摘 要：2017年6月，國(guó)家主席習(xí)近平提出支持建設(shè)中國(guó)鄭州與盧森堡之間的“空中絲綢之路”。 隨著 “空中絲綢之路”建設(shè)不斷走深走實(shí)，在 “硬聯(lián)通”取得重要成果的基礎(chǔ)上，扎實(shí)推進(jìn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文在界定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”內(nèi)涵及特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，指出規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”是維護(hù)國(guó)際航空領(lǐng)域公平正義的重要方式，是提升中國(guó)在國(guó)際航空領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑，是拓展中國(guó)國(guó)際航空市場(chǎng)的重要手段，是為“硬聯(lián)通”保駕護(hù)航的重要工具，是促進(jìn)中國(guó)民用航空高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。本文的研究發(fā)現(xiàn)，在規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的具體推進(jìn)過(guò)程中，與國(guó)際水平相比，中國(guó)民用航空管理規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)相比存在明顯的差距，面臨國(guó)際地位不高、管理經(jīng)驗(yàn)欠缺、制度機(jī)制亟待創(chuàng)新優(yōu)化等諸多挑戰(zhàn)?；谝陨戏治?，筆者建議應(yīng)加快提高中國(guó)民用航空制定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的水平，滿足與“一帶一路”合作伙伴規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接的需求；加快角色轉(zhuǎn)型與重新定位，積極維護(hù)“一帶一路”合作伙伴的正當(dāng)權(quán)利；順應(yīng)和把握國(guó)際航空發(fā)展趨勢(shì)，制定新的全球民航秩序治理規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)；加快構(gòu)建新的體制機(jī)制步伐，有力支撐規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”。

關(guān)鍵詞：一帶一路；規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)；軟聯(lián)通；空中絲綢之路；全球民航治理

中圖分類號(hào)：F71 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-176X（2023）12-0118-10

“空中絲綢之路”是中國(guó)“一帶一路”倡議的延伸與拓展，是民用航空（下文簡(jiǎn)稱“民航”）參與共建“一帶一路”的重要任務(wù)，是助力“一帶一路”合作伙伴（下文簡(jiǎn)稱“合作伙伴”）分享中國(guó)發(fā)展成果、有效服務(wù)中國(guó)高水平對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的重要支撐。隨著“空中絲綢之路”建設(shè)不斷走深走實(shí)，在“硬聯(lián)通”取得重要成果的基礎(chǔ)上，扎實(shí)推進(jìn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”，對(duì)于維護(hù)國(guó)際航空領(lǐng)域公平正義、提升中國(guó)在國(guó)際航空領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力、拓展中國(guó)國(guó)際航空市場(chǎng)空間、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“硬聯(lián)通”和促進(jìn)中國(guó)國(guó)內(nèi)民航高質(zhì)量發(fā)展等均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的實(shí)踐

（一）規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的概念

在國(guó)際關(guān)系理論中，硬實(shí)力與軟實(shí)力是一組相對(duì)的概念。在分析國(guó)家綜合國(guó)力的構(gòu)成要素時(shí)，硬實(shí)力和軟實(shí)力通常體現(xiàn)為有形力量和無(wú)形力量[1]。硬實(shí)力由物質(zhì)要素構(gòu)成，而軟實(shí)力則由非物質(zhì)要素構(gòu)成。相較于硬實(shí)力，軟實(shí)力是一種能力，它主要是指通過(guò)吸引力而非威逼利誘達(dá)到目的，是一國(guó)綜合實(shí)力中除傳統(tǒng)的軍事和經(jīng)濟(jì)實(shí)力之外的重要組成部分，包括導(dǎo)向力、吸引力和效仿力。軟實(shí)力和硬實(shí)力是互相聯(lián)系且相互作用的。硬實(shí)力是軟實(shí)力的基礎(chǔ)和支撐，缺乏硬實(shí)力作為基礎(chǔ)和支撐，軟實(shí)力無(wú)從談起，或無(wú)法長(zhǎng)久存在。同時(shí)，硬實(shí)力也必須依靠軟實(shí)力輔佐，缺乏軟實(shí)力的輔佐，硬實(shí)力的發(fā)展必然受限或亦無(wú)法長(zhǎng)久存在。因此，軟實(shí)力與硬實(shí)力相互磨合共同構(gòu)成國(guó)家的巧實(shí)力，而巧實(shí)力同硬實(shí)力和軟實(shí)力構(gòu)成一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力至關(guān)重要的組成部分[2]。

“硬聯(lián)通”“軟聯(lián)通”類似于硬實(shí)力和軟實(shí)力。2022年，中國(guó)民用航空局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《“十四五”時(shí)期推進(jìn)“空中絲綢之路”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》，將基礎(chǔ)設(shè)施納入“硬聯(lián)通”中，具體包括世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群、國(guó)際航空樞紐、區(qū)域航空樞紐建設(shè)，以及參與共建國(guó)家機(jī)場(chǎng)建設(shè)和助力共建國(guó)家航空基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展；將規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)納入“軟聯(lián)通”中，具體包括國(guó)際民航運(yùn)輸航線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定的簽署、合作伙伴的往返航班、各類國(guó)際航空運(yùn)輸會(huì)議，以及與相關(guān)國(guó)家民航主管部門(mén)對(duì)話和開(kāi)展適航合作。規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”是指國(guó)際航空中除物質(zhì)要素以外的，具有導(dǎo)向力、吸引力和效仿力的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的互聯(lián)互通，可以促成合作伙伴之間的連接、暢通與良性互動(dòng)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，具體包括國(guó)際航空關(guān)系塑造（航權(quán)）、會(huì)議平臺(tái)及其議程設(shè)置、話語(yǔ)權(quán)控制和輿論導(dǎo)向等。

規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的外延包括兩個(gè)層次：一個(gè)層次是“一帶一路”的制度規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和話語(yǔ)權(quán)；另一個(gè)層次是國(guó)際關(guān)系層面上的制度規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和話語(yǔ)權(quán)。國(guó)際關(guān)系層次是“一帶一路”規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和“空中絲綢之路”規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的頂層，是處于指導(dǎo)地位、發(fā)揮規(guī)定約束作用的宏觀層次；“一帶一路”規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)處于中間層次，是在宏觀層次指導(dǎo)下具有領(lǐng)域特定指向并對(duì)具體層次發(fā)揮規(guī)定約束作用的中觀層次；“空中絲綢之路”規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)則是“一帶一路”規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分，是一個(gè)指向更為具體的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，屬于具體層次。三者既體現(xiàn)為自上而下的約束關(guān)系，又體現(xiàn)為自下而上的支撐關(guān)系。

（二）規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的提出

規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的提出可以分為兩個(gè)階段：第一階段（2013年9月至2017年5月）。2013年9月和2013年10月，國(guó)家主席習(xí)近平分別發(fā)表“共同建設(shè)‘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”“共同建設(shè)二十一世紀(jì)‘海上絲綢之路”的重要講話，并以此作為中國(guó)在新時(shí)代推進(jìn)世界互聯(lián)互通的戰(zhàn)略路徑。2017年5月，國(guó)家主席習(xí)近平再次提出，“我們要著力推動(dòng)陸上、海上、天上、網(wǎng)上四位一體的聯(lián)通”“我們也要促進(jìn)政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)三位一體的聯(lián)通，為互聯(lián)互通提供機(jī)制保障”[3]。其中，四位一體中的“天上”即為“空中絲綢之路”。第二階段（2017年6月至今）。2017年6月14日，國(guó)家主席習(xí)近平在與盧森堡首相貝泰爾的會(huì)談中提出，要大力支持建設(shè)鄭州—盧森堡“空中絲綢之路”，首次明確提出“空中絲綢之路”的倡議。2021年4月，國(guó)家主席習(xí)近平發(fā)表重要講話，提出“中方將同各方攜手，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施‘硬聯(lián)通以及規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)‘軟聯(lián)通，暢通貿(mào)易和投資合作渠道，積極發(fā)展絲路電商，共同開(kāi)辟融合發(fā)展的光明前景”[4]。2021年11月19日，國(guó)家主席習(xí)近平更加明確地提出，“把基礎(chǔ)設(shè)施‘硬聯(lián)通作為重要方向，把規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)‘軟聯(lián)通作為重要支撐，把同共建國(guó)家人民‘心聯(lián)通作為重要基礎(chǔ)，推動(dòng)共建‘一帶一路高質(zhì)量發(fā)展，取得實(shí)打?qū)?、沉甸甸的成就”[4]。

規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的提出標(biāo)志著中國(guó)對(duì)全球治理的認(rèn)識(shí)上升到新高度?？偨Y(jié)過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，中國(guó)將更多地在制度、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的層面參與全球治理，在合作伙伴中建立起由中國(guó)主導(dǎo)、融入中國(guó)價(jià)值觀和治理觀的治理體系，逐步構(gòu)建起與合作伙伴平等、共商、共建、共享的交流機(jī)制，讓合作伙伴不僅可以搭中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的便車，而且能夠通過(guò)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”提升其國(guó)家治理能力并促進(jìn)治理體系的現(xiàn)代化。規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的推進(jìn)進(jìn)一步顯示了中國(guó)全面而長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。一方面，“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展及其“空中絲綢之路”建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”與規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的“軟聯(lián)通”以及基于文化交流的“心聯(lián)通”應(yīng)相互支撐、同向而行、共同發(fā)力，這將會(huì)發(fā)揮出更大的作用。另一方面，“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展及其“空中絲綢之路”建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程?！耙粠б宦贰备哔|(zhì)量發(fā)展是基于未來(lái)全球和平與發(fā)展主題的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，是為了構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略議程。規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”可以塑造人的思想和觀念，比“硬聯(lián)通”更具傳承性、持續(xù)性和影響力。規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”可以持久推進(jìn)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展及“空中絲綢之路”建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（三）規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的主要特點(diǎn)

“一帶一路”倡議提出后，中國(guó)民航行政管理部門(mén)、地方政府、機(jī)場(chǎng)以及航空公司等均積極地參與“空中絲綢之路”建設(shè)，在推進(jìn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”實(shí)踐中體現(xiàn)出如下五個(gè)特點(diǎn)：

第一，加速先聯(lián)快通。根據(jù)中國(guó)民用航空局的最新統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)航空公司已先后在“一帶一路”沿線的24個(gè)國(guó)家設(shè)立境外營(yíng)業(yè)部，與64個(gè)國(guó)家保持定期客貨運(yùn)通航。特別是鄭州—盧森堡貨運(yùn)航線作為“空中絲綢之路”的重要橋梁和紐帶，2013年以來(lái)覆蓋歐洲24個(gè)國(guó)家兩百多座城市，輻射中國(guó)九十多座城市，成為中國(guó)—盧森堡乃至中歐互聯(lián)互通的一條經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈。

第二，提升保障能力。2017年6月，國(guó)家主席習(xí)近平提出支持建設(shè)鄭州與盧森堡之間的“空中絲綢之路”。以鄭州為代表的內(nèi)陸城市把建設(shè)“空中絲綢之路”作為對(duì)外開(kāi)放的重要通道和著力點(diǎn)，加快航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐[5]。京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳和成渝四大世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群建設(shè)加快推進(jìn)，西安、昆明、重慶、烏魯木齊、哈爾濱、成都和鄭州國(guó)際航空（貨運(yùn)）樞紐功能增強(qiáng)，全國(guó)千萬(wàn)級(jí)機(jī)場(chǎng)數(shù)量達(dá)到41個(gè)，不斷提升“空中絲綢之路”建設(shè)的保障和支撐能力。

第三，深化雙多邊合作。自“一帶一路”倡議提出以來(lái)，中國(guó)與合作伙伴舉行了多次雙邊航空會(huì)談，拓寬中國(guó)在“一帶一路”國(guó)際航空服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的參與范圍，同時(shí)，中國(guó)將烏魯木齊、昆明、西安等“一帶一路”沿線的重要節(jié)點(diǎn)城市面向特定國(guó)家和地區(qū)開(kāi)放航權(quán)，在一定程度上促進(jìn)了合作伙伴國(guó)際航空的建設(shè)和發(fā)展。目前，中國(guó)與中亞五國(guó)均已簽訂政府間航空運(yùn)輸協(xié)定，其中，向?yàn)跗潉e克斯坦、土庫(kù)曼斯坦放開(kāi)第三、第四航權(quán)，未來(lái)有望進(jìn)一步向吉爾吉斯斯坦開(kāi)放航權(quán)。

第四，參與或搭建平臺(tái)。中國(guó)民用航空局主動(dòng)利用“一帶一路”平臺(tái)，推進(jìn)“空中絲綢之路”建設(shè)。2017年5月14日，在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上，中國(guó)民用航空局與國(guó)際民航組織（ICAO）簽署了合作意向書(shū)，就進(jìn)一步加強(qiáng)“不讓一個(gè)國(guó)家掉隊(duì)”倡議與“一帶一路”倡議對(duì)接，就合作伙伴航空安全、航空能力建設(shè)和航空運(yùn)輸便利化等方面展開(kāi)深度合作。同時(shí)，中國(guó)民用航空局主動(dòng)舉辦地區(qū)國(guó)際會(huì)議，設(shè)置議題與議程，主導(dǎo)資源整合、民航信息共享和加強(qiáng)協(xié)同，加快推動(dòng)中國(guó)民航“走出去”。建立新型專用性合作平臺(tái)，如“空中絲綢之路”國(guó)際合作峰會(huì)、中國(guó)—東盟民航合作論壇、鄭州—盧森堡“空中絲綢之路”國(guó)際合作論壇等，促進(jìn)合作伙伴高層對(duì)話、促成合作伙伴航空簽約合作并交流航空管理經(jīng)驗(yàn)。此外，中國(guó)主動(dòng)舉辦航空領(lǐng)域的國(guó)際會(huì)議，涉及范圍包括中歐、亞太地區(qū)，與合作伙伴民航主管部門(mén)加強(qiáng)溝通、深化協(xié)作。為了推動(dòng)合作伙伴了解、接受中國(guó)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)民用航空局通過(guò)舉辦和參與重要的國(guó)際會(huì)議，深化與合作伙伴的對(duì)接交流，分享安全、智慧、綠色發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。依托中國(guó)優(yōu)勢(shì)學(xué)科和特色專業(yè)，先后主動(dòng)舉辦安全、空中管理、機(jī)場(chǎng)建設(shè)與管理和飛行技能等方面的援外培訓(xùn)，促進(jìn)合作伙伴民航能力的不斷提高。

第五，強(qiáng)化頂層規(guī)劃與推進(jìn)力度。一是中國(guó)民用航空局于2016年出臺(tái)的《民航推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2016—2030年）》指出，以更加完善的方式為建設(shè)“空中絲綢之路”提供指導(dǎo)，明確發(fā)展方向、基本準(zhǔn)則、具體目標(biāo)和關(guān)鍵任務(wù)，以確?！翱罩薪z綢之路”建設(shè)順利完成。在這一文件指導(dǎo)下，中國(guó)民航國(guó)際合作在基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)合作和人才培養(yǎng)等方面均取得了重大進(jìn)展。二是提升“空中絲綢之路”規(guī)劃等級(jí)，出臺(tái)具體落實(shí)辦法。2021年3月，在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確將“空中絲綢之路”建設(shè)納入其中，并將“空中絲綢之路”建設(shè)提升到國(guó)家規(guī)劃層面，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)“空中絲綢之路”建設(shè)的高度重視。中國(guó)民用航空局制定了《完善民航國(guó)際合作體系工作方案》，明確并細(xì)化了“一帶一路”有關(guān)民航的階段性目標(biāo)、改革措施和預(yù)期目標(biāo)。例如，在積極參與全球民航治理，夯實(shí)“一帶一路”民航合作平臺(tái)基礎(chǔ)，推動(dòng)中美、中歐民航合作平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)，創(chuàng)新疫情期間民航國(guó)際合作性的新方式、新路徑中，把逐漸形成“引進(jìn)來(lái)”“走出去”相互協(xié)調(diào)配合的對(duì)外合作機(jī)制作為“一帶一路”民航工作的預(yù)期目標(biāo)；充分發(fā)揮中國(guó)民航合作平臺(tái)，加強(qiáng)中國(guó)與合作伙伴的合作交流；持續(xù)開(kāi)展“一帶一路”援外培訓(xùn)；加強(qiáng)與合作伙伴的溝通交流；加強(qiáng)中國(guó)對(duì)中美民航合作項(xiàng)目（ACP）和中歐民航合作項(xiàng)目（APP）設(shè)計(jì)和選擇的主動(dòng)權(quán)。2022年，中國(guó)民用航空局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”時(shí)期推進(jìn)“空中絲綢之路”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》，明確提出在“十四五”時(shí)期繼續(xù)推進(jìn)“空中絲綢之路”高質(zhì)量發(fā)展。三是“空中絲綢之路”建設(shè)全面展開(kāi)?！笆濉睍r(shí)期，中國(guó)積極參與合作伙伴的機(jī)場(chǎng)建設(shè)，助力國(guó)際航空基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，“硬聯(lián)通”建設(shè)成效顯著。同時(shí)，中國(guó)先后與128個(gè)合作伙伴簽署雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定，往返合作伙伴的航班量占比達(dá)到60%以上。

二、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的價(jià)值

在“空中絲綢之路”建設(shè)中，基于規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的“軟聯(lián)通”與基于基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”具有完全不同的思想性、制度性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，在全球民航運(yùn)行和治理中具有多重的價(jià)值，需要充分認(rèn)識(shí)和深入審視。

（一）規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”是維護(hù)國(guó)際航空領(lǐng)域公平正義的重要方式

1944年以來(lái)，國(guó)際航空領(lǐng)域秩序相對(duì)平穩(wěn)，但航空強(qiáng)國(guó)欺壓航空弱國(guó)、新興航空國(guó)家打壓老牌航空國(guó)家、遏制發(fā)展中國(guó)家航空發(fā)展的事件屢見(jiàn)不鮮，國(guó)際航空領(lǐng)域的公平正義始終難以得到有力維護(hù)。合作伙伴絕大多數(shù)都是發(fā)展中國(guó)家，航空資源有限、航空公司競(jìng)爭(zhēng)力較弱、航空基礎(chǔ)設(shè)施落后，在國(guó)際航空領(lǐng)域是規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的旁觀者和接受者，其正當(dāng)權(quán)利難以得到公平對(duì)待。中國(guó)既是發(fā)展中國(guó)家，也是全球民航客運(yùn)量第二的航空大國(guó)，在“一帶一路”沿線區(qū)域積極主導(dǎo)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接、創(chuàng)新和實(shí)施時(shí)，有實(shí)力和有責(zé)任發(fā)揮尊重合作伙伴航空主權(quán)、對(duì)其在特殊問(wèn)題上予以關(guān)注和在合理訴求上予以關(guān)心的作用，在規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”中彰顯公平正義，積極維護(hù)合作伙伴國(guó)際航空領(lǐng)域的正當(dāng)權(quán)利。

（二）規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”是提升中國(guó)在國(guó)際航空領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑

目前國(guó)際航空制度規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)已基本確立，法律體系也已形成，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)處于穩(wěn)定運(yùn)行之中，中國(guó)為既有規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的接受者。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)民航各項(xiàng)事業(yè)取得巨大成就，民航旅客運(yùn)輸量、民航安全水平、航空公司的運(yùn)輸能力、民航基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模等均居世界前列。同時(shí)，中國(guó)積極主動(dòng)參與全球民航治理，在中國(guó)舉辦全球民航業(yè)大會(huì)、各種區(qū)域性和專業(yè)性的高峰論壇，主導(dǎo)會(huì)議議題設(shè)計(jì)和議程安排，中國(guó)民航的吸引力日益增強(qiáng)、影響力日益擴(kuò)大。但西方國(guó)家對(duì)中國(guó)民航發(fā)展仍然抱有警惕、排斥甚至打壓的態(tài)度。“空中絲綢之路”建設(shè)為中國(guó)提升國(guó)際航空領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造了巨大機(jī)會(huì)。合作伙伴多為國(guó)內(nèi)航空市場(chǎng)規(guī)模不大、航空公司競(jìng)爭(zhēng)能力不高、航空基礎(chǔ)設(shè)施不強(qiáng)和管理體系較落后的國(guó)家。中國(guó)從自身的經(jīng)驗(yàn)和合作伙伴的實(shí)際情況出發(fā)，秉承共商共建共享原則，創(chuàng)建一整套適合于合作伙伴航空領(lǐng)域的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)并加以推廣，這不僅有利于全球民航發(fā)展，更有利于中國(guó)在合作伙伴中主導(dǎo)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的完善，提升中國(guó)在全球民航治理中的國(guó)際地位以及在國(guó)際航空領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”是拓展中國(guó)國(guó)際航空市場(chǎng)的重要手段

各國(guó)關(guān)于何種航空市場(chǎng)模式的選擇最初存在兩種對(duì)立的主張：一個(gè)是以美國(guó)為代表的主張，其堅(jiān)持認(rèn)為在不干擾市場(chǎng)的前提下，政府要確保私營(yíng)航空公司能夠自主經(jīng)營(yíng)和相互競(jìng)爭(zhēng)；另一個(gè)是以英國(guó)為代表的主張，其堅(jiān)持認(rèn)為航空公司為國(guó)家部分或者全部所有，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家空域主權(quán)得到保護(hù)的前提下展開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。后經(jīng)相互協(xié)商，英美兩國(guó)共同簽訂《百慕大協(xié)議》，兩個(gè)對(duì)立的主張才得到統(tǒng)一。這成為后來(lái)國(guó)際間運(yùn)用雙邊協(xié)議安排航空運(yùn)輸?shù)氖澜缧阅Ｊ?。中?guó)民航旅客運(yùn)輸量位居世界第二，但從國(guó)際化程度看，中國(guó)民航的國(guó)際貢獻(xiàn)率較低?；陔p邊協(xié)定的傳統(tǒng)模式，中國(guó)在對(duì)美國(guó)等航空強(qiáng)國(guó)進(jìn)行國(guó)際航空市場(chǎng)拓展時(shí)，往往要受到比較嚴(yán)苛的附加條件限制，在經(jīng)濟(jì)上要付出一定的代價(jià)才能獲得進(jìn)入美國(guó)、歐盟市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，這也是中國(guó)民航對(duì)全球航空貢獻(xiàn)率難以提升的重要原因之一。合作伙伴的民航市場(chǎng)處于成長(zhǎng)階段，市場(chǎng)主體相對(duì)弱小、競(jìng)爭(zhēng)力不高，但其市場(chǎng)空間廣、發(fā)展?jié)摿Υ?、發(fā)展愿望強(qiáng)。中國(guó)可以根據(jù)合作伙伴的實(shí)際需求及其航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力，通過(guò)創(chuàng)新規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)積極開(kāi)展雙邊、多邊的協(xié)議談判，以建立天空聯(lián)盟等方式創(chuàng)新合作模式，逐步構(gòu)建國(guó)際航空合作發(fā)展的共同體，既可以為合作伙伴提供發(fā)展機(jī)會(huì)，也有利于自身拓展國(guó)際航空市場(chǎng)。

（四）規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”是為“硬聯(lián)通”保駕護(hù)航的重要工具

“空中絲綢之路”基礎(chǔ)設(shè)施主要是指合作伙伴的民航基礎(chǔ)設(shè)施，其發(fā)展規(guī)模、建設(shè)能力參差不齊。中國(guó)要優(yōu)化完善航空樞紐格局，加強(qiáng)航線網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，推動(dòng)“硬聯(lián)通”邁上新臺(tái)階，勢(shì)必要對(duì)部分合作伙伴進(jìn)行投資，而這些國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面均存在各種問(wèn)題，不確定性高且風(fēng)險(xiǎn)較大[6]。事實(shí)上，從中國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的投資實(shí)踐來(lái)看，許多投資項(xiàng)目經(jīng)歷了種種曲折，蒙受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。此外，部分西方國(guó)家出于遏制中國(guó)發(fā)展的目的，對(duì)中方投資項(xiàng)目進(jìn)行無(wú)底線的政治化、污名化，導(dǎo)致一些合作良好的項(xiàng)目無(wú)法長(zhǎng)期正常開(kāi)展，甚至影響中國(guó)與合作伙伴的外交關(guān)系。因此，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”是合作伙伴基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”順利開(kāi)展和獲得成功不可或缺的重要工具。

（五）規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”是促進(jìn)中國(guó)民航高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐

有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)民航的發(fā)展階段進(jìn)行了評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果可知，在參與國(guó)際民航規(guī)則制定的“深度”指標(biāo)排名上，中國(guó)處于倒數(shù)的位置[7]。這說(shuō)明，在國(guó)際航空領(lǐng)域，制定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)恰恰是中國(guó)的短板和弱項(xiàng)?；谝?guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”面臨的挑戰(zhàn)將倒逼中國(guó)民航管理部門(mén)、空中交通管理部門(mén)、教學(xué)研究機(jī)構(gòu)、航空公司、機(jī)場(chǎng)等的改革，這將助推人才培訓(xùn)和人才儲(chǔ)備的加強(qiáng)，推動(dòng)管理體制機(jī)制改革，優(yōu)化各種規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到甚至超過(guò)國(guó)際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)并將其落地落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)才能實(shí)現(xiàn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“走出去”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“軟聯(lián)通”。這一過(guò)程無(wú)疑將全面提升中國(guó)民航規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)創(chuàng)新能力和水平，推動(dòng)中國(guó)民航實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，在中國(guó)式現(xiàn)代化中貢獻(xiàn)民航的力量。

三、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”面臨的挑戰(zhàn)

“一帶一路”倡議得到了沿線一百多個(gè)國(guó)家的響應(yīng)，“空中絲綢之路”的“硬聯(lián)通”建設(shè)步伐逐漸加快，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的對(duì)接得到重視并取得了顯著進(jìn)展。但深入推進(jìn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”仍面臨著一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，充分認(rèn)識(shí)和客觀估計(jì)可能出現(xiàn)的外在和內(nèi)生、客觀和主觀、短期和長(zhǎng)期、確定和不確定的各種復(fù)雜因素，對(duì)于中國(guó)確立規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的戰(zhàn)略原則、實(shí)施著力點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)防范措施和政策推進(jìn)均具有重大意義。

（一）中國(guó)民航管理規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差距

隨著中國(guó)民航的不斷發(fā)展，中國(guó)陸續(xù)制定并頒布了《中華人民共和國(guó)民用航空法》《中華人民共和國(guó)民用航空器適航管理?xiàng)l例》《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》，及民航規(guī)章規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)中國(guó)民航事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用。在規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的推進(jìn)過(guò)程中，把中國(guó)的民航法律、法規(guī)和規(guī)章等與合作伙伴對(duì)接，首先面臨的是自身存在的一系列問(wèn)題。中國(guó)民航有兩個(gè)顯著的特征：一是在頂層設(shè)計(jì)上，由中央直接領(lǐng)導(dǎo)中央空中交通管理委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中國(guó)空域管理。但目前中國(guó)空域管理的具體做法是，民航只能在規(guī)定航道內(nèi)飛行，其余航道仍然處于嚴(yán)格管控之中。二是在運(yùn)行層面上，對(duì)于航空公司、空中交通管制、機(jī)場(chǎng)以及與民航相關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理均以嚴(yán)格的行政約束為基礎(chǔ)。鑒于此，中國(guó)民航管理制度規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)尚存在以下問(wèn)題：一是中國(guó)航空立法存在著規(guī)范化不足、民主化不夠、立法主體數(shù)量過(guò)多、權(quán)限不清和立法內(nèi)容龐雜無(wú)序等問(wèn)題[8]。二是民航規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)覆蓋領(lǐng)域不均，民航行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)大多數(shù)集中在安全和運(yùn)營(yíng)技術(shù)方面，而涉及客貨運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)較少，從而導(dǎo)致中國(guó)民航服務(wù)質(zhì)量總體上水平不高[8]。規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)性不足，即由于缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性較差，民航行業(yè)的上中下鏈條之間、民航行業(yè)內(nèi)部與外部之間以及與民航行業(yè)相關(guān)行業(yè)的橫向關(guān)系之間往往存在著相互掣肘、脫節(jié)和接口不適現(xiàn)象；規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的適用性較差、宣傳力度不夠和執(zhí)行力不強(qiáng)等問(wèn)題突出，使部分民航運(yùn)輸規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)成為擺設(shè)。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的制定明顯不適應(yīng)民航行業(yè)的發(fā)展需要。三是中國(guó)民航安全和安保管制及其規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)偏保守，影響行業(yè)效率和盈利水平。在規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的推進(jìn)過(guò)程中，一方面，現(xiàn)有的不足和短板將會(huì)影響合作伙伴對(duì)中國(guó)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的信任和接受程度。另一方面，在與合作伙伴規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的對(duì)接中，西方國(guó)家出于自身利益的考量，必然會(huì)與中國(guó)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)很可能因?yàn)橐?guī)則標(biāo)準(zhǔn)的水平不高、建設(shè)能力不足影響規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的對(duì)接速度和對(duì)接規(guī)模。

（二）中國(guó)民航的國(guó)際地位不高和管理經(jīng)驗(yàn)不足

自“一帶一路”倡議提出以來(lái)，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”取得了一定的成績(jī)，積累了初步的聯(lián)通對(duì)接經(jīng)驗(yàn)。但中國(guó)推進(jìn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”對(duì)接仍面臨著在國(guó)際民航領(lǐng)域地位不高和經(jīng)驗(yàn)不足的挑戰(zhàn)。一是中國(guó)在全球民航治理中的主導(dǎo)力和話語(yǔ)權(quán)有限。中國(guó)是《國(guó)際民用航空公約》締結(jié)國(guó)之一、國(guó)際民航組織的一類理事國(guó)和國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)的理事會(huì)成員國(guó)，在全球民航治理體系中占有一席之地。21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)民航運(yùn)輸量位居世界第二，中文已經(jīng)成為國(guó)際民航組織六種官方語(yǔ)言之一，說(shuō)明中國(guó)在全球民航治理中的地位不斷提升。但由于種種原因，中國(guó)在全球民航治理中仍處于既有國(guó)際航空法律、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)制定的旁觀者和被動(dòng)接受者的地位，實(shí)現(xiàn)根本性的改變尚需較長(zhǎng)時(shí)日。二是中國(guó)參與全球民航治理時(shí)面臨能力和經(jīng)驗(yàn)有限的挑戰(zhàn)。全球民航治理的兩大組織，即國(guó)際民航組織和國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)是在英美兩個(gè)航空強(qiáng)國(guó)主導(dǎo)下建立的，其運(yùn)作理念、內(nèi)部架構(gòu)、制度設(shè)計(jì)、決策機(jī)制和職員招募等均體現(xiàn)了西方的價(jià)值觀和其對(duì)自身利益的追求與保護(hù)。中國(guó)長(zhǎng)期致力于國(guó)內(nèi)民航的治理，學(xué)習(xí)全球民航治理的制度和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。除個(gè)別技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)被國(guó)際民航組織接納使用以外，中國(guó)基本上沒(méi)有向國(guó)際民航組織輸出過(guò)治理制度、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。相反，中國(guó)目前使用的民航制度、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)絕大多數(shù)源于世界航空強(qiáng)國(guó)，中國(guó)民航的安全管理制度標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施之間差距較大，執(zhí)行這些規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)給中國(guó)的民航安全管理帶來(lái)了很大的壓力。例如，在全球民航安保審計(jì)中，經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的努力，中國(guó)民航安全管理在國(guó)際民航組織的安全管理審計(jì)中雖已基本達(dá)標(biāo)，但中國(guó)推進(jìn)與合作伙伴規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”仍受到諸多西方國(guó)家的質(zhì)疑，從而使中國(guó)取得合作伙伴的信任比較困難?？梢?jiàn)，在“空中絲綢之路”的建設(shè)過(guò)程中，中國(guó)所面臨的挑戰(zhàn)是長(zhǎng)期而艱巨的。

（三）規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”制度機(jī)制存在諸多問(wèn)題

自2017年“空中絲綢之路”提出以來(lái)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中國(guó)民用航空局相繼聯(lián)合出臺(tái)推進(jìn)“空中絲綢之路”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案，并明確提出加強(qiáng)政策對(duì)接和標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通，積極參與多邊國(guó)際民航治理，加快規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”實(shí)現(xiàn)新突破。雖經(jīng)過(guò)若干年的不斷探索，但在實(shí)踐中尚存以下問(wèn)題：一是制度設(shè)計(jì)滯后。“空中絲綢之路”建設(shè)涵蓋的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)涉及民航領(lǐng)域的各個(gè)方面，目前在國(guó)際民航組織框架內(nèi)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)一萬(wàn)多項(xiàng)，涉及海關(guān)、商檢、防疫等多個(gè)方面。此外，“空中絲綢之路”涉及跨境電子商務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和跨境電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)交易鏈，且各國(guó)的交易、稅收、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、快遞物流等規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜。這些規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、影響力大、交叉性明顯。但截至目前，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的設(shè)計(jì)、完善和落實(shí)仍沒(méi)有得到重視。二是推進(jìn)機(jī)制失衡。在“空中絲綢之路”建設(shè)中，由于缺乏國(guó)家頂層的制度設(shè)計(jì)，出現(xiàn)了推進(jìn)機(jī)制失衡的問(wèn)題。例如，在“空中絲綢之路”建設(shè)中，不同程度地存在著重視國(guó)內(nèi)聯(lián)通設(shè)施建設(shè)而輕視國(guó)外聯(lián)通設(shè)施建設(shè)、重視硬件設(shè)施建設(shè)而輕視軟件（規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)）設(shè)施建設(shè)、重視政府干預(yù)而輕視市場(chǎng)規(guī)律、重視短期效果而輕視長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的現(xiàn)象。“空中絲綢之路”建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制失衡如果不能得到及時(shí)糾正，不僅會(huì)給規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”造成困難，而且將給“空中絲綢之路”整體建設(shè)帶來(lái)嚴(yán)重的后果。三是平臺(tái)運(yùn)作質(zhì)量不高。自“空中絲綢之路”被提出以來(lái)，召開(kāi)相關(guān)會(huì)議的平臺(tái)日益增多，這些平臺(tái)在提升中國(guó)民航影響力、吸引相關(guān)合作者、加強(qiáng)政策信息交流、促進(jìn)合作意向和項(xiàng)目落地等方面發(fā)揮了重要作用。但這些平臺(tái)在功能、內(nèi)容和機(jī)制上均存在明顯問(wèn)題。一方面，功能重復(fù)和同質(zhì)化造成資源浪費(fèi)。另一方面，在交流平臺(tái)上，專注于規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的重要議題少之又少，使得與“硬聯(lián)通”相輔相成的“軟聯(lián)通”得不到應(yīng)有的重視。

四、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的進(jìn)路

（一）加快提高中國(guó)民航制定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的水平，滿足與合作伙伴規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接的需求

中國(guó)應(yīng)加快提高中國(guó)航空規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定的能力，并使其盡快達(dá)到國(guó)際水平。這是中國(guó)推動(dòng)對(duì)接規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的基礎(chǔ)。一是實(shí)現(xiàn)民用航空器制造的突破，形成飛行行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)則。航空運(yùn)輸業(yè)是具有高技術(shù)特征、系統(tǒng)集成性顯著、安全要求高、國(guó)際化程度明顯的行業(yè)。中國(guó)航空工業(yè)起步晚，航空器生產(chǎn)與技術(shù)以及與之相關(guān)的空中導(dǎo)航設(shè)備、航空信息系統(tǒng)、航空安全管理乃至服務(wù)質(zhì)量都不同程度地落后于西方國(guó)家，進(jìn)而導(dǎo)致中國(guó)的航空器及其相關(guān)設(shè)備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理水平不高，與發(fā)達(dá)國(guó)家存在著巨大差距。二是著力加強(qiáng)航空領(lǐng)域規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定人才的培養(yǎng)、選拔和選送，有計(jì)劃、有步驟地建設(shè)一支高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。航空領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)門(mén)檻高，特別是在規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，涉及大量法學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)和外語(yǔ)等知識(shí)，需要大批的專業(yè)性和交叉型人才。然而，國(guó)內(nèi)此領(lǐng)域高素質(zhì)的人才相對(duì)匱乏，既熟悉中國(guó)民航國(guó)情又了解國(guó)際民航規(guī)則的人才遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需要。中國(guó)民航部門(mén)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、航空器及相關(guān)設(shè)備制造企業(yè)、航空公司等，參照發(fā)達(dá)國(guó)家培養(yǎng)、選拔、選送人才的成功經(jīng)驗(yàn)，有計(jì)劃、有步驟和常態(tài)化地培養(yǎng)、選拔能夠勝任制定航空領(lǐng)域規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)工作的人才，積極支持、鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)人才參與國(guó)際民航組織、國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)等，并幫助此類人才解決在擔(dān)任國(guó)際組織相關(guān)工作職務(wù)期間遇到的各種困難。

（二）加快角色轉(zhuǎn)型與重新定位，積極維護(hù)合作伙伴的正當(dāng)權(quán)利

從2005年開(kāi)始，中國(guó)航空運(yùn)輸?shù)目瓦\(yùn)量已經(jīng)位居全球第二位，并不斷地接近位于第一位的美國(guó)，可見(jiàn)，中國(guó)初具從全球民航秩序治理的旁觀者、接受者轉(zhuǎn)型為積極的參與者、新興的主導(dǎo)者的部分條件，這是推進(jìn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的國(guó)際條件。一是要充分發(fā)揮中國(guó)民航在構(gòu)建人類命運(yùn)共同體中的獨(dú)特作用。民航具有天然的國(guó)際性。國(guó)家主席習(xí)近平提出的“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”重要理念，從政治、安全、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)五個(gè)方面破解當(dāng)前全球治理困境，體現(xiàn)了中國(guó)作為大國(guó)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，表明中國(guó)始終做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國(guó)際秩序的維護(hù)者。共建“一帶一路”為全球治理體系改革提供了中國(guó)方案，成為推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的生動(dòng)實(shí)踐，在推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體中發(fā)揮重要的戰(zhàn)略支撐作用[9]。二是精準(zhǔn)把握既有國(guó)際航空制度規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。既有的國(guó)際航空制度規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)尚存不足，但仍得到了全球絕大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)的認(rèn)可和遵循。中國(guó)應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)把握既有國(guó)際航空制度規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，在全面考慮中國(guó)履約條件的基礎(chǔ)上，尊重、遵守和維護(hù)以《國(guó)際民用航空公約》為基礎(chǔ)的國(guó)際民航領(lǐng)域法律規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。為了促進(jìn)“空中絲綢之路”建設(shè)，中國(guó)應(yīng)踐行多邊主義，加強(qiáng)和深化與國(guó)際民航組織的合作。三是主動(dòng)維護(hù)公平正義，為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取公平公正權(quán)利。由于國(guó)際民航組織最初是由英美等航空大國(guó)主導(dǎo)建立的，因而其在國(guó)際民航組織中發(fā)揮主導(dǎo)作用。且其時(shí)常在國(guó)際民航組織大會(huì)或理事會(huì)上，對(duì)發(fā)展中國(guó)家采取無(wú)視的態(tài)度，在沒(méi)有充分磋商和談判的情況下通過(guò)某些決議，逼迫發(fā)展中國(guó)家接受難以承擔(dān)的責(zé)任，并延遲甚至拒絕兌現(xiàn)承諾，從而造成發(fā)展中國(guó)家的權(quán)利得不到應(yīng)有的公平對(duì)待。例如，在國(guó)際民航組織第41屆大會(huì)上，未經(jīng)充分討論與協(xié)調(diào)，國(guó)際民航組織大會(huì)仍通過(guò)了兩份決議，分別是《國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——?dú)夂蜃兓贰秶?guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——國(guó)際航空碳抵消和減排機(jī)制》，以此加快碳排放的減少，并且制定國(guó)際航空2050年凈零碳排放的目標(biāo)，進(jìn)而將國(guó)際航空碳抵消和減排計(jì)劃（CORSIA）目標(biāo)任務(wù)分解到各個(gè)成員國(guó)，使發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)極其不公平的減排責(zé)任，且對(duì)發(fā)展中國(guó)家提出的合理要求置之不理。中國(guó)代表團(tuán)就此發(fā)表聲明，指出這兩份決議缺乏公平性、科學(xué)性和可行性，與全球氣候治理的基本原則不符，與《國(guó)際民用航空公約》的原則、宗旨不符，不利于維護(hù)國(guó)際民航組織的信譽(yù)和成員國(guó)的團(tuán)結(jié)，不利于保障國(guó)際民航組織大會(huì)及其理事會(huì)在國(guó)際航空與氣候變化事務(wù)上的有效履職。由此，中國(guó)應(yīng)在推進(jìn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”中，不斷開(kāi)拓“空中絲綢之路”建設(shè)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接的新空間，創(chuàng)新對(duì)接的新途徑，塑造對(duì)接的新模式，積極主動(dòng)維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的正當(dāng)權(quán)益。

（三）順應(yīng)和把握國(guó)際航空發(fā)展趨勢(shì)，制定新的全球民航秩序治理規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)

進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)際航空發(fā)展呈現(xiàn)出新的趨勢(shì)：一是國(guó)際航空市場(chǎng)自由化和航空公司私有化。20世紀(jì)80年代以前，除了美國(guó)之外的其他絕大部分國(guó)家的航空公司都為政府所有或控股，航空行業(yè)一直處于政府的嚴(yán)格管制之下，使得市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)。20世紀(jì)80年代以后，全球各國(guó)逐步開(kāi)始對(duì)國(guó)有航空公司進(jìn)行私有化改革，加強(qiáng)了國(guó)際航空市場(chǎng)自由化，提高了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。二是歐洲單一航空市場(chǎng)的創(chuàng)立。對(duì)于美國(guó)開(kāi)放天空政策和放松管制的政策，歐洲起初強(qiáng)烈反對(duì)、抵制。然而，美國(guó)開(kāi)放天空和放松管制的變革使得美國(guó)航空公司在國(guó)內(nèi)國(guó)際航空市場(chǎng)中迅速崛起，而歐洲航空公司管制僵化、效率低下、長(zhǎng)期需要政府補(bǔ)貼，這些均使其國(guó)際市場(chǎng)份額不斷下降，促使歐盟最終接受了開(kāi)放天空放松管制的變革。三是安保更趨嚴(yán)格與完善。實(shí)際上，隨著恐怖主義活動(dòng)的日益猖獗和地區(qū)動(dòng)蕩加劇，國(guó)際航空領(lǐng)域既面臨著傳統(tǒng)的安全與安保威脅，還面臨著新的安全與安保的挑戰(zhàn)[10]。以美國(guó)、歐洲國(guó)家為代表的國(guó)際航空大國(guó)持續(xù)加大對(duì)機(jī)場(chǎng)安檢、客艙安全和事故處置的資源投入[11]。依據(jù)《國(guó)際民用航空公約》、《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》（簡(jiǎn)稱《東京公約》）、《關(guān)于非法制止劫持航空器的公約》（簡(jiǎn)稱《海牙公約》）和《統(tǒng)一國(guó)際航空運(yùn)輸某些規(guī)則的公約》（簡(jiǎn)稱《蒙特利爾公約》）等法律的授權(quán)，國(guó)際民航組織制定并不斷更新全球航空運(yùn)輸安保的標(biāo)準(zhǔn)及建議措施（Standards and Recommended Practices，SARPS），其雖然不具有強(qiáng)制性的法律約束力，但各當(dāng)事國(guó)應(yīng)盡力而為、盡力遵守，并呼吁當(dāng)事國(guó)通報(bào)與建議措施不相符的國(guó)內(nèi)立法。國(guó)際民航安保法律體系從原先的管轄權(quán)分配和事后懲治規(guī)定，逐漸轉(zhuǎn)向更加積極有效、更易于執(zhí)行的事中處置和事先預(yù)防的規(guī)定[11]。為了推動(dòng)全球航空領(lǐng)域的安保建設(shè)，國(guó)際民航組織開(kāi)展對(duì)各國(guó)民航安保的審計(jì)工作，以提升各國(guó)航空領(lǐng)域安保的管理能力與水平。四是倡導(dǎo)航空綠色低碳環(huán)境友好。在歐盟未能征收航空碳排放稅以后，國(guó)際民航組織牽頭組織研究了全球航空碳排放規(guī)則。盡管存在爭(zhēng)議、分歧且控制效果有待觀察，但國(guó)際民航組織提出的應(yīng)對(duì)氣候變化的措施是有利于減少航空碳排放和建立環(huán)境綠色友好型航空的重要規(guī)則。五是數(shù)字化浪潮。新一代通信技術(shù)的迅速發(fā)展和數(shù)字技術(shù)的加速迭代，使數(shù)字化浪潮不可避免地對(duì)航空領(lǐng)域產(chǎn)生革命性的深刻影響，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”應(yīng)當(dāng)主動(dòng)適應(yīng)不斷發(fā)展變化的新趨勢(shì)。

（四）加快構(gòu)建新的體制機(jī)制，有力支撐規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”

中國(guó)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、艱巨性等特征。國(guó)際民航領(lǐng)域的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)在各成員國(guó)的實(shí)施需要政府批準(zhǔn)，由此，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的成功對(duì)接往往需要很長(zhǎng)時(shí)期，也會(huì)存在各種類型的保留意見(jiàn)，甚至?xí)霈F(xiàn)對(duì)接成功以后又退出的情況。面對(duì)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”對(duì)接的諸多特征，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加快規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的體制構(gòu)建和機(jī)制創(chuàng)新：一是成立制定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的專門(mén)機(jī)構(gòu)?！翱罩薪z綢之路”建設(shè)規(guī)劃提出，要使機(jī)場(chǎng)設(shè)施建設(shè)的“硬聯(lián)通”邁上新臺(tái)階，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的“軟聯(lián)通”實(shí)現(xiàn)新突破，人文交流領(lǐng)域的“心聯(lián)通”取得新進(jìn)展。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，應(yīng)在國(guó)家層面上成立“空中絲綢之路”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，下設(shè)“硬聯(lián)通”“軟聯(lián)通”“心聯(lián)通”三個(gè)工作機(jī)構(gòu)。根據(jù)性質(zhì)和特點(diǎn)明確牽頭部門(mén)，統(tǒng)籌三個(gè)“聯(lián)通”的資源，協(xié)調(diào)三個(gè)“聯(lián)通”的關(guān)系，形成相互支持、一體發(fā)展的格局，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由民航行政管理部門(mén)牽頭，由各相關(guān)部門(mén)的專家組成核心團(tuán)隊(duì)，長(zhǎng)期研究、制定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，并推動(dòng)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接聯(lián)通。二是優(yōu)化整合平臺(tái)功能，有效有力地服務(wù)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”。目前涉及“空中絲綢之路”建設(shè)的平臺(tái)較多，平臺(tái)功能交叉和同質(zhì)性較為嚴(yán)重，可轉(zhuǎn)化為制度、可應(yīng)用于指導(dǎo)實(shí)踐的成果較為缺乏。應(yīng)由規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”工作機(jī)構(gòu)牽頭，建立專門(mén)的平臺(tái)，定期舉辦學(xué)術(shù)會(huì)議、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議和訪問(wèn)、考察合作伙伴關(guān)于民航制度和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際需求，摸透實(shí)際情況，提出每個(gè)合作伙伴民航規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接方案，采取“一國(guó)一策”“一事一策”的方式方法，幫助合作伙伴提高民航制度建設(shè)和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定的能力。三是設(shè)立專門(mén)基金。規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的專門(mén)基金一部分可以來(lái)源于中國(guó)外匯儲(chǔ)備、中國(guó)投資有限責(zé)任公司、中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行共同出資的“絲路基金”。此外，鑒于合作伙伴部分民用航空機(jī)場(chǎng)規(guī)模較大、實(shí)力雄厚，也可鼓勵(lì)其加入專門(mén)基金，邀請(qǐng)和鼓勵(lì)合作伙伴航空公司參與專門(mén)基金。此項(xiàng)專門(mén)基金主要用于課題研究、學(xué)術(shù)交流、援外培訓(xùn)、人才培養(yǎng)和調(diào)研考察等活動(dòng)。四是出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持航空公司、樞紐機(jī)場(chǎng)、飛機(jī)制造公司、飛行相關(guān)設(shè)備生產(chǎn)公司和信息系統(tǒng)公司等參與“空中絲綢之路”建設(shè)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的研究、研發(fā)，以及鼓勵(lì)率先在航線、飛行、機(jī)場(chǎng)管理等領(lǐng)域試用、使用規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于其中能夠達(dá)到國(guó)際水平并被推薦到相關(guān)國(guó)家使用的，應(yīng)對(duì)其予以資金或其他鼓勵(lì)。五是建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警以及止損制度。合作伙伴政治制度不一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別巨大，宗教文化復(fù)雜多樣，社會(huì)面臨挑戰(zhàn)較多。為了增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力，中國(guó)有必要建立規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警制度，以及當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的止損機(jī)制，盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)與損失。

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Research on the “Soft Connectivity” of “Air Silk Road”

XU Yi-tong

（Institute of Politics and International Relations， Tongji University， Shanghai 200092， China）

Summary：Over the past decade， the “Air Silk Road” has played a crucial role in enhancing aviation connectivity between China and countries along the Belt and Road. However， there is little research on the “Air Silk Road”， particularly research on the characteristics， intrinsic value， and challenges of rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road”. In this context， this paper summarizes the concept， proposing process， and practical characteristics of rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road”. This study believes that the key characteristics of rules and standards “soft connectivity” are “accelerating prior and fast connections， ensuring security capabilities， deepening multilateral cooperation， participating or constructing platforms， enhancing top？level planning and implementation， and highlighting the docking of rules and standards”.The study finds that the rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road” is an important way for China to uphold fairness and justice in the international aviation sector. It acts as a crucial means to enhance Chinas competitiveness in the international aviation field. It is also a significant tool to expand Chinas international aviation market. Besides， it works as an important instrument to support the construction of infrastructure of the “Air Silk Road” to fulfill “hard connectivity.” Moreover， it is a crucial support to promote the high？quality development of Chinas civil aviation sector.

This study also finds that in the specific advancement of the rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road”， Chinas civil aviation laws， regulations， and standards have some disparities compared with international standards. China may face challenges while establishing connection of rules and standards with countries along the “Air Silk Road”， which is due to the lack of trust and acceptability. What is more， Chinas relatively lower international status in civil aviation and limited management experience may affect the quality of connection between China and the countries along the “Air Silk Road”， and even result in doubt and criticism from some Western countries. There are also challenges related to outdated institutional design， imbalanced advancement mechanisms， and subpar operational quality of alignment platforms when China further develop the rules and standards “soft connectivity”.

To address the challenges in establishing the rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road”， this paper proposes the following strategies. First， it is necessary to accelerate the improvement of the capabilities to formulate domestic aviation rules and standards， and adapt to the alignment needs of countries along the route. Second， it is necessary to accelerate the transformation and relocation of roles， and safeguard the legitimate rights of countries along the route. Third， it is necessary to adapt to and grasp the development trends of international aviation， and create new rules and standards for global civil aviation governance. Fourth， it is necessary to speed up the construction of new institutional mechanisms to provide strong support for the rules and standards “soft connectivity”.

Key words：the Belt and Road；rules and standards；soft connectivity；Air Silk Road；global civil aviation governance

（責(zé)任編輯：徐雅雯）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2023.12.010

[引用格式]許藝彤.“空中絲綢之路”的“軟聯(lián)通”研究[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2023（12）：118-127.