雷玉瓊， 梁曉鳴

（湖南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082）

一、問題的提出

公共危機(jī)是指對(duì)一定范圍內(nèi)的社會(huì)秩序、人身財(cái)產(chǎn)安全造成重大影響的緊急事件或狀態(tài)[1]，因?yàn)槠渚哂袠O強(qiáng)的破壞性和不可預(yù)見性，所以要求公共危機(jī)的管理主體具備相應(yīng)的應(yīng)急能力。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)面臨著社會(huì)公共治理方面的新問題，近年來，黨和國(guó)家高度重視公共危機(jī)管理，對(duì)地方政府提高公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力提出了新要求。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)”[2]。同年11月，中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)會(huì)議提出，“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分”“積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”[3]，賦予了應(yīng)急管理工作全局地位，堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)從源頭化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)應(yīng)急管理向危機(jī)管理延伸。上述舉措為地方政府推進(jìn)公共危機(jī)管理體系和實(shí)現(xiàn)社會(huì)危機(jī)管理能力現(xiàn)代化指明了努力方向、提供了根本遵循。

在公共危機(jī)管理中，政府回應(yīng)可以充分體現(xiàn)出政府的資源調(diào)動(dòng)能力、組織協(xié)調(diào)能力以及公眾需求滿足能力，是政府公共危機(jī)管理的核心與關(guān)鍵。政府回應(yīng)是新時(shí)代政府公共事務(wù)管理能力的外在表現(xiàn)，是政府進(jìn)一步穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型、開放型政府的基礎(chǔ)。當(dāng)前，中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共危機(jī)事件類型不斷增多、頻次不斷增強(qiáng)、強(qiáng)度不斷升級(jí)，若政府回應(yīng)缺失，很可能會(huì)危及社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展。政府作為公共服務(wù)的提供者和公共事務(wù)的管理者，在公共危機(jī)回應(yīng)中必然起著主導(dǎo)作用[4]。對(duì)公共危機(jī)的回應(yīng)，反映的是地方政府對(duì)公共危機(jī)的管理水平，同時(shí)也反映出地方政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的治理能力。從某種意義上來講，現(xiàn)階段公共危機(jī)事件的發(fā)生在社會(huì)生產(chǎn)生活中難以避免。面對(duì)這一形勢(shì)，地方政府能否及時(shí)有效地回應(yīng)公共危機(jī)，是實(shí)現(xiàn)政府公共危機(jī)管理有效性的重要標(biāo)識(shí)。與此同時(shí)，地方政府對(duì)公共危機(jī)的有效回應(yīng)是回應(yīng)型政府和服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升地方政府的公共危機(jī)回應(yīng)性勢(shì)在必行。當(dāng)前，地方政府公共危機(jī)回應(yīng)存在著回應(yīng)不及時(shí)、回應(yīng)動(dòng)力不足以及回應(yīng)無法滿足公眾需求等現(xiàn)實(shí)問題，而實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的有效回應(yīng)不僅取決于公共危機(jī)處理主體，還取決于公共危機(jī)事件本身以及公共危機(jī)涉及的對(duì)象。因此，研究地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的影響因素，不僅可以洞悉決定地方政府公共危機(jī)有效回應(yīng)的核心因素，還可以為提高地方政府公共危機(jī)回應(yīng)提供科學(xué)合理的對(duì)策建議，有利于突破新時(shí)期中國(guó)公共危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)困境，推進(jìn)中國(guó)公共危機(jī)管理的發(fā)展進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)政府管理能力的提高與轉(zhuǎn)型。如何實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)公共危機(jī)的及時(shí)有效回應(yīng)、提高地方政府在公共危機(jī)事件中的回應(yīng)性已成為各級(jí)地方政府必須面對(duì)的重要課題。

然而，當(dāng)前關(guān)于地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的影響因素還尚待深入研究。就公共危機(jī)與政府回應(yīng)的研究而言，學(xué)界主要探討了公共危機(jī)的政府信任修復(fù)[5-6]、公共危機(jī)的政府信息公開[7-8]以及公共危機(jī)中的政府與其他組織的協(xié)作[9]等議題，而關(guān)于地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的總體情況及其影響因素的研究，無論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上都仍有待拓展探討和深入研究。具體而言，一方面，學(xué)界缺少對(duì)地方政府公共危機(jī)回應(yīng)影響因素的系統(tǒng)性闡釋；另一方面，學(xué)界對(duì)地方政府公共危機(jī)回應(yīng)還缺少實(shí)證性探討。筆者擬從經(jīng)驗(yàn)層面來探討地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的影響因素，以期能夠?yàn)榈胤秸岣吖参C(jī)回應(yīng)性提供實(shí)質(zhì)性的參考和借鑒，從而為地方政府公共危機(jī)回應(yīng)提供有益的補(bǔ)充。

鑒于此，筆者嘗試研究如下問題：當(dāng)前地方政府公共危機(jī)回應(yīng)總體情況如何？影響地方政府實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)有效回應(yīng)的因素有哪些？

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）公共危機(jī)回應(yīng)的影響因素

總觀已有關(guān)于政府公共危機(jī)回應(yīng)的研究成果，大部分認(rèn)為，政府回應(yīng)行為是內(nèi)部系統(tǒng)和外部壓力的共同產(chǎn)物[10]55-59。從回應(yīng)互動(dòng)主體性質(zhì)上來看，政府回應(yīng)程度是直接影響政府公共危機(jī)管理中回應(yīng)的因素，回應(yīng)中主客體的參與決定了公共危機(jī)中政務(wù)新媒體的回應(yīng)效果。從回應(yīng)主體上來看，政府工作人員的技能素養(yǎng)、政府機(jī)構(gòu)的效率、回應(yīng)的政府層級(jí)和政府公信力等因素是影響公共危機(jī)政府回應(yīng)的重要因素。從回應(yīng)客體上來看，回應(yīng)是指政府行動(dòng)符合公民意愿的行為[11]，公民的參與和關(guān)注程度對(duì)公共危機(jī)中政府的回應(yīng)會(huì)產(chǎn)生直接影響[12]。從公共危機(jī)屬性上來看，類型不同的公共危機(jī)事件，其發(fā)生的原因、回應(yīng)事件的部門、政府的處置策略、危機(jī)產(chǎn)生的后果和影響等不同，都會(huì)影響政府在公共危機(jī)中的回應(yīng)。有學(xué)者從危機(jī)事件處理過程的角度來進(jìn)行分析，認(rèn)為公共危機(jī)發(fā)生后信息透明、上級(jí)政府是否施壓和官員問責(zé)等都會(huì)對(duì)政府回應(yīng)產(chǎn)生影響[13]；也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，中國(guó)東、中、西部三大地帶間的不同人群對(duì)地方政府回應(yīng)的滿意度有著明顯的不同[14]；還有學(xué)者將影響政府回應(yīng)的因素劃分為兩類，即直接因素和間接因素，其中直接因素是指政府直接對(duì)回應(yīng)行為產(chǎn)生貢獻(xiàn)的因素，如官方響應(yīng)、信息透明、地方公信力等，而間接因素是指政府為了有效轉(zhuǎn)型為開放型政府而對(duì)其他相關(guān)特征、制度所進(jìn)行的轉(zhuǎn)變因素，如動(dòng)態(tài)反應(yīng)、官員問責(zé)和網(wǎng)絡(luò)技巧等[15]；亦有學(xué)者根據(jù)社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論，提出影響政府公共危機(jī)回應(yīng)的四個(gè)視角：資源視角、政治視角、個(gè)體視角和文化視角[16]。

（二）分析框架構(gòu)建

綜上所述，當(dāng)前學(xué)界關(guān)于公共危機(jī)中政府回應(yīng)的影響因素研究，主要依據(jù)社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論和內(nèi)外部系統(tǒng)模型來開展。如前所述，社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論提出了影響政府公共危機(jī)回應(yīng)的四個(gè)視角，其中，資源視角包括新媒體聯(lián)動(dòng)和意見引導(dǎo)者，政治視角包括公眾參與和媒體支持性報(bào)道，個(gè)體視角包括行動(dòng)主體與行動(dòng)策略，文化視角主要是指框架使用[10]55-59。在內(nèi)外部系統(tǒng)模型中，內(nèi)部因素主要包括回應(yīng)主體、信息透明公開、上級(jí)政府施壓、涉事官員問責(zé)等因素；外部因素主要包括回應(yīng)客體、公共危機(jī)事件屬性、事件發(fā)生地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等因素[17]49-57?？梢?，對(duì)于地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的影響因素仍然缺少一個(gè)具有整體性、系統(tǒng)性的分析框架，尚未有學(xué)者從“主體-事件-客體”這一邏輯視角出發(fā)來對(duì)地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的影響因素進(jìn)行探討。鑒于此，筆者擬遵循社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論和內(nèi)外部系統(tǒng)模型，根據(jù)“誰來回應(yīng)-回應(yīng)什么-回應(yīng)誰”的邏輯，從“主體-事件-客體”三個(gè)維度來構(gòu)建地方政府公共危機(jī)回應(yīng)影響因素的分析框架；選取2010——2020年發(fā)生的公共危機(jī)典型事件，從“主體-事件-客體”三個(gè)維度構(gòu)建一個(gè)整體性的分析框架，如圖1所示，并運(yùn)用fs/QCA方法來開展分析，以期能夠展現(xiàn)當(dāng)前中國(guó)地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的總體情況，為提升中國(guó)地方政府公共危機(jī)回應(yīng)性提供一定的參考和借鑒。

圖1 地方政府公共危機(jī)回應(yīng)分析框架

1.主體維度

公共危機(jī)回應(yīng)主體是指通過媒體等渠道出面回應(yīng)公共危機(jī)事件的機(jī)構(gòu)或人員。主體維度符合內(nèi)部行政驅(qū)動(dòng)模型的基本觀點(diǎn)，認(rèn)為組織行為是由組織能力、資源稟賦、組織制度等組織內(nèi)部因素所驅(qū)動(dòng)的[17]49-57。首先，在組織能力方面，公共危機(jī)的處理依靠單一主體的力量很難完成，往往需要多個(gè)部門、多元主體協(xié)同應(yīng)對(duì)。在公共危機(jī)回應(yīng)中，各職能部門之間有效的資源共用、信息傳遞以及行動(dòng)同步是必要條件，組織的協(xié)同性是地方政府在公共危機(jī)回應(yīng)中的組織能力的重要體現(xiàn)。因此，組織協(xié)同性越強(qiáng)，表明地方政府的組織能力越強(qiáng)，越有利于實(shí)現(xiàn)其對(duì)公共危機(jī)的回應(yīng)。其次，在資源稟賦方面，地方政府的資源稟賦是實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)有效回應(yīng)的重要保障，在公共危機(jī)回應(yīng)中，財(cái)政資源和信息資源是地方政府實(shí)現(xiàn)有效回應(yīng)的關(guān)鍵資源。財(cái)政資源體現(xiàn)為地方政府公共危機(jī)的事后補(bǔ)救能力，信息資源體現(xiàn)為地方政府的信息公開能力，有利于提升公眾對(duì)地方政府的信任度。因此，財(cái)政資金越充足、信息開放平臺(tái)越完善、信息公開越及時(shí)，越有利于地方政府實(shí)現(xiàn)對(duì)公共危機(jī)的有效回應(yīng)。最后，在組織制度方面，在公共危機(jī)管理的實(shí)踐中，應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)地方政府公共危機(jī)有效回應(yīng)的制度保障。

2.事件維度

公共危機(jī)事件的性質(zhì)特點(diǎn)影響著回應(yīng)主體對(duì)公共危機(jī)事件的回應(yīng)行為，從而決定回應(yīng)是否有效[18]47-54。公共危機(jī)事件的性質(zhì)特點(diǎn)往往由其發(fā)生時(shí)所處的環(huán)境決定，因此，事件維度符合組織場(chǎng)域理論的基本邏輯，即認(rèn)為組織采取的行動(dòng)策略是由組織或事件發(fā)生的具體環(huán)境所決定的[19]101-113，事件維度包括危機(jī)程度和預(yù)見性程度兩個(gè)子維度。一方面，不同嚴(yán)重程度的公共危機(jī)對(duì)公眾的傷害程度、對(duì)社會(huì)的影響程度不同，從而導(dǎo)致地方政府在應(yīng)對(duì)不同嚴(yán)重程度的公共危機(jī)時(shí)具有異質(zhì)性；另一方面，從公共危機(jī)本身來看，類型不同的公共危機(jī)事件，其發(fā)生的原因、回應(yīng)事件的部門、政府的處置策略、危機(jī)產(chǎn)生的后果和影響等也不同，這一系列因素決定了公共危機(jī)事件的預(yù)見性難度有所差異，從而也會(huì)影響政府在公共危機(jī)中的回應(yīng)。

3.客體維度

公共危機(jī)的回應(yīng)客體是指受到公共危機(jī)事件影響的人員以及關(guān)注公共危機(jī)事件的廣大公眾。從政府的回應(yīng)目的上來看，政府回應(yīng)是指政府能夠積極地對(duì)公眾的需求作出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益；從政府回應(yīng)的作用上來看，政府的有效回應(yīng)是實(shí)現(xiàn)政民良性互動(dòng)的落腳點(diǎn)。因此，在“為民服務(wù)”的行政要求下，滿足公眾訴求是實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)有效回應(yīng)的關(guān)鍵因素。公共危機(jī)事件的客體維度包括關(guān)注程度和文化程度兩個(gè)子維度：一方面，公共危機(jī)發(fā)生后，公眾對(duì)危機(jī)事件的關(guān)切程度會(huì)影響地方政府對(duì)公共危機(jī)的回應(yīng)，公眾對(duì)公共危機(jī)的關(guān)注程度較高，會(huì)使公共危機(jī)信息迅速傳播、不斷發(fā)酵，從而引起地方政府的關(guān)注，基于公眾呼聲和輿論熱潮等外部壓力，地方政府往往會(huì)采取行動(dòng)來回應(yīng)公共危機(jī)，從而影響地方政府對(duì)公共危機(jī)的回應(yīng)；另一方面，地區(qū)公眾的文化程度也是影響地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的因素之一，不同文化程度的公眾在面對(duì)同一公共危機(jī)事件時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)感知、心理調(diào)節(jié)以及訴求表達(dá)都會(huì)存在一定的差異[20]31-45，文化程度高的公眾其訴求表達(dá)往往較為理性有序，文化程度較低的公眾則往往易聽信謠言，甚至導(dǎo)致事件的惡性發(fā)酵，從而影響地方政府對(duì)公共危機(jī)的回應(yīng)。

三、研究方法與數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法：定性比較分析

筆者嘗試在主體-事件-客體視角的基礎(chǔ)上分析地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的多元驅(qū)動(dòng)機(jī)制，因此采用fs/QCA 方法來開展實(shí)證檢驗(yàn)。在定性比較分析（QCA）方法中，研究者可以通過多案例比較，找出不同因素的匹配模式與結(jié)果之間的邏輯關(guān)系，即“條件變量的哪些組態(tài)可以導(dǎo)致結(jié)果變量的出現(xiàn)，哪些條件組態(tài)又會(huì)導(dǎo)致結(jié)果變量的消失”，從而進(jìn)一步在承認(rèn)因果復(fù)雜性的前提下識(shí)別多重條件變量的協(xié)同效應(yīng)[21]。相較于以回歸分析為主的定量研究和以案例分析為主的定性研究，QCA 方法的優(yōu)勢(shì)在于：第一，通過對(duì)大、中、小等樣本的跨案例比較，研究者可以在識(shí)別條件變量作用機(jī)制的基礎(chǔ)上，確保一定程度上實(shí)證結(jié)果的外部推廣度。第二，研究者可以識(shí)別出具有等效結(jié)果的條件組態(tài)，幫助人們理解不同案例場(chǎng)景下所導(dǎo)致的結(jié)果產(chǎn)生的差異化驅(qū)動(dòng)機(jī)制，并進(jìn)一步討論條件間的適配與替代關(guān)系。第三，研究者還可以進(jìn)一步比較導(dǎo)致結(jié)果產(chǎn)生與消失的條件組態(tài)，拓寬其對(duì)特定研究問題的理論解釋維度。原因在于，在“因果不對(duì)稱性”的邏輯前提下，導(dǎo)致結(jié)果變量出現(xiàn)的條件與導(dǎo)致結(jié)果變量的“否集”出現(xiàn)的條件可能并不相同[22]81-94。QCA方法包括清晰集定性比較分析（cs/QCA）方法、fs/QCA方法和多值集定性比較分析（mv/QCA）方法3 個(gè)基本類別。相較于cs/QCA 方法和mv/QCA方法只適合處理類別問題的特點(diǎn)而言，fs/QCA 方法還能夠進(jìn)一步處理有關(guān)程度變化抑或部分隸屬的問題[22]81-94。正因如此，近年來fs/QCA在相關(guān)實(shí)證研究中被廣泛使用。

（二）數(shù)據(jù)來源

為了研究地方政府在公共危機(jī)事件中回應(yīng)的表現(xiàn)和考察影響地方政府在公共危機(jī)中回應(yīng)的因素，筆者通過檢索人民網(wǎng)、各大新聞網(wǎng)站以及中國(guó)知網(wǎng)來搜集2010——2020年的公共危機(jī)事件，最終收集到公共危機(jī)典型事件60起。其中，按事件類型劃分：自然災(zāi)害17起、事故災(zāi)難21起、公共衛(wèi)生事件8起、社會(huì)安全事件8起、群體性事件6起，案例詳情如表1所示。按危機(jī)程度劃分：特別重大危機(jī)事件12起、重大危機(jī)事件7起、較大危機(jī)事件12起、一般危機(jī)事件29起。

表1 公共危機(jī)事件案例詳情

（三）數(shù)據(jù)賦值

1.結(jié)果變量

筆者所關(guān)注的結(jié)果是地方政府公共危機(jī)回應(yīng)，而地方政府的回應(yīng)能力主要體現(xiàn)在回應(yīng)的及時(shí)性和回應(yīng)的有效性兩個(gè)方面?；貞?yīng)的及時(shí)性以人民網(wǎng)輿情風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制設(shè)定的危機(jī)回應(yīng)“黃金4小時(shí)法則”為依據(jù)，即以公共危機(jī)事件發(fā)生的時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，在4小時(shí)（含）之內(nèi)通過新媒體進(jìn)行回應(yīng)的視為“及時(shí)”，超過4小時(shí)或者從始至終沒有作出任何回應(yīng)的視為“不及時(shí)”。對(duì)于回應(yīng)的有效性，需要盡可能包含與公共危機(jī)事件相關(guān)的信息，參考相關(guān)專家提出的“4確認(rèn)5發(fā)布”的做法[23]，在內(nèi)容上盡可能公開公共危機(jī)事件的相關(guān)信息，包括事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、人物、經(jīng)過、原因、處理結(jié)果等。筆者依據(jù)上述指標(biāo)對(duì)事件進(jìn)行賦值：若地方政府在公共危機(jī)中回應(yīng)及時(shí)且有效，則事件賦值為1，否則賦值為0。

2.條件變量

（1）組織能力

地方政府在公共危機(jī)回應(yīng)中的組織能力，主要體現(xiàn)在各職能部門的協(xié)同能力上，而職能部門之間的協(xié)同性是一個(gè)潛變量，無法直接觀測(cè)，但根據(jù)現(xiàn)有研究，部門之間的協(xié)同程度可以通過特定集體行動(dòng)中的表現(xiàn)來測(cè)量[24]。有學(xué)者指出，行政審批中心是部門協(xié)同與功能整合的體現(xiàn)[25]，因此，筆者采用各事件發(fā)生地區(qū)當(dāng)年是否入駐行政審批中心、行政審批局以及行政服務(wù)中心等作為測(cè)量指標(biāo)，入駐則事件賦值為1，否則賦值為0。

（2）資源稟賦

資源稟賦主要包括財(cái)政資源和信息資源兩個(gè)子維度。財(cái)政資源根據(jù)事件發(fā)生當(dāng)年中國(guó)各省（自治區(qū)、直轄市）財(cái)政預(yù)算收入排名作為測(cè)量指標(biāo)，排在前15名（含）的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）表明財(cái)政資源充足；排在15名之后的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）則表明財(cái)政資源欠缺；信息資源則根據(jù)公共危機(jī)發(fā)生當(dāng)年該地方政府是否建立了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。基于此，若地方政府在公共危機(jī)回應(yīng)中財(cái)政資源與信息資源都充足，則事件賦值為1，否則賦值為0。

（3）組織制度

根據(jù)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)所在地方政府應(yīng)急預(yù)案的完備性，從應(yīng)急準(zhǔn)備的合理性、預(yù)防預(yù)警的有效性、應(yīng)急處置的高效性、各模塊作業(yè)的協(xié)調(diào)性以及后期處置的完善性等方面來評(píng)估其應(yīng)急預(yù)案的完備性[26]，若應(yīng)急預(yù)案完備，則事件賦值為1，否則賦值為0。

（4）危機(jī)程度

2007年3月28日，國(guó)務(wù)院第172次常務(wù)會(huì)議通過的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》規(guī)定：“根據(jù)生產(chǎn)安全事故造成的人員傷亡或者直接經(jīng)濟(jì)損失，事故一般分為以下等級(jí)：特別重大事故、重大事故、較大事故、一般事故。 ”[27]筆者將一般事故和較大事故視為低危機(jī)程度事件，賦值為0；將重大事故和特別重大事故視為高危機(jī)程度事件，賦值為1。

（5）預(yù)見性程度

不可預(yù)見性是公共危機(jī)事件的重要特征之一，公共危機(jī)事件的可預(yù)測(cè)性和可控可防性是決定公共危機(jī)事件預(yù)見性程度的關(guān)鍵要素。2006年1月，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件以及社會(huì)安全事件。 ”[28]由于自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的可預(yù)測(cè)性和可控可防性較高，筆者將其視為高預(yù)見性程度事件，賦值為0；由于公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件一般具有潛伏期，其復(fù)雜性也導(dǎo)致其難以預(yù)測(cè)和控制，因此，筆者將其視為低預(yù)見性程度事件，賦值為1。

（6）關(guān)注程度

作為國(guó)內(nèi)較為頂尖的搜索引擎，百度的國(guó)內(nèi)用戶量極大，其搜索指數(shù)具有一定的代表性，因此，筆者采用公共危機(jī)事件的“百度搜索指數(shù)”來衡量公眾對(duì)公共危機(jī)事件的關(guān)注程度。

（7）文化程度

有研究表明，不同文化程度的公眾在面對(duì)同一公共危機(jī)事件時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)感知、心理調(diào)節(jié)以及訴求表達(dá)都會(huì)存在一定的差異[20]31-45，因此，筆者采用事件發(fā)生地區(qū)普通高等學(xué)校在校生人數(shù)來表示該地區(qū)公眾的文化程度。

筆者研究的結(jié)果變量和條件變量的賦值，如表2所示。

表2 變量賦值

筆者研究中的條件變量的設(shè)計(jì)是依據(jù)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)[17]49-57[18]47-54[19]101-113[20]31-45中已被初步論證過的作用要素來進(jìn)行校準(zhǔn)的，如表3 所示。

表3 條件變量校準(zhǔn)

四、數(shù)據(jù)分析與實(shí)證結(jié)果

（一）必要條件分析

在對(duì)條件組態(tài)進(jìn)行分析前，首先，需要逐一對(duì)各條件的必要性進(jìn)行單獨(dú)檢驗(yàn)，即進(jìn)行各條件的必要條件分析，如表4 所示；其次，需要對(duì)無法單獨(dú)作為必要條件的各條件展開充分條件分析，并通過布爾代數(shù)最小化來識(shí)別出對(duì)目標(biāo)案例解釋力度最大的條件組態(tài)。

表4中高水平回應(yīng)的必要條件分析結(jié)果顯示：其一，各條件的一致性相對(duì)較高，對(duì)結(jié)果具備一定的解釋力；其二，所有條件的一致性均低于閾值 0.90，說明沒有哪個(gè)條件能夠單獨(dú)構(gòu)成高/低回應(yīng)水平的必要條件。這一結(jié)果顯現(xiàn)了地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的復(fù)雜性，只有主體-事件-客體聯(lián)動(dòng)匹配，才能實(shí)現(xiàn)地方政府公共危機(jī)的有效回應(yīng)。

表4 必要條件分析

（二）組態(tài)條件分析

筆者采用QCA方法來呈現(xiàn)分析結(jié)果。該呈現(xiàn)形式的優(yōu)點(diǎn)在于，能夠比較清晰地表明各條件在組態(tài)中的相對(duì)重要性。用以解釋高水平地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的7條驅(qū)動(dòng)路徑，如表5所示。

表5 高水平地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的組態(tài)分析

由表5可知：解的一致性為0.984，表明在所有滿足這7類條件組態(tài)的公共危機(jī)事件的案例中，98.4%的案例呈現(xiàn)出高水平的地方政府公共危機(jī)回應(yīng)；解的覆蓋度為 0.657，表明7類條件組態(tài)可以解釋65.7%的高水平地方政府公共危機(jī)回應(yīng)案例。

1.類型1-主體驅(qū)動(dòng)型

路徑1表明，當(dāng)回應(yīng)主體組織能力高、組織制度完備，且回應(yīng)事件危機(jī)程度高、預(yù)見性程度低，以及回應(yīng)客體關(guān)注程度高、文化程度高時(shí)，地方政府能夠?qū)崿F(xiàn)公共危機(jī)的高水平回應(yīng)。在此路徑下，主體維度中的組織制度是核心條件，能夠發(fā)揮主導(dǎo)作用，因此，筆者將其命名為“主體驅(qū)動(dòng)型”。該路徑能夠解釋15.2%的高水平地方政府公共危機(jī)回應(yīng)案例。具有代表性的是膠州路火災(zāi)事故和天津港爆炸事故，如圖2所示。

路徑2表明，當(dāng)回應(yīng)主體組織能力高、組織制度完備，且回應(yīng)事件危機(jī)程度高、預(yù)見性程度高，以及回應(yīng)客體關(guān)注程度低時(shí)，即使回應(yīng)主體資源稟賦低、回應(yīng)客體文化程度低，地方政府也能夠?qū)崿F(xiàn)公共危機(jī)的高水平回應(yīng)。在此路徑下，主體維度中的組織制度依然是核心條件，能夠發(fā)揮主導(dǎo)作用，因此，筆者也將其命名為“主體驅(qū)動(dòng)型”。該路徑能解釋約25.2%的高水平地方政府公共危機(jī)回應(yīng)案例。具有代表性的是銀川公交縱火事件，如圖2所示。

圖2 類型 1-主體驅(qū)動(dòng)型案例

2.類型2-主體-事件平衡型

路徑3表明，當(dāng)回應(yīng)主體資源稟賦高、組織制度完備，且回應(yīng)事件危機(jī)程度低、預(yù)見性程度高，以及回應(yīng)客體關(guān)注程度高、文化程度高時(shí)，即使回應(yīng)主體組織能力低，地方政府也能夠?qū)崿F(xiàn)公共危機(jī)的高水平回應(yīng)。在此路徑下，主體維度中的組織能力和組織制度以及事件維度中的預(yù)見性程度是核心條件，因此，筆者將其命名為“主體-事件平衡型”。該路徑能夠解釋約17.8%的高水平地方政府公共危機(jī)回應(yīng)案例。具有代表性的是寧波小區(qū)爆炸事故和當(dāng)陽(yáng)熱電廠爆炸事故，如圖3所示。

圖3 類型 2-主體-事件平衡型案例

3.類型3-綜合型

路徑4表明，當(dāng)回應(yīng)主體組織制度完備，且回應(yīng)事件危機(jī)程度高，以及回應(yīng)客體關(guān)注程度低、文化程度高時(shí)，即使回應(yīng)主體組織能力低、資源稟賦低，地方政府也能夠?qū)崿F(xiàn)公共危機(jī)的高水平回應(yīng)。在此路徑下，事件維度中的危機(jī)程度以及客體維度中的文化程度是核心條件，兩個(gè)維度的變量都發(fā)揮了作用，因此，筆者將其命名為“綜合型”。該路徑能夠解釋約20.5%的高水平地方政府公共危機(jī)回應(yīng)案例。具有代表性的是江西豐城發(fā)電廠冷卻塔施工平臺(tái)坍塌事故，如圖4所示。

路徑5表明，當(dāng)回應(yīng)主體組織能力高、資源稟賦高、組織制度完備，且回應(yīng)事件危機(jī)程度高、預(yù)見性程度高，以及回應(yīng)客體關(guān)注程度高時(shí)，地方政府能夠?qū)崿F(xiàn)公共危機(jī)的高水平回應(yīng)。在此路徑下，主體維度中的資源稟賦、事件維度中的預(yù)見性程度以及客體維度中的關(guān)注程度是核心條件，三個(gè)維度的變量都發(fā)揮了作用，因此，筆者將其命名為“綜合型”。該路徑能夠解釋28.6%的高水平地方政府公共危機(jī)回應(yīng)案例。具有代表性的是深圳滑坡，如圖4所示。

路徑6表明，當(dāng)回應(yīng)主體組織能力高，且回應(yīng)事件危機(jī)程度低、預(yù)見性程度高，以及回應(yīng)客體關(guān)注程度低、文化程度高時(shí)，即使回應(yīng)主體在資源稟賦低、組織制度欠缺，地方政府也能夠?qū)崿F(xiàn)公共危機(jī)的高水平回應(yīng)。在此路徑下，主體維度中的組織能力、事件維度中的預(yù)見性程度以及客體維度中的文化程度是核心條件，三個(gè)維度的變量都發(fā)揮了作用，因此，筆者將其命名為“綜合型”。該路徑能夠解釋21.2%的高水平地方政府公共危機(jī)回應(yīng)案例。具有代表性的是仙桃垃圾焚燒發(fā)電事件，如圖4所示。

路徑7表明，當(dāng)回應(yīng)主體組織能力高，且回應(yīng)事件危機(jī)程度高、預(yù)見性程度低，以及回應(yīng)客體關(guān)注程度低、文化程度高時(shí)，即使回應(yīng)主體在資源稟賦低、組織制度欠缺，地方政府也能夠?qū)崿F(xiàn)公共危機(jī)的高水平回應(yīng)。在此路徑下，事件維度中的危機(jī)程度和客體維度中的文化程度是核心條件，兩個(gè)維度的變量都發(fā)揮了作用，可以將其命名為“綜合型”。該路徑能夠解釋17.2%的高水平地方政府公共危機(jī)回應(yīng)案例。具有代表性的是重慶公交車墜江事故，如圖4所示。

圖4 類型 3-綜合型案例

五、穩(wěn)定性檢驗(yàn)

根據(jù)上述研究，可以探究出促成地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的路徑，但這些條件因素與公共危機(jī)回應(yīng)的因果機(jī)制還需進(jìn)一步檢驗(yàn)，下文將運(yùn)用線性回歸模型（OLS）來進(jìn)行驗(yàn)證。

（一）變量操作

變量測(cè)量與數(shù)據(jù)來源，如表6所示。

表6 變量測(cè)量與數(shù)據(jù)來源

（二）描述性統(tǒng)計(jì)與共線性診斷

所有變量的描述統(tǒng)計(jì)數(shù)值以及自變量的多重共線性診斷結(jié)果，如表7所示。從描述統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，在所選取的公共危機(jī)事件中，公共危機(jī)事件的回應(yīng)指數(shù)顯示出偏低的公共危機(jī)回應(yīng)水平；從自變量來看，除了關(guān)注程度，其他核心變量的均值都比較接近中間值，說明筆者所選的公共危機(jī)事件較為合理。為了判斷加入模型的變量是否具有嚴(yán)重的多重共線性，筆者檢驗(yàn)了各變量的容忍度（TOL）和方差膨脹因子（VIF），結(jié)果顯示所有變量 VIF＜10，TOL＞0.1，因此不存在嚴(yán)重的多重共線性。

表7 描述統(tǒng)計(jì)與共線性診斷結(jié)果

（三）回歸結(jié)果與分析

OLS回歸結(jié)果，如表8所示。模型1僅納入事件維度的變量，可以看出危機(jī)程度和預(yù)見性程度正向顯著影響地方政府對(duì)公共危機(jī)的回應(yīng)性；模型2在事件維度的基礎(chǔ)上又納入了客體維度變量，這時(shí)事件維度變量對(duì)地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的正向作用依舊顯著，但客體維度變量對(duì)地方政府公共危機(jī)的回應(yīng)無影響；模型3在事件維度和客體維度的基礎(chǔ)上還加入了主體維度變量，這時(shí)事件維度對(duì)地方政府公共危機(jī)回應(yīng)性的作用有所削弱，說明組織機(jī)制對(duì)地方政府公共危機(jī)回應(yīng)行為的影響機(jī)制較為復(fù)雜，組織能力和組織制度均對(duì)地方政府公共危機(jī)回應(yīng)性具有正向顯著影響。由此可見，OLS回歸結(jié)果和QCA分析結(jié)果具有一致性，實(shí)證結(jié)論依舊成立。

表8 OLS 回歸結(jié)果

六、結(jié)論與討論

筆者從主體-事件-客體視角出發(fā)，結(jié)合社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論和內(nèi)外部系統(tǒng)模型來提取條件變量，通過fs/QCA方法對(duì)60個(gè)公共危機(jī)典型事件進(jìn)行了系統(tǒng)比較分析，旨在發(fā)現(xiàn)影響地方政府公共危機(jī)回應(yīng)差異的條件及組態(tài)情況，并尋求提高地方政府公共危機(jī)回應(yīng)性的啟示。從必要條件變量來看，可以發(fā)現(xiàn)不存在決定地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的單個(gè)必要條件，說明地方政府實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)有效回應(yīng)頗為復(fù)雜。

結(jié)合上述條件組態(tài)路徑進(jìn)行分析，可得到如下啟示：

第一，地方政府公共危機(jī)回應(yīng)性總體偏低，在不同組織能力、資源稟賦、組織制度、危機(jī)程度、預(yù)見性程度、關(guān)注程度以及文化程度等方面出現(xiàn)了較大差異。

第二，在地方政府公共危機(jī)回應(yīng)中，不存在促成高水平地方政府公共危機(jī)回應(yīng)的單一必要條件，也說明處理公共危機(jī)這種非常態(tài)化的情境具有一定的復(fù)雜性，地方政府要想實(shí)現(xiàn)對(duì)公共危機(jī)的有效回應(yīng)，就必須實(shí)現(xiàn)主體維度、事件維度以及客體維度的有機(jī)結(jié)合和聯(lián)動(dòng)匹配。

第三，實(shí)現(xiàn)高水平地方政府公共危機(jī)回應(yīng)有7條解釋路徑，可分為“主體驅(qū)動(dòng)型”“主體-事件平衡型”“綜合型”3種類型。其中：“主體驅(qū)動(dòng)型”與公共危機(jī)的回應(yīng)主體相關(guān)，包括組織能力和組織制度；“主體-事件平衡型”與主體維度和事件維度相關(guān)，主體維度中的組織能力、組織制度以及事件維度中的預(yù)見性程度是實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)有效回應(yīng)的核心條件；“綜合型”與主體維度、事件維度以及客體維度皆相關(guān)，體現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)有效回應(yīng)的綜合性和復(fù)雜性?？梢?，主體維度不論在哪一條條件組態(tài)路徑中都發(fā)揮著極其重要的作用，在公共危機(jī)事件中，政府作為回應(yīng)主體，應(yīng)著力于提高自身的組織能力、補(bǔ)齊資源稟賦、完善組織制度。

此外，筆者研究仍存在一定的局限性：一是QCA方法對(duì)于甄別影響結(jié)果的必要條件有顯著優(yōu)勢(shì)，但對(duì)作用有限的因素的排除能力略顯不足；二是筆者選擇的皆是近年來較具代表性的公共危機(jī)事件，在樣本選擇上的隨機(jī)性不足；三是筆者對(duì)類型條件變量進(jìn)行賦值和將連續(xù)型變量進(jìn)行二分，或許會(huì)帶來一定的偏誤；四是筆者雖然對(duì)變量的因果機(jī)制進(jìn)行了回歸檢驗(yàn)，但是缺乏對(duì)時(shí)間效應(yīng)的考量。未來的研究中，筆者將進(jìn)一步改進(jìn)研究方法以排除作用有限的因素，通過延長(zhǎng)時(shí)間線來提高樣本選擇的隨機(jī)性，并在實(shí)證模型中增加固定效應(yīng)來克服時(shí)間要素的影響等。