吳宇哲 任宇航 許智釔

摘要：研究目的：闡釋市場或規(guī)劃配置土地要素的現(xiàn)實困境與理論邏輯，揭示不同空間尺度下規(guī)劃—市場協(xié)同配置土地要素的運行機制，并提出適應性模式，以求提升國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場配置的效能。研究方法：文獻研究法、案例分析法、歸納演繹法。研究結(jié)果：（1）單純依賴規(guī)劃或市場配置土地要素引發(fā)的現(xiàn)實困境呼喚規(guī)劃—市場協(xié)同的新理論框架體系。（2）國土空間規(guī)劃體系固有的尺度差異決定了規(guī)劃—市場協(xié)同配置土地要素應在國家、區(qū)域、地方尺度分別統(tǒng)籌規(guī)劃對象與市場手段，形成協(xié)同、平衡、匹配的運行機制。（3）國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場配置模式的核心是規(guī)劃或市場主導的適應性，結(jié)合浙江省的實踐提出土地指標跨區(qū)域交易引導、建設(shè)用地增減掛鉤驅(qū)動、土地集約利用制衡等具體模式。研究結(jié)論：規(guī)劃—市場協(xié)同的土地要素配置框架體系有助于推動國土空間治理體系和能力現(xiàn)代化，兼容實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕的戰(zhàn)略目標。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；土地市場；要素配置；運行機制；模式適應性

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）03-0028-10

基金項目：國家重點研發(fā)計劃項目“國土空間優(yōu)化與系統(tǒng)調(diào)控理論與方法”（2022YFC3800800）；國家自然科學基金項目（71874155）。

市場經(jīng)濟改革與規(guī)劃體系完善兩者都是面向2035年的重大戰(zhàn)略要求[1]。一方面，發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用，是構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革方向，2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》強調(diào)發(fā)揮規(guī)劃在土地資源配置中的引領(lǐng)和管控作用；另一方面，讓市場在資源要素配置中起基礎(chǔ)性和決定性作用，是構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，2020年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中把推進土地要素市場化配置放在首要位置。因此，如何統(tǒng)籌規(guī)劃和市場兩種手段，發(fā)揮“有為政府”和“有效市場”的協(xié)同作用以促進土地要素資源配置的效益和效率整合優(yōu)化是面向未來亟待研究和解決的科學理論問題。

關(guān)于土地要素配置優(yōu)化，圍繞規(guī)劃和市場兩種手段，不乏深入的理論探討和創(chuàng)新的實踐探索。已有研究或?qū)Ｗ⒂诎l(fā)揮政府規(guī)劃的引導作用[2-3]，或聚焦于市場配置的調(diào)節(jié)作用[4]，或強調(diào)兩者缺一不可[5]。土地要素既是規(guī)劃體系又是市場體系中的資源，要求市場和規(guī)劃兩種配置手段相輔相成、協(xié)同發(fā)揮作用[6]。但已有研究缺乏對理論瓶頸的揭示，沒有很好地回答土地要素配置中規(guī)劃與市場的理論支撐是什么？在新發(fā)展階段，國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場配置的內(nèi)在機理和運行機制究竟是怎樣的？在實踐中，又該如何適應性地發(fā)揮規(guī)劃或市場的主導作用？基于此，本文首先分析土地要素配置中規(guī)劃與市場的理論邏輯，其次揭示不同空間尺度下土地要素“規(guī)劃—市場”協(xié)同配置的運行機制，最后闡述落實協(xié)同配置運行機制的適應性模式，以期構(gòu)建“有為政府”和“有效市場”融合的國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場配置新框架體系。

1 市場或規(guī)劃配置土地要素的現(xiàn)實困境與理論邏輯

1.1 市場配置土地要素及其困境

土地作為市場體系中的要素資源，市場配置手段理應發(fā)揮基礎(chǔ)性和決定性作用。土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)資源和空間載體，人口增長、社會發(fā)展和城市擴張對土地日趨多元化的需求加劇了其稀缺性，在客觀上要求市場機制發(fā)揮選擇作用。從微觀視角看，市場通過價格、供需、競爭等機制促進土地資源在不同用途之間有效轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)土地資源利用價值的最大化。從宏觀視角看，土地作為國民經(jīng)濟社會發(fā)展中的一種要素，其總體配置效率的提高仍然需要明晰產(chǎn)權(quán)和降低交易成本作為前提基礎(chǔ)[7-8]。改革開放以來，農(nóng)村土地市場配置極大地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提升，并為工業(yè)化和城市化提供了物質(zhì)積累[9-10]。城市土地中的房地產(chǎn)開發(fā)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，通過市場出讓融資效應和資源配置效應顯著促進了中國經(jīng)濟的增長[11]。土地資本屬性的激活催生了土地財政驅(qū)動的城市經(jīng)營模式，一方面為城市的發(fā)展積累了財富[12]，而另一方面，“以地謀發(fā)展”模式的弊端也日漸顯化[13]。

總體上，土地要素配置的市場作用強調(diào)“自下而上”。然而，市場配置往往只關(guān)注短期利益，市場機制存在外部不經(jīng)濟，導致當市場配置主導時，容易出現(xiàn)無序和失衡的局面，集中表現(xiàn)為工業(yè)用地粗放利用、重復建設(shè)和產(chǎn)能過剩[14]，房價高企、住房保障不足[15]，地方債務(wù)和土地金融風險[16]，以及環(huán)境污染等問題[17]。

1.2 規(guī)劃配置土地要素及其困境

土地同時也是規(guī)劃體系中的要素資源，參與國家宏觀調(diào)控并成為國家治理的一種政策工具，規(guī)劃配置手段重在發(fā)揮引領(lǐng)和管控作用。規(guī)劃具有未來導向性[2]、法定性和整體性，其作為一種政府行為能夠彌補市場配置中的失靈和缺位，糾正外部不經(jīng)濟和信息不對稱等市場配置的弊端。自1986年《土地管理法》頒布以來，國家三次編制了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，充分發(fā)揮了規(guī)劃手段在保護耕地、管控建設(shè)用地擴張、促進節(jié)約集約用地和強化土地宏觀調(diào)控中的作用，規(guī)范了土地開發(fā)利用的總體秩序，為保障經(jīng)濟社會快速發(fā)展做出了貢獻。

但總體上，土地要素配置的規(guī)劃作用強調(diào)“自上而下”，規(guī)劃配置存在過于理想化的弊端，且規(guī)劃的剛性與現(xiàn)實的不確定性和復雜性之間往往會產(chǎn)生難以避免的沖突[18-19]，導致規(guī)劃配置主導容易出現(xiàn)扭曲和失靈，集中表現(xiàn)為土地要素的錯配和效率折損[20]。此外，公眾參與和監(jiān)督制衡機制尚不健全等體制機制因素均可能使得規(guī)劃配置土地資源的效果難達預期。日趨完善的國土空間規(guī)劃體系將克服“多規(guī)林立”的積弊，更好地促進規(guī)劃手段在土地要素配置中的作用，推動實現(xiàn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，但這在客觀上要求規(guī)劃干預與市場調(diào)節(jié)更加靈活、有效和充分地銜接[21]。

1.3 市場或規(guī)劃配置土地要素的理論邏輯

理論上，整體理性是規(guī)劃配置土地要素的出發(fā)點。規(guī)劃配置土地要素由政府主導，這種“自上而下（top-down）”的體制秩序主要體現(xiàn)國家意志和宏觀戰(zhàn)略，在國家尺度上能夠很好地發(fā)揮其引領(lǐng)性和導向性作用，彰顯土地要素配置的公平導向。有效發(fā)揮規(guī)劃配置土地要素的職能需要科學地論證和編制規(guī)劃，平衡各領(lǐng)域?qū)臻g的需求，同時在其實施過程中需要與市場動態(tài)相適應以避免規(guī)劃剛性的沖突與施行困難。市場配置土地要素的理論出發(fā)點是個體理性。這種“自下而上（bottom-up）”的底層邏輯主要體現(xiàn)經(jīng)濟社會活動中微觀個體對土地要素配置的效率追求以及地方、企業(yè)的利益訴求，在區(qū)域和地方尺度能夠更好地發(fā)揮其作用價值，代表著土地要素配置的效率導向。市場想要有效地發(fā)揮其在土地要素配置中的作用，則需要明晰的產(chǎn)權(quán)和較低的交易成本，而這需要政府規(guī)劃的權(quán)能保障和規(guī)則建構(gòu)。國土空間是一個復雜系統(tǒng)，其規(guī)劃客體具有隨機性、交互性、混沌性、突變性等固有特征[22]，要求全域尺度的土地要素配置必須由規(guī)劃托底安全保障，又需要市場不斷激活發(fā)展動力（表1）。因此，推進國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場配置，需要構(gòu)建同時發(fā)揮二者優(yōu)勢作用的土地要素規(guī)劃—市場配置的“中部協(xié)同（middlearound）”理論框架體系[23]（圖1）。

2 “規(guī)劃—市場”協(xié)同的土地要素配置運行機制

國土空間規(guī)劃內(nèi)在規(guī)律的清晰把握以對特定空間尺度的差異性認識為基礎(chǔ)[24]，土地要素的有效配置同樣依賴于從國家宏觀層面到地方微觀層面的空間尺度序列考察[25]。立足“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建，實現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的融合是關(guān)鍵，吸收原來規(guī)劃的合理部分，注重主體功能區(qū)“自上而下”的規(guī)劃理念，吸納城鄉(xiāng)規(guī)劃“自下而上”市場行為，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的“中部協(xié)同”統(tǒng)籌功能，從而以促進規(guī)劃與市場二者更加有效地銜接，最大化釋放兩種手段融合的土地要素配置效能。此外，在國土空間規(guī)劃體系下進行土地要素市場配置，需要以短期問題導向和長期目標導向相結(jié)合為指引[26]，其運行機制旨在化解規(guī)劃的“條”“塊”堆疊沖突階段積累的問題與矛盾，并將致力于塑造集生產(chǎn)空間集約、生活空間宜居、生態(tài)空間穩(wěn)定為一體的可持續(xù)國土空間開發(fā)保護新格局。

在此背景下，本文以空間尺度差異為邏輯起點，按照“問題矛盾—空間指南—規(guī)劃對象—市場手段—運行機制—目標效果”的邏輯主線探求“規(guī)劃—市場”協(xié)同的土地要素配置運行機制（圖2）。

2.1 國家尺度土地要素配置規(guī)劃主導功能與市場需求驅(qū)動的協(xié)同機制

在國家尺度，“多規(guī)林立”帶來的規(guī)劃沖突導致國土空間開發(fā)保護活動混亂，出現(xiàn)了無序開發(fā)、分散開發(fā)和過度開發(fā)等問題，對生態(tài)空間和耕地資源構(gòu)成了嚴重威脅，造成開發(fā)與保護關(guān)系的尖銳對立。在傳統(tǒng)的土地資源管理體系中，不同區(qū)域之間長期以來面臨建設(shè)用地供需關(guān)系空間失衡與用地指標剛性配置失靈的矛盾。具體來看，在東部發(fā)達地區(qū)，人口流入和經(jīng)濟活動的空間集聚在客觀上要求城市空間擴張，從而對土地資源產(chǎn)生更大的引致需求，但囿于耕地保護的壓力和規(guī)劃指標的限制，其建設(shè)用地需求難以得到穩(wěn)定的保障，導致發(fā)達地區(qū)的生產(chǎn)效率優(yōu)勢難以充分釋放。數(shù)據(jù)顯示，中西部欠發(fā)達地區(qū)的工業(yè)用地投資強度約為東部的75%，地均稅收卻不足東部的一半[27]，但2003年以來實施的建設(shè)用地指標傾斜政策使得規(guī)劃用地指標初次分配超出了部分中西部地區(qū)的實際用地需求[28]，這在一定程度上造成了其新建城區(qū)盲目擴張和工業(yè)用地閑置浪費。在人口加速流動和城市收縮的背景下，上述區(qū)域之間的用地供需空間失衡狀況可能加重，若建設(shè)用地指標無法根據(jù)實際用地需求實現(xiàn)跨區(qū)域再配置，將帶來巨大的土地利用效率損失[29]。

土地要素配置是落實國土空間規(guī)劃的主要手段[30]。生態(tài)文明理念是國家空間規(guī)劃體系改革的重要指引，結(jié)合資源稟賦本底和經(jīng)濟分工，國土空間規(guī)劃給出了區(qū)域資源環(huán)境承載能力指南，筑牢了生態(tài)文明發(fā)展建設(shè)的基底，也促成了規(guī)劃引領(lǐng)下土地發(fā)展權(quán)的初次公平分配，然而不同主體功能區(qū)域的用地指標實際需求和利用效益存在顯著差異。因此，在以規(guī)劃主導功能為對象的土地要素配置中，需要輔之以基于市場需求驅(qū)動的土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移協(xié)同配置機制。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移以市場機制代替行政命令，能夠最大程度地減少社會福利和經(jīng)濟效率的損失，交易也更容易達成[31]，同時能夠有效實現(xiàn)土地權(quán)益增值、扶貧開發(fā)資金支撐和協(xié)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展的目標[30]，對構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場也具有積極的推動作用[32]。

綜上，在國家尺度的土地要素配置，旨在調(diào)節(jié)好中央政府與地方政府的關(guān)系，其運行機制面對的關(guān)鍵問題在于從生態(tài)倫理的高度對發(fā)展與控制的國土空間功能布局做出科學評定，其內(nèi)在機制重在推動欠發(fā)達地區(qū)的自然資源生態(tài)價值實現(xiàn)，通過發(fā)達地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付來落實，最終促成不同區(qū)域在規(guī)劃主導功能分區(qū)基礎(chǔ)上的功能互補與協(xié)作，推動國土空間可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域間共同富裕。

2.2 區(qū)域尺度土地要素配置規(guī)劃實施產(chǎn)權(quán)與市場供給倒逼的平衡機制

在區(qū)域尺度，我國發(fā)展不平衡、不充分的一個突出表現(xiàn)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下顯著的城鄉(xiāng)發(fā)展差距。在城鄉(xiāng)土地要素配置中，改革開放以來漸進式的土地市場化改革形成了由農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場、土地征收市場、國有一級市場、國有二級市場和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場組成的5個正式市場，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場仍未統(tǒng)一，已經(jīng)成為影響我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度障礙[33]。我國城鎮(zhèn)人口占比已逾65%，城鎮(zhèn)化發(fā)展向要素在城鄉(xiāng)間更加均衡配置的方向轉(zhuǎn)變。雖然快速城市化階段農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移重塑了我國經(jīng)濟地理格局，但城鄉(xiāng)間土地要素配置權(quán)能差異和增值收益的分配不公卻嚴重拖累了人口、土地和資金在城鄉(xiāng)之間的再平衡。具體而言，其一，城鄉(xiāng)之間收入差距較大的矛盾主要集中在財產(chǎn)性收入上；其二，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)缺失限制了農(nóng)民工市民化的能力，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程[34]；其三，農(nóng)村地區(qū)耕地撂荒、宅基地閑置問題突出，土地資源未能充分利用。

增量規(guī)劃主導下城市空間快速外延擴張的發(fā)展階段已近尾聲，國土空間存量規(guī)劃成為城鄉(xiāng)空間開發(fā)建設(shè)活動的具體行動指南。理論上，存量用地的再開發(fā)是產(chǎn)權(quán)交易和利益重構(gòu)的過程[35]，其核心在于對既有物權(quán)主體的權(quán)利重新配置，通過將增量開發(fā)形成的資產(chǎn)還原為現(xiàn)金流收益實現(xiàn)對存量空間的賦能，同時提升土地利用效率[36]。此外，“十四五”規(guī)劃設(shè)定了2 950萬畝的新增建設(shè)用地規(guī)模，供給上限倒逼市場挖掘和提升存量土地的利用效益。若能通過規(guī)劃手段賦能農(nóng)村閑置用地，市場手段促進土地要素在城鄉(xiāng)之間流動和增值，就能同時保障新增建設(shè)用地需求和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)。

綜上，在區(qū)域尺度的土地要素配置，對上承接主體功能分區(qū)，對下適應城市布局優(yōu)化，肩負支撐工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展空間和提供糧食、住房等基本生活用地需求的重任，需要對農(nóng)用地和非農(nóng)建設(shè)用地進行合理的規(guī)模配置。因此，其運行機制是推動城鄉(xiāng)之間土地要素配置的規(guī)劃實施產(chǎn)權(quán)和市場供給倒逼協(xié)同發(fā)揮作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地規(guī)?？偭亢驮鲋凳找妗半p平衡”，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2.3 地方尺度土地要素配置規(guī)劃利用類型與市場價格調(diào)節(jié)的匹配機制

在地方尺度，要素驅(qū)動發(fā)展階段下土地的“寬供應”被地方視為保增長的發(fā)動機[13]，加之偏重建設(shè)規(guī)模、快速擴張和資源投入的傳統(tǒng)理念，國土空間開發(fā)建設(shè)總體上呈現(xiàn)粗放式發(fā)展的特征。從供給側(cè)來看，政府征地的低名義成本為行政—計劃配置下建設(shè)用地大量劃撥與低價供給提供了空間，成為土地低效利用的重要誘因[37-38]。從規(guī)劃編制與執(zhí)行的角度來看，土地利用規(guī)劃僅關(guān)注指標數(shù)量變動而忽視空間區(qū)位，不能有效控制邊界，也就無法促進土地節(jié)約集約利用[39]，而規(guī)劃的實際執(zhí)行約束力度、監(jiān)督力度和處罰力度都不夠強，誘使違規(guī)低效用地大行其道[40]。此外，多重規(guī)劃的束縛，規(guī)劃管控與組織協(xié)調(diào)的不完善是城市低效工業(yè)用地處置在實踐中面臨的主要障礙[41]。因此，地方尺度土地要素配置中存在規(guī)劃剛性配置與市場彈性需求脫節(jié)的突出矛盾。尤其在向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展轉(zhuǎn)型中，建設(shè)用地內(nèi)部的利用結(jié)構(gòu)難以與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有效吻合[42]，不利于地方的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

我國在新發(fā)展階段提出空間正義理念，并將全面提高資源利用效率上升為國家戰(zhàn)略，這要求土地要素必須在節(jié)約集約的原則下高效配置，確立了國土空間開發(fā)質(zhì)量和效率提升的導向。這要求單位面積用地的畝產(chǎn)效益不斷提升，而相應的能源消耗和污染排放要下降。對此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是主線。在建設(shè)用地規(guī)劃指引和底線管控的基礎(chǔ)上，應發(fā)揮市場的價格調(diào)節(jié)作用，以求建設(shè)用地供應體系趨于彈性化，供應的數(shù)量、年限、方式和空間布局能夠靈活適配市場需求的動態(tài)變化，推動土地要素不斷向具有優(yōu)勢效益的行業(yè)、企業(yè)集中，并淘汰落后產(chǎn)能。

綜上，在地方尺度的土地要素配置，旨在調(diào)節(jié)好地方政府與市場的關(guān)系，其運行機制是科學規(guī)劃并動態(tài)調(diào)整城市內(nèi)部的用地結(jié)構(gòu)及其空間布局，推動建設(shè)用地規(guī)劃利用類型和市場價格調(diào)節(jié)協(xié)同發(fā)揮作用，促進建設(shè)用地與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地利用與區(qū)域交通等靈活、高效匹配，推動經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，達到高質(zhì)量發(fā)展的目的。

3 “規(guī)劃—市場”協(xié)同的土地要素配置適應性模式

實踐中，規(guī)劃—市場協(xié)同的土地要素配置核心是規(guī)劃或市場主導的適應性。浙江省在跨區(qū)域省際合作、土地產(chǎn)權(quán)制度改革、土地整治和產(chǎn)業(yè)用地績效評價等方面均做出了先行改革，已經(jīng)涉及土地要素“規(guī)劃—市場”協(xié)同配置的實踐探索?；诖?，本文將嘗試提出落實不同空間尺度運行機制的適應性模式，并結(jié)合已有政策工具和案例數(shù)據(jù)闡述模式的運用與效果。

3.1 國家尺度主體功能區(qū)引導下的土地指標跨區(qū)域交易引導模式

在國家尺度，落實“規(guī)劃—市場”協(xié)同的土地要素配置運行機制重在主體功能區(qū)頂層規(guī)劃下打通土地指標跨區(qū)域再配置的渠道，應在發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間建立包括建設(shè)用地指標和補充耕地指標在內(nèi)的土地指標跨區(qū)域交易引導模式。該模式中，政府規(guī)劃保障各主體功能區(qū)土地指標初次分配的公平導向，市場通過促進指標和資金在不同優(yōu)勢功能區(qū)域之間流通和交換來保障土地要素再配置的效率實現(xiàn)。由此，土地指標跨區(qū)域交易引導模式能夠兼顧土地要素保障、耕地資源保護和生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定，有助于在主體功能明確的開發(fā)保護建設(shè)戰(zhàn)略分區(qū)基礎(chǔ)上塑造優(yōu)勢互補的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局（圖3）。

中共二十大報告指出要構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，其中一項重要的工作就是推動建設(shè)用地資源向中心城市和重點城市群傾斜，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間[43]。發(fā)達省份與欠發(fā)達省份的對口支援合作是施行土地指標跨區(qū)域交易引導模式的理想平臺。浙江省自1996年開始對口支援貴州省，至今已經(jīng)幫助貴州實現(xiàn)了高質(zhì)量脫貧，未來可基于土地要素“規(guī)劃—市場”協(xié)同配置繼續(xù)開展廣泛的區(qū)際合作。根據(jù)國家主體功能分區(qū)，作為參與經(jīng)濟全球化主體區(qū)域的浙江省側(cè)重于對國土空間的優(yōu)化開發(fā)，以求集聚生產(chǎn)要素，充分釋放經(jīng)濟效率；以綠色食品基地和旅游目的地為功能定位的貴州省側(cè)重對國土空間的保護性開發(fā)，通過生態(tài)空間保護提升生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。在實施土地指標跨區(qū)域交易引導模式時，首先應根據(jù)公平導向，在國家主體功能區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)籌編制下對浙江省和貴州省進行土地指標初次分配，以保障兩個省份土地發(fā)展權(quán)力配置的公平性。然而，浙江省的建設(shè)用地出讓價格、地均地區(qū)生產(chǎn)總值普遍高于貴州省，且建設(shè)用地供需矛盾更加突出。在土地指標再配置中，貴州省可通過指標的跨區(qū)域交易平臺將部分建設(shè)用地指標和補充耕地指標通過市場平臺交易至浙江省，同時獲得轉(zhuǎn)移支付等資金補償。此外，還可通過互惠協(xié)作程度更深的“發(fā)展轉(zhuǎn)移財政”特區(qū)模式實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，使得貴州省的用地指標能夠充分依托浙江省深厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和出口區(qū)位優(yōu)勢獲得更好的經(jīng)濟和財政收益，并輸送回貴州省，這種省際合作可以從工業(yè)項目向住宅和商業(yè)等項目拓展[44]。由此，發(fā)達省份與欠發(fā)達省份之間土地要素配置的總體效率得以充分優(yōu)化，達到“1 + 1>2”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展效果。

3.2 區(qū)域尺度土地利用統(tǒng)籌下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤驅(qū)動模式

在區(qū)域尺度，落實“規(guī)劃—市場”協(xié)同的土地要素配置運行機制重在推動存量用地盤活賦能和城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場互聯(lián)互通，這主要依托于城市與鄉(xiāng)村之間的建設(shè)用地增減掛鉤驅(qū)動模式。該模式實施的前提是通過“雙評價”落實省域內(nèi)部城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間功能分區(qū)的數(shù)量約束和空間邊界[45]。首先，以土地利用存量規(guī)劃理念為明確導向，通過全域土地綜合整治挖掘農(nóng)村宅基地，工礦廢棄地和其他閑置、低效利用存量建設(shè)用地的再利用潛能。其次，在整治驗收后通過規(guī)劃手段重新進行產(chǎn)權(quán)賦能，一部分轉(zhuǎn)化為新增耕地，一部分用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)民居住生活條件改善，節(jié)余的指標則通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策平臺，以城市建設(shè)用地市場中的價格機制保障規(guī)劃賦權(quán)后農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)增值收益的實現(xiàn)。綜上，土地利用規(guī)劃下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤驅(qū)動模式能夠兼顧耕地數(shù)量動態(tài)平衡、城市建設(shè)用地存量化供給、鄉(xiāng)村振興資金支撐三重目標，逐步打破城鄉(xiāng)二元土地市場的藩籬（圖4）。

浙江省早在2003年就實施了“千村示范、萬村整治”工程，通過規(guī)劃先行引領(lǐng)和市場需求驅(qū)動相結(jié)合的方式極大地優(yōu)化了浙江農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，為世界提供了統(tǒng)籌鄉(xiāng)城發(fā)展的“浙江樣板”。近年來，龍港市作為全國“鎮(zhèn)改市”的先鋒，在規(guī)劃先行、整體謀劃的基礎(chǔ)上以土地要素雙向自由流轉(zhuǎn)為核心突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬。“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，龍港城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為38.44 km2已經(jīng)突破了土地利用規(guī)劃的規(guī)模上限，僅農(nóng)村宅基地面積就占據(jù)了44.8%，亟待通過存量整治滿足發(fā)展的用地需求①。因此，龍港以全域土地綜合整治為抓手，并聯(lián)動農(nóng)村宅基地制度改革，通過“一張圖”整合“三線”劃定。在城鎮(zhèn)地區(qū)，推進城鎮(zhèn)和工礦建設(shè)用地整治。在農(nóng)村地區(qū)，根據(jù)“三權(quán)分置”的原則，其一，通過集體資產(chǎn)股權(quán)量化分配改革實現(xiàn)對集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)確權(quán)，并依法保障其占有、收益和處置宅基地的權(quán)能；其二，通過實施自愿有償退出、保權(quán)退出、永久退出等不同退出方式和貨幣、“房票”等多樣化補償政策靈活保障資格權(quán)；其三，農(nóng)房房地一體轉(zhuǎn)讓的合同管理和確權(quán)登記發(fā)證機制、全市統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)和農(nóng)房流轉(zhuǎn)交易平臺保障了使用權(quán)權(quán)益的落地實現(xiàn)。龍港緊緊圍繞浙江省國土空間規(guī)劃確立的“框定城鄉(xiāng)融合發(fā)展區(qū)，協(xié)調(diào)優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間布局”的總體要求，復墾耕地303.8 hm2，為農(nóng)村居民點及其配套設(shè)施建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了近212 hm2的用地指標，還節(jié)余用地指標97.8 hm2，在不突破規(guī)劃總量規(guī)模下極大地優(yōu)化了農(nóng)用地和建設(shè)用地的空間布局，不僅滿足了龍港的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和民生保障用地需求，節(jié)余指標還通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺實現(xiàn)了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的市場化同權(quán)同價實現(xiàn)，為鄉(xiāng)村振興提供了資金支撐，為縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距奠定了基礎(chǔ)。

3.3 地方尺度城市布局優(yōu)化下的土地集約利用制衡模式

在地方尺度，落實“規(guī)劃—市場”協(xié)同的土地要素配置運行機制應以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，重在發(fā)揮規(guī)劃手段的引導和約束職能，同時結(jié)合市場價格調(diào)節(jié)機制實施建設(shè)用地內(nèi)部的土地集約利用制衡模式。在該模式中，首先，發(fā)揮規(guī)劃的引導職能，在發(fā)展規(guī)劃編制中合理設(shè)置產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科學統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)協(xié)同并統(tǒng)一部署空間區(qū)位，從供給端避免市場盲目追逐短期利益而造成“合成謬誤”，促進整體性的土地集約利用。其次，發(fā)揮規(guī)劃的規(guī)制作用，以土地利用產(chǎn)出效益作為土地集約利用的衡量標尺，在此基礎(chǔ)上建立土地等要素資源的差異化供給價格體系，通過正向激勵和反向倒逼的獎懲機制敦促土地利用主體想方設(shè)法提升用地效益。最后，拓寬土地供應彈性空間，以更加靈活的出讓方式、供應年限、利用類型轉(zhuǎn)換等政策工具降低土地利用靈活調(diào)整的交易成本，充分發(fā)揮市場自發(fā)的更替和淘汰機制，促進要素資源向優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和項目集中。由此，城市布局優(yōu)化下的土地集約利用制衡模式能夠以整體格局塑造和個體效益約束實現(xiàn)對粗放低效土地利用行為的有效制衡，積極銜接和服務(wù)市場機制發(fā)揮作用更有利于形成土地集約利用長效機制，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換并促進高質(zhì)量發(fā)展（圖5）。

在工業(yè)用地實踐中，浙江省早在2006年就開始對土地集約利用模式進行探索。2018年浙江省正式發(fā)布了《關(guān)于深化“畝均論英雄”改革的指導意見》，意在通過土地要素供給側(cè)改革推動經(jīng)濟增長向全要素生產(chǎn)率驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展模式全面轉(zhuǎn)型。改革中，浙江省首先以土地利用的單位產(chǎn)出和各項效益作為基準，對企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和各類園區(qū)進行定檔分級。隨后，根據(jù)定檔分級的結(jié)果實施要素差異化配置機制。一是在土地要素、水電能耗和污染排放等資源要素配置中推行差別化價格政策，以引導土地集約利用水平的提升。二是將“畝產(chǎn)效益”與包括地方年度新增建設(shè)用地在內(nèi)的資源要素分配指標相掛鉤，刺激地方提升土地利用綜合效益的積極性。三是整合建立要素資源交易平臺體系，尊重市場優(yōu)勝劣汰的規(guī)律，促進土地、用能和排放權(quán)通過市場化交易不斷地向土地集約利用水平更高的企業(yè)、行業(yè)、地區(qū)流動和集聚?！爱€產(chǎn)效益”綜合評價體現(xiàn)了土地要素配置的規(guī)劃引領(lǐng)和監(jiān)督約束職能，在此基礎(chǔ)上實施的資源要素市場化配置改革充分發(fā)揮了市場價格調(diào)節(jié)機制在提升土地綜合利用效率中的作用。實踐表明，“畝均論英雄”改革在提升土地集約利用水平、增長質(zhì)量和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面作用顯著[46]，2021年浙江全省2 000萬元規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)畝均稅收達32萬元/畝，畝均增加值達156.4萬元/畝，分別增長16.3%和15.0%①，有力地引領(lǐng)了浙江省邁向高質(zhì)量發(fā)展。在住宅用地實踐中，浙江省寧波、嘉善等地通過調(diào)研市場需求不斷做實詳細規(guī)劃，一方面約束開發(fā)企業(yè)嚴格遵循產(chǎn)城融合的規(guī)劃布局，另一方面通過市場效益評估遴選優(yōu)秀開發(fā)企業(yè)，由此不斷提升城市片區(qū)綜合開發(fā)的土地利用綜合效益。其中，嘉善城市社區(qū)全拆重建N項目通過土地集約利用制衡模式保障了政府資金收支平衡和企業(yè)利益訴求，項目直接受益居民達1 691人，還為嘉善引進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才2 260人，為城市空間高質(zhì)量發(fā)展提供了生活品質(zhì)和人才儲備支撐①。

4 結(jié)論與討論

（1）土地要素在社會主義現(xiàn)代化全面建設(shè)中具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性意義，規(guī)劃與市場是配置土地要素的兩種重要手段。關(guān)于土地要素配置模式的研究多基于土地要素作為規(guī)劃資源或市場要素的視角單獨展開，缺乏協(xié)同規(guī)劃與市場配置的系統(tǒng)性框架體系研究。

（2）土地要素的合理配置關(guān)系國家重大發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的成敗。面向兼顧效率與公平的社會主義現(xiàn)代化全面建設(shè)遠景目標，構(gòu)建統(tǒng)籌規(guī)劃與市場的土地要素配置“中部協(xié)同”理論框架體系是國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場配置研究的重要方向。

（3）國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場配置需要準確把握規(guī)劃與市場的理論邏輯，明晰國家、區(qū)域和地方不同空間尺度規(guī)劃—市場協(xié)同運行機制的差異性，推動規(guī)劃或市場主導的適應性模式服務(wù)于土地要素優(yōu)化配置的改革實踐。

國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場配置的有效實現(xiàn)涉及中央與地方、開發(fā)與保護、城市與鄉(xiāng)村、存量與增量等復雜的關(guān)系。因此，這不僅需要科學理論的指導，還需要實踐過程中頂層設(shè)計的更新和地方舉措的創(chuàng)新，實現(xiàn)土地要素優(yōu)化配置需要制度保障、數(shù)據(jù)共享、技術(shù)支撐、信息公開、公眾參與等多維度體系建設(shè)的共同發(fā)力。

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Market Allocation of Land Factors under Territorial Space Planning System： Theory， Mechanisms and Modes

WU Yuzhe1，2， REN Yuhang1，3， XU Zhiyi1

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 3. Center for Balance Architecture， Zhejiang University， Hangzhou 310063， China）

Abstract： The purposes of this study are to explain the practical dilemmas and theoretical logics of market or planning allocation of land factors， to reveal the “planning-market” synergistic operation mechanisms of land factors allocation at different spatial scales， and to propose adaptive modes， so as to improve the efficacy of market allocation of land factors under territorial space planning system. The research methods of literature review， case study as well as induction and deduction are used in this study. The results show that： 1） the practical dilemmas caused by purely relying on planning or market call for a new theoretical framework system of planning-market synergistic allocation. 2） The inherent spatial scale differences in territorial space planning system determine that planning-market synergistic allocation should coordinate planning objects and market means at the national， regional and local scales to form the coordinating， balancing， and matching operation mechanisms. 3） According to the practice of Zhejiang Province， the core of market allocation mode of land factors under territorial space planning system is planning or market-led adaptability， which can be implemented through the guidance mode of interregional transaction of land quotas， the driving mode of linkage between urban land taking and rural land giving， and the regulatory mode of intensive land use. In conclusion， the “planning-market”synergistic allocation framework could promote the modernization of territorial space governance system and capacity， and achieve the strategic goals of regional coordination， urban-rural integration， high-quality development， and common prosperity.

Key words： territorial space planning； land market； factors allocation； operation mechanism； adaptability of mode

（本文責編：張冰松）

①數(shù)據(jù)來源于龍港市自然資源和規(guī)劃建設(shè)局。

①數(shù)據(jù)來源于浙江省經(jīng)濟和信息化廳。

①數(shù)據(jù)來源于嘉善縣自然資源和規(guī)劃局。