馮俏彬 宋 恒 王蔣姜 張 馳 李 健

內(nèi)容提要：化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重中之重，關(guān)系到國(guó)家財(cái)政可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)安全。本文選取日本、美國(guó)、巴西和墨西哥地方政府化債的案例，總結(jié)提煉地方政府化債的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府存在合理的融資需求，融資時(shí)會(huì)面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，其中外債風(fēng)險(xiǎn)大于內(nèi)債風(fēng)險(xiǎn)，若處置不當(dāng)則會(huì)產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)。短期化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要出路是動(dòng)員金融資源；長(zhǎng)期來(lái)看，公開發(fā)行債券、建立健康活躍的債券市場(chǎng)，保持健全的債務(wù)人格對(duì)于化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。

一、引言

2023 年7 月24 日中共中央政治局會(huì)議指出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的重中之重，直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)與地方政府活力釋放，關(guān)系到國(guó)家財(cái)政可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)安全。截至2022 年底，我國(guó)法定政府債務(wù)的規(guī)模為60.93 萬(wàn)億元，負(fù)債率為50.35%；其中國(guó)債余額25.87 萬(wàn)億元、占比42.46%，地方政府債務(wù)余額35.06 萬(wàn)億元、占比57.54%①負(fù)債率根據(jù)“（國(guó)債余額+地方政府債務(wù)余額）/GDP”計(jì)算，數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部《關(guān)于2022 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》。。如果將地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)考慮進(jìn)去，我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模將大幅擴(kuò)張，而這尚未考慮政府與社會(huì)資本合作、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、政府購(gòu)買服務(wù)中的政府支出責(zé)任、政府拖欠賬款等政府性債務(wù)。

從國(guó)際上看，很多國(guó)家都經(jīng)歷過(guò)嚴(yán)峻的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有的國(guó)家甚至惡化到危機(jī)的程度，并采取了多種方式進(jìn)行化債，其中一些做法和經(jīng)驗(yàn)值得參考借鑒。本文基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、行政體制等不同特征，選取美國(guó)、日本、巴西、墨西哥四個(gè)國(guó)家，對(duì)其化解地方政府債務(wù)的做法進(jìn)行剖析，以期對(duì)我國(guó)當(dāng)前推動(dòng)形成一攬子化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)舉措、加強(qiáng)債務(wù)管理制度建設(shè)提供一些思考和借鑒。

二、地方政府化債的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

客觀地看，不論處于何種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、何種政治體制，均有發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。本文基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和行政體制兩個(gè)特征，分別選取了美國(guó)、日本、巴西、墨西哥四個(gè)國(guó)家。其中，美國(guó)和日本為發(fā)達(dá)國(guó)家，巴西和墨西哥為發(fā)展中國(guó)家；美國(guó)、巴西、墨西哥為聯(lián)邦制國(guó)家，日本為單一制國(guó)家。選取這四個(gè)國(guó)家進(jìn)行分析主要基于以下考慮：一方面，這四個(gè)國(guó)家從體制和發(fā)展水平看具有一定的代表性，美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，日本是典型的單一制國(guó)家，巴西地方政府經(jīng)歷過(guò)多次債務(wù)危機(jī)，墨西哥是典型外資依賴型國(guó)家，可為化債提供多視角的素材；另一方面，這四個(gè)國(guó)家地方政府都經(jīng)歷過(guò)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，雖然發(fā)生債務(wù)危機(jī)的表因不同，但通過(guò)多種措施最終都順利度過(guò)了困難。當(dāng)前我國(guó)正處于防范化解風(fēng)險(xiǎn)的重要關(guān)頭，通過(guò)探究各個(gè)國(guó)家如何從小的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演化至債務(wù)危機(jī)的過(guò)程，剖析不同行政體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家化債時(shí)采取的化債措施，可以幫助我國(guó)“防患于未然”，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在合理、可控的范圍內(nèi)，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步演化和傳導(dǎo)。本文通過(guò)案例分析與總體透視相結(jié)合的形式，深入分析典型國(guó)家產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)的原因以及采取的化債措施，提煉和總結(jié)出地方政府化債的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)前推動(dòng)我國(guó)地方政府化債提供一些思考和借鑒。

（一）日本——以夕張市為例

1.夕張市債務(wù)危機(jī)源于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗

夕張市位于日本北海道空知支廳東南部，面積763.2 平方公里，煤炭、森林資源豐富，風(fēng)光秀美。歷史上，夕張市的支柱產(chǎn)業(yè)是煤炭產(chǎn)業(yè)，曾有日本“煤炭之都”的美名。1955 年之后，隨著世界能源結(jié)構(gòu)發(fā)生變化以及廉價(jià)外國(guó)煤炭流入日本，夕張市的煤炭產(chǎn)業(yè)逐漸失去競(jìng)爭(zhēng)力，煤礦相繼關(guān)閉，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，人口大量流出。1979 年到1994 年間，夕張市政府的封山處理費(fèi)總額達(dá)583 億日元，其中332 億日元（占比57%）通過(guò)發(fā)行市政債券籌集，這給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來(lái)巨大壓力①《夕張市財(cái)政重組計(jì)劃》，https：//www.city.yubari.lg.jp/gyoseijoho/zaisei/zaiseiayumi/zaiseisaiken.html。。在這種情形下，夕張市政府急切謀求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，在國(guó)家政策支持下確定了旅游觀光業(yè)這一新的發(fā)展方向，為此利用城市投資公司舉債大力培育旅游產(chǎn)業(yè)。例如，利用礦山留下的礦坑、煤礦原址等，開發(fā)建設(shè)“煤炭歷史村”，傾力打造煤炭觀光產(chǎn)業(yè)，另外還大量投資建設(shè)各類觀光設(shè)施和運(yùn)動(dòng)設(shè)施，開設(shè)主題公園、滑雪場(chǎng)以及舉辦電影節(jié)等活動(dòng)，投資巨大。但由于夕張市的地理位置不適宜大規(guī)模聚集旅游資源，旅游觀光產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很不順利，最終伴隨著日本20 世紀(jì)90 年代泡沫經(jīng)濟(jì)的終結(jié)而失敗，繼而夕張市政府陷入債務(wù)危機(jī)之中。

2.夕張市的化債措施

第一，通過(guò)增收減支緩解財(cái)政收支壓力。首先，大幅度削減人事經(jīng)費(fèi)。政府公務(wù)員數(shù)量在人口規(guī)模同等程度的市鎮(zhèn)村中保持最低水準(zhǔn)，工資待遇等在全國(guó)市鎮(zhèn)村中最低。其次，降低公共服務(wù)水平。除保證市民生活必需的最低程度公共事業(yè)外，其余均縮小或停辦。除了一般政府開支維持在全國(guó)最低水準(zhǔn)外，各類團(tuán)體的補(bǔ)助金削減約八成。最后，增加市民稅收和費(fèi)用。增加市民稅，提高上、下水道和幼兒園教育費(fèi)用。

第二，通過(guò)爭(zhēng)取上級(jí)援助緩解基本公共服務(wù)壓力。一方面對(duì)于貧困人群必要的基本生活保障爭(zhēng)取上級(jí)政府的援助支持。另一方面保障基礎(chǔ)公務(wù)人員的就業(yè)生活。此外，爭(zhēng)取北海道對(duì)夕張市大幅度的債務(wù)免除，國(guó)家也量力代替市政府償還債務(wù)，以支撐夕張市重建和維護(hù)以市民生存權(quán)為首的基本人權(quán)。同時(shí)，夕張市還發(fā)動(dòng)民間組織對(duì)降低的公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行補(bǔ)充，比如，發(fā)動(dòng)居民利用自己的空余時(shí)間進(jìn)行一些力所能及的志愿服務(wù)。

第三，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，提高體制機(jī)制治理效能。首先，建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。頒布《地方公共團(tuán)體財(cái)政健全化法案》，更新財(cái)政指標(biāo)。新財(cái)政指標(biāo)聚焦存量和流量風(fēng)險(xiǎn)，每年定期監(jiān)測(cè)地方政府實(shí)際赤字率、綜合實(shí)際赤字率、實(shí)際公債費(fèi)率等流量指標(biāo)，以及將來(lái)負(fù)擔(dān)率等存量指標(biāo)。其中任一指標(biāo)異常就進(jìn)入財(cái)政重建階段，地方政府需在中央政府指導(dǎo)下制定財(cái)政重建計(jì)劃，如增收節(jié)支、提高資金使用效率、改善財(cái)政狀況等。其次，地方債務(wù)發(fā)行由許可制改為協(xié)商制。協(xié)商制下，無(wú)論中央政府是否同意，地方政府均可發(fā)債，但為了獲得低息的公共資金和更多的轉(zhuǎn)移支付，地方政府會(huì)傾向于得到中央政府對(duì)其發(fā)債計(jì)劃的認(rèn)可。最后，大力加強(qiáng)債務(wù)存續(xù)期內(nèi)的管理。日本各級(jí)地方政府均設(shè)立了檢查委員會(huì)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)政府和地方公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

（二）美國(guó)——以橙縣為例

1.橙縣債務(wù)危機(jī)源于投資失誤

橙縣位于美國(guó)加利福尼亞州南部，因主要農(nóng)作物是橙子而得名，是全球知名的休閑旅游勝地，曾是加州最富裕的縣之一。橙縣的債務(wù)危機(jī)源于財(cái)政投資失誤所引發(fā)的一系列負(fù)面影響。1970 年羅伯特·西特侖成為主管縣財(cái)政和公共存款的官員，負(fù)責(zé)橙縣基金以及超過(guò)200 個(gè)公共機(jī)構(gòu)的投資。1979 年以后，橙縣的基金回報(bào)率開始超過(guò)全國(guó)平均水平，隨著投資能力的顯現(xiàn)，其個(gè)人聲望也達(dá)到頂峰，基金監(jiān)督部門的審核和監(jiān)督逐步減弱，甚至對(duì)其無(wú)條件信任，這也導(dǎo)致后面的局面難以控制。羅伯特的投資思路是通過(guò)短期貸款購(gòu)買中長(zhǎng)期政府債券，但這種操作的前提是利率維持在較低水平。隨著融資成本提高，政府債券的利息難以覆蓋融資成本。因此，他開始購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)較高的金融衍生品，如“反浮動(dòng)債券”。不幸的是，從1994 年2 月開始，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)連續(xù)6 次調(diào)高利率，隨著利率進(jìn)一步提高，橙縣難以償還銀行貸款，引起眾多債權(quán)人提出清算要求，一些公司又大量拋售橙縣投資基金發(fā)行的債券，形成惡性循環(huán)，只能宣布破產(chǎn)①“Orange County December 1994 Bankruptcy”，https：//www.armstrongeconomics.com/orange-county-december-1994-bankruptcy/.。

2.橙縣的化債措施

第一，成立專門的委員會(huì)處理債務(wù)問題。在州政府的指導(dǎo)下，橙縣政府聯(lián)合投資組織組成管理委員會(huì)和橙縣投資參與者委員會(huì)，幫助橙縣制定還款計(jì)劃，并對(duì)橙縣的債權(quán)債務(wù)進(jìn)行重組以及與聯(lián)合投資組織的參與者協(xié)商談判。同時(shí)，在州政府的要求下，橙縣政府又成立了監(jiān)督委員會(huì)，每年對(duì)聯(lián)合投資組織的投資、運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)，并出具審計(jì)報(bào)告，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律。

第二，應(yīng)用破產(chǎn)程序處理債權(quán)債務(wù)。橙縣政府于1994 年12 月提交破產(chǎn)法申請(qǐng)文件以期獲得自動(dòng)凍結(jié)保護(hù)，成為解決橙縣財(cái)政危機(jī)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。具體而言，首先，自動(dòng)凍結(jié)。市政當(dāng)局申請(qǐng)破產(chǎn)程序的開端是自動(dòng)凍結(jié)和收益公債優(yōu)先，為市政當(dāng)局爭(zhēng)取了處理財(cái)政危機(jī)的時(shí)間。其次，制定破產(chǎn)恢復(fù)計(jì)劃。另外，在州政府的協(xié)助下，橙縣政府與債權(quán)人對(duì)債務(wù)的重組和展期問題進(jìn)行談判，通過(guò)金融手段延長(zhǎng)債務(wù)期限為橙縣政府化債提供時(shí)間和空間。

第三，減少財(cái)政支出，增加財(cái)政收入。橙縣政府通過(guò)解聘雇員、撤銷空缺位置、變賣政府地產(chǎn)來(lái)保全基本社會(huì)服務(wù)供給。具體而言，首先，改組橙縣政府，解雇部分公務(wù)人員，大幅降低人員經(jīng)費(fèi)；其次，盤活存量資產(chǎn)，出租或出售閑置的國(guó)有固定資產(chǎn)或國(guó)有工廠來(lái)增加財(cái)政收入；最后，大幅削減財(cái)政支出，一方面在保證基本民生的基礎(chǔ)上降低民生服務(wù)的質(zhì)量，另一方面控制資本性、項(xiàng)目性支出的規(guī)模，減少不必要的投資。

（三）巴西——總體透視

1.巴西債務(wù)危機(jī)的起源

從20 世紀(jì)80 年代進(jìn)入民主社會(huì)到2014 年，巴西共經(jīng)歷了三次大規(guī)模的債務(wù)危機(jī)。第一次債務(wù)危機(jī)發(fā)生在20 世紀(jì)80 年代初期，當(dāng)時(shí)巴西實(shí)行進(jìn)口替代戰(zhàn)略推動(dòng)本國(guó)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從國(guó)際市場(chǎng)舉借大量外債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但隨著石油危機(jī)的爆發(fā)，國(guó)際金融市場(chǎng)債務(wù)利率大幅上升，導(dǎo)致巴西地方政府還貸成本大幅躍升引致債務(wù)危機(jī)。第二、三次債務(wù)危機(jī)分別是地方政府拖欠本國(guó)聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)導(dǎo)致違約行為，“雷亞爾計(jì)劃”引發(fā)貨幣緊縮使得利率快速攀升，疊加財(cái)政剛性支出占比過(guò)高導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)。

雖然三次危機(jī)的表現(xiàn)形式和爆發(fā)點(diǎn)各不相同，但究其根源主要是巴西的體制機(jī)制建設(shè)不完善。第一，民主選舉導(dǎo)致公共服務(wù)需求過(guò)度。1982 年后地方政府恢復(fù)直接選舉模式，為爭(zhēng)取選票，地方政府開始主動(dòng)回應(yīng)民眾提升公共服務(wù)的愿望，最后不惜通過(guò)借外債的方式滿足不斷擴(kuò)大的資金需求。同時(shí)，1998 年之前州長(zhǎng)只有一屆任期的規(guī)定加劇了候選人的短視行為。第二，事權(quán)劃分不清晰。巴西《憲法》沒有明確各級(jí)政府的事權(quán)，聯(lián)邦、州、市政府之間存在大量的共同事權(quán)，事權(quán)劃分模糊導(dǎo)致地方政府將事權(quán)推諉給聯(lián)邦政府。同時(shí)，巴西《憲法》對(duì)地方政府公職人員的工資和任用有明確的剛性支出規(guī)定，限制了地方政府控制人事支出成本的能力。第三，財(cái)權(quán)制度設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致地方政府有不遵守中央財(cái)經(jīng)紀(jì)律的動(dòng)機(jī)。由于商品與服務(wù)流通稅根據(jù)產(chǎn)品來(lái)源地而非銷售地征集，導(dǎo)致區(qū)域間財(cái)政收入能力和債務(wù)償還能力差異化明顯，財(cái)政收入過(guò)高的地區(qū)不遵守財(cái)政紀(jì)律，與中央政府討價(jià)還價(jià)。

2.巴西的化債措施

每次危機(jī)后地方政府都會(huì)進(jìn)行一次債務(wù)重組，前兩輪重組都是以中央救助為主，無(wú)法從根本上化解地方政府債務(wù)危機(jī)，第三輪債務(wù)重組則從財(cái)政體制改革等方面入手，促使地方政府尤其是州政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政基本盈余，以確保長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。三次債務(wù)重組的主要措施如下：

第一，中央救助，解決外債問題。一方面，聯(lián)邦政府接管地方政府的外債，為地方政府債務(wù)重新融資，其中包括聯(lián)邦政府貸款，以償還由國(guó)庫(kù)擔(dān)?；蚣磳⒌狡诘耐鈧?，緩解地方政府償債壓力。另一方面，對(duì)全部債務(wù)簽訂再融資協(xié)議，根據(jù)各個(gè)州初始情況以及公共資產(chǎn)私有化收入變現(xiàn)的可能性不同，簽訂不同的條款。

第二，整治宏觀環(huán)境，促進(jìn)增收減支。一是穩(wěn)定價(jià)格，對(duì)抗通脹。二是通過(guò)提高稅收征管效率來(lái)增加稅收收入。三是減少公共支出，強(qiáng)調(diào)公共資金的使用效率。四是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，減少對(duì)違背憲法規(guī)定地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)，聯(lián)邦政府停止為州、市政府借外債提供擔(dān)保。五是重組地方政府公共銀行，通過(guò)將部分政府股權(quán)私有化換取資金。六是深化包括電力和鐵道部門等行業(yè)在內(nèi)的私有化進(jìn)程，完成石油化工和鋼鐵部門的國(guó)有企業(yè)私有化。七是建立應(yīng)急社會(huì)基金。

第三，建立長(zhǎng)效機(jī)制，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。出臺(tái)《財(cái)政責(zé)任法》確立公共財(cái)政規(guī)則，強(qiáng)化財(cái)政及債務(wù)管理責(zé)任，建立操作性極強(qiáng)的防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。一是通過(guò)目標(biāo)性規(guī)則確定地方政府財(cái)政支出、債務(wù)規(guī)模的上限，并確定“中央不救助”的原則，硬化預(yù)算約束。二是通過(guò)透明度規(guī)則為地方政府債務(wù)的監(jiān)督提供路徑。三是通過(guò)懲罰性規(guī)則利用減少轉(zhuǎn)移支付和人事任免等途徑約束地方政府官員的短視行為。

（四）墨西哥——總體透視

1.墨西哥債務(wù)危機(jī)的起源

1994 年墨西哥政局發(fā)生巨大動(dòng)蕩，不穩(wěn)定的政治環(huán)境引發(fā)外資對(duì)墨西哥投資環(huán)境的擔(dān)心，大量外資開始撤離，墨西哥外匯儲(chǔ)備從1994 年初的280 億美元減少至年底的60 億美元。同年12 月，為了減少外匯流失，政府當(dāng)局選擇讓墨西哥比索貶值的方法進(jìn)行出口創(chuàng)匯，宣布比索貶值范圍擴(kuò)大至15%，以期改善高估幣值導(dǎo)致的國(guó)際收支逆差，但這一舉動(dòng)反而進(jìn)一步加劇了資本外逃。此后，墨西哥宣布放棄比索掛鉤美元的匯率制度，實(shí)行比索兌美元自由浮動(dòng)，加速了資本外逃，一周內(nèi)比索貶值60%，通貨膨脹率持續(xù)提高。1995 年，墨西哥通貨膨脹率達(dá)到52%，名義匯率由1994 年12 月初的3.4∶1 貶值至1995 年末的7.7∶1①CEIC 全球經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，https：//www.ceicdata.com.cn/zh-hans/indicator/mexico/exchange-rate-against-usd。。為了應(yīng)對(duì)通貨膨脹，市場(chǎng)利率不斷上升，地方債務(wù)利率水平也持續(xù)攀升，債務(wù)利率的快速增長(zhǎng)給地方政府債務(wù)帶來(lái)巨大的償付壓力。

2.墨西哥的化債措施

第一，短期通過(guò)減少財(cái)政壓力化債。一是重組地方政府債務(wù)。財(cái)政和公共信貸部通過(guò)降低利率和展期重組的方式化解地方政府大約90%的債務(wù)。二是設(shè)立特別轉(zhuǎn)移支付。聯(lián)邦政府于1995 年和1996 年每年給各州相當(dāng)于當(dāng)年撥款總量10%的特別轉(zhuǎn)移支付。三是增加特別貸款。聯(lián)邦政府以非指定用途的聯(lián)邦撥款為擔(dān)保，讓聯(lián)邦政府發(fā)展銀行向地方政府提供一筆約5 億美元的特別貸款。四是提供特殊撥款。該撥款由聯(lián)邦政府向特定地方政府提供，單獨(dú)協(xié)商且不對(duì)外披露。

第二，長(zhǎng)期對(duì)地方債務(wù)管理框架進(jìn)行全面改革。一是禁止地方政府直接向國(guó)外借款。二是聯(lián)邦政府與地方政府的舉債行為“脫鉤”。聯(lián)邦政府層面終止財(cái)政調(diào)整計(jì)劃對(duì)舉借新債的擔(dān)保作用，同時(shí)降低聯(lián)邦政府對(duì)地方政府舉債行為的直接參與。三是建立綜合信托基金機(jī)制。通過(guò)建立地方政府自己的綜合信托基金，取代聯(lián)邦政府的隱性擔(dān)保。四是增加地方債券的透明度。聯(lián)邦政府要求，地方政府舉借的所有擔(dān)保債券必須到財(cái)政部進(jìn)行注冊(cè)登記。五是通過(guò)《地方政府會(huì)計(jì)法》建立起有關(guān)公共部門會(huì)計(jì)與公共實(shí)體財(cái)政信息報(bào)告的一般性標(biāo)準(zhǔn)。

三、國(guó)外地方政府化債的啟示

以上四個(gè)案例，從發(fā)展階段看，既有發(fā)達(dá)國(guó)家，也有發(fā)展中國(guó)家；從體制上看，既有聯(lián)邦制國(guó)家，也有單一制國(guó)家，典型意義比較突出。夕張市經(jīng)過(guò)系列改革措施后，地方財(cái)政指標(biāo)普遍改善，債務(wù)可持續(xù)性增加、抗風(fēng)險(xiǎn)能力得到強(qiáng)化。橙縣通過(guò)破產(chǎn)重組將債務(wù)降低到了可以負(fù)擔(dān)的水平，進(jìn)而開啟了健康、穩(wěn)健的財(cái)政新道路，18 個(gè)月后就退出破產(chǎn)程序，兩年后獲準(zhǔn)進(jìn)入借貸市場(chǎng)，7 年后獲得AA 級(jí)債券評(píng)級(jí)。巴西自2000 年實(shí)施《財(cái)政責(zé)任法》后，扭轉(zhuǎn)了各州財(cái)政赤字的局面，開始出現(xiàn)盈余。墨西哥在實(shí)施化債措施后，經(jīng)濟(jì)趨于平穩(wěn)，外資逐漸回流，恢復(fù)了往日繁榮。通過(guò)對(duì)這些國(guó)家地方政府化解債務(wù)危機(jī)的簡(jiǎn)要回顧，我們可以得出以下重要經(jīng)驗(yàn)。

（一）地方政府可以通過(guò)舉債融資，但需要規(guī)范的制度

地方政府融資有兩種方式，一種是向銀行貸款的間接融資方式，另一種是發(fā)行債券的直接融資方式。從實(shí)踐上看，由于政府的特殊性，向銀行貸款的間接融資方式歷來(lái)被各國(guó)所嚴(yán)格限制。如果向銀行貸款的是中央政府，那么就會(huì)引發(fā)“財(cái)政赤字的貨幣化——中央銀行貨幣超發(fā)——嚴(yán)重通貨膨脹”的惡果；如果是地方政府向銀行貸款，發(fā)生債務(wù)危機(jī)或金融危機(jī)的可能性更大，此時(shí)中央政府如果出手相救（多數(shù)情況下不得不救，盡管各國(guó)救助形式與法律責(zé)任不同），勢(shì)必引發(fā)地方政府嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，造成財(cái)政紀(jì)律廢弛，中央政府的治理將陷于非常糟糕的境地。正是看到這一點(diǎn)，針對(duì)地方政府存在的合理融資需求，多數(shù)國(guó)家主要解決辦法都是允許地方政府在資本市場(chǎng)上公開發(fā)行債券，這是目前滿足地方政府合理融資需求的主流方式。當(dāng)然，不排除一些國(guó)家的地方政府也可以向銀行貸款，但通常要在地方政府與銀行之間進(jìn)行某種物理性隔離。例如，設(shè)立特殊的融資機(jī)構(gòu)，且這種機(jī)構(gòu)通常會(huì)被視為特殊政府機(jī)構(gòu)，其融資行為、資金使用等要納入預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格管理。

從以上案例來(lái)看，無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家、無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都有比較規(guī)范的地方政府債務(wù)監(jiān)管、問責(zé)制度。一方面，債務(wù)監(jiān)管制度是約束地方政府舉債行為的準(zhǔn)繩，也是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提，不管是美國(guó)還是巴西對(duì)于債務(wù)信息的公開制度尤為嚴(yán)格，對(duì)于債務(wù)資金的規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、成本、用途都有明確的要求。同時(shí)日本夕張市和美國(guó)橙縣也給我們提供了反面教材，為了避開北海道的債務(wù)監(jiān)管，夕張市利用短期借款一般會(huì)計(jì)和與特別會(huì)計(jì)之間的跨年度借出償還隱藏赤字，促使夕張市財(cái)政赤字更加膨脹直至破產(chǎn)；橙縣政府基金監(jiān)管部門對(duì)羅伯特投資行為的放縱也是橙縣債務(wù)危機(jī)的一個(gè)重要原因。另一方面，每個(gè)國(guó)家都有針對(duì)地方政府債務(wù)不當(dāng)行為的責(zé)任追究機(jī)制。例如，在美國(guó)橙縣的案例中，地方政府破產(chǎn)后羅伯特也失去公職、被判處一年徒刑并處罰金。在日本夕張市的案例中，地方政府被迫實(shí)施財(cái)政重組，不僅失去了財(cái)政自主權(quán)，而且當(dāng)?shù)厝耸陆?jīng)費(fèi)、公共服務(wù)水平均大幅度下降。簡(jiǎn)言之，針對(duì)債務(wù)問題，各國(guó)都有自己的問責(zé)機(jī)制，比如司法責(zé)任、行政責(zé)任等。在地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)短期得到控制或化解之后，各國(guó)政府通常痛定思痛，大力加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，防止下一次危機(jī)的發(fā)生。

（二）債務(wù)危機(jī)常有，外債危機(jī)大于內(nèi)債危機(jī)

債務(wù)資金作為一種風(fēng)險(xiǎn)資金，既要用好，也要防止發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論處于何種發(fā)展階段、何種政治體制，地方政府均有發(fā)生債務(wù)危機(jī)的可能性，雖產(chǎn)生危機(jī)的表因不同，但實(shí)質(zhì)都是對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的把控不足所引致。發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)的原因常常是投資失誤或者轉(zhuǎn)型失敗所引起的短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，但因其制度較為完善、監(jiān)管較為嚴(yán)格所以能較快渡過(guò)危機(jī)。相對(duì)而言，發(fā)展中國(guó)家發(fā)生債務(wù)危機(jī)的原因較為復(fù)雜，概括起來(lái)有以下方面：一是宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化。由于發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平較低，債務(wù)市場(chǎng)建設(shè)不完善，抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力較差，國(guó)內(nèi)、國(guó)際的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)會(huì)影響本國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，進(jìn)而引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)（如巴西）。同時(shí)，國(guó)內(nèi)的政治格局變化也可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機(jī)，例如，墨西哥從軍政府統(tǒng)治變?yōu)槊裰魃鐣?huì)后各黨派之間的政治博弈成為導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機(jī)的導(dǎo)火索。二是制度不健全。以巴西和墨西哥為例，債務(wù)危機(jī)發(fā)生前存在大量的制度空白，中央政府與地方政府之間權(quán)責(zé)不清、地方政府過(guò)度承諾與道德風(fēng)險(xiǎn)等，財(cái)政紀(jì)律渙散。三是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足。在舉債初期，債務(wù)資金促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解了短期的財(cái)政收支壓力，使得這些國(guó)家對(duì)于債務(wù)的認(rèn)識(shí)過(guò)于樂觀，對(duì)債務(wù)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和危害防范不足。

同時(shí)，外債所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)債。在巴西案例中，我們可以清楚地看到，如果一個(gè)國(guó)家的債務(wù)結(jié)構(gòu)是以外債為主，當(dāng)外部融資環(huán)境、國(guó)際宏觀形勢(shì)發(fā)生重大變化時(shí)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)甚至債務(wù)危機(jī)將接踵而至，代價(jià)十分慘重。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的債務(wù)經(jīng)歷也說(shuō)明了同樣的問題。但反過(guò)來(lái)，如果一國(guó)的債務(wù)是以內(nèi)債為主（如日本），即使在某些時(shí)期、某些領(lǐng)域、某些地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)，只要國(guó)家信用沒有受到嚴(yán)重破壞，地方政府化債的空間較大、可供選擇的措施較多、政府的主動(dòng)性也較強(qiáng)。

（三）化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要短期緩解債務(wù)壓力和長(zhǎng)期制度建設(shè)相結(jié)合

一旦地方政府形成巨大債務(wù)將會(huì)進(jìn)入兩種狀態(tài)：一是債務(wù)規(guī)模過(guò)于巨大，即使中央財(cái)政也無(wú)能為力；二是即使債務(wù)規(guī)模可控，但主要債權(quán)人是各類金融機(jī)構(gòu)，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在這兩種情況下，需要短期和長(zhǎng)期措施相結(jié)合才能幫助地方政府走出困境。從以上案例看，金融手段和財(cái)政手段相結(jié)合是短期化債的重要措施，金融手段的具體形式多種多樣，如債務(wù)延期、展期、減息、重組甚至設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行注資等。財(cái)政手段主要按照增收減支的思路進(jìn)行化債，如提高稅率、征收新稅、降低公共服務(wù)水平、處置公共資產(chǎn)等。當(dāng)然，如果地方政府債務(wù)規(guī)模在中央財(cái)政可承擔(dān)范圍內(nèi)，且有恰當(dāng)?shù)睦碛桑醒胴?cái)政也可通過(guò)各類方式進(jìn)行適當(dāng)幫助。但也不乏中央救助失敗的典型案例，巴西面對(duì)前兩次債務(wù)危機(jī)時(shí)中央政府都采取了救助：第一次由中央政府接管州政府190 億美元外債（相當(dāng)于GDP 的2%），期限為20 年；第二次中央政府提供額外的貸款來(lái)彌補(bǔ)地方政府債務(wù)清償義務(wù)的超出額，這兩次救助治標(biāo)不治本，沒有從根本上解決債務(wù)危機(jī)。從長(zhǎng)期看，制度建設(shè)是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本保障，比如合理劃分各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管、建立健全債務(wù)問責(zé)制度等。巴西的案例最能說(shuō)明問題，在前兩次短期措施治標(biāo)不治本的情況下，處置第三次債務(wù)危機(jī)時(shí)通過(guò)修憲明確財(cái)政事權(quán)，并通過(guò)《財(cái)政責(zé)任法》約束地方政府舉債行為，由此降低了債務(wù)危機(jī)發(fā)生的可能性，美國(guó)的《破產(chǎn)法》使橙縣能夠在破產(chǎn)時(shí)有法可依，按照相關(guān)法律條文進(jìn)行破產(chǎn)重組，幫助橙縣及時(shí)從債務(wù)危機(jī)中擺脫出來(lái)。由此可見，應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)離不開短期的財(cái)政金融手段化解當(dāng)期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，更離不開長(zhǎng)期制度的保駕護(hù)航。

（四）完善債券市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制

地方政府發(fā)行的債券，最好有多元化的主體認(rèn)購(gòu)，特別是那些長(zhǎng)期性的戰(zhàn)略投資者或集合型投資者。坦率地講，銀行并不是十分理想的地方政府債券認(rèn)購(gòu)主體，除非是其用于長(zhǎng)期投資的特定資金購(gòu)買債券。理想情況下，債券市場(chǎng)還應(yīng)向國(guó)際投資者開放，以求最大限度、最大范圍地分散風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，作為一個(gè)市場(chǎng)，還要有針對(duì)地方政府的信用評(píng)級(jí)機(jī)制、規(guī)范的信息披露機(jī)制等，這是債券市場(chǎng)的應(yīng)有之義。完整的債務(wù)要素包括主體、客體和標(biāo)的。從地方政府的角度講，如果要在公開市場(chǎng)發(fā)債，就要有健全的債務(wù)人格，不僅要遵守市場(chǎng)的基本規(guī)則，而且要能對(duì)自己的債務(wù)行為負(fù)責(zé)。簡(jiǎn)言之，地方政府作為債務(wù)主體，要向市場(chǎng)提供必要的信息，對(duì)自己的債務(wù)行為負(fù)責(zé)。