湘潭大學(xué) 劉佳琳

2007年“河長(zhǎng)制”這個(gè)詞第一次出現(xiàn)，由于出現(xiàn)了嚴(yán)重的太湖藍(lán)藻水污染危機(jī)，無(wú)錫市政府首次創(chuàng)建“河長(zhǎng)制”，就是把相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作分配給各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和組織的制度。無(wú)錫市非常有效地改善了該市的河湖管理情況，打破了同一地區(qū)不同部門之間協(xié)同治理的限制，有效地協(xié)調(diào)了各部門共同參與治理，其他地區(qū)紛紛借鑒和效仿無(wú)錫市。經(jīng)過(guò)時(shí)間的推移，“河長(zhǎng)制”的概念也在不斷地豐富完善。2014年，當(dāng)時(shí)的水利部部長(zhǎng)矯勇在國(guó)務(wù)院的一次新聞發(fā)布會(huì)說(shuō)到“河長(zhǎng)制”是一種治理水污染問(wèn)題的成功做法，水利部將會(huì)把這個(gè)新做法推廣到全國(guó)。河長(zhǎng)制的主要目標(biāo)已經(jīng)從最初的治理環(huán)境污染問(wèn)題，擴(kuò)展到了管理生態(tài)環(huán)境。2016年，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于全面推廣河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，在肯定地方政府治水成就的同時(shí)，進(jìn)一步提出要把河長(zhǎng)制推廣到全國(guó)，明確了河長(zhǎng)的具體工作，如預(yù)防和治理流域水污染問(wèn)題、保護(hù)流域內(nèi)的各種資源、促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境的持續(xù)健康發(fā)展等。各個(gè)地方、各個(gè)部門要從地方實(shí)際出發(fā)進(jìn)行貫徹落實(shí)，協(xié)調(diào)各方力量。這是第一次以中央的站位詳細(xì)列舉了河長(zhǎng)制的內(nèi)容，充實(shí)了河長(zhǎng)制的內(nèi)涵。

本文基于協(xié)同治理的角度，目的在于構(gòu)建河長(zhǎng)制下流域協(xié)同治理的理論分析框架，并結(jié)合現(xiàn)如今河長(zhǎng)制下流域協(xié)同治理過(guò)程中存在的各種困境，提出提高河長(zhǎng)制流域協(xié)同治理能力的建議，進(jìn)一步補(bǔ)充“河長(zhǎng)制”下流域協(xié)同治理的理論，為提高流域協(xié)同治理效率和流域的長(zhǎng)效治理提出實(shí)用的建議。本文通過(guò)研究河長(zhǎng)制下流域協(xié)同治理的問(wèn)題，擴(kuò)大了協(xié)同治理理論的研究范圍，同時(shí)還補(bǔ)充了協(xié)同理論，增添了河長(zhǎng)制的治理辦法。在宏觀層面上，流域協(xié)同治理是對(duì)于十九大中提出的美麗中國(guó)的一種響應(yīng)。另外流域協(xié)同治理能夠促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)健康發(fā)展，好的生態(tài)環(huán)境對(duì)于國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展起推動(dòng)作用。在微觀層面上，流域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理，可以全面改善流域有關(guān)地區(qū)的水生態(tài)，進(jìn)一步改善該流域居民的飲用水狀況，為流域內(nèi)居民創(chuàng)造一個(gè)更好的生活環(huán)境。協(xié)同治理體系可以有效改善地方政府不良的治理現(xiàn)象，優(yōu)化和完善地方政府治理機(jī)制，有效提高政府績(jī)效[1]。在研究協(xié)同治理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善流域政府協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系，構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的對(duì)話機(jī)制，促進(jìn)了多元主體發(fā)揮各自的作用，提升了各方主體參與環(huán)境治理的意識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)政府與自然、社會(huì)與自然的和諧共建。

一、河長(zhǎng)制下流域協(xié)同治理機(jī)制的理論分析框架

（一）協(xié)同治理理論

1.協(xié)同治理理論的定義

協(xié)同治理是一種基于自然科學(xué)中的協(xié)同學(xué)和社會(huì)科學(xué)中的善治理論的治理模式，它對(duì)整個(gè)社會(huì)的協(xié)同發(fā)展有很大的影響[2]。政府、市場(chǎng)和社會(huì)在這個(gè)模式中是平等的，并且具有共同的治理目標(biāo)，他們需要相互建立良好的政治和利益關(guān)系，以取得自身實(shí)力的增值和整合，通過(guò)一起合作處理公共事務(wù)，旨在確保和維護(hù)公共利益。

2.協(xié)同治理理論的特點(diǎn)

作為一種新理論，協(xié)同治理理論雖沒(méi)有明確清晰的理論框架，但仍具有和其他理論不同的特點(diǎn)。綜上所述，本文認(rèn)為協(xié)同治理理論具有以下特點(diǎn)：

（1）協(xié)作的各子系統(tǒng)

在協(xié)同治理的過(guò)程中，重點(diǎn)要放在所有主體的平等、自愿和協(xié)作上。政府不再只靠強(qiáng)制力來(lái)管理社會(huì)公共事務(wù)，而是可以通過(guò)政府和社會(huì)組織之間的對(duì)話和磋商等途徑來(lái)建立合作伙伴關(guān)系，子系統(tǒng)和子系統(tǒng)之間是彼此合作的。

（2）相互之間的信任

協(xié)同治理是一種多個(gè)主體共同作出的行為。在協(xié)同治理的過(guò)程中，信任是必不可少的一環(huán)，是協(xié)同治理能夠繼續(xù)的基礎(chǔ)要件，它會(huì)影響協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的形成。與此同時(shí)，每個(gè)主體其內(nèi)部的協(xié)同也需要在信任的基礎(chǔ)上進(jìn)行。相互信任的協(xié)同治理才是有效的協(xié)同治理。

（3）多元的治理主體

在協(xié)同治理理論中，除政府組織以外，社會(huì)組織如非政府政治、企業(yè)、公眾等同樣也可以參與到公共治理中來(lái)，一起來(lái)為公共治理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，將彼此的優(yōu)劣勢(shì)取長(zhǎng)補(bǔ)短。

（二）流域協(xié)同治理的理論分析框架

河長(zhǎng)制下流域協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)包括三種關(guān)系，其中對(duì)于橫向協(xié)同結(jié)構(gòu)、政府和其他治理主體之間的關(guān)系，都是橫向的平行關(guān)系。關(guān)于縱向的協(xié)同結(jié)構(gòu)，河長(zhǎng)有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)體系，總河長(zhǎng)與各個(gè)河長(zhǎng)之間是上下層級(jí)縱向關(guān)系。各級(jí)河長(zhǎng)形成治水“首長(zhǎng)責(zé)任鏈”，上級(jí)政府或者職能部門憑借行政權(quán)威促使下級(jí)政府或者職能部門參與流域治理。

流域之內(nèi)以及流域之間的各要素，如資源、利益、技術(shù)、組織等，它們是相互聯(lián)系、相互依存的，但是現(xiàn)實(shí)情況卻是這些要素往往被分割開(kāi)來(lái)，流域治理形成多層級(jí)、多部門的體制，造成了流域治理職責(zé)模糊、協(xié)作困難的問(wèn)題。不同的部門在實(shí)施河長(zhǎng)制進(jìn)行協(xié)同治理時(shí)，所扮演的角色也是不一樣的。由于“角色沖突”問(wèn)題也會(huì)導(dǎo)致利益出現(xiàn)沖突[3]。由于縱向政府于橫向政府間的“權(quán)責(zé)關(guān)系”問(wèn)題,協(xié)同治理結(jié)構(gòu)是復(fù)雜多變、模糊不清的。

二、當(dāng)前河長(zhǎng)制下流域協(xié)同治理存在的主要困境

（一）區(qū)域行政分割治理現(xiàn)象

區(qū)域行政分割現(xiàn)象源于我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)確立的屬地管理原則。我國(guó)的法律法規(guī)有這樣一些規(guī)定，比如“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”?！暗胤礁骷?jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施防治水污染”等等[4]。根據(jù)這些法律規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)在的流域治理主要遵循的是屬地管理原則，是按地區(qū)來(lái)進(jìn)行的。這就從客觀上導(dǎo)致了流域治理遵循的是區(qū)域分治，進(jìn)而使得我國(guó)流域治理過(guò)程中出現(xiàn)了不同行政區(qū)域之間條塊分割的現(xiàn)象。

在這種雙重制度邏輯之下，難以避免會(huì)出現(xiàn)部門分割的現(xiàn)象，這種區(qū)域行政分割治理模式帶來(lái)的直接后果，將會(huì)是難以統(tǒng)一規(guī)劃一個(gè)流域的治理問(wèn)題，區(qū)域與區(qū)域之間信息難免有所閉塞，在行使各種行政行為的時(shí)候也很難做到協(xié)同一致。在這種情況下流域協(xié)同治理就變得比較困難，資源、技術(shù)等都很難在區(qū)域之間調(diào)配，治理效率較低。

（二）部門權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清

我國(guó)在流域管理上實(shí)行的是地方政府和專門機(jī)構(gòu)共同管理相結(jié)合的方式，這種管理方式很容易導(dǎo)致流域內(nèi)各個(gè)地方政府在流域治理過(guò)程中缺少協(xié)同，治理過(guò)程呈現(xiàn)出一種碎片化、零散化的特點(diǎn)，流域協(xié)同治理效率較低。另外缺少科學(xué)的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，也是導(dǎo)致部門權(quán)責(zé)關(guān)系不清的一個(gè)關(guān)鍵因素[5]。2016年發(fā)布的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》實(shí)施了生態(tài)環(huán)境終身責(zé)任制，但具體的責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)該怎樣確定還尚未細(xì)化完善。當(dāng)前河長(zhǎng)制的考核問(wèn)責(zé)制度缺乏透明公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制，流域治理過(guò)程中涉及的因素很多。倘若僅僅以治理的最后結(jié)果對(duì)此次治理進(jìn)行評(píng)判，這種評(píng)判很不科學(xué)。

河長(zhǎng)制進(jìn)一步加強(qiáng)了各級(jí)政府在流域治理中的主體責(zé)任，并采取了分層級(jí)和分部門的責(zé)任承包制來(lái)建立流域治理的責(zé)任體系。這本質(zhì)上是政府主導(dǎo)的流域治理模式，依然是一種自上而下的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前河長(zhǎng)制下多部門聯(lián)合治理的行政管理體制并沒(méi)有在本質(zhì)上得到改變。河長(zhǎng)制只是在分散管理基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)整合，相關(guān)的部門不僅要接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，而且還要接受上級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)，河長(zhǎng)制推行過(guò)程中存在著交叉管理問(wèn)題。另外，這種責(zé)任承包制將責(zé)任進(jìn)行了逐級(jí)分配，事實(shí)上協(xié)同治理的架構(gòu)是虛置的，流域治理如果出現(xiàn)沒(méi)有治理好的有關(guān)于責(zé)任的問(wèn)題，依然是水利部門在擔(dān)責(zé)，對(duì)其他的有關(guān)部門其實(shí)沒(méi)有太大的約束性[6]。

（三）多元治理主體共治困難

協(xié)同治理反對(duì)由單一主體進(jìn)行治理，權(quán)力向度是多元的、相互的。目前的河長(zhǎng)制在運(yùn)行過(guò)程中并沒(méi)有社會(huì)、公民和生態(tài)環(huán)境部門的參與。流域治理作為一個(gè)社會(huì)、公眾以及與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的大工程，不能僅僅依靠政府的力量，也需要依靠公眾和民間組織的力量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同治理。之所以實(shí)施河長(zhǎng)制，是為了讓流域相關(guān)的各主體可以共同努力為公眾創(chuàng)造更好的生活環(huán)境。所以，河長(zhǎng)們需要對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，不能將公眾放在流域治理參與的末端。

在流域治理的協(xié)同過(guò)程中，各級(jí)主體之間存在著協(xié)同困難的問(wèn)題，多元主體共治機(jī)制尚不健全。首先是一個(gè)流域內(nèi)的政府與政府之間的協(xié)同治理機(jī)制還尚在建設(shè)當(dāng)中，府際之間的協(xié)同就目前的情況而言還是比較困難的。另外是政府和其他主體之間還并沒(méi)有形成一個(gè)穩(wěn)定有效的協(xié)同治理機(jī)制，其他的主體在流域協(xié)同治理過(guò)程中參與度較低，很大程度上都是政府這一個(gè)治理主體在處于流域治理。因此造成了流域協(xié)同治理效果不佳的不良結(jié)果。

三、完善河長(zhǎng)制下流域協(xié)同治理能力的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化流域政府協(xié)同治理的組織結(jié)構(gòu)

流域治理要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的協(xié)同，需要先明確政府作為治水主體的責(zé)任，再對(duì)職能存在交叉部門進(jìn)行重組，創(chuàng)造出一個(gè)與協(xié)同治理理論相契合的組織結(jié)構(gòu)模式。各部門之間無(wú)縫銜接，實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境的協(xié)同治理和保護(hù)，這也是協(xié)同治理理論實(shí)際運(yùn)行的需要。不同的部門之間積極地共享資源和信息，建立健全跨部門協(xié)調(diào)溝通的機(jī)制。同時(shí)政府組織結(jié)構(gòu)再造也對(duì)流域內(nèi)政府協(xié)同治理很有效果，推動(dòng)流域治理從現(xiàn)在的地方政府與地方政府之間、部門與部門之間協(xié)調(diào)溝通慢慢地向大部門制轉(zhuǎn)變。

“河長(zhǎng)制”究其根本是一種壓力型體制，它所帶有的那種自上而下的壓力很明顯。這種機(jī)構(gòu)重組就是把縱向的管理層級(jí)和橫向的部門進(jìn)行整合，推動(dòng)流域內(nèi)政府的組織結(jié)構(gòu)從當(dāng)前的線性結(jié)構(gòu)向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)演變，轉(zhuǎn)變職責(zé)同構(gòu)為職責(zé)異構(gòu)，讓不同的地方政府和其內(nèi)部的各部門都能夠從全局出發(fā)。同時(shí)在客觀規(guī)律的面前，也應(yīng)該讓流域內(nèi)的地方政府發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，因地制宜，有的放矢地進(jìn)行流域政府協(xié)同治理。

（二）完善流域政府協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系

河長(zhǎng)制下流域政府權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清的問(wèn)題亟須制定、修訂相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)解決權(quán)責(zé)不清問(wèn)題，從法律上賦予地方政府及其內(nèi)部各部門相應(yīng)的權(quán)力，推動(dòng)流域政府協(xié)同治理法定化。應(yīng)對(duì)河長(zhǎng)制協(xié)同治理存在的部門權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清問(wèn)題，首先，影響流域治理的原因多種多樣，因而考核指標(biāo)體系也該細(xì)化。合理科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，能夠?qū)Φ胤秸膬r(jià)值取向起到正面效應(yīng)[7]。其次，應(yīng)該引入獨(dú)立的第三方考核機(jī)制。系統(tǒng)內(nèi)的行政問(wèn)責(zé)并不獨(dú)立且存在一定的行政不合法性。第三方考核機(jī)制的引入，可以有效地彌補(bǔ)避免行政系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)的弊端。再次，可以將流域內(nèi)民眾的滿意度作為考核評(píng)價(jià)河長(zhǎng)治理成效的重要參考指標(biāo)。民眾是流域治理的受益者，對(duì)于流域治理的成效最有發(fā)言權(quán)，將民眾的滿意度納入考核評(píng)價(jià)機(jī)制，能夠?qū)娱L(zhǎng)形成非常有效的監(jiān)督。最后，由于有多元治理主體的存在，它們各自的治理責(zé)任這一源頭需要進(jìn)行細(xì)化管控，治理過(guò)程中對(duì)各主體嚴(yán)格管理，一旦哪一主體出現(xiàn)問(wèn)題嚴(yán)懲不貸。

（三）構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的對(duì)話機(jī)制

河長(zhǎng)制流域治理過(guò)程中除了政府這一主體之外，還應(yīng)當(dāng)讓其他的主體也能夠參與到流域治理中來(lái)。第一，可以讓公眾參與到?jīng)Q策的形成階段中來(lái)。公眾作為流域治理的利益相關(guān)者，應(yīng)當(dāng)享有必要的決策權(quán)和知情權(quán)。選擇一部分公眾作為代表參與流域治理的決策過(guò)程中來(lái)是一個(gè)可以考慮的辦法。第二，有效地發(fā)揮民間河長(zhǎng)的作用。可以通過(guò)建立健全相應(yīng)的制度機(jī)制來(lái)規(guī)范民間河長(zhǎng)的責(zé)、權(quán)、利等，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督。第三，讓民間環(huán)保組織充分地發(fā)揮作用。在河長(zhǎng)制下的流域協(xié)同治理過(guò)程中，也應(yīng)該把民間環(huán)保組織的作用重點(diǎn)突出出來(lái)，然后進(jìn)一步構(gòu)建一個(gè)多元主體協(xié)同治理的良好格局。

在這樣一個(gè)信息時(shí)代，流域內(nèi)各省市應(yīng)當(dāng)好好利用互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)平臺(tái)，構(gòu)建一套完備的對(duì)話機(jī)制和溝通平臺(tái)。政府能夠從這個(gè)平臺(tái)上及時(shí)獲知公眾的訴求并給予回應(yīng)，同時(shí)可以對(duì)企業(yè)的治理行為進(jìn)行有效監(jiān)管。可以通過(guò)這個(gè)對(duì)話機(jī)制，對(duì)公眾發(fā)布真實(shí)的企業(yè)信息，減少公眾因?yàn)樾畔@取不全面不真實(shí)而誤解企業(yè)的情況發(fā)生。與此同時(shí)，企業(yè)可以在這個(gè)平臺(tái)上和民間組織之間進(jìn)行協(xié)同合作。公眾與非政府組織可以在這個(gè)對(duì)話機(jī)制平臺(tái)上面提出自己的實(shí)際訴求，同時(shí)參與公共政策的制定實(shí)施?？茖W(xué)且有效的對(duì)話機(jī)制，可以讓流域協(xié)同治理的過(guò)程更透明，促進(jìn)流域協(xié)同治理更好地服務(wù)于河長(zhǎng)制的實(shí)踐。

四、結(jié)語(yǔ)

流域治理從來(lái)不是一蹴而就的，我國(guó)的流域治理形勢(shì)十分復(fù)雜，必將經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的探索才能實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)?！昂娱L(zhǎng)制”在實(shí)踐的過(guò)程中，有效地推動(dòng)了各地方政府、各職能部門之間的協(xié)同合作，治理效果良好，已經(jīng)被推廣到全國(guó)。但“河長(zhǎng)制”自身所反映出來(lái)的一些主要困境，會(huì)影響到河長(zhǎng)制積極作用的發(fā)揮，制約流域治理長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建。為了實(shí)現(xiàn)流域治理的長(zhǎng)效機(jī)制，本文基于協(xié)同治理的視角，從結(jié)構(gòu)維度構(gòu)建理論分析框架，提出了一些相應(yīng)的對(duì)策建議。除了政府這一主體之外，其他的治理主體正在發(fā)展壯大，他們?cè)诹饔蛑卫淼仍S多公共事務(wù)方面都日漸起著越來(lái)越重要的作用。但由于本文篇幅有限，所做研究比較基礎(chǔ)、淺顯、不夠深入、全面，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理體系的長(zhǎng)效發(fā)展，如何構(gòu)建一個(gè)具有生態(tài)治理能力和生態(tài)保護(hù)意識(shí)的社會(huì)，如何通過(guò)對(duì)“河長(zhǎng)制”進(jìn)行完善，從而實(shí)現(xiàn)政府宏觀指引下的社會(huì)自治？這些都可以作為今后生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理研究的方向。