郗基成，張良強，馬夢穎

(福州大學經濟與管理學院，福建 福州 350108)

高新技術產業(yè)政策是促進科技進步、實現現代化強國的重要制度保障。 “十四五”時期，在全面推進創(chuàng)新驅動、塑造發(fā)展新優(yōu)勢、加快完善現代產業(yè)體系、鞏固壯大實體經濟的大背景下，加快高新技術產業(yè)高質量發(fā)展刻不容緩，而建立和完善政策體系則是首當其沖的關鍵所在。福建省是中國對外開放的重要區(qū)域之一，在國家政策引導下所制定、頒布的高新技術產業(yè)政策對推進創(chuàng)新型省份建設發(fā)揮了關鍵作用，帶動了全省經濟穩(wěn)健增長和社會全面進步。福建省運用相關政策工具引導高新技術產業(yè)發(fā)展、助推全省經濟社會高質量發(fā)展的經驗在省域科技創(chuàng)新工作中具有較強的典型性。本文通過梳理福建省促進高新技術產業(yè)發(fā)展的政策文本，總結出不同時期政策的具體特征，在此基礎上探析其政策重點、工作成效與薄弱環(huán)節(jié)，提出完善福建省高新技術產業(yè)政策的相關建議，為促進高新技術產業(yè)發(fā)展提供借鑒。

1 文獻綜述

高新技術產業(yè)政策研究主要圍繞政策的概念與內涵、政策體系的構建與發(fā)展、中外政策的差異對比以及相關政策的演進歷程、分析與評價等方面進行。

1.1 高新技術產業(yè)政策

Ayaak等[1]介紹了芬蘭高新技術產業(yè)政策的實施，提出應圍繞政策的制定與執(zhí)行、經濟支持及科技成果轉化與技術優(yōu)化升級，并結合高科技企業(yè)發(fā)展來展開。稅收政策對于高新技術產業(yè)發(fā)展具有重要影響，較高稅率會導致企業(yè)降低專利研發(fā)熱情，在一定程度上加快境外研發(fā)活動的投入[2]；應注重結合產業(yè)發(fā)展特點合理運用政策工具，在實現政策目標的同時兼顧高新技術產業(yè)高質量發(fā)展[3]；財稅激勵措施是促進高新技術產業(yè)發(fā)展的常用政策工具，能夠激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新積極性，提升專利質量[4]；高新技術產業(yè)政策對促進國家科技創(chuàng)新等具有重要意義，要堅持以政府為主導、相關政策不斷引導[5]；地方性科技管理仍存在目標較為單一、職能設置不完善、管理機制不健全等問題，不利于地方高新技術產業(yè)發(fā)展，地方政府亟須轉變管理模式、優(yōu)化管理職能[6]。

1.2 高新技術產業(yè)政策的發(fā)展特點

王方[7]梳理了自1949年以來國家頒布的高新技術產業(yè)政策，分析其演進歷程和工作重點，總結出相關政策具有宏觀指導性和預見性等特點；楊俊杰等[8]梳理了中美高新技術產業(yè)相關政策文本，從政策執(zhí)行、政策工具及發(fā)展特點出發(fā)，認為中國政策注重生產，而美國注重研發(fā)，中國應借鑒美國經驗，在研發(fā)政策層面給予更多支持；童心等[9]通過對比中國促進高新技術產業(yè)發(fā)展的主要政策和美、日、法等相關政策的差異，提出應進一步完善金融、產學研互補、優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境等政策，引導高新技術企業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

1.3 高新技術產業(yè)政策的分析與評價

任勝鋼等[10]從政府采購的角度出發(fā)，研究美、日及歐盟等培育高新技術中小型企業(yè)發(fā)展的經驗，提出地方政府應通過政府采購模式限制高新技術產品進口，扶持中小高新技術企業(yè)發(fā)展；吳琨等[11]通過對北京、上海、江蘇和浙江高新技術產業(yè)政策的比較分析，發(fā)現中國科技政策制定具有多元參與特點，且符合高新技術產業(yè)發(fā)展需要，但存在政府過度參與和政出多門等問題，需要從政策投入力度、財政資金使用、完善政策體系等方面優(yōu)化調整；鄧菁等[12]提出，高新技術產業(yè)國際競爭力的提高應以政府為主導，充分調動市場積極性，優(yōu)化資源配置，促進平臺經濟發(fā)展；李中[13]認為，高新技術產業(yè)發(fā)展的萌芽、起步、調整、轉型、深化過程中相關支持性政策具有引領支撐作用，但是政策工具、目標及力度等仍存在不足，應該加強頂層設計，優(yōu)化政策實施模式，強化共性技術供給。

現有研究能提供重要借鑒參考，但仍存在一定的深化空間：①高新技術產業(yè)發(fā)展受到相關政策的影響，而相關政策如何作用于高新技術產業(yè)發(fā)展過程，并促進經濟社會進步的解釋仍不到位；②地方性高新技術產業(yè)發(fā)展是區(qū)域經濟、科技進步的重要因素之一，現有文獻重點立足于國家層面發(fā)展的研究，忽略了中國作為多省份大國，地方性科技政策對于縮小區(qū)域間發(fā)展差距的重要意義；③高新技術產業(yè)政策文本是政策執(zhí)行的重要依據，但現有文獻以研究其政策執(zhí)行為主，較少涉及對政策文本內容的深入分析；④在研究對象方面，現有研究主要面向北京、上海、廣東等發(fā)達地區(qū)，少有借鑒次發(fā)達地區(qū)的典型經驗?，F階段，我國不同區(qū)域的經濟、社會、科技發(fā)展程度存在較大差異，亟須考慮發(fā)達地區(qū)經驗是否適用于次發(fā)達地區(qū)，同時應重視次發(fā)達地區(qū)的一些典型經驗在同一層次區(qū)域間的推廣應用。本文通過運用社會網絡分析法，對福建省相關政策的演進歷程進行宏觀審視，總結福建省高新技術產業(yè)發(fā)展成效，利用PMC指數模型對選取的幾項代表性政策內容進行實證分析，探究影響相關政策發(fā)揮作用的障礙因素和存在問題，為優(yōu)化高新技術產業(yè)政策提供決策依據。

2 改革開放以來福建省高新技術產業(yè)政策總體情況

2.1 政策文本數量

通過對福建省科技年鑒、科技廳檔案館及各政府部門網站的查閱整理，得出1978—2020年全省發(fā)布的69項高新技術產業(yè)發(fā)展的相關政策文本，其中24項屬于轉發(fā)國家政策文件，說明改革開放以來福建省始終以國家相關政策為指導，在國家政策的引領下不斷發(fā)展本省高新技術產業(yè)。統(tǒng)計數據表明，福建省高新技術產業(yè)政策的數量總體呈現在波動中不斷增長的趨勢。20世紀90年代初，福建省開始重視發(fā)展高新技術產業(yè)，出臺了 《高新技術產業(yè)發(fā)展的若干政策規(guī)定》，相繼轉發(fā)并頒布了一系列指導性政策文件，2007年發(fā)布數量達到6項。隨著2012年中央提出實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略以來，福建省全面落實國家相關政策，結合本省情況出臺了若干政策措施，全省相關政策數量呈現逐年增長態(tài)勢。

2.2 政策文種類型

政策文種類型是政策頒布的形式，主要包括通知、意見、辦法或方案、措施等。改革開放以來，福建省頒布實施的高新技術產業(yè)政策文種類型見表1。其中，通知20項、意見10項、規(guī)劃綱要7項、規(guī)定3項，共計40項，占政策總量的66.7%；但辦法、實施細則、方案等結合本省實際情況、具有操作性和靈活性的政策卻相對較少，共計20項，占比33.3%，同時相關法律法規(guī)比較缺乏。綜上可見，福建省高新技術產業(yè)相關政策文種類型體現出規(guī)范性和約束性較強、操作性和靈活性較弱的特點。

2.3 政策發(fā)文機構

改革開放以來，福建省高新技術產業(yè)政策的發(fā)布機構見表2，大多數政策由多個部門聯合參與制定和發(fā)布，其中以科技廳發(fā)文最多。由此可見，隨著高新技術產業(yè)相關工作的逐步深入，其范圍在不斷變化，涉及的政府機構呈現出專業(yè)性與綜合性結合的特點，工作過程中不僅要注重業(yè)務專管與專業(yè)化，同時還需要充分協(xié)調各部門職能。聯合發(fā)文成為趨勢，在很大程度上促進了符合本省發(fā)展需要的政策制定與執(zhí)行，同時也造成各部門間資源競爭，政策實行過程中容易出現溝通障礙、推諉責任等現象。

表1 政策文種類型統(tǒng)計數據

表2 政策主要發(fā)文機構情況

2.4 政策目標類型

政策目標體現政策的目的和主旨，分析政策目標類型，可以找出政府工作重點以及政策的薄弱環(huán)節(jié)。經過分析，將福建省高新技術產業(yè)政策目標類型分為激勵高新技術產業(yè)發(fā)展、高新技術企業(yè)認定管理、高新技術企業(yè)培育、高新技術產業(yè)知識產權保護四大類 (見表3)。

表3 政策目標類型統(tǒng)計數據 單位：項

由表3可知，激勵高新技術產業(yè)發(fā)展是福建省的工作重點，40年來共出臺36項政策，分別從資金、用地、融資、設施、配套服務和稅收優(yōu)惠等方面支持高新技術企業(yè)；加強培育高新技術企業(yè)是福建省重要的政策目標，40年來共出臺25項政策，這些政策通過引導扶持科技園區(qū)、完善相關配套服務、激勵科技成果轉化，培養(yǎng)、引進高端科技人才等，為全省高新技術產業(yè)發(fā)展奠定了良好基礎。企業(yè)認定管理和知識產權保護類型的政策數量相對較少，屬于政策的薄弱環(huán)節(jié)。從時間上看，1978—1994年福建省對高新技術產業(yè)發(fā)展的關注程度比較均衡，頒布的政策數為1～3項；1995—2001年，扶持激勵高新技術產業(yè)發(fā)展和培育高新技術企業(yè)逐步得到重視，分別頒布了9項和7項有關政策，并一直持續(xù)到2020年。

3 福建省高新技術產業(yè)政策發(fā)展歷程與成效

社會網絡分析是應用性較強的社會學研究方法，在政策文本量化研究中得到廣泛運用。本文采用UCINET軟件作為高新技術產業(yè)政策網絡分析和可視化研究的主要工具，將各項政策的高頻詞視為網絡中的節(jié)點，將各高頻詞間的互動關系視為網絡中的連線，呈現出一個由節(jié)點和連線構成的政策重點網絡圖，意在從宏觀角度探究改革開放以來福建省各發(fā)展階段高新技術產業(yè)政策的重點及取得的成效。

改革開放以來，政府高度重視發(fā)展高新技術產業(yè)，陸續(xù)出臺了一系列政策法規(guī)，各省市均以貫徹落實中央頒布的政策法規(guī)為主。因此，福建省高新技術產業(yè)政策中有很多是轉發(fā)國家的文件和規(guī)定等。本文在借鑒對上海市科技創(chuàng)新政策發(fā)展進行階段性劃分的基礎上，根據福建省高新技術產業(yè)發(fā)展特征，結合相關政策文件頒布的時間節(jié)點，將政策演進階段劃分為宏觀布局與制度建設階段、政策目標優(yōu)化階段、政策不斷完善階段、政策體系形成階段，各階段都反映出福建省在貫徹落實國家相關政策的同時，根據本省實際情況加快改革創(chuàng)新、先行先試、促進發(fā)展的歷程[14]。

3.1 高新技術產業(yè)宏觀布局與制度建設階段 (1978—2000年)

改革開放初期，國家針對高新技術產業(yè)進行宏觀布局及規(guī)劃，著手培育一批重點企業(yè)。福建省以貫徹執(zhí)行國家相關政策為主，自行頒布的政策相對較少。該階段福建省共出臺14項政策，本文提取12個高頻詞，繪制高頻詞網絡圖譜 (見圖1)。該時期福建省政策重點是認定高新技術企業(yè)，完善管理規(guī)制并建設高新區(qū)，鼓勵科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；通過頒布計劃綱要、政策規(guī)定等，提出集中財政資源和科技資源，加強高校等科研單位與高新技術園區(qū)及企業(yè)的合作，從設備、人員激勵、園區(qū)建設、知識產權保護、科技型企業(yè)創(chuàng)辦及認定等方面入手，奠定了高新技術產業(yè)發(fā)展的良好基礎。

圖1 1978—2000年福建省高新技術產業(yè)政策高頻詞網絡圖譜

(1)高新技術企業(yè)培育工作初見成效。落實國家高新技術企業(yè)認定辦法，重點培養(yǎng)一批有實力的科技型企業(yè)。結合本省發(fā)展需求，集中資金和技術力量，給予高新技術開發(fā)區(qū)及企業(yè)優(yōu)惠扶持，推動技術密集產業(yè)形成，重點孵化高新技術企業(yè)，使其逐漸成為科技創(chuàng)新的重要組成部分。至2000年底，全省共認定高新技術企業(yè)425家，其中30家被列入國家火炬計劃重點企業(yè)，有10家上市企業(yè)，大部分企業(yè)建立了研發(fā)機構，研發(fā)經費達到收入的3%以上。

(2)高新技術研究與開發(fā)。通過相關政策的實施，促進高新技術及其產業(yè)發(fā)展。該時期共承擔國家 “863計劃”項目28項、國家科技攻關計劃項目11項。至2000年底有39個項目獲得立項，共獲政策補貼2811萬元。實施這些項目為企業(yè)提高了市場競爭力、形成了新的經濟增長點，為全省經濟社會發(fā)展的重大基礎設施建設奠定了堅實的科技基礎。

(3)高新技術引導傳統(tǒng)產業(yè)升級改造。積極配合國家重大科技發(fā)展戰(zhàn)略，深入開展共性、關鍵性技術研發(fā)，堅持用高新技術改造傳統(tǒng)產業(yè)。以環(huán)保節(jié)能產業(yè)為例，截至2000年，全省開展環(huán)?？蒲许椖?2項，共投入科研經費548萬元，依靠科技進步，采用先進生產技術，改造落后生產方式，扼制住污染源頭，重點開展企業(yè)節(jié)能降耗、清潔生產及城市垃圾回收利用和無害化處理。

3.2 高新技術產業(yè)政策目標轉移階段 (2001—2006年)

隨著第一階段工作順利推進，高新技術產業(yè)進入全面快速發(fā)展階段，自主創(chuàng)新上升到國家戰(zhàn)略高度。福建省緊跟國家發(fā)展步伐，將工作重點從建章立制轉移到人才隊伍建設、企業(yè)管理服務上。該階段全省共出臺15項政策，省內制定實施的政策數量明顯增加，本文提取14個高頻詞，繪制高頻詞網絡圖譜 (見圖2)。此時福建省高新技術產業(yè)體系初步建立，政府角色由直接干預向指導服務轉型。政府職能開始由統(tǒng)一規(guī)劃向分類指導過渡，各類配套服務工作不斷完善，強調發(fā)揮平臺作用帶動特色產業(yè)優(yōu)化，強化科技與經濟、文化有機結合，推動相關產業(yè)開發(fā)具有自主知識產權的成套技術，加快科技成果轉化，在促進福建省經濟社會發(fā)展中起到了重要作用。

圖2 2001—2006年福建省高新技術產業(yè)政策高頻詞網絡圖譜

(1)政策引導高技術產業(yè)不斷發(fā)展壯大。該階段高新技術及其產業(yè)發(fā)展作為推動科技進步、促進經濟發(fā)展的主旋律貫穿于各項科技創(chuàng)新政策和規(guī)劃中，這些政策在很大程度上促進了全省科技創(chuàng)新意識提高，推進了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍與各類咨詢機構的形成。同時，高新技術企業(yè)認定逐漸由高新區(qū)內拓展到高新區(qū)外的中小型企業(yè)。高新技術產業(yè)快速發(fā)展，為促進全省經濟結構優(yōu)化升級、提高國民經濟整體素質、增強經濟發(fā)展后勁做出了突出貢獻。

(2)產業(yè)集聚逐漸形成。切實將增強自主創(chuàng)新能力作為全省調整經濟結構、轉變增長方式的中心環(huán)節(jié)，不斷調整產業(yè)結構和產品結構，加快促進產業(yè)集聚。首先，以福州、廈門為中心，協(xié)同周邊地區(qū)共同發(fā)展信息產業(yè)，2006年底產值超過100億元的信息技術企業(yè)有3家、上市信息企業(yè)18家，2004年電腦辦公設備制造業(yè)居全國第一位。其次，生物醫(yī)藥產業(yè)得到快速發(fā)展。充分利用本省生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，逐步實現較高價值的藥材種植產業(yè)化，研制開發(fā)了許多具有自主知識產權的中藥新品種，如全球最大的金霉素原料藥生產基地、全國最大的片仔癀出口基地，以及生物顯微鏡生產基地等。

(3)創(chuàng)新平臺與人才建設成效顯著。圍繞經濟建設的戰(zhàn)略任務，著力加強創(chuàng)新平臺建設，提升自主創(chuàng)新能力，轉變經濟增長方式，加大空間信息、光催化技術、植物病毒技術等領域的科研平臺建設，取得若干國內外先進水平的科技成果。同時，不斷完善科技人才激勵政策，吸引更多科技創(chuàng)新人才來閩。2006年福建省高新技術產業(yè)投入科技活動人員5.03萬人，比上年增長25.0%；從事科技活動人員占從業(yè)人員的比重為9.1%，比上年提高0.6個百分點。

3.3 高新技術產業(yè)政策不斷完善階段 (2007—2015年)

為了應對2008年國際金融危機帶來的嚴峻經濟形勢，福建在貫徹國家相關政策的同時突出鄰近臺灣的區(qū)域特色，加強與臺灣的科技交流合作力度，在政策工具選擇上突出針對性，政策內容逐步深入，使高新技術及其產業(yè)得到長足發(fā)展。該階段全省共出臺22項政策，本文提取18個高頻詞，繪制高頻詞網絡圖譜 (見圖3)。在經濟減速換擋、下行壓力加大的背景下，福建省通過完善相關政策，引導高新技術產業(yè)主動適應新常態(tài)，以點帶面促進產業(yè)轉型帶動國民經濟穩(wěn)健增長，為加快產業(yè)結構調整、推動經濟轉型提供科技支撐。同時，全面實施科技強省戰(zhàn)略，推動新興產業(yè)快速發(fā)展，不斷提升自主創(chuàng)新能力，不斷強化開放、協(xié)調發(fā)展，將創(chuàng)新型省份建設工作納入科技發(fā)展中長期戰(zhàn)略，取得顯著成效。

圖3 2007—2015年福建省高新技術產業(yè)政策高頻詞網絡圖譜

(1)推進海峽兩岸高新技術產業(yè)合作與發(fā)展。在國務院 《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區(qū)的若干意見》以及相關配套政策措施的引導下，通過人才資金補貼、科技產品減稅、鼓勵兩岸各界共商共建高新區(qū)、加快臺商投資項目審批等措施，吸引大量高精尖海外科技人才和僑胞留閩，引入各類合法合規(guī)的臺商投資項目實施，并引進、消化、吸收許多先進產品和技術，提升了產業(yè)合作關聯度[15]。截至2010年，臺灣成為福建第一進口源地和第七大出口市場，海峽兩岸經濟合作不斷加強，逐漸形成共同發(fā)展、資源互補的科技交流新局面。依托得天獨厚的地理優(yōu)勢，制定與實施科技政策，推動閩臺高新技術領域的交流與合作力度，從而實現福建科技、經濟水平飛躍式發(fā)展，縮小與粵、浙等發(fā)達省份的差距。

(2)提升高新技術產業(yè)創(chuàng)新能力。大力發(fā)展主導產業(yè)，加快改造傳統(tǒng)產業(yè)，將戰(zhàn)略目標由科技進步向科技創(chuàng)新轉變。以高新區(qū)為載體，加快配套服務平臺建設，構建引領產業(yè)技術改革和發(fā)展方式轉變的海西研發(fā)基地，引導企業(yè)提升自主創(chuàng)新能力，營造有利于科技發(fā)展的優(yōu)質環(huán)境，引領經濟社會走綠色低碳循環(huán)發(fā)展道路。

(3)高新技術產業(yè)帶動經濟增長。高新技術產業(yè)發(fā)展被納入福建省 “十二五”經濟社會發(fā)展的總規(guī)劃中，傳統(tǒng)產業(yè)迎來優(yōu)化升級新機遇。實施高新技術產業(yè)化示范工程，科技創(chuàng)新型企業(yè)獲得更多發(fā)展機會。2012年高新技術產業(yè)主營業(yè)務收入首次突破10000億元大關，并于2015年接近15000億元。全省圍繞科技創(chuàng)新，加快產業(yè)結構轉型、優(yōu)化經濟發(fā)展方式，帶動創(chuàng)意產業(yè)集聚能力提升，促進新興產業(yè)飛速發(fā)展。

3.4 高新技術產業(yè)政策體系形成階段 (2016—2018年)

福建省吸收以往經驗，更加重視創(chuàng)新資源整合，工作重心向創(chuàng)新驅動轉移，高新技術產業(yè)政策體系不斷完善。在短短4年時間里，全省共出臺9項相關政策，本文提取12個高頻詞，繪制高頻詞網絡圖譜 (見圖4)。該階段充分發(fā)揮政策引導作用，積極提升全省自主創(chuàng)新能力，拓寬產業(yè)發(fā)展渠道，推進新興產業(yè)比重穩(wěn)步增加，逐漸構建現代產業(yè)體系。2019年，全省高新技術合同成交金額145.94億元，比上年增長31.54%；到2020年全省高新技術市場交易總額累計達300億元。目前，福建省高新技術企業(yè)研發(fā)投入占企業(yè)研發(fā)投入的三分之二，全省近一半的發(fā)明專利來自高新技術企業(yè)，高新技術產業(yè)已經成為全省國民經濟高質量發(fā)展的關鍵支撐。

圖4 2016—2018年福建省高新技術產業(yè)政策高頻詞網絡圖譜

(1)增強高新技術產業(yè)人才集聚效應。深入實施 “海納百川”高端人才聚集計劃，以重大人才工程項目為出發(fā)點和落腳點，在優(yōu)化現有科技人才政策上下功夫，不斷完善人才服務，引進 “高精尖缺”人才。至2017年底，在閩 “兩院”院士17人，全國杰出專業(yè)技術人才7人，國家有突出貢獻中青年專家100人， “百千萬人才工程”國家級人選88人、省級人選940人，享受國務院政府特殊津貼的專業(yè)技術人才2512人、高技能人才43人，省特支人才 “雙百計劃”368人。此外，活躍在高新技術產業(yè)領域的科技活動人員達到10.64萬人。福建省良好的科技人才引進、培養(yǎng)、使用和集聚政策，不斷擴大了人才的集聚效應。

(2)加強高新技術產業(yè)知識產權積累。近年來，全省通過不斷優(yōu)化促進與保護知識產權的政策，使高新技術產業(yè)知識產權不斷積累。截至2018年末，僅高新技術產業(yè)的企業(yè)專利申請數達到12745件，占全省企業(yè)專利申請數的45.24%，其中申請發(fā)明專利4222件，占全省企業(yè)發(fā)明專利申請數的53.82%，達到2000年全省專利申請量的3倍。目前，高新技術企業(yè)已經成為全省企業(yè)知識產權的重要創(chuàng)造者。

(3)加快高新區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展。福建省于2016年開始建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，以福州、廈門、泉州為中心，相繼出臺若干配套政策，設立建設自主創(chuàng)新示范區(qū)的專項建設資金，先后建立福州新區(qū)、泉州豐澤、廈門火炬3個全國 “雙創(chuàng)”示范基地和9個省級示范創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中心，為福建高新技術產業(yè)發(fā)展起到了引領作用，使創(chuàng)新要素高效集聚，創(chuàng)新體系效能更加完善，企業(yè)自主創(chuàng)新能力全面提升，大力培育創(chuàng)新型企業(yè)群，重點扶持潛力型企業(yè)加速成長[16]。截至2020年，全省高新技術企業(yè)數達6476家，較上年增長34.6%，為高新技術產業(yè)的持續(xù)發(fā)展儲備了力量。鼓勵省內南北兩個核心都市區(qū)發(fā)揮自身優(yōu)勢，帶動東北、西南地區(qū)協(xié)同發(fā)展。

4 代表性高新技術產業(yè)政策的PMC指數模型分析

為了對福建省已出臺的相關政策細節(jié)進行深入分析，探究其政策優(yōu)勢與不足，本文借鑒PMC指數模型，對政策文本內容進行深入分析。PMC指數模型以Omnia Mobilis假說為指導，其主要思想認為萬物是運動并聯系的[17]。該方法通過計算PMC指數和繪制PMC曲面圖，能夠從政策的多維度、均衡性視角分析一項政策的內部一致性水平，并通過PMC指數和PMC曲面圖展現政策的總體評價和各單項的具體情況，直觀展現一項政策的優(yōu)勢和劣勢，并對政策本身的科學性、合理性及可行性進行總體評價，從而為政策的實施、調整、修正及延續(xù)提供決策支持[18]。

4.1 代表性高新技術產業(yè)政策選取

通過選取改革開放以來福建省在不同發(fā)展階段所出臺的7項內容較為全面且體現出全省工作重點的政策 (見表4)，利用PMC指數模型多方面分析政策的優(yōu)劣和完善程度，并與國家政策形成對比，進而總結政策存在的薄弱環(huán)節(jié)。

表4 七項代表性高新技術產業(yè)政策樣本

4.2 變量和參數設定

本文參照張永安等[19]對政策評價指標的設定方法，結合福建省高新技術產業(yè)政策特點，在建立高新技術政策的PMC模型中設立9個一級變量和31個二級變量。該模型除了變量設置，還需要進行參數設置，政策符合二級變量設定為1，否則設定為0 (見表5)[20]。

表5 變量及評分標準

4.3 建立多投入產出表

在數據處理時，沿用上文提取的高頻詞提取7項代表性政策的重點，依據表5中設定好的變量及參數，構建代表性政策的多投入產出表，如表6所示。

表6 代表性高新技術產業(yè)政策多投入產出 (以P1為例)

4.4 PMC指數模型計算

先將二級變量代入表6，然后以公式 (1)和 (2)為基礎，利用高頻詞重點確定二級變量取值，再根據公式 (3)確定主要變量數值，由公式 (4)得出PMC指數[20]：

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

(4)

4.5 代表性高新技術產業(yè)政策PMC分析

運用ROSTCM6文本挖掘軟件對表4中各項政策文本進行文檔分詞處理，根據設定好的變量及表5的二級變量評分標準參數，構建7項代表性政策的多投入產出表[21]。經計算得到7項政策的PMC指數 (見表7)，根據代表性政策評價標準得出各項政策的評價等級，并繪制7項政策的PMC曲面圖 (見圖5)。

表7 各項代表性高新技術產業(yè)政策的PMC評價值

圖5 各項高新技術產業(yè)政策PMC曲面圖

4.6 評價結果分析

根據PMC相關分析可得出，所選取的7項政策均較為合理，各項政策的每個主要變量情況可由圖5清晰反映出來。

政策P1的PMC指數為7.417，排名第一，政策評價優(yōu)秀 (7～9分)。該政策是福建省改革開放以來出臺的第一項高新技術產業(yè)政策，其在政策性質、政策領域以及政策評價方面都比較出色，但在政策時效與作用客體方面仍有待進一步優(yōu)化提升。與1988年國家出臺的高新技術產業(yè)火炬計劃相比，該項政策的重點較為模糊，對人才激勵與培育內容較為不足。

政策P2的PMC指數為6.167，排名第四，政策評價良好 (5～7分)。作為福建省高新技術產業(yè)發(fā)展的政策規(guī)定，該項政策在各方面都較為平均，但與同時期國家頒布的高新技術產業(yè)改革及工作要點相比，在政策性質、政策時效以及政策領域等方面仍有較大改善空間。可以根據該政策執(zhí)行過程中觀察政策執(zhí)行情況，以國家宏觀政策為指導，進一步補充政策監(jiān)督、反饋等方面的功能，突出人才對于企業(yè)發(fā)展的重要性，并加強人才培育、引進等內容，從而使整個政策得到完善。

政策P3的PMC指數為6.183，排名第三，政策評價良好 (5～7分)。作為福建省 “九五”時期高新技術產業(yè)發(fā)展的五年計劃，在政策性質、政策評價、政策客體等方面比較出色，但在激勵環(huán)節(jié)方面較為薄弱。若想對政策進行完善，應充分借鑒國家 “九五”科技發(fā)展規(guī)劃關于企業(yè)和人才的激勵政策，補充企業(yè)榮譽評定與財政補貼的具體細則，突出對創(chuàng)新型人才的獎勵、補貼等措施，在激發(fā)企業(yè)動力的同時留住并吸引更多高精尖人才。

政策P4的PMC指數為7.017，排名第二，政策評價優(yōu)秀 (7～9分)。此政策重點在于推進高新技術創(chuàng)業(yè)服務工作，在政策重點、激勵環(huán)節(jié)、政策評價及政策客體等方面較為全面，總體上科學合理，但存在較多與國家政策重復的內容。因此，在政策性質方面，可適當減少對于國家相關規(guī)定的復述，結合省情與地方特色，增加靈活性較強的引導性內容。在政策執(zhí)行過程中積極跟蹤并及時評估與反饋，若該政策在實際工作中效果突出，可以考慮在其他相關領域進行移植或推廣。

政策P5的PMC指數為5.967，排名第五，政策評價良好 (5～7分)。該政策主要是對高新區(qū)的設立與管理，有較強針對性，但在政策重點方面略顯不足，尤其在高新區(qū)人才管理方面的內容較為缺乏，因此該政策應該減少對于國家政策規(guī)定性內容的描述，發(fā)掘福建特色與實際問題，秉持以人為本原則，補充并完善高新區(qū)人才管理相關內容。在政策執(zhí)行過程中加強與高新區(qū)溝通聯系，確保高新區(qū)能夠及時反饋問題。

政策P6的PMC指數為5.733，排名第六，政策評價良好 (5～7分)。該政策是針對高新技術企業(yè)的認定和管理，作為針對性較強的一項政策，在政策領域、激勵環(huán)節(jié)、政策客體方面都具有較強的約束性，但整體靈活性和可操作性較弱，綜合評分不高。說明該項政策在制定時過多引用國家政策的規(guī)定內容，較少關注企業(yè)及其人員的實際發(fā)展需求，仍有較大的改進和提升空間。

政策P7的PMC指數為4.983，排名第七，政策評價不良 (0～5分)。該項政策作為省級高新技術企業(yè)備案實施細則，工作范圍局限性較強，但在政策領域、激勵環(huán)節(jié)均未能較多涉及，因此綜合評分較低。作為試行政策，仍需在執(zhí)行過程中以實際發(fā)展需求為基礎，加強與企業(yè)的聯系，保證政策效果得到及時反饋，并不斷探索和完善相關內容。

綜上，福建省頒布的高新技術產業(yè)政策普遍得分較高，總體科學合理，且符合本省高新技術產業(yè)發(fā)展需要，但仍存在政策重點不夠全面，過多集中于對企業(yè)的扶持與激勵，而忽視了金融措施、市場調節(jié)的重要性，尤其對人才激勵措施仍需進一步加強；約束較強的命令型內容較多，過多直接引用國家規(guī)定，無法充分發(fā)揮地方特色與優(yōu)勢；政策評價與反饋機制仍不完善，易導致政府與企業(yè)及園區(qū)溝通不暢。這些問題在一定程度上影響著高新技術產業(yè)政策目標的實現，亟待進一步優(yōu)化完善。

5 研究結論、啟示與展望

5.1 研究結論

(1)福建省高新技術產業(yè)政策重點圍繞引導高新技術企業(yè)發(fā)展，其數量總體上呈現出在波動中不斷增長的趨勢；相關政策文種類型呈現出規(guī)范性和約束性較強、操作性和靈活性較弱的特點。

(2)隨著高新技術產業(yè)逐步發(fā)展，政策范圍不斷變化，發(fā)文機構呈現多元化趨勢，各部門間的協(xié)同性、聯動性逐步增強，相關政策的科學性、綜合性顯著提升。但是，仍存在部門間職責不清、部分政策實施效果差強人意、各類政策的協(xié)調性亟待提高等問題。

(3)福建省根據國家總體布局和時代發(fā)展需要，逐步完善政策內容，優(yōu)化政策工具，通過政策引導與扶持，在人才隊伍建設、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、知識產權保護、科技成果轉化等方面取得顯著成效，但與其他發(fā)達省市相比，政策創(chuàng)新力度相對較弱，對中小型科技企業(yè)的扶持力度亟待提升。

(4)福建省高新技術產業(yè)政策總體上滿足了經濟社會快速發(fā)展的需求，但政策工具運用靈活性不強、人才政策有待進一步落實、政策反饋機制和評價體系亟待完善。

本文認為，政府在政策制定與實施過程中應以國家宏觀政策為引導，以自身特色與發(fā)展需求為出發(fā)點，切實把握時代發(fā)展脈搏，進一步完善相關政策體系。

5.2 研究啟示

(1)完善政策工具運用方式。福建省高新技術產業(yè)政策以行政命令手段為主直接參與引導和管理，或利用財政手段對企業(yè)進行激勵，這對高新技術產業(yè)的長期發(fā)展是不利的。企業(yè)科技創(chuàng)新的最終價值需要通過市場來實現，各地區(qū)相關政策應逐漸減少約束性較強的指令型政策，注重運用多元化政策工具，在完善相關法律法規(guī)的同時重視需求類工具，增加金融與稅收等市場調節(jié)工具，完善融資風險補償機制，降低企業(yè)融資成本。政府可通過增加服務外包、購買服務等市場化方式，以需求推動供給，不斷完善高新技術企業(yè)上市融資的支持政策，加強上市培育服務，扶持重點企業(yè)上市，支持企業(yè)強化自主創(chuàng)新能力，沖破發(fā)達國家的技術壁壘[22]。

(2)優(yōu)化政策體系促進政府職能轉變。建立健全由政府主導、相關非政府機構、專家學者等多方協(xié)同合作的決策管理體制，促使政府工作從直接參與者向組織者、引導者、調控者和服務者轉變。以各高新區(qū)為基礎，構建符合省情、公平與效率統(tǒng)一的政策效果評估體系，在政策效果評估中兼顧政策產出結果、服務質量和群眾滿意度，并通過相關法規(guī)制度的配合，形成權威、固定的評估標準。完善政府信息發(fā)布與反饋機制，在確保政策及時下達的同時注重政策反饋信息的上傳，以便政府在第一時間能夠體察政策合理與否，并對存在的不足進行及時優(yōu)化與完善。

(3)完善高新技術人才政策。人才是高新技術產業(yè)持續(xù)發(fā)展的不竭動力，各地應在完善現有政策基礎上盡快出臺具有區(qū)域特色的培養(yǎng)和引進人才政策。優(yōu)化教育政策措施，加強各高校培養(yǎng)本土優(yōu)秀高新技術人才，注重基礎學科、應用學科交叉融合，著重培養(yǎng)創(chuàng)新型、復合型、應用型人才。加強高校、企業(yè)、園區(qū)及科研院所合作，為優(yōu)秀畢業(yè)生提供口徑寬、范圍廣的就業(yè)渠道，加強高學歷人才落戶的補貼力度，在避免現有人才流失的同時吸引更多外來優(yōu)秀人才。不斷完善人才政策措施，通過住房補貼、完善高新區(qū)及周邊醫(yī)療、教育等基礎設施建設，保障良好的工作環(huán)境和生活環(huán)境。充分發(fā)揮金融支撐作用，為高新技術人才提供貼息貸款、宜價購房等優(yōu)惠政策[23]，保障高新技術人才工作有條件、干事有平臺、待遇有保障、生活有著落、發(fā)展有空間。建立健全宣傳教育機制，培育青年人創(chuàng)新意識，加強政策激勵力度，營造勇于嘗試、善于創(chuàng)新的社會氛圍，以滿足新時代中國高新技術產業(yè)發(fā)展的人才需求。

(4)制定體現時代特征的高新技術產業(yè)政策。當前，信息技術、生物醫(yī)藥、航空航天等高新技術領域已經成為世界地緣經濟技術競爭的關鍵要素，是高新技術產業(yè)發(fā)展的新增長點。因此，應結合各地區(qū)產業(yè)發(fā)展現狀，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，推動高新技術產業(yè)持續(xù)發(fā)展。同時，緊跟國家戰(zhàn)略發(fā)展要求，健全法律法規(guī)，促進相關行業(yè)規(guī)范化發(fā)展，完善基礎設施建設，通過財政補貼、人才培育、拓寬融資渠道、財稅激勵等手段加大新興產業(yè)扶持力度，引導高新技術企業(yè)快速成長并形成市場規(guī)模，鼓勵運用5G、人工智能、工業(yè)互聯網等新一代信息技術，實現對傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)的升級改造和 “機器換工”，加快供給側結構性改革，促進產品更新換代[24]。當下更應該把握時代發(fā)展需求，構建各地區(qū)多元化、網絡化的信息技術、生物醫(yī)藥等全產業(yè)鏈條，使其應用于疫情防控、城市建設、居民生活、產品制造以及技術服務等相關領域，以推動各地高新技術產業(yè)取得更高層次的突破。

5.3 研究展望

(1)福建省高新技術產業(yè)政策社會網絡分析通過UCINET橫向梳理了政策演進歷程與成效，仍需進一步利用RSIENA將不同發(fā)展階段的各項政策進行縱向對比，深入挖掘區(qū)域性科技政策目標的變化與發(fā)展趨勢。

(2)針對政策文本分析存在著不夠深入的問題，除了數量、類型等基本問題，未來可以通過政策層級力度分析，探索區(qū)域政府對于高新技術產業(yè)的重視程度以及相關政策發(fā)展的特征。

(3)政策文本和相關數據來自福建省科技年鑒、科技廳檔案館以及各政府部門網站，未來可通過問卷、訪談等形式對不同市縣、行業(yè)、高新區(qū)的人群進行調查，進一步拓寬數據渠道，獲得更加全面詳實的資料。

(4)由于臺灣的科技政策文本獲取難度較大，研究未能突出閩臺科技協(xié)同發(fā)展的獨特優(yōu)勢，未來可通過收集整理臺灣的科技政策文件，與福建進行更為深入的對比研究，以提出更加科學、合理的對策建議。