陳文勝 汪義力

(湖南師范大學(xué),湖南 長沙 410081)

鄉(xiāng)村治理居于國家建設(shè)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性地位,無疑是整個國家和社會治理的基石,鄉(xiāng)村治理水平的高低直接關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)進程。2019年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》,要求把夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策,持續(xù)增強鄉(xiāng)村治理效能,推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[1]從現(xiàn)實來看,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是從傳統(tǒng)治理形態(tài)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要、通往現(xiàn)代社會生活的理性過程,但本質(zhì)上仍然是以構(gòu)建現(xiàn)代制度為核心的現(xiàn)代國家建構(gòu)事業(yè)在鄉(xiāng)村社會的延續(xù)。新中國的成立為中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化確立了制度框架,改革開放以來鄉(xiāng)村變革取得的偉大成就為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)和智識資源。而工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化的快速推進,鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展,社會結(jié)構(gòu)、文化觀念和治理秩序復(fù)雜多變,城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分矛盾凸顯,則衍生出鄉(xiāng)村治理新的邏輯基點。

一、問題的緣起

在歷史的繼承性與現(xiàn)實的復(fù)雜性交互作用之下,中國鄉(xiāng)村治理在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的碰撞中呈現(xiàn)出一幅跌宕起伏而又內(nèi)涵豐富的圖景,學(xué)界對于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的議題業(yè)已展開廣泛討論,為進一步深化鄉(xiāng)村治理相關(guān)問題的研究開拓了視野。

其一,關(guān)于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵,學(xué)界暫無統(tǒng)一定論,主要從治理體系和治理能力兩個層面進行闡釋。有學(xué)者認為,“體系現(xiàn)代化”是指治理技術(shù)以“現(xiàn)代”替代“傳統(tǒng)”、治理政策以“精準”替代“模糊”、治理體制以“規(guī)范”替代“隨意”,“能力現(xiàn)代化”是指不斷提升國家對鄉(xiāng)村基層事務(wù)的干預(yù)能力以推動頂層設(shè)計的政策目標落地落實。[2]也有學(xué)者提出,“體系現(xiàn)代化”在實踐中呈現(xiàn)出治理體制“類”科層化、治理過程規(guī)范化、治理方式技術(shù)化的邏輯;“能力現(xiàn)代化”在實踐中呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)能力精英化、服務(wù)能力社區(qū)化、公共管理能力專業(yè)化的邏輯。[3]因此,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化程度的高低,取決于“技術(shù)化”的國家治理力量和鄉(xiāng)村社會的自身形態(tài)兩個維度,既包含“國家性”內(nèi)涵,更內(nèi)生于“社會性”成分。[4]

其二,學(xué)者們立足于中國鄉(xiāng)村治理的實踐探討了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度邏輯,提出了“簡約治理”“一線治理”“協(xié)同治理”等具有較強原創(chuàng)性的解釋框架。基于鄉(xiāng)村治理自主性與靈活性的問題,有學(xué)者認為要創(chuàng)造性援引傳統(tǒng)“簡約治理”模式的補充性價值。[5]但是,當代中國共產(chǎn)黨“積極有為”地推進中國式現(xiàn)代化背景下“簡約治理”不同于黃宗智筆下的傳統(tǒng)“無為而治”背景下的“簡約治理”模式,它更多的是一種通過“非科層化”治理方式,低成本、高效率實現(xiàn)“承上啟下”功能的治理模式。[6]同時,通過改良既有權(quán)力運行模式,激活治理體制機制,實現(xiàn)制度化與有效性、穩(wěn)定性與靈活性的平衡,使鄉(xiāng)村社會與國家權(quán)力的互動關(guān)系更具彈性。[7]

其三,學(xué)者們抱持敏銳的問題意識和高度的行動自覺,立足現(xiàn)實深入考察中國境遇下的鄉(xiāng)村治理問題,普遍認為中國鄉(xiāng)村治理實踐中存在諸多挑戰(zhàn),如:多元共治格局不成熟、治理機制不完善、治理主體能力較弱等突出問題,以及國家與農(nóng)民關(guān)系失衡、“內(nèi)卷化”“碎片化”“去政治化”治理低效等多維困境,并從不同視角探尋鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐邏輯。有的學(xué)者認為,推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,要精準定位政府的權(quán)力邊界、發(fā)揮農(nóng)民主體地位、完善城鄉(xiāng)治理協(xié)調(diào)機制、建立鄉(xiāng)村文化繁榮促進機制。[8]同時,尊重各地客觀情況,尊重農(nóng)民意愿,以自上而下基礎(chǔ)性制度建設(shè)與自下而上的差異化多元治理機制建構(gòu)相結(jié)合,建立多元主體參與治理的共治格局。[9]從協(xié)同、科技、理性、價值、美麗為特征的現(xiàn)代化視域,從共治、智治、法治、德治、美治五重向度,[10]構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系。

作為一個時代命題,“鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”成為學(xué)者們關(guān)注和研究的重點對象本無可厚非,但要理性對待和審慎分析,“現(xiàn)代化”理論仍需在與中國具體實際相結(jié)合的進程中辯證審視。無論是定義基本內(nèi)涵,還是分析制度邏輯,抑或探尋實踐路徑,都應(yīng)準確把握鄉(xiāng)村治理演進的動態(tài)邏輯,以便在新的時代境遇中構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)村治理新變化和新需求的參照坐標。因此,必須以更開放的視野將其置于現(xiàn)代國家建構(gòu)的演進歷程中擘畫鄉(xiāng)村治理的藍圖。歷史表明,鄉(xiāng)村治理不單是制度構(gòu)建與執(zhí)行,更為關(guān)鍵的是制度構(gòu)建與鄉(xiāng)村社會實際生活的聯(lián)結(jié)與互嵌。當下中國鄉(xiāng)村社會正經(jīng)歷深刻變化,治理目標從資源汲取向新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興演變,治理模式從村民自治向鄉(xiāng)政村治、多元共治演變,治理理念從傳統(tǒng)禮治向依法治理、復(fù)合治理演變。鄉(xiāng)村治理應(yīng)當更加關(guān)注如何在體現(xiàn)為權(quán)力歸屬和配置的國家政治制度與體現(xiàn)為權(quán)利確認和保障的鄉(xiāng)村公共生活之間建筑相互規(guī)定又相互作用的聯(lián)動機制,即鄉(xiāng)村治理邏輯。

二、傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理的權(quán)力邏輯與治理局限

從歷史與傳統(tǒng)的視野觀察中國鄉(xiāng)村治理,是理解現(xiàn)代意義的鄉(xiāng)村治理理論及其興起發(fā)展的應(yīng)有命題。近代以來,源于西方歐美國家的現(xiàn)代性思想觀念、價值取向、行為模式以及生活方式對中國這樣的有著深厚歷史底蘊的國家走不同于自身傳統(tǒng)的現(xiàn)代化治理之路提供了新的借鑒。但是,一個有著悠久農(nóng)業(yè)文明歷史和具有深厚傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理根基的國家,真正要建立現(xiàn)代制度體系并實現(xiàn)治理現(xiàn)代化絕非易事。因為在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型歷程中,既有來自自身傳統(tǒng)因素的制約,還有來自外部力量沖擊的壓力。中國鄉(xiāng)村治理正是在鴉片戰(zhàn)爭后新舊碰撞、內(nèi)憂外患的時代背景下,開啟的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的艱辛曲折探索歷程。然而,在不斷變化著的時空條件下,作出改變也不是一蹴即至的。改變由何而來,又因何而立,以及對中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建構(gòu)產(chǎn)生哪些影響,則需要置于中國悠久深厚的歷史文化和中國自身客觀的傳統(tǒng)實踐中加以審視,方可探尋到可能的謎底。

先秦時期,夏商之“王”雖掌控最高權(quán)力,卻被所謂神靈所束縛?！爸芨镆竺睂崿F(xiàn)政權(quán)更迭,周天子挾“天命”以令諸侯,行宗法分封之制維系其“天下共主”的最高權(quán)力,以血緣親情為紐帶的宗法制度和“尊尊親親賢賢”的等級秩序則構(gòu)成周代禮制體系,為傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成和發(fā)展奠定根基。春秋戰(zhàn)國諸侯攻伐,諸子百家競相爭鳴,法家思想在“周秦之變”中得以出場,高度的中央集權(quán)制度隨著秦王朝創(chuàng)立一統(tǒng)六國的驕人業(yè)績而開始登上歷史舞臺,影響深遠的權(quán)力本位思想隨之建立。但秦之覆滅表明民眾絕對順從皇權(quán)的條件尚不充分,故秦之后的統(tǒng)治者確立儒家思想為意識形態(tài)領(lǐng)域的正統(tǒng)與主導(dǎo)地位,權(quán)力本位的合法性基礎(chǔ)從心理與倫理上進行了強有力的和不可逆的加固,由此,“外儒內(nèi)法”的封建專制下的權(quán)力本位思想基本形成。事實上,中國歷代王朝的君主都極其善于將前人的失敗教訓(xùn)作為遺留的統(tǒng)治資源行修繕和改進統(tǒng)治之舉,權(quán)力本位的結(jié)構(gòu)和運行機制在改朝換代的循環(huán)中歷經(jīng)曲折而漫長的磨合與試錯后逐步臻于成熟,并在鞏固中央最高權(quán)威和控制基層社會等方面顯示突出績效,成為傳統(tǒng)中國政治制度和公共生活的一種普遍必然。

雖然傳統(tǒng)中國的“國家與鄉(xiāng)村社會”的關(guān)系特質(zhì)被錨定于“皇權(quán)不下縣”的政治文化之上,但權(quán)力本位框架下的中央集權(quán)制度強調(diào)民眾無條件的絕對服從,所謂“普天之下,莫非王土;率土之濱,莫非王臣”,為確保廣土眾民國家的“可大可久”,必然要通過建立嚴密的制度和組織確保中央權(quán)力的觸角在基層“無孔不入”?？v觀兩千多年的歷史,傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理無論是制度設(shè)計還是組織形式,抑或人事行政都始終無法擺脫權(quán)力邏輯運作的魅影。權(quán)力本位思想業(yè)已自上而下滲透進鄉(xiāng)村社會生活的各個領(lǐng)域,落實為涉及廣泛、影響深遠的制度安排,內(nèi)化到士紳精英的集體無意識之中,深刻影響著傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和效能。當然,權(quán)力邏輯在傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理的主流話語和主導(dǎo)模式中占據(jù)的地位需要從客觀實踐的深層蘊積中獲取驗證。

第一,維護統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性。鄉(xiāng)村社會的土地和人口這兩個最基本的生產(chǎn)要素關(guān)系到封建王朝安危與社稷穩(wěn)固,以農(nóng)立國的封建王朝自然會竭盡全力確保其權(quán)力意志在鄉(xiāng)村社會的有效貫徹。自秦漢全面推行郡縣制以來,封建專制的官僚政治就不遺余力地動員或利用各種智識力量設(shè)計和供給制度,以強化中央權(quán)威對鄉(xiāng)村社會的滲透和控制,譬如秦漢鄉(xiāng)亭制、隋唐鄉(xiāng)里制、北宋保甲制、元代都圖制、明朝里甲制、清朝保甲制等基層組織制度。雖稱謂不同,但一脈相承、有所遵循。它們通過“編戶齊民”構(gòu)建發(fā)達的基層控制體系,實行“集權(quán)簡約治理”,將整個鄉(xiāng)村社會置于“大一統(tǒng)文明”的統(tǒng)治之下。與此同時,官僚政治權(quán)威給予一些具有影響力和權(quán)威性的地方士紳精英一定程度的自治權(quán)力,來彌補縣下治理的空缺和維持鄉(xiāng)村社會的秩序,通過科舉考試為鄉(xiāng)村民眾創(chuàng)造“朝為田舍郎,暮登天子堂”的機會和造就士紳階層為國效力,再配之以儒家思想塑造的鄉(xiāng)村社會道德意識形態(tài)和家國倫理情懷,最終把權(quán)力本位織成一種生產(chǎn)生活上、思想觀念上的云羅天網(wǎng),使生息在鄉(xiāng)村社會的民眾或權(quán)力的被支配者在有意無意中接納和認同這種政治價值取向。即使頻繁的改朝換代,權(quán)力在鄉(xiāng)村社會運作的首要任務(wù)仍是不遺余力地維持其支配力和控制力以管理民眾,維持基層穩(wěn)定。

第二,強調(diào)權(quán)力運作的封閉性。封建君主處于權(quán)力金字塔的頂端,是整個官僚體系的權(quán)力來源,官僚機構(gòu)只是中央權(quán)威伸向廣土眾民的工具,各級官員常常以“行君之令而致之民”的家臣和仆役形象示于人前。強大的封建權(quán)力以一種自上而下的封閉性“政治軌道”對整個社會進行分層的、持續(xù)的監(jiān)控。哪怕在最底層的鄉(xiāng)村社會,地方政府也會通過設(shè)立基層官職、利用士紳精英來執(zhí)行封建統(tǒng)治者的意志。無論是夏商周到魏晉南北朝的鄉(xiāng)官制時期,還是隋唐的輪差制轉(zhuǎn)折時期,抑或兩宋到明清的職役制時期,自上而下的制度性權(quán)威,總是以一種確定無誤的方式將自下而上的內(nèi)生性權(quán)威納入權(quán)力體系,從而造就了士紳精英階層在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中扮演著“秩卑權(quán)重”的角色。即使宋明時期商品經(jīng)濟高速發(fā)展,也沒有從根本上改變鄉(xiāng)村社會權(quán)力的壟斷狀態(tài),直到清代,地方士紳精英階層依然是唯一受官僚權(quán)威“禮遇”和“唯一能合法地代表當?shù)厣缛号c官吏共商地方事務(wù)參與政治過程的集團”。[11]而被封建制度網(wǎng)絡(luò)束縛在一小塊土地上自給自足的占人口絕大數(shù)的農(nóng)民大眾及其團體則完全被排除在權(quán)力邏輯之外。

作為一種傳統(tǒng)文明方式,權(quán)力邏輯在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)越性和局限性可理性理解為一個事物的兩個方面,既很自然,也不可避免。但這并不意味著可以忽視它在面對鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代轉(zhuǎn)型時顯示出的不足與不適。權(quán)力本位的強烈訴求在于通過精巧的制度設(shè)計維系其有效運行以強化中央集權(quán)和加強地方控制,而這一過程不知不覺之中將占人口少數(shù)的官僚與占人口多數(shù)的農(nóng)民對立起來,形成了長期占據(jù)統(tǒng)治地位的官本位思維,并以一種強烈的文化合法性植根于鄉(xiāng)村社會,權(quán)力的集中性和資源的壟斷性作為一種較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性耦合,成為傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理的重要遵循。盡管思想家們有過大同理想社會的構(gòu)想和憧憬,反思和批判過封建專制的弊病,提出過“仁政”“民本”“天下為主,君為客”“庶民議政,百官分治”等思想和主張,但直到封建統(tǒng)治結(jié)束也未能祛除權(quán)力本位的頑疾。歸根究柢,傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會缺乏常規(guī)機制,以保證權(quán)力支配下的農(nóng)民大眾有效監(jiān)督官方、半官方甚至非官方權(quán)力主體濫用權(quán)力以及公權(quán)私用的行為,即便在“各縣自辟財源,搜刮民脂,成為公開之秘密”[12],以及鄉(xiāng)土社會出現(xiàn)“土豪劣紳”,造成權(quán)力失范或偏離常軌的情況下,也無法作出即時的制度性反應(yīng),最終只有通過暴動或起義的方式才有可能獲得改變。而且,社會資源基本被權(quán)力主體把持,農(nóng)民群眾掌握的資源微乎其微,權(quán)力和資源的絕對壟斷以及“利出一孔”的分配機制阻斷了農(nóng)民現(xiàn)代權(quán)利意識產(chǎn)生和覺醒的基礎(chǔ)。

繼而,在西方列強的強勢入侵和西學(xué)東漸的影響下,傳統(tǒng)中國的權(quán)力邏輯被置于開放時空中而遭遇巨大沖擊,無法適應(yīng)現(xiàn)代社會治理的基因日益凸顯。為了救亡圖存,從晚清到民國,國人參照西方現(xiàn)代變革思維,模仿西方現(xiàn)代方案力圖構(gòu)建現(xiàn)代中國。以梁漱溟、晏陽初、陶行知為代表的有志之士試圖通過“以知識去愚,以生產(chǎn)去貧,以衛(wèi)生去弱,以組織去私”的鄉(xiāng)村改良運動來推進鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化發(fā)展,雖一度掀起鄉(xiāng)村建設(shè)運動的高潮,出現(xiàn)了一些區(qū)別于“古代”的轉(zhuǎn)變,但其充斥著改良性質(zhì)的治理模式?jīng)]能改變古今中西碰撞時所出現(xiàn)的無力局面,也無法解決半殖民地半封建社會形態(tài)下鄉(xiāng)村社會的根本性問題,重建鄉(xiāng)村社會的面向終究沒有走出權(quán)力本位的窠臼。當然,這里并非以所謂“后見之明”否定前人,而是在鴉片戰(zhàn)爭之后外國侵略日益深重的背景下,國人等不及現(xiàn)代因素的自動生成和自主發(fā)展,也沒有時間梳理和省思厚重的傳統(tǒng)智慧,以至于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型在“誤用傳統(tǒng)”和“誤解現(xiàn)代”中深受權(quán)力本位邏輯的束縛而舉步維艱。

三、當代中國鄉(xiāng)村治理的權(quán)利邏輯與現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

中國共產(chǎn)黨牢記初心使命,勇?lián)鷼v史重任,以超強的政治領(lǐng)導(dǎo)能力和組織動員能力以及高效的社會整合能力團結(jié)帶領(lǐng)中國人民在“打土豪、分田地”口號的號召下,沿著“農(nóng)村包圍城市”的革命道路,實行土地革命和建立民主政權(quán),實現(xiàn)民族獨立和人民解放,完成了中國有史以來最廣泛和最深刻的社會變革。這一變革在彰顯“中國人民從此站起來了”的偉大意義的同時,也為中國現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新與發(fā)展奠定了政治前提與制度基礎(chǔ)。隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全面展開和中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展,中國鄉(xiāng)村治理邏輯逐步進入現(xiàn)代轉(zhuǎn)型階段。當然,近代中國是在“落后就要挨打”的話語占據(jù)主流敘事的歷史境遇中,為挽救民族危亡而走上現(xiàn)代化道路的,這樣一種打開“現(xiàn)代化”的方式?jīng)Q定了一個有著悠久歷史積淀和深厚文化傳統(tǒng)的大國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型必然是一個復(fù)雜的長期過程。無論是經(jīng)驗實然層面的現(xiàn)實訴求,還是理性應(yīng)然層面的制度建設(shè),都需在新的發(fā)展語境中不斷磨合調(diào)適。

新中國成立后,中國共產(chǎn)黨學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式,實行以公有制為基礎(chǔ)的指令性計劃經(jīng)濟體制以及與之相配套的“現(xiàn)代全能主義政治系統(tǒng)”,國家與社會合為一體以及資源和權(quán)力高度集中,形成一種“總體性社會”。國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的滲透和控制隨著“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的“政社合一”體制的建立得以全部完成。然而,這種高度統(tǒng)一的制度安排,在人民當家做主和為人民服務(wù)理念的引領(lǐng)下,雖不遺余力地全面包攬鄉(xiāng)村文化生活、經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè),但因其治理績效的邊際貢獻不斷遞減而難以為繼,最終隨著改革開放偉大征程的開啟和推進而逐步解體。[13]由此中國鄉(xiāng)村治理開始迎接和邁向嶄新階段,大力推進以“包干到戶”為突破口的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和以“村民自治”為核心的農(nóng)村政治體制改革,不斷建設(shè)有中國特色的鄉(xiāng)村治理體系。經(jīng)過40多年的改革與發(fā)展,中國鄉(xiāng)村發(fā)生了翻天覆地的變化,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅提升,農(nóng)民生活水平顯著提高,農(nóng)村面貌明顯改善。公共權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的運行日益規(guī)范化、程序化,農(nóng)民群眾的權(quán)益保障逐步走向制度化、法治化,鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)、取向、策略等進入前所未有的轉(zhuǎn)型過程,重塑著鄉(xiāng)村社會與國家的關(guān)系。

第一,治理結(jié)構(gòu)由自上而下單一向度向多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。黨的十一屆三中全會以后,中國共產(chǎn)黨及時改變過去一段時間“以階級斗爭為綱”的指導(dǎo)思想,作出了把黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來、實行改革開放的歷史性決策,開啟了中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代化建設(shè)的歷史性轉(zhuǎn)軌。1982年《憲法》修正案再次確認:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”,人民依照法律規(guī)定通過各種途徑和形式參與管理國家事務(wù)和監(jiān)督政府行為,并賦予村民委員會作為群眾性自治組織的法律地位。入憲后的“村民自治”歷經(jīng)了從履行組織職能到健全民主制度的重要政治位移,為廣大農(nóng)民群眾能夠依法直接行使民主權(quán)利提供了制度保障。此外,改革后的“權(quán)力下放”和“放權(quán)讓利”,促進了中央與地方關(guān)系的優(yōu)化并為基層賦能,激發(fā)了各類主體的創(chuàng)新活力和發(fā)展動力。自黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標,到黨的十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,市場的作用和地位日益凸顯。市場化因素嵌入經(jīng)營制度、戶籍制度、土地制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度等一系列鄉(xiāng)村制度改革,鄉(xiāng)村個人、市場和社會突破了高度集中的計劃經(jīng)濟體制下單一治理結(jié)構(gòu)的束縛,在權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)化和市場經(jīng)濟體制的影響下“自然”且自在地快速成長和蓬勃發(fā)展。以農(nóng)民為主體的農(nóng)村基層黨組織、群眾性自治組織、農(nóng)村經(jīng)濟組織以及鄉(xiāng)村居民等眾多內(nèi)生型主體和國家機關(guān)、外部企業(yè)、社會組織或個人等外生型主體參與到鄉(xiāng)村治理實踐當中,極大地提高了鄉(xiāng)村治理效能,鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)邁向多元化。特別是農(nóng)民主體意識和權(quán)利觀念的覺醒,越來越多的農(nóng)民群眾能夠自主參與鄉(xiāng)村建設(shè)過程,原有單一向度治理結(jié)構(gòu)已無法回應(yīng)和滿足愈漸多樣化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求,就不得不進行自我革新式的改良以構(gòu)建“多元共治”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。

第二,治理取向由注重經(jīng)濟增長、穩(wěn)定秩序向注重公平正義轉(zhuǎn)變。改革之所以從農(nóng)村開始,歸根結(jié)底是農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民的生活狀況關(guān)系到農(nóng)村以至整個國家的穩(wěn)定。早在1987年,鄧小平就指出:“我們的改革開放是從經(jīng)濟方面開始的,首先又是從農(nóng)村開始的。為什么要從農(nóng)村開始呢?因為農(nóng)村人口占我國人口的百分之八十,農(nóng)村不穩(wěn)定,整個政治局勢不穩(wěn)定?！盵14]這一認識在實踐中展現(xiàn)為社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展都作為“一票否決”事項,納入基層治理績效考核之中以配合中央政府治理導(dǎo)向的統(tǒng)攝?！澳戏秸勗挕焙?市場化改革持續(xù)深化,農(nóng)村經(jīng)濟社會獲得長足發(fā)展。但由于農(nóng)村人地矛盾日益突出和農(nóng)民收入增長緩慢,城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大,城鄉(xiāng)之間形成不平衡的二元結(jié)構(gòu)。隨著歷史情境的變遷,中央堅持“加強頂層設(shè)計”與“摸著石頭過河”相結(jié)合的策略原則,對其治理思路進行反復(fù)質(zhì)詢,提出“少取”“多予”“放活”的方針,并全面取消農(nóng)業(yè)稅。國家資源和各種惠農(nóng)政策開始密集“下鄉(xiāng)”,鄉(xiāng)村社會問題和各種矛盾得到一定程度緩解,實現(xiàn)公平公正和強化服務(wù)職能成為基層政府的轉(zhuǎn)型取向。收入分配機制逐漸從“效率優(yōu)先、兼顧公平”發(fā)展為“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系,再分配更加注重公平”[15],并出臺一系列政策加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度以及加快推進以保障和改善農(nóng)村民生為重點的社會建設(shè)。特別是黨的十八大以來,我國提出“全面建成小康社會”“全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”“全面推進鄉(xiāng)村振興”等一系列重大戰(zhàn)略舉措,不斷加大對農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)的扶持力度,不斷滿足農(nóng)民群眾對教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等民生需要。維護和促進公平正義成為鄉(xiāng)村治理的價值追求,尊重和維護廣大農(nóng)民群眾權(quán)利訴求成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與發(fā)展的根本性要素,更加注重以有效的政策供給和政策實施來維護和保障農(nóng)民群眾的生存與發(fā)展權(quán)利。

第三,治理策略由法制建設(shè)為主向強化法治保障轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村治理最初是單一依靠政策推動,盡管起到一定程度的重要支撐,但極易形成政策性的路徑依賴。隨著改革開放的深入推進,中央深刻認識到法律對于農(nóng)村改革與發(fā)展的極端重要性,自1983年中央“一號文件”提出要“對農(nóng)村各類經(jīng)濟形式及其活動,加強法制管理,制定相應(yīng)的法規(guī)”以來,各項農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律制度相繼制訂、確立,農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系和機制不斷完善,涉農(nóng)法律日益重視保障權(quán)利主體的合法權(quán)益,更加強調(diào)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體賦權(quán)和對行政管理機關(guān)權(quán)力加以限制。歷經(jīng)多次修改和完善的《憲法》《村民委員會組織法》《農(nóng)業(yè)法》等法律及若干行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)范性文件,均對支持和保護農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的政治和經(jīng)濟權(quán)利作出了原則性規(guī)定,逐步形成了以保護農(nóng)民基本權(quán)利為核心的中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系。與此同時,涉農(nóng)法律呈現(xiàn)越來越注重法理邏輯層面的程序性規(guī)定與經(jīng)驗生活層面的傳統(tǒng)性資源相互銜接和融合,立法導(dǎo)向的“合理內(nèi)核”隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代生產(chǎn)關(guān)系的革新逐漸從強調(diào)“程序正義”辯證化過渡到統(tǒng)籌兼顧程序與結(jié)果的“雙重正義”。黨的十八大以來,中央多次重申法治對于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重大意義,明確提出法治是鄉(xiāng)村治理的前提和保障,把政府和各項涉農(nóng)工作納入法治化軌道,相繼推行了鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)、綜合行政執(zhí)法改革向基層延伸、建立健全鄉(xiāng)村糾紛調(diào)處機制、法治示范鄉(xiāng)村建設(shè)等舉措。法律在維護農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場運行、化解矛盾糾紛等方面的權(quán)威地位進一步強化。鄉(xiāng)村法制建設(shè)的持續(xù)深化,一定程度上厘清了公共權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的邊界及其運行的程序,成為現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理理性及其變革邏輯的合理性來源。此過程中,農(nóng)民群眾的法治意識在認知層面和認同層面都得以培育和確立,愈發(fā)自覺地將個人權(quán)利與權(quán)益注入法律之中實現(xiàn)充分表達與維護。

改革開放以來,中國農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)生了極其廣泛且深刻的變化,特別是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)濟體制改革和以村民自治為核心的民主政治體制改革,在農(nóng)民的“闖一闖”和中央的“試一試”中深入開展,推動著中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。農(nóng)民權(quán)利行使的真實性與廣泛性、公共權(quán)力運行的規(guī)范性與制度性構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的價值追求和最終目標。那種傳統(tǒng)的以行政管制為主體的管理方式已經(jīng)發(fā)生了根本性改變,開始向構(gòu)建以人民滿意的服務(wù)體系為核心內(nèi)涵的管理模式轉(zhuǎn)變。[16]鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)、取向、策略呈現(xiàn)出“在歷史前進的邏輯中前進、在時代發(fā)展的潮流中發(fā)展”的實踐形態(tài),治理效能在制度與生活互動關(guān)系的自主性調(diào)適與適應(yīng)性優(yōu)化中煥然一新。

當然,在總結(jié)歷史經(jīng)驗中增強信心固然重要,但正視仍待解決的關(guān)鍵問題以繼續(xù)前行更不容忽視。特別是在體制轉(zhuǎn)軌、制度轉(zhuǎn)型、觀念轉(zhuǎn)變的過程中,新的規(guī)范體系尚在成長階段,加上傳統(tǒng)權(quán)力邏輯及其衍生出的官僚主義的牽引,官僚權(quán)威不可避免地滲入鄉(xiāng)土社會各個層面的角落。在此過程中,官僚體制的意志和績效沿著自上而下的“權(quán)力鏈條”和“層層傳導(dǎo)壓力”的行政體制到達鄉(xiāng)村基層,而回應(yīng)它的大多數(shù)是基于利益最大化考量后的靈活多變的“形式主義”。這也使得權(quán)力尋租、利益輸送、貪污腐敗、不作為、亂作為、慵懶無為等問題在鄉(xiāng)村社會的滋生蔓延有了可乘之機,而且這些因素成為了嚴重阻礙鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的干擾力量。而問題的癥結(jié)其實是轉(zhuǎn)型未完成所致,必須繼續(xù)走好鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代性構(gòu)建的每一步。當前鄉(xiāng)村社會正處于大發(fā)展、大轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,直面制約因素和外部挑戰(zhàn),尋求新的突破勢在必行。當下中國之鄉(xiāng)村治理效能在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下已經(jīng)加速提升,并積累了豐富的治理經(jīng)驗。新時代鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵任務(wù)在于以更加開放的視野理性認識和審視傳統(tǒng),厘清未來發(fā)展方向的變革趨勢,切實將中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的邏輯落定于符合中國鄉(xiāng)村特點、中國農(nóng)民特質(zhì)和中國文化特性的坐標系中。

四、以人民為中心:新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的邏輯建構(gòu)

從歷史邏輯的展開來看,無論是在近代以來艱辛探索中得出的深刻教訓(xùn),還是在改革開放以來卓越成效中積累的豐富經(jīng)驗,人們逐漸認識到鄉(xiāng)村現(xiàn)實生活與國家制度革新之間不同的聯(lián)結(jié)方式構(gòu)成了不同的鄉(xiāng)村治理邏輯,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化也表現(xiàn)出不同的路徑和樣態(tài)。黨的十九大報告指出:“堅持以人民為中心。人民是歷史的創(chuàng)造者,是決定黨和國家前途命運的根本力量。”[17]作為繼承和發(fā)展馬克思主義唯物史觀的當代實踐形態(tài),以人民為中心是在理論創(chuàng)新的合理性、歷史發(fā)展的延續(xù)性和現(xiàn)實發(fā)展的必要性有機融合中衍生出的一種新型邏輯關(guān)系,為新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了原創(chuàng)性深化的價值底色。然而,“以人民為中心的發(fā)展思想,不是一個抽象的、玄奧的概念,不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié),而要體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)?！盵18]因此,需要立足歷史方位的新變化和新特征,勾勒出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化邏輯建構(gòu)的基本要件,通過協(xié)同意義上的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化和合理布局,廓清鄉(xiāng)村治理效能可持續(xù)提升的重要基點,從而推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

第一,以“自治”夯實鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的深厚根基。每一個獨立的個體的人都平等地擁有生命和自由,現(xiàn)代化的構(gòu)建首要的和終極的價值是對人的關(guān)注和思考。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理,需要牢牢地堅守以人民為中心的根本立場,堅持農(nóng)民主體地位,構(gòu)建有效的制度或采取適當?shù)姆绞?維護好和實現(xiàn)好每一個農(nóng)民群眾的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利。概而言之,以農(nóng)民主體性的實現(xiàn)和受保障程度為導(dǎo)向的理性表述是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理何以生成的合理性來源,而這一理性表述在實踐中展現(xiàn)出的本質(zhì)內(nèi)容是農(nóng)民當家做主為核心的民主制度安排及其有效運行。1982年《憲法》賦予了村民委員會的法律地位,為鄉(xiāng)村治理指出了實行村民自治的基本方向?！洞迕裎瘑T會組織法》歷經(jīng)多次修改和完善,進一步明確了村民委員會是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展,這一基于廣大農(nóng)民群眾當家做主、有序參與政治過程的制度安排,確立了農(nóng)民的政治自主權(quán)利和自主自治權(quán)利,農(nóng)民群眾可以自主地在生產(chǎn)、生活和日常交往的社會權(quán)利空間內(nèi)達到自治,實現(xiàn)社會秩序的基礎(chǔ)性整合和社會的“有機團結(jié)”,進而提振鄉(xiāng)村治理的有效性。一方面,通過健全農(nóng)村基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的機制,擴大農(nóng)村基層民主、保證農(nóng)民直接行使民主權(quán)利,對公共權(quán)力的運行實行全過程的有效監(jiān)督。另一方面,創(chuàng)新村民自治和基層民主協(xié)商的有效實現(xiàn)形式,動員農(nóng)民群眾積極履行“說事、議事、主事”的義務(wù)和責任。在這種雙向行動下,鄉(xiāng)村治理的有效性無需依賴于行政強控制力,而是通過構(gòu)建和完善村民自治體系,保障農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)的過程和程度得到體現(xiàn)。村民自治成為農(nóng)村基層民主政治系統(tǒng)的基本向度和現(xiàn)實基礎(chǔ),現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的基座落定于發(fā)展農(nóng)村基層民主和維護農(nóng)民權(quán)利,國家政治制度和鄉(xiāng)村公共生活依據(jù)這一價值取向相互銜接與互動,奠定了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的深厚根基,新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化堅持以人民為中心的深意就在于此。

第二,以“法治”強化鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的堅實保障。農(nóng)村改革與發(fā)展轉(zhuǎn)型時期,城鄉(xiāng)利益格局深刻調(diào)整,農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)深刻變動,農(nóng)民思想觀念深刻變化,農(nóng)村利益主體、社會階層日趨多元化,各類組織活動和訴求明顯增多,各項權(quán)利要求體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)不斷擴容。正確處理和協(xié)調(diào)不同利益訴求群體或個體之間的突出矛盾和沖突,滿足農(nóng)民群眾日益增長的、更加廣泛的、層次更高的美好生活需要,無疑是鄉(xiāng)村治理的重要任務(wù)。法治作為現(xiàn)代政治文明發(fā)展的一個重要成果,既是人民權(quán)利要求體系的重要構(gòu)成要素,也是人民需要的條件保障體系中最重要的滿足方式,體現(xiàn)了人民的利益和意志,是得到人民認可的“規(guī)范之治”。正是因為遵循現(xiàn)代法治精神,以保障和實現(xiàn)農(nóng)民主體價值和權(quán)利訴求為根本出發(fā)點,從根本上解決鄉(xiāng)村社會權(quán)力合法性的問題,厘清基層政府與鄉(xiāng)村社會的邊界和權(quán)責關(guān)系,法治獲得了鄉(xiāng)村社會活動主體的自覺認同和價值信賴。黨的十八大以來,中央從戰(zhàn)略層面思考如何推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)、如何在法治軌道上推進鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化等重大問題。基于“法治為民”的社會主義法治核心價值,首先從絕對意義上樹立憲法至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等法治觀念,劃定公權(quán)力在鄉(xiāng)村社會運行的禁區(qū)和邊界,然后賦予公權(quán)力及時解除侵害農(nóng)民合法權(quán)益和人格尊嚴行為的絕對義務(wù),把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民群眾根本利益作為法治鄉(xiāng)村建設(shè)的根本目的,把為了群眾、依靠群眾,過程群眾參與、效果群眾評判、成果群眾共享作為法治鄉(xiāng)村建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。法治因而不斷凝聚農(nóng)民群眾的價值共信而獲得真心擁護和有效權(quán)威,進而型構(gòu)鄉(xiāng)村治理有效性的堅實保障。具體而言,就是將以人民為中心的核心價值,始終貫穿涉農(nóng)領(lǐng)域立法、執(zhí)法和司法的全過程,法治服務(wù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)建設(shè)的各環(huán)節(jié),同時做到法律為農(nóng)民群眾所掌握、所遵守、所運用,不斷增強尊法學(xué)法守法用法護法的自覺意識,以此規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。

第三,以“德治”提供鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有力支撐。“農(nóng)村現(xiàn)代化既包括‘物’的現(xiàn)代化,也包括‘人’的現(xiàn)代化”。[19]人的現(xiàn)代化是整個現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)必不可少的因素,“它并不是現(xiàn)代化過程結(jié)束后的副產(chǎn)品,而是現(xiàn)代化制度與經(jīng)濟賴以長期發(fā)展并取得成功的先決條件”。[20]鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主體是“人”,是人的主體精神的顯現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要獲得成功,取得預(yù)期的效果,一方面取決于制度設(shè)計和安排狀況,另一方面在很大程度上取決于作為鄉(xiāng)村社會主體的人的現(xiàn)代人格、現(xiàn)代品質(zhì)狀況。因此,鄉(xiāng)村共同體中的所有成員,除了履行法定的公民義務(wù)之外,還應(yīng)當具備道德修養(yǎng)以及從心理上、態(tài)度上和行為上與現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)、共同追求良善生活的公共精神。從整體上來說,現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是一個漸進、長期的過程,人的現(xiàn)代化亦是一個漫長的過程。要實現(xiàn)這一目的,在堅持正確理念的同時,還應(yīng)該訴諸合理、有效的治理方略。德治所依靠的道德規(guī)范是非強制性的,它通過整合傳統(tǒng)文化精華、挖掘道德文化資源和汲取現(xiàn)代先進因素,提升農(nóng)民群眾精神文化生活和鄉(xiāng)村社會文明程度,憑借道德內(nèi)化塑造高尚人格和品質(zhì)、規(guī)范治理行為和活動。在農(nóng)耕文明源遠流長的中國,德治作為重要的治理方式,歷經(jīng)千百年沉淀而傳承,有其深厚的歷史底蘊。因此,要立足新時代的新路向,在馬克思主義道德觀、社會主義道德觀的引領(lǐng)下,對廣大農(nóng)民群眾在長期實踐中培育和形成的傳統(tǒng)美德進行創(chuàng)造性繼承和弘揚,充分發(fā)揮蘊含于優(yōu)秀傳統(tǒng)文化之中的道德規(guī)范在凝聚人心、教化群眾、淳化民風(fēng)中的重要作用,深入引導(dǎo)農(nóng)民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家,不斷提升鄉(xiāng)村德治水平。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村治理本就是一個歷史范疇,不同歷史時期有不同的歷史使命,不同的歷史機制衍生不同的治理邏輯。歷經(jīng)百年轉(zhuǎn)型和深刻變革,“鄉(xiāng)土中國”逐漸轉(zhuǎn)型為“城鄉(xiāng)中國”,農(nóng)耕文明過渡到工業(yè)社會,基于血緣和地緣構(gòu)建的社會關(guān)系被打破,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序逐漸“退場”。盡管如此,我們依然坦然面對時空變動帶來的機遇與挑戰(zhàn)進而積極謀求破解之道,認真審視傳統(tǒng)文化“根”“魂”的基因性存在,吸收借鑒其他文明的優(yōu)秀成果,將鄉(xiāng)村治理的有效性寓于國家與鄉(xiāng)村社會、制度與公共生活的協(xié)調(diào)互動過程之中,在動態(tài)的境遇中接續(xù)漸進且有序地推進現(xiàn)代治理邏輯的自主性優(yōu)化和適應(yīng)性調(diào)整,建構(gòu)具有中國特色的新的制度體系和行動規(guī)則。經(jīng)過長時期的積淀和演化,中國在近代內(nèi)外交困的時代境遇下,開啟了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之路。新中國成立和社會主義制度的建立,為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化奠定了制度基礎(chǔ)。立足新的歷史方位,新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以人民為中心,以開放的視野、包容的精神和批判性思維認識和運用已有的邏輯范式和智識資源,不斷克服阻力和廓清迷霧,及時回應(yīng)時代變遷和群眾關(guān)切,將傳統(tǒng)智慧與現(xiàn)代要素相結(jié)合,將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,繼而通向更具生機活力的善治之路。