吳詩然

(武漢大學,湖北 武漢 430072)

一、引言

隨著大數據、人工智能、云計算、物聯網等新一代信息技術的快速發(fā)展,以GAFAM(谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜、微軟)與BAT(百度、阿里巴巴、騰訊)為代表的超大型平臺,不僅在國民經濟與全球競爭中占據了舉足輕重的重要地位,也催生出濫用市場支配地位、用戶隱私泄露、安全風險突出等諸多亂象。針對于此,全球主要經濟體紛紛緊隨出臺反壟斷、隱私保護、社會公益與安全等系列法律法規(guī),加強平臺企業(yè)監(jiān)管、規(guī)范數字經濟發(fā)展[1]。然而,因為本國產業(yè)結構、巨頭本土化等關鍵因素的差異,歐盟、美國與中國的平臺經濟監(jiān)管規(guī)制卻呈現出較大差異[2]。

在歐盟,歐盟委員會等對“超大型平臺”重拳出擊,力求通過“強監(jiān)管”模式規(guī)范平臺監(jiān)管[3]。截至目前,歐盟陸續(xù)推出了《通用信息保護條例(GDPR,2018)》《數字服務法(DSA,2022)》《數字市場法(DMA,2022)》等三部前瞻性法律,并緊鑼密鼓地推動《人工智能法案》的立法進程,賦予平臺用戶被遺忘權、數據可攜帶權等全新權益,為平臺企業(yè)尤其是超大型平臺企業(yè)設置風險評估、獨立審計、嚴苛透明度要求等進階性義務,嚴禁其自我優(yōu)待、用戶歧視或服務搭售。

在美國,平臺經濟監(jiān)管機制則較為滯后,基本延續(xù)了上世紀70年代至今的“弱監(jiān)管”傳統(tǒng)。反壟斷方面,美國眾議院在2020年發(fā)布《數字市場競爭調查》后,僅有《收購兼并申請費現代化法案》《州反壟斷執(zhí)法管轄地法案》等機構改革類立法得以通過,《美國創(chuàng)新與選擇在線法案》《開放應用市場法案》等實質性條款改革難以推進。隱私保護方面,美國加利福尼亞州、弗吉尼亞州等制訂了《加州消費者隱私法案(CCPA,2018)》等綜合性隱私法案,但聯邦綜合隱私立法至今沒有沖破[4]。

而在中國,學術界與立法機構或出于法律繼受的“慣性”,對歐盟模式更為“親近”,并多有借鑒[5]。對標歐盟GDPR、DSA、DMA,我國制(修)訂了《個人信息保護法(2021)》《數據安全法(2021)》《反壟斷法(2022修正)》等平臺經濟三大核心法律法規(guī),并輔以《關于平臺經濟領域的反壟斷指南(2021)》《關于推動平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見(2021)》《互聯網平臺落實主體責任指南(征求意見稿2021)》《網絡數據安全管理條例(征求意見稿2021)》等行政法規(guī)。2021年3月,我國對平臺經濟進行了持續(xù)一年多的專項整治,力求拔除風險點,糾正不規(guī)范問題。2022年4月,平臺經濟“專項整改”基本完成,監(jiān)管部門的工作重點逐步轉入“常態(tài)化監(jiān)管”[6],逐步由“包容審慎”向“依法監(jiān)管”過渡,由“事后懲戒為主”轉向“事前事中事后全鏈條監(jiān)管”[7]。

至此,中、美、歐三種平臺治理模式均基本定型,但究竟哪種治理框架與規(guī)制工具,能夠應對平臺經濟帶來的嚴峻挑戰(zhàn),并推動數字平臺生態(tài)系統(tǒng)進入良性循環(huán),理論界與實務界仍爭議重重[8]。例如,針對GDPR治理效果,Buttarelli[9]、Safari[10]等認為:GDPR為全球個人數據保護設立了“黃金標準”,改寫了世界數字化格局;而Layton[11]、Mercer[12]、Ryngaert[13]等卻斷定:GDPR變相強化了歐盟政府權力、提升平臺合規(guī)成本高、損害中小企業(yè)實力、抑制技術創(chuàng)新,在打擊美國科技巨頭GAFAM的同時“自損八百”,無法為歐盟牟取到“數字主權”[14]。研究結論莫衷一是,也給中國平臺經濟常態(tài)化治理路徑的繼續(xù)優(yōu)化,帶來了理論疑云與現實困擾。

習近平總書記在2022年12月的中央經濟工作會議上強調,加快建設現代化產業(yè)體系,關鍵之一是“要大力發(fā)展數字經濟,提升常態(tài)化監(jiān)管水平,支持平臺企業(yè)在引領發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手”[15]。當前,為更好推進平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管,很有必要置身于國際坐標系,利用比較分析法等,系統(tǒng)梳理中、美、歐盟在平臺經濟反壟斷、隱私保護、社會公益與安全等領域的關鍵規(guī)制,深刻剖析中國平臺經濟常態(tài)化治理的獨特目標、制度特征、潛在挑戰(zhàn),并在此基礎上提出切實可行的應對策略,才能有效提升中國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管水平。

二、中國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管的目標

在數字經濟加速發(fā)展,國際競爭不斷升級的復雜時代背景下,中、美、歐各國基于平臺國際競爭力、產業(yè)政策等具體國情與國家戰(zhàn)略考量,探求出不同的治理路徑。對比《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》《個人信息保護法》《數據安全法》,與DMA、DSA、GDPR、CCPA等中外規(guī)制的立法目標與宗旨表述可發(fā)現:中國平臺經濟治理的立法目標將歐美訴求熔于一爐,既要實現歐盟關注的“人權保護/以人為本”與“市場公平”,又要尋求美國追求的“技術創(chuàng)新”與“經濟發(fā)展”,但最終三大經濟體的平臺經濟治理政策均落腳于“國家安全與數字主權”這一中心目標(表1)。

(一)平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管是以人為本,實現中國式現代化的必然要求

中國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管強調保護個人信息權益、保護個人的合法權益、維護消費者利益,這在《個人信息保護法》《數據安全法》《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》中均有明確的表述。而在歐盟GDPR、DMA、DSA中這一目標更為突出,GDPR甚至將個人信息權作為基本人格權,保護力度可見一斑。美國則與中、歐不同,其CCPA僅將隱私權保護提升到州級憲法的高度,且保護主體是“消費者權益”而非“基本人權”,無論是法律等級還是權利范疇都明顯不及歐盟。顯然,我國平臺經濟發(fā)展既有其他國家平臺經濟演化的共同特征,也具有鮮明的中國特色,最為集中的體現是中國式現代化要求平臺經濟發(fā)展需要以人民為中心,兼顧創(chuàng)新、就業(yè)、低碳環(huán)保等方面。這也對平臺經濟發(fā)展提出更高要求,防止平臺經濟通過“大數據殺熟”“二選一”等損害人民利益的行為。同時,中國式現代化也要求平臺經濟加快創(chuàng)新發(fā)展,以技術創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展,為人民群眾提供更好的服務。

(二)平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管是保護公平競爭,促進平臺經濟規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展的必要過程

中國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管也非常重視對壟斷行為的打擊與對市場公平競爭的保護,這在《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》《互聯網平臺落實主體責任指南》中有著集中的體現。尤其在《互聯網平臺落實主體責任指南》中,監(jiān)管機構對超大型平臺經營者提出了“公平競爭示范”“平等治理”“開放生態(tài)”“數據管理”“內部治理”“風險評估”“風險防控”“安全審計”等顯著高于普通平臺的階梯式監(jiān)管要求,客觀上實現了對寡頭平臺的打擊與對中小平臺的保護。21世紀以來,我國平臺企業(yè)在較為寬松的環(huán)境中自由發(fā)展,平臺企業(yè)數量、體量、業(yè)態(tài)都發(fā)展到新的高度,可是也積累了諸多潛在問題與風險,例如前文所提到的“大數據殺熟”行為、“二選一”行為、搜索降權行為、獵殺式并購行為等行為,都是以巨大社會效用損失換取個體效用增益。通過平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管,切實消除平臺之間互為鴻溝、各自為戰(zhàn)的亂局,才能促進平臺經濟規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展。

(三)平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管是促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),推動頭部平臺企業(yè)提升技術水平的必經之路

“促進超大型平臺充分利用數據、資金、人才、用戶和技術等資源優(yōu)勢,加大創(chuàng)新投入,提升技術水平”則是中國監(jiān)管機構不同于歐盟的另一立法宗旨,這在《互聯網平臺落實主體責任指南》第九條和《關于推動平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》第四條中有著明確表現。而歐盟不然,GDPR、DMA、DSA均無意于促進頭部平臺創(chuàng)新,其保護的主要對象是企業(yè)用戶和終端用戶,DSA中“支持創(chuàng)新”的表述本質上是對本土小微平臺的特殊扶持,和對GAFAM等國外巨頭的精確打擊(DSA第19、29條)。美國則在GAFAM的積極游說與政府部門的默許保護下,反壟斷實質性條款的推進一直受到阻力,實際上目的是為GAFAM鞏固全球霸主地位、科技創(chuàng)新發(fā)展大開方便之門。顯然,經濟高質量發(fā)展離不開現代化產業(yè)體系的有力支撐,現代化產業(yè)體系要求加快建設網絡強國、數字中國,平臺經濟在打造具有國際競爭力的數字產業(yè)集群中具有重要的引領作用。2021年以來,我國平臺經濟領域的專項整改行動在反壟斷和防范資本無序擴張方面取得顯著成效,但也在一定程度上造成了平臺企業(yè)創(chuàng)新動力的消減。惟有通過構建常態(tài)化監(jiān)管體系,鼓勵頭部平臺積極持續(xù)探索創(chuàng)新,才能引領發(fā)展潮流并提升國際競爭力,有效推動頭部平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

(四)平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管是實現國家安全,維護數字主權與發(fā)展利益的迫切需要

“維護國家主權、安全和發(fā)展利益”則是中國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管的終極目標,該政策目的可在《數據安全法》中直觀看到。美國在《2022年美國國家安全戰(zhàn)略》中,將出口管制、投資審查、制裁、供應鏈審查等,作為管控人工智能、量子計算等科技平臺的重要手段;歐盟則在《2030數字指南針:歐洲數字十年之路》中宣布,數字主權已成為歐盟國家推動新興技術發(fā)展和數字政策制定的首要目標。在某種程度上,如果說歐盟的“超強監(jiān)管模式”是維護其數字主權的表現,那么,美國平臺監(jiān)管的“不作為”也是其維護數字地位的手段。而隨著國際沖突與逆全球化趨勢的加劇,我國平臺經濟要在人工智能、高端芯片等領域有所作為、大有可為,通過加強產業(yè)鏈安全維護我國國家安全。與此同時,平臺經濟全產業(yè)鏈條還具有高數據密集的特征,伴隨而來的是數據外泄的巨大風險和挑戰(zhàn)。例如,對“滴滴出行”APP的時間、地點等多維大數據進行綜合分析,能夠分析出諸多涉及人民信息安全、國家戰(zhàn)略安全的機密信息。2021年7月國家網信辦通知“滴滴出行”APP下架,重要的原因是平臺數據壟斷極大提升了數據分析精度,進而提高了信息外泄風險等級上升的可能。因此,為在新形勢下防范化解重大風險、維護國家安全,平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管勢在必行。

三、中國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管的特征分析

為推動平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展,我國監(jiān)管機構圍繞三大核心法律與相關法規(guī),積極探索由“專項整治”轉向“常態(tài)化治理”的正確路徑。當前,我國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管具有以下特征。

(一)反壟斷制度方面,美國傳統(tǒng)框架與歐盟“守門人”制度并行

強化數字平臺反壟斷監(jiān)管具體深刻的全球背景[16],這也是數字平臺監(jiān)管中最早獲得全球關注的重要部分。我國的數字平臺反壟斷監(jiān)管既借鑒了美國的反壟斷框架,又吸收了歐盟的反壟斷內容。在平臺經濟反壟斷監(jiān)管實質性條款中(見表2第1行),中國核心制度改革基本沿用美國《謝爾曼法》傳統(tǒng)反壟斷框架,《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》等新規(guī)這方面體現的比較明顯。相關市場界定方面,中國仍采用美國的替代分析法,但為堵上免費模式下平臺經濟價格分析失效的漏洞,中國又將歐盟DMA提出的網絡效應、鎖定效應等新因素納入其中;在壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中三大實體制度方面,基本上保持壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中等核心條款不變,但為解決軸幅協議、“二選一”“大數據殺熟”、VIE架構等新問題,又新增相關禁令兜底。但是,因為基于邊際報酬遞增、需求曲線垂直規(guī)律的互聯網經濟,與邊際報酬遞減、需求曲線下傾的工業(yè)經濟壟斷機制截然不同,以上新規(guī)根本無法觸及壟斷平臺“先惠民、再收割”等核心問題[17]。中國只好借鑒歐盟“守門人”制度,另行推出“超大型平臺經營者主體責任制度”,專門約束超大型平臺。

表2 中、美、歐平臺經濟治理的代表性監(jiān)管措施

對比可知,《互聯網平臺落實主體責任指南(征求意見稿)》無論在超大平臺/守門人認定方面,還是在開放生態(tài)、搭售服務、自我優(yōu)待等方面,均與歐盟DMA高度一致,這將會給頭部數字平臺企業(yè)帶來沉重的合規(guī)成本。顯而易見,兩大并行制度雖能實現對平臺經濟壟斷現象的全面監(jiān)控,但也使我國在“打擊”與“保護”頭部平臺企業(yè)上有時會舉棋不定。這也往往會影響平臺企業(yè)在創(chuàng)新發(fā)展,創(chuàng)造就業(yè)等方面發(fā)揮作用。

(二)隱私保護制度方面,引進歐盟“權責不對等”與“事前行為規(guī)制”機制

隱私保護是晚于壟斷管制出現的第二大平臺經濟治理領域,截至2022年,全球已有137個國家和地區(qū)制定了綜合隱私立法。

在平臺經濟隱私保護實質性條款中(見表2第2行),中國的核心制度——個人信息保護制度,與歐盟的公民隱私權保護制度基本一致,《個人信息保護法》與歐盟GDPR的法律框架與重要條款的相似度約70%[18]。例如,在立法目標上,中國與歐盟均將個人信息權益歸為基本人格權,保護層次很高;在具體權利中,歐盟首創(chuàng)的“被遺忘權”“數據可移植性權利”也被吸納到中國法律之中;在平臺義務中,中國的“影響評估”“合規(guī)審計”“個人信息保護負責人設置”同樣受到歐盟“數據保護專員設置”“影響評估與事先咨詢”制度的啟示。中國與歐盟一致,通過“權責不對等”與“事前行為規(guī)制”的制度設計,將隱私保護的大部分責任分擔給平臺企業(yè)。反觀美國,僅有個別州郡從消費者保護的角度保護用戶隱私,保護級別低、范圍小,并一直堅持事后審查制度,對平臺經濟的干預程度較輕。顯然,中國在隱私保護領域更加接近歐盟,致使平臺企業(yè)為預防隱私風險每年必須制作大量的風險評估報告、危機應對預案、審計報告、透明度報告等,否則將面臨基于上一年度營業(yè)額5%以下的罰款。

而在平臺經濟隱私保護程序性條款中(見表2第2行),歐盟要求各成員國必須指定一個或多個獨立的政府公共機構負責法案應用,并詳細規(guī)定了數據保護委員會與其他監(jiān)督機構的權責分配、相互協助與聯合行動規(guī)則,執(zhí)法機制清晰完整;而美國成立了加州隱私保護局(CPPA)來實施與執(zhí)行法律,但受加州商會起訴等影響,法院裁定其推后到2024年生效,對隱私保護的力度遠不及歐盟;中國則指定國家網信部門、國務院有關部門等負責保護與監(jiān)督,但未就部門合作機制進行規(guī)范,這一設置也使我國成為平臺隱私保護合規(guī)成本較高,在一定程度上不利于“降低平臺經濟參與者經營成本”“支持平臺技術創(chuàng)新”等目標的實現。

(三)社會公益與安全制度方面,借鑒歐盟“階梯式監(jiān)管”模式加強平臺責任

當前,全球各國大都以“影響大眾利益”標準去構建新的監(jiān)管框架,平臺反壟斷逐漸從反壟斷法的單純追求“經濟效率”話語中掙脫出來,開始兼顧社會公益與安全[19]。

在平臺經濟社會公益與安全實質性條款中(表2第3行),中國的互聯網平臺主體責任制度與歐盟的階梯式監(jiān)管模式如出一轍。歐盟DSA將所有平臺劃分為所有中介、托管服務提供者、在線平臺、遠程合同簽約平臺、超大型平臺5類,并為超大型平臺設置了風險評估、紓解與應對機制,并承擔獨立審計、透明度和內部治理等專屬義務;中國則將平臺分為互聯網平臺、超大型兩類,分別為其制訂了與DSA高度相似的義務清單。而美國在這方面相關立法幾乎是空白,這也在客觀上撇清了平臺企業(yè)在社會公益與安全領域的主要責任?？偠灾?中國平臺監(jiān)管機構為在多元目標與各方利益間取得微妙平衡,通過提高合規(guī)成本上限、堅持行政機關處罰等手段,政策威懾力超越歐美諸國,但也在一定程度上提高了平臺企業(yè)社會公益與安全合規(guī)成本。

四、中國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管面臨的現實困境

在全球平臺經濟監(jiān)管體系中,歐盟的“強監(jiān)管”與美國的“不作為”模式深刻影響了各國的監(jiān)管措施選擇,我國平臺經濟監(jiān)管規(guī)制比較接近歐盟的“超強監(jiān)管”模式,但因具體國情不同,容易出現以下問題。

(一)容易影響我國平臺企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性

從監(jiān)管目的看,我國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管的具體規(guī)制高度接近歐盟模式,并已通過設置平臺義務、增加禁止性條款、提高罰款上限等手段,在平臺經濟反壟斷過程中發(fā)揮了重要作用。但因具體國情不同,這種模式在中國也存在著一定程度的“水土不服”。在歐盟,由于GAFAM等美國巨頭壟斷市場,本土平臺相對弱小,監(jiān)管者力求打擊國外巨頭,從而達到保護本土平臺發(fā)展的目的;而中國不同,我國數字經濟支柱企業(yè)并非GAFAM,而是本土企業(yè)BAT,超強監(jiān)管可能會給我國平臺經濟帶來損失。例如,2022年我國《反壟斷法》等仿效歐盟,把大量沒有成熟判定標準的新型壟斷行為納入禁止領域,并將罰款上限提高到年銷售額的10%。BAT當年財報顯示,其年銷售額介于1237億-8530億元,新規(guī)使其隨時面臨0-853億元的隨機式罰款。(1)作者根據BAT2022財務報表整理。當前,平臺經濟是我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動最為活躍的領域之一,隨機式罰款會給平臺企業(yè)尤其是頭部企業(yè)帶來較大損失,進而可能會影響我國平臺企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。

(二)監(jiān)管手段往往局限于“隨機式罰款”

從實質性條款看,我國在平臺監(jiān)管實際執(zhí)法過程中往往會出現“隨機式罰款”,平臺監(jiān)管的目的是要實現“規(guī)范”與“發(fā)展”雙重目標的平衡。無論是歐盟的“嚴厲打擊”,還是美國式的“變相寬松”,均沒有很好的達成該目標,亟需采用“開放網絡、數據或者平臺等基礎設施”“承諾兼容或者不降低互操作性水平”等全新手段。然而,歐盟雖在DMA中增添以上手段,但并無現實執(zhí)行需求,國際經驗近乎空白,供我國借鑒參考的地方不多。我國沒有成立獨立的監(jiān)管機構,監(jiān)管職能由網信辦、市場監(jiān)督總局、廣電總局等部門負責,往往會出現九龍治水、令出多門等現象,這也進一步增大了隨機性罰款的可能性。近兩年來,我國集中處理滴滴“違規(guī)搜集使用用戶信息”、阿里與美團“二選一”、螞蟻金服與騰訊財付通“金融違規(guī)” 等重大案件,分別開出80.26 億、182.28億、34.42億、71.23億、29.93億元的巨額罰款(2)作者根據相關部門對滴滴、阿里、美團、螞蟻集團和騰訊時財富通的處罰資料整理。。反壟斷不是反對企業(yè)的大,而是防止企業(yè)利用大的地位而實施的濫用行為。以“二選一”為例,如果一家平臺的市場優(yōu)勢是建立在“二選一”基礎上的,那么就會扭曲平臺內部的資源配置和創(chuàng)新能力。我國平臺經濟領域的反壟斷工作才剛開始,如何構建一套符合我國平臺經濟市場結構和產業(yè)特點的反壟斷規(guī)制體系仍然有待探索。

(三)“無力監(jiān)管”與“選擇性監(jiān)管”現象仍較為普遍

從程序性條款看,我國平臺經濟監(jiān)管依賴于傳統(tǒng)政府機關,但平臺經濟具有規(guī)模效益和高速迭代等獨特屬性,限于人員編制與技術能力,政府機關要么“無力監(jiān)管”,要么“選擇性監(jiān)管”。以視頻平臺內容審查為例,2023年廣電總局計劃立法將流媒體視頻納入《廣播電視法》監(jiān)管范圍,但其去年審核工作量僅為電視劇160部、網絡電影426部,但面對短視頻平臺日均新增的1500萬條短視頻(3)作者根據2022年全國廣播電視行業(yè)統(tǒng)計公報整理。,廣電總局無力監(jiān)管,也無從監(jiān)管。同時,面對高度隱蔽的軸幅協議、算法同謀等,監(jiān)管人員往往會束手無策,只能對阿里、美團“二選一”等顯見行為開展專項監(jiān)管,“常態(tài)化監(jiān)管”容易滑向“選擇性監(jiān)管”。

五、優(yōu)化中國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管的實踐進路

平臺經濟是網絡強國和數字中國建設的重要載體,在發(fā)展全局中的地位和作用日益凸顯。當前,平臺經濟已經完成專項整改任務,如何進一步做好常態(tài)化監(jiān)管工作,成為推動平臺經濟行穩(wěn)致遠的重要工作。如前文所述,我國在平臺經濟監(jiān)管方面更多借鑒了歐盟的強監(jiān)管模式,這一模式在一定程定上存在“水土不服”,需要立足中國具體國情,置身于國際坐標系,從創(chuàng)新頂層設計、改進監(jiān)管措施、擴展監(jiān)管主體、完善反饋機制等方面,加快構建具有中國特色的平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管新模式,不斷提升常態(tài)化監(jiān)管水平,更好地支持平臺企業(yè)在引領發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手。

(一)創(chuàng)新頂層設計:打破歐盟超強監(jiān)管模式,切實降低平臺合規(guī)成本

頂層設計創(chuàng)新是中國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管的核心要求。當前的監(jiān)管模式更多借鑒了歐盟的超強監(jiān)管模式,容易給平臺企業(yè)尤其是頭部平臺企業(yè)帶來較大損失,影響其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。下一步,要放棄對歐盟規(guī)則簡單的模仿,深入平臺一線親測各場景合規(guī)成本,大幅削減過于嚴苛的“超強責任”,真正轉軌至“規(guī)范”與“發(fā)展”并重的監(jiān)管之路。例如,在反壟斷領域,BAT等頭部平臺兼并初創(chuàng)公司的合規(guī)成本竟能達到124億-853億元,這一天量罰款徹底終止了BAT的“扼殺式并購”行為,但也堵死了正常的平臺兼并之路[20],有必要進一步調研評估、細化責任,而不能將歐盟規(guī)則照搬過來就不了了之?？傊?打破歐盟“超強監(jiān)管”模式,科學評判“風險評估”“算法審計”“透明度要求”等歐盟規(guī)則在中國本土的實證效果,切實降低平臺成本,探索具有中國特色的平臺經濟監(jiān)管體系迫在眉睫。

(二)改進監(jiān)管措施:細化分類分級負面清單,匯編統(tǒng)一的《平臺經濟法》

監(jiān)管措施改進是中國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管的直接抓手。為化解“隨機式罰款”頑疾,有必要引入分類分級負面清單,匯編統(tǒng)一的《平臺經濟法》。一方面,為解決巨額罰款、手段單一的問題,建議將自由裁量權過大的法律條款,按照平臺類型、用戶規(guī)模、信息量、交易額等客觀標準,細化為分類分級負面清單。例如,當平臺違反《個人信息保護法》處理個人信息時,應處年營業(yè)額5%以下罰款,并責令改正、停業(yè)整頓、吊銷執(zhí)照。而監(jiān)管者可按平臺類別、信息重要性、違規(guī)程度等繼續(xù)細分,并精準匹配0%-5%閾值內的各檔罰款及其他救濟。另一方面,為解決九龍治水、政令沖突的問題,建議制訂法典式的《平臺經濟法》,指定或設立獨立部門作為專門負責機構,系統(tǒng)梳理各項法律法規(guī)、辦法指南與司法解釋,消除救濟措施的不可預見性,有效解決令出多門的問題,降低隨機式罰款的可能。

(三)擴展監(jiān)管主體:建立健全協同治理機制,推動平臺自治與用戶參與

監(jiān)管主體變革是中國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管的必要保障。為破解相關部門無力監(jiān)管與選擇性監(jiān)管難題,我國平臺經濟監(jiān)管需調動各方積極性,建構“國家規(guī)制+行業(yè)自治+用戶參與”的多利益攸關方協同治理機制:行業(yè)自治方面,可充分調動中國互聯網協會、互聯網金融協會等行業(yè)自律協會積極性。由于協會成員來自B站、抖音、螞蟻集團、微信財付通等各類平臺業(yè)務一線,對各類平臺的商業(yè)模式、核心算法、經營風險等問題理解精準,能通過智能審核、人工復核等高效識別違規(guī)行為,有效敦促平臺合規(guī)自治。用戶參與方面,可在“消費者保護協會”等用戶聯盟的基礎上,增設“內部電子投訴處理系統(tǒng)”“互聯網用戶權益保護協會”等用戶參與系統(tǒng),并支持用戶在任何階段向法院提起訴訟,充分調動廣大用戶監(jiān)管平臺的熱情,使全社會都加入到平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管中來。

(四)完善反饋機制:建構常態(tài)化溝通交流機制,提升常態(tài)化監(jiān)管水平

改進反饋機制是中國平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管的應有之意?！吨R產權強國建設綱要(2021—2035年)》也從行政司法的角度要求建設完善的信息網絡保護機制,涵蓋配套建設相關服務平臺,以市場導向為主體深入行業(yè)流程包括公證、鑒定、監(jiān)管等,促進激勵制度設計的完善和統(tǒng)一[21]。由于平臺經濟面向未來、不可預見,監(jiān)管者亟需建構包括“動態(tài)預警系統(tǒng)”“專題訪談”“監(jiān)管沙盒”在內的常態(tài)化溝通交流機制,實時關注平臺脈動,柔性調整監(jiān)管政策。首先,建立大模型動態(tài)預警系統(tǒng),可實時監(jiān)控平臺交易、網絡輿情、制造業(yè)數字化轉型指數等,實現精準預測與靶向監(jiān)管;其次,召開常態(tài)化專題訪談,可對平臺、用戶、科研院所等進行深度調查,完善更新分類分級負面清單;最后,引進監(jiān)管沙盒實驗,可招募用戶到特定安全空間試用區(qū)塊鏈、元宇宙等新品,讓監(jiān)管者提前感知新技術風險,預先確定最優(yōu)監(jiān)管路徑?？傊?應充分利用常態(tài)化溝通交流機制,妥善解決平臺在科技創(chuàng)新、改善就業(yè)、提高國際競爭力、引領數字化轉型進程中的實際困難,推動平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展,在歐盟和美國模式之外開辟一條適合中國國情的常態(tài)化監(jiān)管路徑,積極構建“平臺、內容、連接”融合共生的產業(yè)生態(tài),推動創(chuàng)新要素匯聚、創(chuàng)新技術涌現、創(chuàng)新思想迸發(fā),促進平臺經濟新業(yè)態(tài)新模式蓬勃發(fā)展,不斷拓寬創(chuàng)新就業(yè)創(chuàng)業(yè)新渠道,探索解決“卡脖子”技術,充分發(fā)揮我國平臺企業(yè)在引領發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中的作用。