，國內(nèi)需求不足，重點領(lǐng)域風險隱患較多，外部環(huán)境依然復雜嚴峻。疫情防控平穩(wěn)轉(zhuǎn)段后，經(jīng)濟恢復還需要經(jīng)歷一個波浪式發(fā)展、曲折式前進的過程。因此，財政改革應注意保持財政關(guān)系穩(wěn)定性、財政體制連貫性和財政政策連續(xù)性。按照增量改革為主、適度調(diào)整存量的原則，貴州省擬用3 至5 年逐步構(gòu)建起“1+N”政策體系，首先明確新時期總體改革方向和重點任務，其后“成熟一個、出臺一個”，穩(wěn)扎穩(wěn)打完善若干配套辦法，不斷充實制度框架。

（四）動態(tài)完善

強化制度約束的同時要考慮實際操作性，在具體管理過程中持續(xù)尋求分配“最優(yōu)解”。一是要保持適度彈性。保持省市縣三級財力格局穩(wěn)定，根據(jù)收入結(jié)構(gòu)、可用財力、保障范圍、執(zhí)行標準等情況變化，動態(tài)匹配基層實際需求。二是緊跟政策走向。密切關(guān)注國家部委相關(guān)規(guī)劃部署和任務事項，摸清情況底數(shù)，做好資金測算，因事、因地落實分級支出責任。三是體現(xiàn)問績問效。健全以財政管理績效綜合評價、預算支出績效評價、重大政策和重點項目實施績效評價等為代表的績效評價體系，根據(jù)評價結(jié)果適時對額度、周期、優(yōu)先級和支持方式進行調(diào)整，避免財力固化和低效使用。

三、推進省以下財政體制改革的思路舉措

經(jīng)不完全梳理，《指導意見》包括“總體要求”“清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責任”“理順省以下政府間收入關(guān)系”“完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度”“建立健全省以下財政體制調(diào)整機制”“規(guī)范省以下財政管理”等六個方面18 項內(nèi)容，細化為58 條改革措施。貴州省在認真對照現(xiàn)行政策，結(jié)合調(diào)研市縣情況，按照“中央精神+貴州元素”的思路，下一步擬采取四項重點改革措施。

（一）深化省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革

一是適度強化省級事權(quán)。對需要跨區(qū)域協(xié)調(diào)或外部性較強的事務，特別是覆蓋范圍較廣的重點民生事項，強化省級財政事權(quán)。在落實全省重大戰(zhàn)略部署和基礎(chǔ)設(shè)施工程中，明確省級主體支出責任，減少委托事務。二是完善支出責任分擔機制。推動建立共同財政事權(quán)保障標準。綜合市縣經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況及支出成本差異，逐項梳理現(xiàn)有支出政策，整合規(guī)范、分類分檔明確省以下共同財政事權(quán)的支出責任分擔比例。三是落實各級支出責任。堅持突出重點，有保有壓，堅持“三?！痹谪斦С龅膬?yōu)先地位。壓實部門和單位預算執(zhí)行主體責任，強化預算約束力，保障基層履行相關(guān)事權(quán)的合理支出，嚴防各種形式的變相配套或責任轉(zhuǎn)嫁。

（二）理順省以下政府間收入關(guān)系

強化省級固定收入管理。明確并重申省級固定收入范圍，切實保障省級財政統(tǒng)籌調(diào)控能力。建立省級固定收入企業(yè)清單管理和定期核對機制，規(guī)范稅收征收和繳納行為。

一是完善省以下收入劃分。堅持分稅制財政體制框架，保持現(xiàn)行省以下收入劃分總體格局。合理調(diào)整煤炭資源稅分享比例，促進資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。非稅收入方面，研究開展省內(nèi)各費種分享改革，與財政事權(quán)和支出責任劃分相適應。二是強化市以下財政體制管理。規(guī)范市級財政與所轄區(qū)、縣之間的收入關(guān)系，避免政策“洼地”和差別對待。建立市對下年終結(jié)算辦法備案機制，要求不得違規(guī)集中下級財力，避免引發(fā)所轄區(qū)縣特別是財政困難地區(qū)的“三?！憋L險。三是規(guī)范收入分享政策。除國家另有規(guī)定外，不得出臺各類區(qū)域性財政收入全留或增量返還政策，已出臺的到期后不再執(zhí)行，確需支持的通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。依法依規(guī)征稅收費，有序清理不當干預市場和與稅收收入相掛鉤的補貼或返還政策。完善省以下增值稅留抵退稅分擔機制。

（三）完善省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度

明晰轉(zhuǎn)移支付功能定位。圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，對應中央轉(zhuǎn)移支付體系架構(gòu)，進一步明確省以下各項轉(zhuǎn)移支付的功能定位，精準高效發(fā)揮作用。嚴控專項資金設(shè)立，健全定期評估和退出機制。健全財政資金直達機制，更好發(fā)揮惠企利民作用。聚焦目前省級出臺支持區(qū)域性發(fā)展的定期政策，適時開展重點績效評價，把握好投入成本與效益的平衡。

明確轉(zhuǎn)移支付分配原則。堅持勤儉節(jié)約、導向明確、科學合理、激勵約束的分配機制。充分發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付均衡區(qū)域間財力水平、促進基本公共服務均等化的調(diào)節(jié)作用，加大對財政困難縣區(qū)的傾斜支持。進一步優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，嚴格控制項目數(shù)量和資金規(guī)模，推動資金使用聚力增效。

（四）規(guī)范省以下財政管理

規(guī)范開發(fā)區(qū)財政體制。持續(xù)深化開發(fā)區(qū)管理體制改革，構(gòu)建合理、穩(wěn)定的財政分配關(guān)系，明晰各領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責任，引導開發(fā)區(qū)聚焦主責主業(yè)，提升綜合承載能力。強化開發(fā)區(qū)預算管理，規(guī)范財政收支行為，加強屬地政府對招商引資、政府投資、債務舉借等方面的監(jiān)管。

優(yōu)化財政省直管縣改革。完善財政資金調(diào)度管理，確保財政困難區(qū)縣財政的平穩(wěn)運行。按照突出重點、管理有效、利于發(fā)展的原則，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，定期動態(tài)調(diào)整直管范圍。

鞏固基層“三?！北Ｕ?。建立健全“三?！鳖A算審核、監(jiān)測預警、核查整治等相關(guān)機制，做實風險應急處置預案。鼓勵市縣多措并舉建立長效保障機制，加大對努力程度高、風險管控好的地區(qū)獎補力度。

助力縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。綜合運用專項資金、引導基金、專項債券、融資擔保等政策工具，增強市縣“造血”機能。會同有關(guān)行業(yè)主管部門，圍繞市場主體需求和基層痛點，完善促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的分類獎補政策，著力促進精準匹配和有效執(zhí)行。

推動鄉(xiāng)財縣管工作提質(zhì)增效。因地制宜建立規(guī)范的縣鄉(xiāng)收入分享體制，形成共抓財源建設(shè)的合力。加強財力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障和農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的支持。強化縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算編制、預算執(zhí)行、國有資產(chǎn)管理等監(jiān)督，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行風險。

提高風險防范化解能力。依法合規(guī)化解政府隱性債務存量，逐步將隱性債務利息足額納入預算。探索推進平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。加強新增專項債券項目申報審核、資金使用和績效評估。健全財會監(jiān)督體系，推動建立各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)工作機制。嚴格執(zhí)行政府投資項目管理辦法，強化各級財政紀律剛性約束。

四、推進政策聯(lián)動激發(fā)合力的幾點思考

不同于過去的“調(diào)控”“管理”，國家“治理”是一套以現(xiàn)代化、綜合化、協(xié)同化為取向的制度安排。特別是新常態(tài)下多重矛盾和問題糾纏盤錯，“單兵突進”式的改革更加顯得獨木難支。黨的十九大以來，習近平總書記在中央深改委會議、地方考察調(diào)研等重要場合多次強調(diào)要加強改革的“系統(tǒng)集成”，“堅持系統(tǒng)觀念”也成為“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展遵循的五項原則之一。因此，財政體制改革必須堅持統(tǒng)籌頂層設(shè)計與底層經(jīng)驗、財政政策與部門政策“兩個輪子”一起轉(zhuǎn)的原則，將單項改革內(nèi)化于我國財稅體制改革乃至全面深化改革的整體進程中，真正做到“落一子而活全盤”。

（一）持續(xù)夯實現(xiàn)代財政管理基礎(chǔ)

“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，推進省以下財政體制改革，必須堅持固本強基，完善“契合現(xiàn)代財稅體制運行、符合現(xiàn)代財政職能定位”的制度建設(shè)，提升財政管理規(guī)范化、科學化水平，使財政體制與預算管理互為支撐，相融并進。

健全現(xiàn)代預算制度提升預算管理能力。強化政府收入預算、政府性資源（資產(chǎn)）、部門和單位收入統(tǒng)籌管理，加大存量資金資產(chǎn)盤活力度。牢固樹立“過緊日子”思想，壓減非剛性非重點支出。做好零基預算、績效預算、支出標準“三篇文章”，落實預算項目全生命周期管理。加快推進政府綜合財務報告、國庫集中收付管理、預算管理一體化等體系擴圍升級，全面支撐預算管理各個環(huán)節(jié)。提升預決算公開透明度，完善民生項目信息公示制度和地方債信息披露機制。

夯實財會監(jiān)督基礎(chǔ)，確保規(guī)范高效運行。構(gòu)建“五位一體”財會監(jiān)督體系①“五位一體”財會監(jiān)督體系指：財政部門主責監(jiān)督，有關(guān)部門依責監(jiān)督，各單位內(nèi)部監(jiān)督，相關(guān)中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)監(jiān)督，行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)督。，完善橫向協(xié)同和縱向聯(lián)動機制。強化人大監(jiān)督，審查重點向重大政策執(zhí)行和支出預算傾斜，加大對投資項目績效、債務資金績效、轉(zhuǎn)移支付績效的關(guān)注。優(yōu)化財政專職監(jiān)督部門、財政業(yè)務管理部門和財政部駐各地監(jiān)管局監(jiān)督方式，強化內(nèi)部控制和日常糾偏。加大重點領(lǐng)域監(jiān)督力度，防范重大經(jīng)濟事項決策風險、專項債償還風險、基層財政運行風險，扎實開展財經(jīng)紀律重點問題專項整治、重點民生資金專項整治、會計和評估行業(yè)專項監(jiān)督等。

（二）堅持系統(tǒng)推進理順事權(quán)關(guān)系

1.優(yōu)化政府事權(quán)層級配置，發(fā)揮兩個積極性、增強基層活力

首先，加強全局性和長期性國策的中央事權(quán)。保持中央財政在強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、科技自立自強、延鏈補鏈強鏈、筑牢生態(tài)安全屏障等重要領(lǐng)域的投入力度。考慮項目邊際收益率和融資成本，合理調(diào)整長期建設(shè)國債、地方政府一般債、專項債比例。關(guān)注“行政區(qū)經(jīng)濟”帶來的要素分割和發(fā)展失衡，適當集中事關(guān)市場制度規(guī)范、完善交易市場、降低交易成本等方面的事權(quán)和支出責任。適當集中均衡普惠型公共服務、維護社會基本穩(wěn)定的支出責任，加強流動人口聚集地區(qū)、集中連片特困地區(qū)、人口結(jié)構(gòu)失衡地區(qū)的財力保障。高位推進財政金融政策協(xié)同和配置均衡，有效彌合因區(qū)域、城鄉(xiāng)、企業(yè)屬性、主體規(guī)模等造成的差別待遇。

其次，省級層面要發(fā)揮好中觀調(diào)控作用。強化“家底”統(tǒng)籌管理，促進轄內(nèi)自然資源、公共資源、行政資源、信息資源以及人力資源有序利用。強化全域協(xié)同聯(lián)動，合理引導省、市、縣三級錯位發(fā)展，建立區(qū)域內(nèi)要素流動、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、共建共享等利益聯(lián)結(jié)機制，遏制市縣爭利“內(nèi)耗”；深化省域“多規(guī)合一”，依照空間布局、約束指標和配套條件，推動項目儲備梯次接續(xù)。完備民生保障體系，推動各級各類標準水平均衡銜接，財力配置要與區(qū)位人口密度、人口屬性、農(nóng)業(yè)人口市民化程度、綜合承載力等相適應。加快數(shù)字賦能，推動省域公共服務資源互通共享，提升偏遠地區(qū)可及性，研究建立基本公共服務均等化實現(xiàn)度評價體系。

再次，市縣層面要提升新階段治理能力。一是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展?？茖W構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)財源，努力實現(xiàn)融資規(guī)模、債券期限、預期收益合理匹配。深入實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，驅(qū)動消費引擎發(fā)力。聚焦急難愁盼完善聯(lián)系服務企業(yè)制度，既要避免“紙上福利”，也要防止擾亂市場秩序和財經(jīng)紀律。二是創(chuàng)新社會治理方式。著重從需求側(cè)精準開發(fā)政務應用場景，促進符合轄區(qū)布局、人口現(xiàn)狀的民生服務供需匹配。推動政府、企業(yè)、社會、公眾協(xié)同治理，探索公共服務經(jīng)費多元籌措機制和長效運維保障機制，由政府唱“獨角戲”轉(zhuǎn)為多方“大合唱”。

2.優(yōu)化政府事權(quán)結(jié)構(gòu)配置，做好重大決策部署落實保障，提高管財用財能力

一是建立更加可行的統(tǒng)籌機制。以“目標—規(guī)劃—事權(quán)—標準—預算”的邏輯鏈條，推進重要政策在政府預算中“年度化”“顯性化”；加強部門預算、三年滾動規(guī)劃、中期財政規(guī)劃銜接，加強高債務、高增支下的流動性預判，避免透支財政空間。以“大專項+任務清單”有序整合財政資金，集中歸口管理和規(guī)范統(tǒng)一，減少支出“碎片化”和投向重復。加大部門內(nèi)部和部門之間閑置資金、低效資金的盤活回收，支出需求與經(jīng)費來源相適應，總量控制與優(yōu)化結(jié)構(gòu)相結(jié)合。

二是建立更加有效的協(xié)調(diào)機制。避免“合成謬誤”，加強宏觀經(jīng)濟管理部門、公共事業(yè)管理部門出臺政策的一致性和適配性評估，防止政策“互掐”。避免“分解謬誤”，通過理順支出責任，倒逼政府和部門改善“上下一般粗”問題，促進上下級權(quán)責對等、“財”“事”適應。避免“效率低下”，關(guān)注因政策傳導“時滯”對預算執(zhí)行的影響，優(yōu)化多頭管理下決策、審批、投放、監(jiān)管諸流程，專項資金、專項債等相關(guān)管理應與建設(shè)項目特性、資本性支出特性相適應。避免“信息孤島”，強化跨部門跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)協(xié)同應用水平，加快數(shù)據(jù)接口和調(diào)用規(guī)則的機制完善。

三是建立更加可靠的評價機制。強化部門“成本意識”，“辦同樣的事花更少的錢，花同樣的錢辦更多的事”。擺脫“財政包攬”“財力直補”的慣性思維，定期對“政府主導型”“基數(shù)增長型”“定額補助型”支持方式的必要性進行研判。強化部門“績效意識”，破解指標設(shè)置和預算管理“兩張皮”現(xiàn)象，探索更加客觀全面、更高專業(yè)精度的績效評價工具。綜合運用成本效益法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標桿管理法等，設(shè)計出更加科學的預算安排和籌資機制。加快對政府投資基金、政府地方債項目、PPP 項目、政府購買服務、政府采購等績效評價擴圍。

（三）強化財政政策接續(xù)和預期管理

統(tǒng)一謀事與謀勢、謀當下與謀未來。推進省以下財政體制改革，不能只是對現(xiàn)行制度修修補補，更要置于國民經(jīng)濟宏觀運行長期視野下，結(jié)合短中期需求管理與中長期結(jié)構(gòu)優(yōu)化，樹立“政策跨周期”意識。

1.完善稅收制度設(shè)計，重構(gòu)地方收入體系

按照寬稅基、低稅率、簡稅制的改革思路，保持宏觀稅負在合理區(qū)間?；貧w分稅制本源，保證財政汲取能力，減少地方政府對非稅收入、土地收入以及轉(zhuǎn)移支付的路徑依賴，增強財政收入確定性。聚焦稅負較重、轉(zhuǎn)嫁較難的重點群體，完善稅收優(yōu)惠制度設(shè)計，細化分類分檔管理，探索跨行業(yè)調(diào)節(jié)和跨區(qū)域分擔機制。逐步提高直接稅比重，優(yōu)化個稅綜合所得征收范圍。發(fā)揮消費稅引導“健康消費”的作用，后移征收環(huán)節(jié)并下劃地方。稅制建設(shè)方面，一是要探索多元的土地開發(fā)和價值增長模式，實現(xiàn)地方涉土涉房收入穩(wěn)定接續(xù)。二是以綠色和“雙碳”為導向，完善資源性產(chǎn)品價格形成機制，保證生產(chǎn)端與消費端、損失端與獲益端均衡分擔環(huán)境成本。三是適應新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，加快彌補平臺經(jīng)濟、數(shù)據(jù)交易的制度空缺，提升“以數(shù)治稅”能力。

2.把握政策價值取向，優(yōu)化財政資源配置

一是重申“公共財政”定位。一方面要有效調(diào)節(jié)“市場失靈”，通過建立有利于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財稅體制，為市場經(jīng)濟營造良好的營商環(huán)境和消費環(huán)境；切實發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)間財力差距、實現(xiàn)地區(qū)間公共服務能力均等化的調(diào)節(jié)作用，壓實省級均衡省以下財力差異，保障各級重點領(lǐng)域支出的責任。另一方面也要注重解決“政府失靈”，減少對經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域的過度介入和低效投資，階段紓困類、定向補貼類和長期引導類政策不宜混同，向市場傳遞的信號預期應更加明確。深化國有企業(yè)轉(zhuǎn)型、平臺公司轉(zhuǎn)型、事業(yè)單位轉(zhuǎn)型等“刀刃向內(nèi)”的重大改革，推動有為市場和有效政府更好結(jié)合。

二是妥善處理存量政策。當前地方財政凸顯的收支矛盾，不僅是經(jīng)濟下行周期的必然反映，也經(jīng)歷了較長的積累過程。為長遠計，還需通過一定的過渡完成“脫胎換骨”。例如，我國人員性、消費性支出占比長期較高，機構(gòu)臃腫的同時人員配置不盡合理，政府購買服務改革成效不足。脫貧攻堅和城鎮(zhèn)化提速期，衍生出大量公益性、編制外聘用崗位，履行基層治理、基層監(jiān)督等多項事務的需要，行政成本規(guī)模增長較快，財政保障口徑范圍較大。對此，短期可通過適當上移支出責任、加大財力性轉(zhuǎn)移支付或相關(guān)事權(quán)轉(zhuǎn)移支付來緩解，中長期則需要以業(yè)務流程再造、機構(gòu)精簡整合、編制資源優(yōu)化等手段，持續(xù)推動基層“瘦身減負”，形成高效且長效的“三保”體系和國家治理體系。

三是加強“跨周期”宏觀治理。從“危機管理”轉(zhuǎn)向“風險管理”，前瞻性地識別和預警風險，提升更好應對各種不確定性的能力，提前做好政策安排。推進跨年度預算平衡機制，強調(diào)收入指標的預期性和支出政策的合理可持續(xù)。加強項目規(guī)劃、支出規(guī)劃與財政規(guī)劃的銜接，根據(jù)財力變化動態(tài)調(diào)整保障優(yōu)先級。深刻認識深度老齡化和后城鎮(zhèn)化時代人口結(jié)構(gòu)變化對公共服務布局和財政支出的緊迫性，特別是“城市病”和“空殼化”并存，“一老一小”問題嚴峻，城鄉(xiāng)、區(qū)域間因生育、教育、健康等差距造成的發(fā)展差異恐將再度加大。必須加強社會保障長期精算研究，強化財政同各民生管理部門提前介入、綜合施策的節(jié)奏力度，避免落入“福利陷阱”。