梁威，依紹華

（1.商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院，北京 100710；2.中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100006）

引言

完善養(yǎng)老服務(wù)體系是部署老齡工作、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的關(guān)鍵舉措，而有力的金融支持是落實(shí)這一舉措不可繞開的方面。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)長期受到資金不足、融資渠道不暢等制約，在財(cái)政資金投入的基礎(chǔ)上，以金融支持等方式構(gòu)建多渠道資金投入機(jī)制是健全養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵內(nèi)容之一[1-4]。發(fā)布于2022年2月的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確提出要“拓寬金融支持養(yǎng)老服務(wù)渠道”，并對(duì)“十四五”時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策做出部署。當(dāng)前我國構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的金融支持政策內(nèi)容不斷豐富，政策設(shè)計(jì)關(guān)系到老年人口的幸福感與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)程，也關(guān)系到積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)?；诖?，有必要對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策進(jìn)行系統(tǒng)分析與評(píng)價(jià)。

養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策既是養(yǎng)老服務(wù)政策的組成部分，也是養(yǎng)老金融政策的組成部分，已有研究分別從兩個(gè)方向展開。從養(yǎng)老服務(wù)政策來看，金融支持政策屬于優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展環(huán)境的細(xì)分政策，有助于緩解民辦主體的投資成本與經(jīng)營壓力，豐富低成本的養(yǎng)老服務(wù)供給，并激勵(lì)社會(huì)部門投資該領(lǐng)域[5-6]。近年來，金融支持政策呈現(xiàn)數(shù)量增多、力度加大、與財(cái)政等其他政策措施協(xié)同度提升等特征[7-9]。居家養(yǎng)老領(lǐng)域金融支持逐漸增多[10]，智慧養(yǎng)老[11]、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合[12]等細(xì)分領(lǐng)域金融支持政策仍然偏弱。整體來看，金融支持類政策工具仍然占比不高，專業(yè)化程度與政策落實(shí)細(xì)節(jié)也有待加強(qiáng)，滿足老年人口金融服務(wù)需求的政策工具有待增加[13-14]。就養(yǎng)老金融政策而言，服務(wù)于老齡化社會(huì)新興需求的養(yǎng)老金融成為細(xì)分新領(lǐng)域并起步[15]，養(yǎng)老金融支持政策有利于緩解養(yǎng)老服務(wù)融資困境并滿足老年人口的金融服務(wù)需求[16]。養(yǎng)老金融支持政策中環(huán)境型工具超過六成，政策注重市場(chǎng)化導(dǎo)向，以發(fā)揮各金融機(jī)構(gòu)主體積極性助力養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[17]。整體來看，養(yǎng)老金融政策支持力度偏弱，政策設(shè)計(jì)趨于保守，與政策執(zhí)行相關(guān)的細(xì)則較少[16,18]。

綜上可以看出，養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策研究初具基礎(chǔ)，政策工具理論被較多應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老金融政策分析[6,14,16,19]。但是在養(yǎng)老服務(wù)政策與養(yǎng)老金融政策兩個(gè)領(lǐng)域的已有研究中，金融支持政策僅作為組成部分，鮮有學(xué)者對(duì)其展開專門地、系統(tǒng)地研究。老齡人口存量與增量“雙高”使得我國面臨尤為嚴(yán)峻的老齡化挑戰(zhàn)，完善金融支持政策是應(yīng)對(duì)該挑戰(zhàn)中的關(guān)鍵一環(huán)。由此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，基于政策工具視角系統(tǒng)研究金融支持政策，立足于完善養(yǎng)老服務(wù)體系。結(jié)合養(yǎng)老金融的概念界定，本文研究的養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策包括面向老年人口和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)兩種服務(wù)對(duì)象的金融支持，分別對(duì)應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)金融和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融支持政策，前者注重引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)金融供給適配老年人口的多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求，后者旨在緩解養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的融資困境。養(yǎng)老服務(wù)體系的金融支持政策工具類型如何分布？政策工具與具體對(duì)象及戰(zhàn)略如何銜接？政策工具需要做出何種調(diào)整？圍繞以上問題，本文采用“工具-對(duì)象-戰(zhàn)略”框架多維度分析政策內(nèi)容，基于研究發(fā)現(xiàn)提出針對(duì)性的建議，為完善養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策提供參考。

一、研究設(shè)計(jì)

內(nèi)容分析法是對(duì)顯性內(nèi)容按照要素進(jìn)行規(guī)范拆解并統(tǒng)計(jì)頻次，進(jìn)而以量化特征表達(dá)文獻(xiàn)內(nèi)容本質(zhì)的研究方法[20]。本文采用此方法，以政策工具為核心要素拆解金融支持政策內(nèi)容，基于數(shù)量特征剖析政策本質(zhì)。參考劉偉（2014）[21]總結(jié)的確定問題、選擇樣本、確定分析單元、編碼及驗(yàn)證、數(shù)據(jù)分析等步驟，本文按照以下步驟展開研究。首先，基于養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策特征，構(gòu)建以政策工具理論為基礎(chǔ)的分析框架，確立文本內(nèi)容分析維度。然后，篩選政策文本分析樣本，對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼并檢驗(yàn)，確定文本內(nèi)容分析基本單元。最后，對(duì)文本內(nèi)容按照關(guān)鍵詞和句意進(jìn)行要素拆解與多維度頻次統(tǒng)計(jì)，量化政策工具特征。

（一）“工具-對(duì)象-戰(zhàn)略”三維分析框架構(gòu)建

養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策是一個(gè)復(fù)雜、多維、綜合的政策體系，政策設(shè)計(jì)以服務(wù)于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國家戰(zhàn)略為導(dǎo)向，圍繞“為誰以何種工具提供金融支持”這一核心問題展開。由此，本文構(gòu)建“工具-對(duì)象-戰(zhàn)略”的三維分析框架對(duì)政策文本進(jìn)行多維評(píng)價(jià)，基于政策工具視角研究養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策。

1.工具維度。應(yīng)用政策工具理論分析養(yǎng)老服務(wù)政策的已有文獻(xiàn)較多采用環(huán)境型、供給型和需求型的政策工具三分法，其中，金融支持類政策被納入環(huán)境型政策。為專門研究金融支持類政策，本文需要選擇其他政策工具分類方法。在反復(fù)閱讀有關(guān)政策文件之后，發(fā)現(xiàn)政策文本呈現(xiàn)出由低到高的政府參與程度。因此，豪利特等（2006）[22]提出的自愿型、混合型和強(qiáng)制型政策工具分類方法具有可行性與適用性。參考朱春奎（2011）[23]總結(jié)的政策工具包，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)金融支持政策文本，本文構(gòu)建了包括3類政策工具、10類政策子工具的金融支持政策工具包。其中，自愿型政策工具是指市場(chǎng)機(jī)制作用下金融機(jī)構(gòu)以獨(dú)立或者與社會(huì)部門聯(lián)合等方式為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或老年人口提供金融服務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)偏弱狀態(tài)下金融系統(tǒng)的自主支持，包括家庭和社區(qū)、自愿型組織和市場(chǎng)化三類子工具。強(qiáng)制型政策工具則是政府直接為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供融資支持，或者以標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等方式對(duì)該領(lǐng)域的金融支持做出強(qiáng)制規(guī)定，包括規(guī)制、直接提供、命令與權(quán)威三類子工具?；旌闲凸ぞ呓橛诙咧g，強(qiáng)調(diào)政府、金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)部門等多方合力，為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供融資等支持，其中金融機(jī)構(gòu)是提供支持的最終決策方，可分為信息與勸誡、補(bǔ)貼、契約和誘因型工具4類。表1對(duì)工具含義及示例進(jìn)行了詳細(xì)說明。

表1 養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策工具分類

2.對(duì)象維度。金融支持圍繞養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的金融服務(wù)需求展開，以直接服務(wù)對(duì)象為分類標(biāo)準(zhǔn)，政策內(nèi)容可分為直接服務(wù)于老年人口和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)兩種類型?；诖嗽O(shè)置政策工具的對(duì)象維度，分析當(dāng)前引導(dǎo)金融支持養(yǎng)老服務(wù)不同對(duì)象的政策工具分布。

3.戰(zhàn)略維度。金融支持政策通過工具引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金等資源流向，以服務(wù)于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略為最終導(dǎo)向，由此，政策工具與戰(zhàn)略的匹配程度是衡量政策設(shè)計(jì)完善程度的重要方面。戰(zhàn)略可被拆分為多個(gè)具體政策目標(biāo)，在十八大以來的政策文本基礎(chǔ)上，參考經(jīng)典文獻(xiàn)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略與政策目標(biāo)的總結(jié)[6,24]，本文確立了開放養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)、發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、推動(dòng)智慧養(yǎng)老、推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、完善養(yǎng)老保障、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)7大具體政策目標(biāo)，構(gòu)成金融支持政策戰(zhàn)略維度。

（二）政策文本選取與編碼

十八大提出了事業(yè)和產(chǎn)業(yè)雙線協(xié)同供給養(yǎng)老服務(wù)的新思路，這一戰(zhàn)略部署貫徹至今，成為近10年來我國養(yǎng)老服務(wù)體系政策設(shè)計(jì)的中心思想。2013年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》一文對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展首次做出戰(zhàn)略部署，提出要求金融機(jī)構(gòu)以適老理財(cái)產(chǎn)品開發(fā)、服務(wù)創(chuàng)新等方式支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，初步確立了養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策框架，在此基礎(chǔ)上政策內(nèi)容陸續(xù)完善。由此，本文以此份文件發(fā)布為起點(diǎn)，以中國政府網(wǎng)等政府官網(wǎng)和北大法寶檢索平臺(tái)為政策文本來源，篩選政策文本分析樣本。

考慮到養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)文件數(shù)量較多，其中并非每份文件都與金融支持相關(guān)，本文確立了以下幾點(diǎn)篩選政策文本的原則，以保證所選取的政策文件具有代表性且不產(chǎn)生遺漏：（1）政策發(fā)布單位為中共中央、國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委、民政部、中國人民銀行等中央政府部門；（2）選取意見、通知、規(guī)劃、實(shí)施方案等綱領(lǐng)性文件，圍繞頂層設(shè)計(jì)而非具體落實(shí)方案展開分析；（3）文件明確提出金融支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的舉措，過濾掉對(duì)其略有提及或舉措模糊的文件?；谶@三點(diǎn)原則，最終篩選出2013年9月至2022年2月的34份金融支持政策文件。

以34份政策文件為分析樣本，進(jìn)一步確立基本分析單元，對(duì)其編碼并作為本文的政策文本內(nèi)容分析條目。為保證編碼的科學(xué)性，本文采取三輪編碼。第一輪編碼采用統(tǒng)一編碼，納入所有文本內(nèi)容。該輪編碼發(fā)現(xiàn)，金融支持政策在大多數(shù)政策文件中篇幅較短，較高比例的政策文本單元與本文主題相關(guān)性不高。由此，研究團(tuán)隊(duì)分為兩組，分別進(jìn)行第二輪編碼，篩選并保留金融支持養(yǎng)老服務(wù)體系的政策文本，按照“政策文件編號(hào)-文本內(nèi)容編號(hào)”規(guī)則進(jìn)行編碼。最后，研究團(tuán)隊(duì)對(duì)第二輪編碼結(jié)果進(jìn)行復(fù)核與信度檢驗(yàn)，保留一致文本編碼，對(duì)不一致的部分進(jìn)行內(nèi)部討論與外部征求專家意見，形成第三輪編碼結(jié)果。最終，本文從34份有關(guān)政策文件共計(jì)約25萬字目標(biāo)文本中提取養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策的237條分析單元，作為政策文本內(nèi)容分析基本單元（表2）。

表2 養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策文本編碼

二、政策文本量化分析

在政策文本編碼基礎(chǔ)上，應(yīng)用“工具-對(duì)象-戰(zhàn)略”分析框架，按照相同或相似原則，對(duì)政策文本內(nèi)容分析單元進(jìn)行頻次統(tǒng)計(jì)，量化現(xiàn)有政策內(nèi)容中不同工具類型的分布特征及銜接情況。

（一）工具維度分析

按照政策工具類型維度，對(duì)237條政策文本內(nèi)容進(jìn)行不同工具類型的頻次統(tǒng)計(jì)（表3）。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，金融支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策工具類型分布由高到低為混合型、強(qiáng)制型和自愿型，所占比例分別為55.7%、26.6%和17.7%。金融支持養(yǎng)老服務(wù)體系的混合型工具與自愿型工具之和占比近3/4，這說明政策注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，強(qiáng)調(diào)營造良好政策環(huán)境以引導(dǎo)金融系統(tǒng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的自發(fā)支持，這與當(dāng)前構(gòu)建服務(wù)型政府和推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)與事業(yè)協(xié)同發(fā)展的兩大政策導(dǎo)向均有所匹配，也考慮到了資本逐利性需求。同時(shí)，約1/4的強(qiáng)制型政策工具也被納入政策設(shè)計(jì)中，這適配于養(yǎng)老服務(wù)公益性的本質(zhì)特征，政府始終在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中起到主導(dǎo)作用。由此可知，政策設(shè)計(jì)考慮到養(yǎng)老服務(wù)公益性與資本逐利性矛盾并做出平衡，工具類型分布較為合理。

表3 養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策“工具”維度頻次與占比分布表

從政策子工具分布來看，“信息與勸誡”是最主要采用的政策子工具類型。自愿型政策子工具以“市場(chǎng)化”為主，主要包括支持市場(chǎng)機(jī)制作用下保險(xiǎn)公司等投資養(yǎng)老服務(wù)、金融機(jī)構(gòu)為具備一定實(shí)力的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)上市融資提供服務(wù)等?！靶畔⑴c勸誡”是最高頻的混合型政策子工具，該子工具的頻次也遠(yuǎn)超于其他幾類政策子工具，這呈現(xiàn)出政府以有限干預(yù)倡導(dǎo)和鼓勵(lì)金融支持的政策導(dǎo)向。政府明確支持方向，同時(shí)以金融系統(tǒng)自發(fā)決策和落實(shí)為主，這有助于降低政策成本，符合胡德提出的政策工具選擇有效性原則[23]?！把a(bǔ)貼”“契約”和“誘因型工具”三類混合型政策子工具使用頻次不高，分別為9次、11次和9次，“補(bǔ)貼”“契約”和“誘因型工具”需要為金融支持提供實(shí)際的激勵(lì)，需要付出高于“信息與勸誡”的政策成本，混合型政策子工具的分布說明政策設(shè)計(jì)中成本節(jié)約是主要考慮因素。強(qiáng)制型政策工具中，“規(guī)制”“直接提供”和“命令與權(quán)威”三類子工具分布較為均衡，其中，養(yǎng)老服務(wù)體系的復(fù)雜性使得“規(guī)制”子工具的內(nèi)涵較為豐富，既包括特別允許該領(lǐng)域的金融支持政策創(chuàng)新等促進(jìn)機(jī)制，也包括對(duì)金融支持負(fù)面措施的監(jiān)督、處罰與禁止，該子工具類型的使用頻次為26次?！爸苯犹峁敝饕ㄕ鲑Y產(chǎn)業(yè)投資基金和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供的金融支持兩種類型，其中政府是為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供資金支持的主要決策方。

（二）“工具-對(duì)象”維度分析

加入對(duì)象維度，進(jìn)一步分析服務(wù)老年人口和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的金融支持政策工具特征（表4）。面向養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的金融支持政策工具數(shù)量與多元化程度均高于老年人口，這源于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域投資回報(bào)周期長、主體發(fā)展不充分等因素影響下，金融機(jī)構(gòu)提供融資等支持缺乏市場(chǎng)激勵(lì)，因而更迫切要求政策支持。相較而言，養(yǎng)老服務(wù)金融市場(chǎng)潛力較大，金融機(jī)構(gòu)具備自發(fā)服務(wù)老年人口的內(nèi)在動(dòng)力。

表4 養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策“工具-對(duì)象”維度頻次與占比分布表

從引導(dǎo)金融支持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策工具分布來看，自愿型、強(qiáng)制型和混合型政策工具頻次分別為39次、40次和103次，混合型政策工具頻次最高，表明政府試圖以有限干預(yù)引導(dǎo)金融體系自發(fā)支持。10種政策子工具均被納入政策設(shè)計(jì)中，工具類型較為多元，分屬于混合型、自愿型和強(qiáng)制型，其中“信息與勸誡”“市場(chǎng)化”和“直接提供”是使用頻次最高的三種政策子工具。

從引導(dǎo)金融支持老年人口的政策工具分布來看，自愿型、強(qiáng)制型和混合型政策工具頻次分別為3次、23次和29次，強(qiáng)制型和混合型政策工具占比較為接近，自愿型政策工具使用較少。5種政策子工具被納入政策設(shè)計(jì)中，“信息與勸誡”的使用頻次最高，這為養(yǎng)老服務(wù)金融發(fā)展中的市場(chǎng)機(jī)制作用預(yù)留出較大空間。除此之外，“規(guī)制”頻次也較高，政策內(nèi)容主要為對(duì)養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品的規(guī)范、監(jiān)督和負(fù)面懲戒，該類政策子工具在近兩年政策文件中的頻次上升，體現(xiàn)出進(jìn)一步加強(qiáng)老年人口權(quán)益保護(hù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整過程。

（三）“工具-戰(zhàn)略”維度分析

政策工具是服務(wù)于政策目標(biāo)的手段，加入戰(zhàn)略維度構(gòu)建二維框架，分析金融支持政策工具與積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的適配情況（表5）。

表5 養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策“工具-戰(zhàn)略”維度頻次與占比分布表

開放養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)是金融支持政策服務(wù)的主要目標(biāo)，在所有政策文本中占比54%，這說明金融支持主要被作為引導(dǎo)社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)的間接推動(dòng)力，完善金融支持環(huán)境以期助推養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。服務(wù)此目標(biāo)的自愿型、強(qiáng)制型和混合型政策工具分布頻次分別為28次、29次和71次，分屬于三類政策工具的“市場(chǎng)化”“直接提供”和“信息與勸誡”為最高頻使用的子工具。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)也是金融支持政策服務(wù)的主要目標(biāo)，在所有政策文本中占比17.7%，呈現(xiàn)出推動(dòng)老齡消費(fèi)和發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向。其中，強(qiáng)制型政策工具被高頻使用，并以“規(guī)制”政策子工具為主。完善養(yǎng)老保障這一目標(biāo)的頻次在所有政策文本中占比12.2%，其中約七成使用混合型政策工具，這說明政府著力于協(xié)同金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)部門等多方資源，來分擔(dān)政府直接承擔(dān)的養(yǎng)老保障壓力。除了以上3種政策目標(biāo)之外，金融支持政策服務(wù)發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、推動(dòng)智慧養(yǎng)老和推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合4大目標(biāo)的頻次相對(duì)較低。

三、結(jié)論與建議

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是由政府主導(dǎo)、社會(huì)部門參與等多元主體協(xié)同的復(fù)雜過程，不同所有制市場(chǎng)主體在實(shí)施過程中分別面臨機(jī)遇、困境與變革挑戰(zhàn)，彼此之間也存在沖突與合作。作為主導(dǎo)部門，政府引導(dǎo)金融支持是明確政府與市場(chǎng)邊界前提下基于融資困境與金融服務(wù)需求做出的制度安排。本文基于34份政策文件中提取的237條政策文本，構(gòu)建“工具-對(duì)象-戰(zhàn)略”三維框架，透視養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策的特征與薄弱點(diǎn)，并提出針對(duì)性的政策建議。

（一）結(jié)論

1.政策特征。一是養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策較為健全，政策工具較為多樣，政策工具呈現(xiàn)為以混合型為主、自愿型與強(qiáng)制型為輔的結(jié)構(gòu)特征。這一分布結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出政府平衡養(yǎng)老服務(wù)公益性與資本逐利性矛盾的政策設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)，以期通過政府有限干預(yù)和引導(dǎo)，最大限度發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的積極性，因此具有合理性。二是引導(dǎo)金融支持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策工具頻次較高，引導(dǎo)金融支持老年人口的政策工具布局較為合理。政策設(shè)計(jì)考慮到了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融市場(chǎng)化發(fā)展缺乏動(dòng)力，政策嘗試對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的融資困境做出回應(yīng)。政府引導(dǎo)金融支持老年人口的政策規(guī)制力度加大，嘗試為金融領(lǐng)域老年人口權(quán)益保護(hù)提供政策層面的解決方案。三是金融支持政策主要服務(wù)于開放養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)和促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的目標(biāo)。一方面，通過加強(qiáng)金融支持優(yōu)化經(jīng)營環(huán)境來吸引社會(huì)資本投入；另一方面，對(duì)老年人口的金融服務(wù)等消費(fèi)需求上升做出回應(yīng)，支持銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.政策薄弱點(diǎn)。一方面，政策設(shè)計(jì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策的激勵(lì)偏弱。混合型政策工具中，“信息與勸誡”子工具使用過多，以“鼓勵(lì)”“號(hào)召”“呼吁”“宣傳”等溫和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)利于節(jié)約政策成本，但不足以形成金融機(jī)構(gòu)落實(shí)政策的充分動(dòng)力，疊加養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)背景，金融機(jī)構(gòu)或?qū)⑾麡O執(zhí)行政策。自愿型政策工具中，“直接提供”子工具占比不高，政策性金融支持力度不足。強(qiáng)制型政策工具中，“補(bǔ)貼”“契約”“誘因型工具”子工具使用不足。

另一方面，金融支持政策與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)戰(zhàn)略匹配精準(zhǔn)性不足。金融支持政策側(cè)重于整體環(huán)境優(yōu)化的模糊支持，精準(zhǔn)匹配社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、智慧養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等重點(diǎn)政策目標(biāo)的金融支持力度偏弱。

（二）政策建議

基于以上問題，可以通過調(diào)整政策工具的選擇與運(yùn)用，進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)體系金融支持政策。

一是通過增加“規(guī)制”“直接提供”等強(qiáng)制型政策子工具和“補(bǔ)貼”“誘因型工具”等混合型政策子工具，加大養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的金融支持政策力度。金融支持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)踐進(jìn)展緩慢，有必要以促進(jìn)政策執(zhí)行為導(dǎo)向調(diào)整政策工具類型。一方面，增加“規(guī)制”強(qiáng)制型政策子工具，出臺(tái)應(yīng)收賬款等抵押貸款支持細(xì)則，特許適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征的金融支持方式創(chuàng)新。增加“直接提供”強(qiáng)制型政策子工具，加大開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的支持力度，發(fā)揮好專項(xiàng)貸款作用。另一方面，增加“補(bǔ)貼”“誘因型工具”混合型政策子工具，簡(jiǎn)化投資審批程序，建立金融機(jī)構(gòu)與征信機(jī)構(gòu)、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等主體的合作機(jī)制降低金融支持風(fēng)險(xiǎn)，健全財(cái)政貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，通過利益留存、成本節(jié)約等激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融。

二是圍繞服務(wù)社區(qū)居家養(yǎng)老、農(nóng)村養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等養(yǎng)老服務(wù)體系薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)化金融支持政策工具的銜接。加強(qiáng)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)在支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、農(nóng)村養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域的主體責(zé)任，探索增加考核標(biāo)準(zhǔn)、命令執(zhí)行等強(qiáng)制型工具。引導(dǎo)金融支持政策向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、農(nóng)村養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域發(fā)展較好的主體傾斜，推動(dòng)連鎖化、品牌化運(yùn)營。加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老、農(nóng)村養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等領(lǐng)域民辦主體的金融政策支持力度，綜合運(yùn)用多種政策工具類型緩解民辦主體融資困境。

三是探索自愿型和強(qiáng)制型工具組合使用，進(jìn)一步完善對(duì)老年人口的金融支持政策。政策設(shè)計(jì)有必要隨著政策環(huán)境變化而相應(yīng)調(diào)整，適應(yīng)服務(wù)消費(fèi)發(fā)展和居民金融素養(yǎng)提升等趨勢(shì)，引導(dǎo)服務(wù)老年人口的金融政策工具也需要持續(xù)優(yōu)化。豪利特等（2006）[22]提出的政策工具選擇模型認(rèn)為，政策工具可以互相組合以形成合力，政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度高、國家計(jì)劃能力強(qiáng)的情況下，可更多采用“市場(chǎng)化”工具優(yōu)化資源配置。養(yǎng)老服務(wù)金融是一個(gè)涉及多元主體、鏈接多元產(chǎn)業(yè)、存在多種潛在沖突的復(fù)雜系統(tǒng)，基于該領(lǐng)域的復(fù)雜程度，可以“規(guī)制”等強(qiáng)制型政策子工具明確負(fù)面清單和處罰措施，在設(shè)置好市場(chǎng)化邊界的基礎(chǔ)上增加自愿型政策工具以加快養(yǎng)老服務(wù)金融市場(chǎng)化進(jìn)程，優(yōu)化供給更好滿足老齡化社會(huì)的金融服務(wù)需求。