李峰 趙云平

摘? 要：近年來內(nèi)蒙古農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)出量、調(diào)出量穩(wěn)步增加，對端牢“中國飯碗”貢獻(xiàn)巨大。但這種以規(guī)模擴(kuò)張為主的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式存在生態(tài)環(huán)境代價大、水資源配置效率低、對地區(qū)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)弱等問題，需要樹立量力而行的政策目標(biāo)取向、構(gòu)建質(zhì)效雙高的生產(chǎn)經(jīng)營方式和建立均衡普惠的利益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國家需要與地方利益雙贏、生態(tài)目標(biāo)與基地目標(biāo)兼顧。

關(guān)鍵詞：農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地? ? ?農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式

一、內(nèi)蒙古現(xiàn)行農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式值得反思

改革開放以來尤其是新世紀(jì)以來，內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)發(fā)展成效顯著。內(nèi)蒙古糧食產(chǎn)量從世紀(jì)之初的300億斤左右快速上升到2022年780.1億斤，2023年統(tǒng)計(jì)又增產(chǎn)11.6億斤達(dá)到791.7億斤歷史新高，實(shí)現(xiàn)了“二十連豐”，是全國13個糧食主產(chǎn)省區(qū)及五大商品糧凈調(diào)出省區(qū)之一，年調(diào)出糧食300億斤以上。到2022年畜牧業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“二十連穩(wěn)”，全區(qū)牛奶產(chǎn)量733.8萬噸，占全國19%，穩(wěn)居全國第一位；生產(chǎn)乳制品415.2萬噸，每年向區(qū)外調(diào)出各類乳制品500多萬噸。全區(qū)豬牛羊禽肉產(chǎn)量277.8萬噸，其中豬肉73.7萬噸，牛肉71.9萬噸，羊肉110.2萬噸，牛羊肉產(chǎn)量均居全國第一位，每年調(diào)出區(qū)外肉類150萬噸以上。羊絨產(chǎn)量近6000噸，占全國產(chǎn)量40%以上。

應(yīng)該說，從對端牢“中國飯碗”的貢獻(xiàn)來講，內(nèi)蒙古已成為全國名副其實(shí)的“糧倉”“肉庫”“奶罐”“絨都”，全國重要的農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)基地的名號當(dāng)之無愧。但如果從國家需要與地區(qū)發(fā)展雙贏的角度，從生態(tài)環(huán)境代價、水資源配置效率、農(nóng)牧民增收效果等方面考慮，內(nèi)蒙古這種單純以規(guī)模擴(kuò)張為主的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式卻值得深入反思。

反思一：農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)代價需要審視

隨著近年來生態(tài)文明被列為我國“五位一體”的總體布局之一，人們更加重視生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治。但無論是政府、專家還是社會公眾都把注意力更多地聚焦在了工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境問題。其實(shí)，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展引發(fā)的環(huán)境問題也不容忽視。

首先，從農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件來看，內(nèi)蒙古大部分地區(qū)屬于高寒干旱地區(qū)，無霜期短，降水量少，復(fù)種指數(shù)低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水肥氣熱條件并不優(yōu)越。盡管近年來通過不斷建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、實(shí)施保護(hù)性耕作、發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、推廣良種良法等措施提升地力和改善種植方式，內(nèi)蒙古糧食單產(chǎn)水平約提升了10％-20%，但受到先天條件和基礎(chǔ)薄弱的限制，內(nèi)蒙古已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積仍不足耕地面積的30%，耕地質(zhì)量仍處于全國中等偏低水平。在這種情況下，擴(kuò)大耕作面積無疑是實(shí)現(xiàn)糧食增量擴(kuò)產(chǎn)的重要手段。近年來，內(nèi)蒙古耕地面積數(shù)據(jù)從2010年以前的9000多萬畝，增加到2017年前后的1.37億畝，到第三次國土調(diào)查則達(dá)到了1.73億畝。糧食播種面積也由本世紀(jì)初的8000多萬畝增加到2022年的1.04億畝，2023當(dāng)年又新增糧食播種面積49.4萬畝，過去20年間擴(kuò)大了2000多萬畝。盡管內(nèi)蒙古后備耕地資源開發(fā)潛力較大，但這些新增的耕地必然有一定數(shù)量是由濕地、河灘、荒地、草地等開墾轉(zhuǎn)化而來的。此外，內(nèi)蒙古大部分地區(qū)降雨量偏少，僅靠自然降水的雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)難以滿足糧食生產(chǎn)的需要，一些地區(qū)就通過大量打機(jī)電井，通過提升井灌水平保障糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，從而導(dǎo)致地下水位下降。內(nèi)蒙古通遼、赤峰等地區(qū)的地下水下降問題已經(jīng)十分突出。

其次，化肥、農(nóng)藥、地膜的大規(guī)模使用也會導(dǎo)致環(huán)境污染問題。內(nèi)蒙古許多地區(qū)尤其是中西部盟市耕地相對瘠薄，為了提高糧食單產(chǎn)，在自然地力不夠的情況下，大量使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等外在手段。盡管，近年來內(nèi)蒙古大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)“四控”行動，提高綠色化種植水平，但化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的使用量仍在逐年增加。如化肥使用量已從2003年的93.2萬噸增加到2022年的241.3萬噸，20年增加了1.6倍。化肥過度使用會導(dǎo)致土壤板結(jié)及某些成份過度積累，農(nóng)藥大量使用導(dǎo)致有毒物質(zhì)在產(chǎn)品和環(huán)境中殘留，農(nóng)膜大量使用產(chǎn)生的殘留碎片導(dǎo)致土壤透氣性和透水性降低，化肥殘留和牲畜糞便排放會引發(fā)河塘水面富營養(yǎng)化。根據(jù)自治區(qū)環(huán)保監(jiān)測數(shù)據(jù)，內(nèi)蒙古COD排放量約70%源自農(nóng)牧業(yè)，氨氮排放量約四分之一源自農(nóng)牧業(yè)。

一方面付出較大的環(huán)境代價增量擴(kuò)產(chǎn)，另一方面又花費(fèi)大量投入治理環(huán)境，如果把農(nóng)牧業(yè)的資源環(huán)境成本內(nèi)化，內(nèi)蒙古大量增產(chǎn)農(nóng)畜產(chǎn)品的收益賬必將是另外一番情景。同時，如果農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式得不到有效變革，現(xiàn)行一些生態(tài)治理成果，如烏梁素海、呼倫湖等治理項(xiàng)目，治理效果的持續(xù)性也難以保證。

反思二：以水換糧的生產(chǎn)方式需要權(quán)衡

內(nèi)蒙古水資源相對匱乏且時空分布不均衡。全區(qū)水資源總量545.95億立方米，僅占全國水資源總量的1.92%，且70%以上的水資源分布在東部的呼倫貝爾和興安盟，人口和經(jīng)濟(jì)重心的中西部盟市嚴(yán)重缺水。全區(qū)多年平均水資源可用數(shù)量約253.44億立方米，年人均占有可用水量2200立方米，耕地每公頃占有可用水量0.76萬立方米，人均、地均可用水資源量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。但從目前水資源利用結(jié)構(gòu)看，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)用水占比高達(dá)72%，高出全國平均水平近10個百分點(diǎn)，是內(nèi)蒙古消耗水資源最大的部門。且目前已建成高效節(jié)水灌溉面積僅占水澆地的38%，一些地區(qū)大水漫灌問題仍然突出，水資源短缺與使用浪費(fèi)現(xiàn)象并存。

有農(nóng)業(yè)專家估測，內(nèi)蒙古每生產(chǎn)一噸糧食大約需要1000立方米水，照此推算，內(nèi)蒙古每年至少調(diào)出300億斤糧食，商品價值不過300多億元，卻等于把約150億立方米的珍貴水資源調(diào)出區(qū)外。而等量水資源如果用于發(fā)展工業(yè)項(xiàng)目，效益水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出糧食生產(chǎn)價值。一方面，內(nèi)蒙古許多效益很好的工業(yè)項(xiàng)目因?yàn)樗笜?biāo)制約難以上馬，而另一方面，大量的水資源卻在農(nóng)牧生產(chǎn)部門低效利用并廉價輸出。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理講，產(chǎn)出效益應(yīng)該是資源要素優(yōu)化配置的基本導(dǎo)向。在水資源“四定”政策導(dǎo)向下，如何調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，把有限的水資源配置到產(chǎn)出效益更高的部門，應(yīng)該成為內(nèi)蒙古實(shí)現(xiàn)“闖新路、進(jìn)中游”目標(biāo)的重要戰(zhàn)略取向。

反思三：農(nóng)牧業(yè)增長的經(jīng)濟(jì)效果需要考量

農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的目標(biāo)除了為市場提供穩(wěn)定足夠數(shù)量的農(nóng)畜產(chǎn)品之外，還要保障農(nóng)牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是農(nóng)牧民穩(wěn)定增收。但單純以規(guī)模增長為主要目標(biāo)的生產(chǎn)方式卻不一定能夠起到較好的增收富民效果。因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)學(xué)著名的“豐收悖論”原理可知，由于農(nóng)產(chǎn)品需求價格彈性小于供給價格彈性，如果由于某項(xiàng)技術(shù)突破或在一定時段集中種養(yǎng)某個特定品種，導(dǎo)致短期內(nèi)農(nóng)畜產(chǎn)品供給量迅速增加，就會導(dǎo)致市場均衡價格大幅下降，使生產(chǎn)者由于產(chǎn)量增長而增加的收入低于由于價格下跌而損失的收入，從而出現(xiàn)增產(chǎn)不增收或增產(chǎn)少增收現(xiàn)象，進(jìn)而引發(fā)“谷賤傷農(nóng)”問題。近幾年，內(nèi)蒙古牛羊肉、牛奶等畜產(chǎn)品價格持續(xù)下跌，除疫情后消費(fèi)低迷、進(jìn)口增加等因素影響外，產(chǎn)量迅速擴(kuò)張導(dǎo)致的“豐收悖論”原理也是重要原因，這也是導(dǎo)致糧食等農(nóng)畜產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)往往是貧困地區(qū)、財(cái)政窮縣的主要經(jīng)濟(jì)學(xué)原因。

從內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)看，雖然2022年內(nèi)蒙古糧食產(chǎn)量占全國的5.7%，位居全國第6位，牛奶、牛羊肉產(chǎn)量均位居全國第1位，但2022年全區(qū)農(nóng)業(yè)增加值2654億元，僅約占全國總量的3%，居各省第15位。農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值3815.1億元，約占全國總量的2.6%，居全國第19位。在全國的經(jīng)濟(jì)地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于產(chǎn)業(yè)地位。

再從農(nóng)牧業(yè)收入情況看，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民人均收入構(gòu)成中農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營性收入占比仍高達(dá)54.4%，是農(nóng)牧民收入的主要來源。但2022年內(nèi)蒙古農(nóng)牧民人均可支配收入為19641元，仍然低于20133元的全國平均水平492元，收入差距擴(kuò)大趨勢仍未得到有效扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)居民收入達(dá)到全國平均水平的奮斗目標(biāo)已經(jīng)連續(xù)3個五年計(jì)劃未能實(shí)現(xiàn)。

這種實(shí)物產(chǎn)出多、市場貢獻(xiàn)大但卻經(jīng)濟(jì)效益低、農(nóng)牧民收入少的現(xiàn)象如果處理不好，從比較效益原理看，必將挫傷生產(chǎn)者積極性，長遠(yuǎn)必然影響到農(nóng)牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

二、內(nèi)蒙古農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地提質(zhì)增效的建議

確保糧食安全、端牢中國飯碗是我國作為14億人口大國必須牢記的“國之大者”。建設(shè)好國家重要的農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)基地，內(nèi)蒙古有優(yōu)勢、國家有需要，是全區(qū)必須著力擔(dān)當(dāng)?shù)闹卮笳呜?zé)任。為了讓“中國飯碗”里裝更多的“內(nèi)蒙古糧”，自治區(qū)已做出專門部署，從立法層面出臺了促進(jìn)條例，從實(shí)施層面制定了建設(shè)方案，確定了2025年糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在750億斤以上、肉羊存欄6000萬只以上、肉牛存欄1000萬頭、1000萬噸以上的奮斗目標(biāo)，更長遠(yuǎn)的目標(biāo)也有許多增量指標(biāo)的考慮。

但從區(qū)域功能看，內(nèi)蒙古既是國家農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地，還是北方重要生態(tài)功能區(qū)。從自然條件看，內(nèi)蒙古既是農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)條件薄弱區(qū)，又是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)。生態(tài)目標(biāo)要求降低開發(fā)強(qiáng)度，強(qiáng)化保護(hù)力度，基地目標(biāo)要求加快開發(fā)步伐，強(qiáng)化產(chǎn)出規(guī)模，兩大功能目標(biāo)雖然具有長遠(yuǎn)一致性，但短期內(nèi)操作上的“魚和熊掌”矛盾也不容回避，因此，內(nèi)蒙古農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)必須統(tǒng)籌好國家糧食安全與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏關(guān)系，處理好生態(tài)目標(biāo)與基地目標(biāo)的協(xié)同關(guān)系，改變現(xiàn)行低檔大路產(chǎn)品簡單規(guī)模擴(kuò)張并大量輸出的路子，在生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的總指揮棒下，走適量、精品、高端、高效路線，通過提質(zhì)增效提升農(nóng)牧業(yè)富民強(qiáng)區(qū)效應(yīng)，并為農(nóng)畜產(chǎn)品基地建設(shè)提供長遠(yuǎn)且可持續(xù)的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)動力。

（一）樹立“量”力而行的政策目標(biāo)取向

鑒于內(nèi)蒙古脆弱的生態(tài)環(huán)境、薄弱的農(nóng)牧業(yè)條件，內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)必須統(tǒng)籌好總量擴(kuò)張的節(jié)奏和力度。一是在近期目標(biāo)導(dǎo)向上適度淡化總量和增量目標(biāo)。建議近5-10年內(nèi)自治區(qū)層面不宜再強(qiáng)調(diào)糧食產(chǎn)量、牲畜頭數(shù)等總量指標(biāo)和增量指標(biāo)，各盟市建設(shè)農(nóng)畜產(chǎn)品基地的思路也要實(shí)現(xiàn)由量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變，不宜再強(qiáng)調(diào)搞到幾百萬畝、幾百萬頭等規(guī)模要求，為提建立內(nèi)涵式農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式騰出時間和空間。二是加大改善農(nóng)業(yè)牧業(yè)生產(chǎn)條件的力度。重點(diǎn)是圍繞地、水、種等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過實(shí)施地力保護(hù)提升工程、提升水資源利用效率、發(fā)展設(shè)施農(nóng)牧業(yè)、推廣良種良法等措施，“地”“技”并重地把農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)機(jī)制轉(zhuǎn)化到單產(chǎn)主導(dǎo)上來。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力提升的能級和節(jié)奏，合理確定長遠(yuǎn)增產(chǎn)目標(biāo)和輸出目標(biāo)。三是加強(qiáng)年度生產(chǎn)計(jì)劃的科學(xué)引導(dǎo)。強(qiáng)化市場供求和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)形勢的科學(xué)研判，引導(dǎo)農(nóng)牧民科學(xué)調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)并合理確定生產(chǎn)規(guī)模，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場的總量平衡、儲備調(diào)控和進(jìn)出口調(diào)節(jié)，既保障“藏糧于地于技”的糧食安全保障機(jī)制得以鞏固，又力求農(nóng)畜產(chǎn)品市場供求均衡和價格穩(wěn)定，防止價格大起大落導(dǎo)致“谷賤傷農(nóng)”。

（二）構(gòu)建質(zhì)效雙高的生產(chǎn)經(jīng)營方式

著眼于解決內(nèi)蒙古農(nóng)畜產(chǎn)品量大但價值偏低、質(zhì)優(yōu)但價格不高、賣多但效益不好等問題，采取綜合政策手段促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)提質(zhì)增效。一是繼續(xù)厚植內(nèi)蒙古農(nóng)畜產(chǎn)品的質(zhì)量優(yōu)勢。依托純天然、無污染的自然立地條件，加大新品種新技術(shù)采用力度，推廣標(biāo)準(zhǔn)化種養(yǎng)模式，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)“四控”行動、土壤污染修復(fù)治理和疫病防控，大力發(fā)展綠色有機(jī)農(nóng)牧業(yè)，通過標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化、綠色化生產(chǎn)方式進(jìn)一步提升農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量競爭力。二是進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值力度。做大做強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條并深化利益共享機(jī)制改革，在鞏固提升乳業(yè)、玉米兩大千億級產(chǎn)業(yè)鏈的同時，出臺強(qiáng)力扶持政策力爭使肉類、馬鈴薯兩條有潛力的產(chǎn)業(yè)鏈盡快邁進(jìn)千億產(chǎn)值門檻，積極推進(jìn)羊絨產(chǎn)業(yè)振興，通過拓展加工深度把增值價值留在區(qū)內(nèi)，通過調(diào)節(jié)利益分配惠及生產(chǎn)主體。三是強(qiáng)化農(nóng)牧業(yè)品牌建設(shè)和營銷模式創(chuàng)新。以綠色自然環(huán)境優(yōu)勢、特色地域文化優(yōu)勢等獨(dú)特要素賦能農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品、企業(yè)及區(qū)域公共品牌，打造出難以模仿的差別化競爭力，提高消費(fèi)者支付意愿的同時，提升內(nèi)蒙古農(nóng)畜產(chǎn)品品牌溢價。尤其要通過營銷模式創(chuàng)新，把內(nèi)蒙古野生放養(yǎng)的高品質(zhì)牛羊肉乳賣出“野味”價格，通過減量但高價實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益雙贏。四是加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)資源的多功能開發(fā)。強(qiáng)化農(nóng)牧業(yè)與文化旅游、新能源發(fā)展、生態(tài)價值變現(xiàn)等新型業(yè)態(tài)的融合，多元化農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)出形式，提升農(nóng)牧業(yè)綜合效益。

（三）探索均衡普惠的利益補(bǔ)償機(jī)制

鑒于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的天然弱質(zhì)性、農(nóng)牧業(yè)分工的市場低位性，僅靠農(nóng)牧業(yè)自身效益很難保障主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)者穩(wěn)定增收，必須基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)思維，建立長效的農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)牧區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，“功在其外”地建立農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的外生動力機(jī)制。一是建立農(nóng)牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)穩(wěn)定持續(xù)的轉(zhuǎn)移支付制度。配合國土空間規(guī)劃實(shí)施，合理確定生態(tài)空間和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)空間，劃定不同農(nóng)畜產(chǎn)品主產(chǎn)旗縣，配套實(shí)施差別化的農(nóng)牧業(yè)投入政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，通過二次分配保障主產(chǎn)區(qū)農(nóng)牧民穩(wěn)量甚至減量條件下收入不降低。二是優(yōu)化水資源配置并調(diào)節(jié)收益分配。在大力推動農(nóng)牧業(yè)節(jié)水工程的同時，積極推動工農(nóng)水權(quán)轉(zhuǎn)換和區(qū)域水權(quán)交易，利用農(nóng)牧業(yè)減量節(jié)約出的水資源，發(fā)展效益更高的工業(yè)項(xiàng)目，并通過合理的轉(zhuǎn)移支付和利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、區(qū)域利益補(bǔ)償和增加農(nóng)牧民收入。三是建立農(nóng)牧主產(chǎn)區(qū)工業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)入機(jī)制。在自治區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)轉(zhuǎn)化、新能源全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等重大工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中，適度向農(nóng)牧主產(chǎn)旗縣傾斜布局，通過產(chǎn)業(yè)政策的強(qiáng)制性為農(nóng)牧主產(chǎn)旗縣植入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系演化的“起爆點(diǎn)”，拓展財(cái)政收入來源，破解“無工不富”困局，提升農(nóng)牧主產(chǎn)區(qū)工業(yè)化水平。

（作者單位：1.內(nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉