安徽省國土空間規(guī)劃研究院 胡祖梁

從2009年第二次全國土地調(diào)查(以下簡稱“二調(diào)”) 以來，每年都進行一次圖、數(shù)同步更新的變更調(diào)查工作，變更調(diào)查成果為國土空間管理提供時效性好、準確可靠的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù) 。2019 年第三次全國國土調(diào)查(以下 簡稱“三調(diào)”) 之后的年度變更調(diào)查，在繼承“二調(diào)”圖、數(shù)同步變更的基礎(chǔ)上，調(diào)查過程中使用了國土調(diào)查云平臺，為變更圖斑提供實地舉證照片，佐證變更地類的正確性，通過技術(shù)手段保障了調(diào)查成果的真實性。但變更后的數(shù)據(jù)庫成果還需要人工逐圖斑核對照片與地類的一致性，使內(nèi)業(yè)核查工作任務(wù)量大增。由于三調(diào)技術(shù)規(guī)程更加精細，標注屬性更加繁雜，需要核查人員對地類和屬性標注的判定更加細致專業(yè)，核查難度增加。本研究從省級變更調(diào)查成果核查角度出發(fā)，結(jié)合核查工作中遇到的問題和難點開展分析研究，提出相應(yīng)的改進方法，為提升變更調(diào)查核查工作效率，為改進變更調(diào)查整體工作流程提供參考。

一、工作簡述

國土變更調(diào)查是國家層面通過當年衛(wèi)星影像與上年度衛(wèi)星影像進行比對，發(fā)現(xiàn)有明顯變化的土地利用現(xiàn)狀提取制作成國土變更調(diào)查遙感監(jiān)測成果，將國土變更調(diào)查遙感監(jiān)測成果、部綜合監(jiān)管平臺中的用地管理信息、縣級補充提取的變化信息以及自然資源日常管理信息的矢量數(shù)據(jù)套合在DOM 上，制作國土變更調(diào)查外業(yè)調(diào)查工作底圖①(以下簡稱“工作底圖”)。各縣(市、區(qū))根據(jù)省自然資源部門統(tǒng)一下發(fā)的“工作底圖”，參照衛(wèi)星遙感監(jiān)測成果對實地發(fā)生變化的地塊進行地類變更調(diào)查，經(jīng)縣(區(qū)、市)級自檢合格后將變更 增量數(shù)據(jù)包遞交至省級核查單位。省級核查單位采用統(tǒng)一的核查軟件，參照影像和舉證照片逐圖斑開展地類、權(quán)屬和屬性標注正確性檢查，各縣(區(qū)、市)自然資源部門根據(jù)核查意見，修改完善變更調(diào)查成果，重新提交到省級核查單位重新核查，直到符合要求。經(jīng)省級核查單位確認成果合格后，以縣(區(qū)、市)為單位生成當年國土變更調(diào)查增量數(shù)據(jù)包報送自然資源部。

二、問題分析

自然資源部要求審批權(quán)下放的試點縣圖斑變更差錯率不能高于1%。根據(jù)近兩年變更調(diào)查省級核查經(jīng)驗，第一輪省級核查平均錯誤率在30%左右，很難通過一二輪核查將錯誤率降到1%以下。省級核查單位開展一輪變更調(diào)查成果內(nèi)外業(yè)核查至少需要一個月時間。由于時間緊、任務(wù)重，急需解決變更調(diào)查核查工作效率問題，現(xiàn)將變更調(diào)查核查工作中發(fā)現(xiàn)的問題總結(jié)如下。

（一）外業(yè)調(diào)查不規(guī)范

省級核查單位運用國土調(diào)查云平臺與實地外業(yè)核查相結(jié)合的方式開展外業(yè)核查，核查過程中發(fā)現(xiàn)作業(yè)單位在開展變更調(diào)查實地調(diào)查時，多數(shù)單位沒有繪制調(diào)查草圖，沒認真填寫外業(yè)調(diào)查記錄，到達現(xiàn)場只專注于拍照，地類變更情況和問題記錄較少，內(nèi)業(yè)建庫人員只能通過照片認定地類，造成地類認定不準確，變更成果縣級自然資源部門不滿意，省級內(nèi)外業(yè)核查通過率不高的現(xiàn)象。是造成變更調(diào)查重復(fù)調(diào)查舉證，省級反復(fù)核查依然達不到國家要求的主要原因之一。

（二）地類認定不準確

變更調(diào)查省級核查中發(fā)現(xiàn)的錯誤主要是地類認定不正確。土地利用現(xiàn)狀與管理信息不一致使調(diào)查人員難以準確把握地類認定。調(diào)查以現(xiàn)狀為主，但在實際調(diào)查中作業(yè)人員又不能只按現(xiàn)狀調(diào)查，因涉及后期的管理和使用，調(diào)查人員左右為難，經(jīng)分析近年來核查發(fā)現(xiàn)的問題，地類認定難，主要存在如下原因。

(1)建設(shè)用地范圍內(nèi)地類變更。最為典型的是批準的建成用地范圍內(nèi)仍在種植農(nóng)作物。如：道路范圍線旁內(nèi)、廢棄的公路鐵路范圍線內(nèi)，工廠內(nèi)種植農(nóng)作物等情況。這類情況按照實際管理和批準用途都是建設(shè)用地，但現(xiàn)狀卻是種植作物，按舉證照片變更地類只能調(diào)查為相應(yīng)的農(nóng)用地。

(2)臨時使用土地變更。沒有合法審批臨時搭建的建筑物和構(gòu)筑物，按要求都按建設(shè)用地調(diào)查。實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，臨時用地有多種情況，耕作層未破壞簡易搭建，短期使用地面硬化以及較長時間使用簡易構(gòu)筑物等如果都按建設(shè)用地調(diào)查變更，又不是真實的當年新增的建設(shè)用地，在接下來的各類執(zhí)法檢查中，會被拆除、恢復(fù)成原來用地類型，對未來一年內(nèi)的建設(shè)用地使用規(guī)模會造成一定的誤判。“三調(diào)”技術(shù)規(guī)定批準的臨時用地按建設(shè)用地調(diào)查，對這類實際為臨時用地按建設(shè)用地調(diào)查，未做任何區(qū)分，如果后期監(jiān)測執(zhí)法工作有疏漏，可能直接變更為建設(shè)用地而不了了之。

(3) 設(shè)施農(nóng)用地變更。根據(jù)規(guī)定設(shè)施農(nóng)用地按現(xiàn)狀認定，現(xiàn)狀為設(shè)施農(nóng)用地如果已按建設(shè)用地供地的按照工業(yè)用地調(diào)查。但在實際調(diào)查過程中，設(shè)施農(nóng)用地認定標準存在靈活性，調(diào)查人員認為只要是用于養(yǎng)殖都可以認定為設(shè)施農(nóng)用地，造成廠房里養(yǎng)牛、羊，住宅里養(yǎng)雞、鴨，地方為了規(guī)避違規(guī)建設(shè)占用將建設(shè)用地調(diào)查為設(shè)施農(nóng)用地。相反，也有大棚里耕作層完好養(yǎng)殖雞鴨都算設(shè)施農(nóng)用地，耕地上簡易房棚屋可以認定為看護房，這些未經(jīng)過批準的設(shè)施農(nóng)用地使用過程中變更很大，可能幾個月就改變了用途，因此立即變更沒有太大意義。

另外，耕地內(nèi)種植速成林，林糧間作；水田內(nèi)挖溝養(yǎng)殖；喬木林地成材砍伐，現(xiàn)狀為荒草，無法判斷后期利用情況。沒有退耕地還林批準手續(xù)的耕地變更為林地，以及林地砍伐后沒有確定用途，這類情況按現(xiàn)狀調(diào)查會造成后期管理不便。

李：每一屆ICME會議都有以主辦國文化為背景的會標（LOGO），ICME-14的會標（LOGO）已經(jīng)公布并采用，您能談?wù)勥@個會標（LOGO）的具體含義嗎？

綜上所述，變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程對外業(yè)調(diào)查表格填寫和草圖繪制沒有具體要求，省級技術(shù)支撐單位未制定詳細外業(yè)調(diào)查操作細則，調(diào)查人員調(diào)查不仔細，造成內(nèi)業(yè)建庫與省級核查無翔實調(diào)查資料參考。地類認定存在現(xiàn)狀與管理信息相互影響，調(diào)查和核查人員難以把握。核查軟件因圖斑變更造成關(guān)聯(lián)圖斑變化，增加核查工作量。以上是變更調(diào)查反復(fù)多次核查的主要原因，針對以上問題提出以下改進方法與路徑。

三、變更調(diào)查改進方法與路徑

針對年度變更調(diào)查有不少研究和討論，主要集中在變更調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題處理和變更調(diào)查程序改進方面。變更調(diào)查程序改進主要有實時變更，如《基于國土調(diào)查云的日常土地變更調(diào)查初探》，提出“從各業(yè)務(wù)部門獲取變更源及日常巡查中獲得變更源進行資料匯交，在日常變更工作庫中進行檢核、匯總統(tǒng)計，形成日常變更數(shù)據(jù)，最終統(tǒng)一入庫”[1]。另一方面變更調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題處理，主要集中在成果數(shù)據(jù)失真，技術(shù)手段提升。如變更土地利用管理不嚴，變更數(shù)據(jù)不夠準確，土地開發(fā)利用不規(guī)范。一些部門為了逃避責任問題，在土地變更調(diào)查的過程中，對于一些不規(guī)范的行為進行欺瞞，從而導(dǎo)致一些比較嚴重的現(xiàn)象發(fā)生，如臨時用地上報等[2]。本文從省級核查工作發(fā)現(xiàn)的問題切入，梳理土地利用現(xiàn)狀與管理信息之間的關(guān)系，從管理和現(xiàn)狀兩條線著手分層調(diào)查，重點思考如何提高變更調(diào)查省級核查和遙感監(jiān)測工作的效率，對變更調(diào)查流程和具體問題做局部改進，提出相應(yīng)的方法與路徑。

（一）技術(shù)方法改進

1.規(guī)范完善外業(yè)調(diào)查

《國土變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(2021年度試用)中未設(shè)計外業(yè)調(diào)查記錄表，更沒有給出繪制草圖，調(diào)查記錄填寫的具體要求。國土調(diào)查云平臺作為實地調(diào)查舉證的輔助手段，建議在國土調(diào)查云平臺變更調(diào)查舉證對話框中增加草圖繪制功能，外業(yè)調(diào)查記錄設(shè)置為“非空”，外業(yè)調(diào)查時必須記錄相關(guān)土地利用發(fā)生變更原因或填寫監(jiān)測圖斑現(xiàn)狀未發(fā)生變化的原因，為內(nèi)業(yè)地類變更提供翔實的調(diào)查資料?！秶磷兏{(diào)查技術(shù)規(guī)程》中增加外業(yè)調(diào)查記錄表，統(tǒng)一要求規(guī)范調(diào)查，外業(yè)調(diào)查成果作為變更調(diào)查工作重要的過程成果，由省級自然資源部門負責組織對外業(yè)調(diào)查成果開展規(guī)范性和真實性核查。檢查后的成果可作為內(nèi)業(yè)建庫和省級內(nèi)業(yè)核查的重要參考依據(jù)。

2.分別處理年度變更和監(jiān)測數(shù)據(jù)

“三調(diào)”與國土變更調(diào)查在地類變更調(diào)查認定上應(yīng)有所區(qū)別，不能完全依據(jù)“三調(diào)”規(guī)程和技術(shù)問答?！叭{(diào)”是一次全面的國土調(diào)查，以查清我國國土利用現(xiàn)狀為目的，變更調(diào)查應(yīng)在尊重現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，考慮國土資源利用的變化規(guī)律。如：建設(shè)用地變成農(nóng)用地應(yīng)是增減掛鉤折舊或宅基地退出等；耕地變更為建設(shè)用地應(yīng)辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用；耕地變更為林地應(yīng)是退耕還林；臨時用地，設(shè)施農(nóng)用地使用都有相應(yīng)的辦理流程。因此變更調(diào)查應(yīng)該是按一定用地邏輯變更地類，這是與全國性的大調(diào)查的本質(zhì)區(qū)別。對于不合邏輯實際發(fā)生變化的地塊應(yīng)納入監(jiān)測范疇，建議將年度變更調(diào)查增量數(shù)據(jù)分成兩部分，一部分為年度變更數(shù)據(jù)，正常合理利用土地資源的地類變更納入地類圖斑(DLTB)圖層；一部分為年度監(jiān)測數(shù)據(jù)，非合法合規(guī)使用土地或臨時占用土地的地類變更納入監(jiān)測類地(JCDL)圖層(數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)參考DLTB圖層)②。變更調(diào)查需要變更的數(shù)據(jù)主要是針對已明確用地類型合理、合規(guī)使用土地的過程。如：已批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地、增減掛鉤建新區(qū)、合法批準的宅基地、補充完善手續(xù)的違法違規(guī)用地；批準使用的設(shè)施農(nóng)用地、以及土地整治、土地開發(fā)、增減掛鉤拆舊區(qū)[3]；新增綠化造林等合理、合規(guī)地類變更。有審批程序的土地利用變更調(diào)查，可以對土地利用的來源和審批過程進行追溯，有利于分析當年耕地占補平衡實施情況以及土地利用的歷史沿革。變更調(diào)查要以提供批準文件和相應(yīng)的范圍界線為依據(jù)，無須逐圖斑拍攝舉證照片。變更的結(jié)果納入地類圖斑(DLTB)圖層，年底統(tǒng)一更新上年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫。

國家下發(fā)的監(jiān)測圖斑，要逐圖斑調(diào)查核實，對未批先用、臨時占用暫時不納入地類圖斑(DLTB)圖層，單獨建立年度監(jiān)測數(shù)據(jù)監(jiān)測類地(JCDL)圖層，監(jiān)測數(shù)據(jù)需要舉證，并對照外業(yè)調(diào)查記錄和現(xiàn)場照片核查變更的監(jiān)測地類的正確性。原建設(shè)用地范圍內(nèi)臨時耕種的土地，耕地范圍內(nèi)臨時搭建的建筑物或構(gòu)筑物，農(nóng)民自發(fā)在耕地上種耕非糧作物；未審批的設(shè)施農(nóng)用地等納入監(jiān)測地類(JCDL)圖層更新。監(jiān)測類地(JCDL)圖層數(shù)據(jù)為耕地保護，執(zhí)法監(jiān)測，綠化造林考核等提供土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。

（二）制度流程改進

省自然資源管理部門牽頭制定設(shè)施農(nóng)用地和臨時用地管理規(guī)范性文件，明確審批報備程序?？h級自然資源部門將日常用地管理中，涉及土地利用現(xiàn)狀改變的審批報備，都統(tǒng)一到調(diào)查監(jiān)測科室統(tǒng)一登記，耕地衛(wèi)片監(jiān)督檢查和衛(wèi)星執(zhí)法檢查結(jié)果要與調(diào)查科室共享。調(diào)查監(jiān)測科室將在不增加任何軟件系統(tǒng)的基礎(chǔ)上做好兩件事，一是將涉及土地利用現(xiàn)狀改變的用地信息進行變更登記；二是將登記后的矢量數(shù)據(jù)規(guī)范存放。以用地管理信息為基礎(chǔ)分類存放設(shè)施農(nóng)用地、臨時用地、綠化用地等信息。年底將日常登記的用地管理信息數(shù)據(jù)、耕地衛(wèi)片監(jiān)督、衛(wèi)星執(zhí)法檢查結(jié)果和年度衛(wèi)星遙感監(jiān)測成果進行整合，分層統(tǒng)一變更當年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫。日常登記和年度統(tǒng)一變更相結(jié)合的變更方式具體工作流程見圖1。

圖1 變更調(diào)查工作流程圖

年度變更調(diào)查日常變更主要從建設(shè)占用，補充耕地，綠化造林，調(diào)整等幾個方面做到日常登記，統(tǒng)一要求存放矢量數(shù)據(jù)，層名稱及各層要素如表1。

表1 變更調(diào)查日常登記數(shù)據(jù)層名稱及各層要素

建設(shè)占用變更。以各縣(區(qū)、市)用地管理信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)土地利用實際進展及時記錄土地利用現(xiàn)狀，特別留意完成供地手續(xù)的用地，及時記錄更新土地利用現(xiàn)狀。臨時用地和設(shè)施農(nóng)用地按省出臺的文件要求，依據(jù)批準的四至范圍變更，更新土地利用現(xiàn)狀，臨時用地按項目地類變更地類。變更后的地類單獨存入土地利用圖層。

新增耕地變更。根據(jù)土地整治、工礦廢棄地復(fù)墾、未利用地開發(fā)和增減掛拆舊區(qū)中新增加的耕地，按驗收確認的竣工圖范圍線變更相應(yīng)的耕地，變更后的地類單獨存入土地利用圖層。

新增綠化造林。按林業(yè)部門帶位置的造林項目，經(jīng)驗收確認后的新增的綠化造林范圍線變更林地地類和范圍，變更后的地類單獨存入土地利用圖層。

要實現(xiàn)這個目標需要多部門配合、資源共享，農(nóng)業(yè)部門審批的設(shè)施農(nóng)用地、宅基地；林業(yè)部門審批的綠化造林以及自然資源部門審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、臨時使用土地和處理后的衛(wèi)片監(jiān)測數(shù)據(jù)，要統(tǒng)一到調(diào)查科室報備或調(diào)查監(jiān)測科室參與審批，這樣調(diào)查監(jiān)測科室就能及時掌握用地動態(tài)，做到實時更新。

2.年度統(tǒng)一變更

年底將日常登記數(shù)據(jù)中“DLTB”數(shù)據(jù)與國家下發(fā)的監(jiān)測圖斑影像，進行套合分析。影像與現(xiàn)狀一致的確認變更，變更結(jié)果納入年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫地類圖層(DLTB)；日常登記數(shù)據(jù)中DLTB數(shù)據(jù)已變更而遙感監(jiān)測影像上沒有變化，但現(xiàn)場調(diào)查確認未變化應(yīng)標注“批而未用”等注記。下發(fā)的監(jiān)測圖斑不在“日常登記數(shù)據(jù)”范圍內(nèi)，需現(xiàn)場調(diào)查問詢，土地利用現(xiàn)狀未發(fā)生變化的填寫“遙感監(jiān)測記錄”，記錄未變化原因；經(jīng)核實監(jiān)測圖斑范圍內(nèi)如果是合法合規(guī)使用土地，應(yīng)納入地類圖層(DLTB)，沒有用地手續(xù)的納入監(jiān)測類地(JCDL)圖層，后期做好監(jiān)測工作。最后將本年度的耕地衛(wèi)片監(jiān)督、衛(wèi)星執(zhí)法檢查處理結(jié)果中地類發(fā)生變化部分納入年度統(tǒng)一變更，變更結(jié)果存入地類圖層(DLTB)，形成年度統(tǒng)一的變更調(diào)查增量數(shù)據(jù)庫。

四、結(jié)束語

隨著衛(wèi)星遙感、3S技術(shù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，第三次全國國土調(diào)查后每年的變更調(diào)查工作客觀上已經(jīng)少有地類認定不清楚的情況，實際調(diào)查與核查工作中卻經(jīng)常出現(xiàn)工作反復(fù)現(xiàn)象。

通過對省級內(nèi)外業(yè)核查問題分析發(fā)現(xiàn)調(diào)查不規(guī)范、土地利用現(xiàn)狀與管理信息不一致、核查 軟件呆板等造成工作反復(fù)的原因。筆者從規(guī)范外業(yè)調(diào)查草圖繪制、表格填寫；將土地利用現(xiàn)狀變更和遙感監(jiān)測分層處理；核查軟件優(yōu)化方面探索改進。實際工作方法上規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地和臨時用地認定，建立日常土地利用登記制度，規(guī)范存放矢量數(shù)據(jù)，年終將日常土地利用登記信息，衛(wèi)片執(zhí)法和耕地衛(wèi)片監(jiān)督成果統(tǒng)一變更，建立年度變更調(diào)查增量數(shù)據(jù)包。實現(xiàn)年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)準確、成果時效性佳，工作效率高的目標。

注釋

①自然資源部.《國土變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（2021年度試用）。

②自然資源部.《國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫標準》TD/T1057-2020。