馬驍駿

摘要：研究目的：聚焦耕地用途管制的法律本位問題，從國(guó)家利益、社會(huì)利益、個(gè)人利益等角度進(jìn)行推演，進(jìn)而初步凝練耕地用途管制的總體法律本位觀，以期為完善相關(guān)法律制度提供參考。研究方法：規(guī)范分析法、價(jià)值分析法、邏輯分析法。研究結(jié)果：（1）耕地用途管制法律制度按照管制目標(biāo)和對(duì)象分為三個(gè)層次：耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的用途管制、耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的管制以及不改變耕地地類的種植用途管制。（2）耕地用途管制涉及的價(jià)值取向和利益主體主要包括：國(guó)家利益、社會(huì)利益、個(gè)體利益，不同層次的用途管制雖均以糧食安全的國(guó)家利益為底層邏輯，但體現(xiàn)形式多元。（3）耕地用途管制的總體法律本位觀可初步歸納為：以基于糧食安全的國(guó)家利益為本位，合理兼顧農(nóng)產(chǎn)品的供需關(guān)系、國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等重要社會(huì)利益，切實(shí)保障耕地權(quán)利人承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、宅基地需求和糧食主產(chǎn)區(qū)居民基本生活福祉等個(gè)體利益。研究結(jié)論：完善耕地用途管制法律制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以糧食安全國(guó)家利益為本位，健全社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，強(qiáng)化個(gè)體利益的保障。

關(guān)鍵詞： 法律本位； 耕地用途管制； 國(guó)家利益； 社會(huì)利益； 個(gè)體利益

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）03-0020-08

切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。迄今為止，我國(guó)業(yè)已形成以《土地管理法》等法律法規(guī)為主要載體的耕地保護(hù)法治體系，對(duì)于嚴(yán)守18億畝耕地紅線發(fā)揮了重要的作用。2022年，立法機(jī)關(guān)將《耕地保護(hù)法》列入計(jì)劃交國(guó)務(wù)院有關(guān)部門起草，新法的制定實(shí)施必將成為耕地保護(hù)法治的又一次飛躍。耕地用途管制指國(guó)家為確保耕地資源總量不減少和有效利用，對(duì)耕地的用途進(jìn)行限制的制度措施，是耕地保護(hù)的基礎(chǔ)性法律制度之一，其如何定位、構(gòu)建、優(yōu)化始終是耕地保護(hù)法治建設(shè)的焦點(diǎn)問題。近期，針對(duì)耕地用途管制法律制度的健全完善涌現(xiàn)出一些研究成果，有的對(duì)耕地用途管制的法權(quán)基礎(chǔ)進(jìn)行了探討[1]，指出耕地用途管制起源于公共地役權(quán)，應(yīng)平衡公權(quán)和私權(quán)的關(guān)系；有的聚焦耕地“非糧化”問題，提出了解決國(guó)家耕地保護(hù)政策目標(biāo)與種植主體經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的矛盾法律規(guī)制途徑的建議[2]。這些研究成果聚焦法律邏輯起點(diǎn)的探討，將國(guó)家、個(gè)體等利益主體的博弈和協(xié)調(diào)作為完善耕地用途管制法律制度的重點(diǎn)，具有較好的借鑒價(jià)值，但在整體性、系統(tǒng)性、實(shí)踐性等方面也有進(jìn)一步深化的空間。法律的本位是指法律體系或者法律的一項(xiàng)法律制度，其應(yīng)當(dāng)遵循的基本觀念、基本目的以及基本邏輯起點(diǎn)[3]，法律本位是法律底層邏輯形成的來源，是法律及具體制度協(xié)調(diào)不同利益主體訴求所秉持的價(jià)值觀和基本準(zhǔn)則。長(zhǎng)期以來，健全耕地用途管制法律制度的焦點(diǎn)主要是更好地兼顧糧食安全、農(nóng)民利益等不同利益主體的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)可歸結(jié)為法律本位的確立及其在具體法律措施和利益關(guān)系中的運(yùn)用方式，即法律本位觀。本文將耕地用途管制制度作為整體，對(duì)“非農(nóng)化”“非糧化”等不同層次的管控措施的底層法律邏輯及涉及的多元利益關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)性的邏輯辨析，初步歸納和推演出耕地用途管制制度的法律本位觀，并結(jié)合法律本位觀提出完善耕地用途管制法律制度的具體建議，研究的方法和結(jié)論可以為《耕地保護(hù)法》立法和有關(guān)耕地用途管制法律制度研究提供借鑒和參考。

1 耕地用途管制的三個(gè)層次

用途管制是土地管理制度的核心法律制度。1998年我國(guó)修改《土地管理法》時(shí)將國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度首次寫入法律，明確嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?；厮萜涑踔?，是在學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法的基礎(chǔ)上，通過建立以剛性規(guī)劃為核心的措施手段維護(hù)土地利用的公共秩序，確保土地權(quán)利的行使不給社會(huì)公共利益和他人利益造成損害[4]。我國(guó)土地用途管制制度建立以來，一直將保障農(nóng)產(chǎn)品和糧食供給作為重點(diǎn)，制度設(shè)計(jì)以農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地管控為核心，并強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地“實(shí)行特殊保護(hù)”的要求，彰顯耕地實(shí)行有別于其他土地的特殊管制規(guī)則，這也是耕地用途管制的法律淵源。在此之后，《土地管理法》及其配套法規(guī)制度關(guān)于耕地用途管制的具體規(guī)則不斷發(fā)展完善，從最初的非農(nóng)建設(shè)占用耕地和永久基本農(nóng)田管控為主，逐漸豐富完善為以耕地?cái)?shù)量管控為核心，地類轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)，兼顧糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)分工的綜合性制度。目前，耕地用途管制的法律制度按照管控目標(biāo)和對(duì)象，可分為三個(gè)層級(jí)：耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的用途管制、耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的管制以及不改變耕地地類的種植用途的管制。

1.1 耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、未利用地的用途管制

《土地管理法》將土地利用類型分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三個(gè)一級(jí)地類①。耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、未利用地是逾越一級(jí)地類的用途轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換后耕作層等土地自然屬性發(fā)生根本變化，土地功能無法繼續(xù)兼容耕地原有的農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食生產(chǎn)功能，短期內(nèi)不可逆轉(zhuǎn)。其中，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地主要是滿足城鄉(xiāng)建設(shè)生產(chǎn)生活的剛性需求，是長(zhǎng)期以來耕地用途管制制度最主要的實(shí)踐形式?！锻恋毓芾矸ā返确煞ㄒ?guī)在“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”的基本規(guī)則之上，還專門針對(duì)耕地提出了總量控制，占補(bǔ)平衡等特殊的要求，形成了比較完善的用途管制規(guī)則。耕地轉(zhuǎn)為未利用地的情況則相對(duì)較為特殊，實(shí)踐中主要是耕地因自然或者人為原因損毀且無法復(fù)墾，以及自然保護(hù)地等范圍內(nèi)的生態(tài)退耕等，其轉(zhuǎn)用非常態(tài)化，法律未設(shè)置專門的用途管制規(guī)則，主要通過政府主導(dǎo)的土地調(diào)查、評(píng)價(jià)和規(guī)劃調(diào)整等方式予以實(shí)現(xiàn)。耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地管制的核心是耕地?cái)?shù)量管控，其邏輯起點(diǎn)主要是維護(hù)國(guó)家糧食產(chǎn)量的總體供應(yīng)。

1.2 耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的用途管制

耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，主要是指耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等仍然具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的土地類型，是農(nóng)用地內(nèi)部的二級(jí)地類轉(zhuǎn)換。1998年修改《土地管理法》時(shí)明確禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，首次在法律層面設(shè)置了耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的用途管制制度，但其僅限于禁止耕地中永久基本農(nóng)田用于林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，且沒有相應(yīng)的法律責(zé)任。2002年制定的《農(nóng)村土地承包法》雖然明確土地承包人不得改變發(fā)包合同確定的具體農(nóng)業(yè)用途，但也未明確違反約定用途的后果。正是由于長(zhǎng)期以來法律制度的缺失，導(dǎo)致耕地流向其他農(nóng)用地的現(xiàn)象愈演愈烈。2021年公布的國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，2010年以來的10年間，在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實(shí)了占補(bǔ)平衡的情況下，耕地地類減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)土綠化②。據(jù)此，2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》新增加了關(guān)于耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地用途管制的規(guī)定，明確嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，首次將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地管制制度明確寫入法規(guī)。2021年底，自然資源部會(huì)同有關(guān)主管部門印發(fā)文件③，重申永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。針對(duì)永久基本農(nóng)田之外的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地建立“進(jìn)出平衡”制度，允許在耕地總量不減少的前提下對(duì)耕地和其他農(nóng)用地進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地與非農(nóng)建設(shè)占用耕地雖然都是針對(duì)耕地?cái)?shù)量的管制措施，但其邏輯與非農(nóng)建設(shè)占用耕地不盡相同。從范圍上看，允許轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的耕地不包括80%左右的永久基本農(nóng)田，其底數(shù)較少，且其原本即允許種植蔬菜等非糧作物，因而糧食產(chǎn)能權(quán)重相對(duì)較低；從轉(zhuǎn)換后的影響來看，原耕地耕作層等土地自然屬性雖然發(fā)生改變，但是改變程度和恢復(fù)難度較之建設(shè)用地顯著輕微，一些耕地轉(zhuǎn)為園地草地后屬于即可恢復(fù)或者工程即可恢復(fù)的范疇，恢復(fù)后即可再次投入糧食作物生產(chǎn)，對(duì)糧食安全底線的沖擊相對(duì)可控；而從轉(zhuǎn)換結(jié)果來看，一些耕地轉(zhuǎn)為園地、林地后可更好地兼容水果、菌類等可食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，是農(nóng)產(chǎn)品供給的重要補(bǔ)充和調(diào)劑。因此，耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地管控雖仍應(yīng)以國(guó)家糧食安全為邏輯起點(diǎn)，但其亦兼顧了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)分工的經(jīng)濟(jì)邏輯。

1.3 耕地種植用途管制

耕地種植用途管控是指對(duì)既有耕地上種植作物的結(jié)構(gòu)調(diào)整的約束措施。廣義上的耕地種植用途管控也包括耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地，例如耕地用于發(fā)展林果業(yè)，而狹義概念則是指不改變耕地屬性的種植作物調(diào)整，如谷稻等主糧作物和蔬菜等之間的種植結(jié)構(gòu)引導(dǎo)和調(diào)整，不涉及耕地?cái)?shù)量和布局的變動(dòng)。種植用途管制是比較新穎的概念，2020年國(guó)務(wù)院明確提出耕地中的永久基本農(nóng)田要重點(diǎn)保障糧食生產(chǎn)，一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)①。2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》首次在法律層面提出了耕地種植優(yōu)先序的概念，規(guī)定耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，這是耕地種植用途管制的法律淵源。目前，雖然“種植用途管制”暫時(shí)沒有明確具體法律規(guī)則，但對(duì)其法律邏輯起點(diǎn)進(jìn)行研判，其底層邏輯仍然屬于糧食安全的范疇，但其表層邏輯將更為多元化，該制度的建立實(shí)施不僅將穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和結(jié)構(gòu)，也將有利于“大食物觀”下國(guó)民食物供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，其對(duì)于調(diào)節(jié)“蒜你狠”“姜你軍”等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格周期亦有重要作用。

2 耕地用途管制制度的法律本位觀

法律本位的命題自20世紀(jì)30年代提出，最初側(cè)重于宏觀層面法治精神和法律體系的探討，焦點(diǎn)在于法治的邏輯起點(diǎn)是公民的義務(wù)或是權(quán)利，形成了義務(wù)本位觀和權(quán)利本位觀[5]等觀點(diǎn)。隨著我國(guó)法律體系的健全完善，法律本位的探討亦開始向微觀層面聚焦，討論具體法律或者某項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)如何體現(xiàn)不同價(jià)值取向和利益訴求的優(yōu)先序，更多地服務(wù)于具體法律制度的應(yīng)用解釋和制度修訂等[6]，這在城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等具體部門法領(lǐng)域已有先例。耕地用途管制作為具體法律制度，其建立伊始便面臨不同利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和平衡，嚴(yán)守國(guó)家糧食安全底線必須毫不動(dòng)搖，合理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需要統(tǒng)籌兼顧，土地權(quán)利人的權(quán)利亦應(yīng)予以重視。因此，合理確定耕地用途管制法律本位觀，完善國(guó)家利益、社會(huì)利益、個(gè)體利益等要素的優(yōu)先序和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于法律制度“實(shí)然”層面的完善和“應(yīng)然”層面的躍升都具有重要意義。

2.1 國(guó)家利益

法律本位層面所指“國(guó)家利益”非泛化，其限定于涉及國(guó)防、外交、安全等國(guó)家主權(quán)方面的個(gè)別事項(xiàng)，不延伸成為廣義“公共利益”“社會(huì)利益”[7]。國(guó)家利益本位，是以維護(hù)國(guó)家利益為基本任務(wù)和基本目標(biāo)，其鮮明的特點(diǎn)是運(yùn)用政府的權(quán)力追求國(guó)家利益最大化特別是確保國(guó)家和政權(quán)的安全。糧食安全是國(guó)家安全的重要組成部分，在《國(guó)家安全法》中已作出明確表述②，包括糧食的生產(chǎn)安全、儲(chǔ)備安全、流通安全等。耕地用途管制事關(guān)耕地生產(chǎn)能力和產(chǎn)量之本，是糧食生產(chǎn)安全關(guān)鍵之所在，其制度設(shè)置的初衷和邏輯起點(diǎn)主要來源于國(guó)家糧食安全需求。因此，糧食安全國(guó)家利益是耕地用途管制最核心的法律邏輯，應(yīng)然地為其本位。

國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)，在耕地用途管制法律制度的三個(gè)層次均得到充分體現(xiàn)，但具體形式有所不同。在耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地用途管制中，國(guó)家利益以國(guó)家強(qiáng)制力的形式直接出現(xiàn)。按照《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定，耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積是剛性指標(biāo)，由國(guó)家層面的規(guī)劃確定并逐級(jí)分解下達(dá)，地方政府不得逾越，而具體建設(shè)項(xiàng)目涉及的耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批均必須由國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府負(fù)責(zé)，這近乎現(xiàn)行法律制度設(shè)定的最高層級(jí)。而對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)違法建設(shè)占用耕地的，除《土地管理法》的行政處罰措施外，《刑法》亦將其上升為刑事責(zé)任，設(shè)置了“非法占用農(nóng)用地罪”。實(shí)踐證明，這種基于國(guó)家利益本位的國(guó)家強(qiáng)制力也確實(shí)較好地保證了十八億畝耕地紅線的穩(wěn)定。

耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地用途管制中的國(guó)家利益仍然體現(xiàn)為國(guó)家強(qiáng)制力，但其聚焦于國(guó)家確定的耕地保有量目標(biāo)和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)方式更加多元。法律層面絕對(duì)禁止占耕地約80%的永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，避免對(duì)國(guó)家糧食安全底線造成沖擊，并設(shè)置了嚴(yán)格的法律責(zé)任，這是國(guó)家強(qiáng)制力的直接體現(xiàn)。而對(duì)于永久基本農(nóng)田之外一般耕地，國(guó)家利益則間接體現(xiàn)為耕地“總量平衡”的強(qiáng)制性要求，在總量平衡之下，現(xiàn)行法律政策并未要求局部“進(jìn)出”調(diào)整必須經(jīng)過行政機(jī)關(guān)審批同意，從而賦予了地方政府、農(nóng)戶在符合法律和規(guī)劃的前提下通過經(jīng)濟(jì)、政策等手段自行調(diào)整耕地和其他農(nóng)用地的自主權(quán)。

耕地種植用途管制目前尚未形成具體的法律制度，從其法律邏輯起點(diǎn)推演，主要是糧食和蔬菜等其他農(nóng)作物的產(chǎn)能結(jié)構(gòu)調(diào)整，涉及糧食生產(chǎn)安全，也屬于國(guó)家利益的范疇。然而，種植用途管制并不改變耕地類型及相應(yīng)的糧食生產(chǎn)能力，主要是從“大食物觀”角度兼顧農(nóng)產(chǎn)品以及糧食供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，對(duì)于國(guó)家糧食安全底線的沖擊相對(duì)可控。因而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，似乎應(yīng)對(duì)國(guó)家強(qiáng)制力介入耕地種植用途管制的深度持審慎態(tài)度，更多地利用經(jīng)濟(jì)、政策等手段予以調(diào)節(jié)。

2.2 社會(huì)利益

社會(huì)利益本位是指法律制度將維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的秩序、效率、公平、正義作為優(yōu)先序，從社會(huì)整體角度來協(xié)調(diào)和處理不同利益主體的關(guān)系，追求公共利益的最大化[8]。改革開放以來，諸如土地出讓、環(huán)境保護(hù)等大多數(shù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的法律制度都體現(xiàn)了社會(huì)利益本位[9]。社會(huì)利益本位映射到具體法律制度的主要表現(xiàn)是建立激勵(lì)與約束并存的規(guī)則，促使各方社會(huì)主體為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的共同利益努力，政府主要承擔(dān)配置公共資源、維護(hù)社會(huì)秩序等職責(zé)，但不必然施以國(guó)家強(qiáng)制力。

耕地用途管制涉及社會(huì)利益必然首先服從國(guó)家利益本位，其實(shí)現(xiàn)不得突破糧食安全和耕地?cái)?shù)量的底線。而在確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)上，社會(huì)利益關(guān)注于公共利益的合理用地需求，諸如重大公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求、多元化農(nóng)產(chǎn)品供給的需求，還涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求等，其受益對(duì)象均為廣義的社會(huì)民眾，具有典型的公益屬性。對(duì)于社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)途徑，《土地管理法》等法律法規(guī)對(duì)確需占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目設(shè)定了優(yōu)先序，國(guó)家能源、交通、水利設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后允許占用。而對(duì)于永久基本農(nóng)田以外的耕地，國(guó)家有關(guān)部門通過《禁止供地目錄》 《限制供地目錄》①等政策層面的規(guī)定，禁止大型游樂設(shè)施、主題公園、豪華住宅等新占用耕地。 從上述規(guī)則可以看出，能源、交通、水利等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目關(guān)系到基本的民生和社會(huì)福祉，是重要的社會(huì)公共利益之所在，其優(yōu)先序顯著高于一般性的建設(shè)需求，僅允許這些項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田，是在實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的基礎(chǔ)上，兼顧社會(huì)利益的體現(xiàn)。

社會(huì)利益在耕地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地和耕地種植用途管制中均主要體現(xiàn)為滿足社會(huì)公眾“大食物觀”下的多元化農(nóng)產(chǎn)品供給需求，還兼具促進(jìn)農(nóng)地集約節(jié)約利用和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定的屬性。雖然其具體法律政策制度仍在探索，尚無明晰的轉(zhuǎn)用規(guī)則，但對(duì)預(yù)期予以推演，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，法律對(duì)涉及商品供需關(guān)系、產(chǎn)品價(jià)格等方面社會(huì)利益的手段較為靈活，既有必要的宏觀調(diào)控機(jī)制作為保障，也有微觀的激勵(lì)約束機(jī)制予以引導(dǎo)，不必然設(shè)置審批、處罰等措施通過國(guó)家強(qiáng)制力手段予以實(shí)施，這“應(yīng)然”體現(xiàn)在其預(yù)期的規(guī)則設(shè)置上。

耕地用途管制制度還涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)利益，體現(xiàn)為退耕還林還草以及保護(hù)地內(nèi)耕地的退出等，《退耕還林條例》等法規(guī)文件對(duì)不適宜的耕地有序退出作出了安排，其轉(zhuǎn)用規(guī)則體現(xiàn)為政府層面的主導(dǎo)和實(shí)施。

2.3 個(gè)體利益

個(gè)體利益本位主要指法律在調(diào)整個(gè)體與社會(huì)、政府的關(guān)系中， 法以個(gè)體利益和權(quán)利為基礎(chǔ)[10]，側(cè)重賦予公民法人充分表達(dá)意思自治履行權(quán)利的自由，強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)體權(quán)利的保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行民商法律制度大多體現(xiàn)了個(gè)體利益本位。

耕地用途管制制度中存在的個(gè)體利益同樣不容忽視，其本質(zhì)是耕地權(quán)利人自主利用耕地意愿的實(shí)現(xiàn)，可能為經(jīng)濟(jì)利益、居住便利等。耕地用途管制制度涉及“個(gè)體利益”范疇，既包括土地所有權(quán)人、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人等在內(nèi)的公民、法人；也涉及社會(huì)群體，如利用耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的群體；還可能延伸至糧食主產(chǎn)區(qū)居民等利益群體自主利用耕地滿足生產(chǎn)生活的意愿。從法律淵源來看，《民法典》②賦予了土地的所有權(quán)人和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人等權(quán)利人自主利用耕地的基本權(quán)利，其對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，這既包括為滿足權(quán)利人居住、生產(chǎn)需求等依法將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的權(quán)利；也包括權(quán)利人在農(nóng)用地以及耕地內(nèi)部的種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整等。《土地管理法》 《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)對(duì)集體土地所有權(quán)人利用其耕地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施、建住宅等作出了保障，確保土地利用計(jì)劃涵蓋農(nóng)村村民宅基地需求。而《農(nóng)村土地承包法》①亦明確權(quán)利人在承包經(jīng)營(yíng)的耕地上有權(quán)自主組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行處置，這些規(guī)定均可以體現(xiàn)出現(xiàn)行耕地用途管制制度對(duì)個(gè)人利益要素的保障。

顯然，個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)不是無限度的，《憲法》規(guī)定，公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民合法的自由和權(quán)利②。耕地權(quán)利人自主利用耕地的意愿受到了來自國(guó)家利益本位和社會(huì)利益的限制，體現(xiàn)在法律對(duì)耕地的所有權(quán)人和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利人擅自更改耕地屬性設(shè)置了諸多嚴(yán)格的法律限制，例如要求村民修建宅基地不得占用永久基本農(nóng)田，并盡量使用原有的宅基地和空閑地；禁止在永久基本農(nóng)田挖塘養(yǎng)魚等，都屬于對(duì)耕地權(quán)利人自主利用耕地意愿的限制。而個(gè)體利益因受制于“國(guó)家利益”“社會(huì)利益”從而應(yīng)獲取的補(bǔ)償，法律亦作出原則性規(guī)定，2021年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》首次寫入耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，體現(xiàn)了這一原則。

2.4 耕地用途管制的法律本位觀

與宏觀層面法律本位存在的權(quán)利、義務(wù)之辨的針鋒相對(duì)不同，法律本位微觀層面國(guó)家、社會(huì)、個(gè)體利益的個(gè)別沖突往往是遠(yuǎn)期利益與近期利益的矛盾，并不存在絕對(duì)的非此即彼[11]。 國(guó)家利益、社會(huì)利益、個(gè)體利益等不同利益要素可以在一個(gè)法律甚至一項(xiàng)具體制度中并存，而本位則體現(xiàn)為在其發(fā)生個(gè)別沖突時(shí)的優(yōu)先序。因此，即使確定一種價(jià)值取向作為其整體的法律本位，也只表明其占主導(dǎo)地位，并不意味著對(duì)其他要素的徹底舍棄，存在著保留與讓渡的問題。

毋庸質(zhì)疑，耕地用途管制制度的法律本位是基于國(guó)家糧食安全的國(guó)家利益本位，當(dāng)社會(huì)利益、個(gè)體利益與糧食安全國(guó)家利益的需求在出現(xiàn)個(gè)別矛盾時(shí)，則應(yīng)然地以國(guó)家利益為優(yōu)先序，并對(duì)社會(huì)利益、個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行約束。但在國(guó)家利益未做出強(qiáng)制性保留的領(lǐng)域，則也允許、鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益和個(gè)體利益。在耕地用途管制中，糧食安全國(guó)家利益本位的體現(xiàn)形式呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)：（1）國(guó)家利益本位在耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地用途管制中趨于絕對(duì)主導(dǎo)，社會(huì)利益和個(gè)體利益則幾乎完全讓渡于糧食安全國(guó)家利益。具體表現(xiàn)為，在建設(shè)占用耕地轉(zhuǎn)用規(guī)則明確非涉及重大社會(huì)利益或者個(gè)人利益的建設(shè)需求，一律禁止占用耕地，僅對(duì)納入規(guī)劃的城鎮(zhèn)發(fā)展、能源、交通水利以及農(nóng)村宅基地等用地事項(xiàng)提供保障，且需要由省級(jí)政府以上的高層級(jí)主體審批。（2）耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的用途管制中，糧食安全國(guó)家利益仍然對(duì)社會(huì)利益和個(gè)人利益體現(xiàn)較強(qiáng)約束力，體現(xiàn)在其以國(guó)家確定的耕地?cái)?shù)量總體平衡為前提，并絕對(duì)禁止占耕地?cái)?shù)量約80%的永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。而在國(guó)家利益做出保留之外的領(lǐng)域，如永久基本農(nóng)田以外耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，國(guó)家利益本位對(duì)于社會(huì)利益、個(gè)人利益的約束程度顯著降低，并未設(shè)置審批、處罰等約束，賦予實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益和個(gè)體利益的充分空間。（3）不改變耕地屬性的種植用途管制的具體制度內(nèi)容目前尚未完全清晰，但其雖也以糧食安全國(guó)家利益為本位，卻也同樣肩負(fù)“大食物觀”下生產(chǎn)分工的優(yōu)化和價(jià)格宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職責(zé)的社會(huì)利益。雖然其在必要時(shí)仍應(yīng)讓渡于糧食安全的國(guó)家利益本位，但由于不改變耕地屬性和糧食產(chǎn)能，國(guó)家利益的體現(xiàn)保留理應(yīng)被限制在少數(shù)情形，而基于市場(chǎng)規(guī)則的社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更重要的作用，承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等個(gè)體利益也應(yīng)當(dāng)更加予以尊重。

綜上，耕地用途管制的總體法律本位觀可以初步歸納為：以糧食安全的國(guó)家利益為本位，合理兼顧糧食以及其他農(nóng)產(chǎn)品的供需關(guān)系、國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重要社會(huì)利益，切實(shí)保障耕地權(quán)利人承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、宅基地需求和糧食主產(chǎn)區(qū)居民基本生活福祉等個(gè)體利益。

3 完善耕地用途管制法律制度的建議

耕地用途管制是耕地保護(hù)的核心法律制度之一，《耕地保護(hù)法》立法的啟動(dòng)，為耕地用途管制法律制度的自我更新和躍升提供了契機(jī)。在立法過程中堅(jiān)持運(yùn)用正確的法律本位觀，使其更好地聚焦國(guó)家利益，更合理地兼顧不同利益主體的訴求，有助于形成更加高效、公平的耕地保護(hù)約束和激勵(lì)機(jī)制，為新時(shí)代耕地保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

3.1 堅(jiān)持以糧食安全國(guó)家利益為本位

糧食安全國(guó)家利益是耕地用途管制制度的法律本位，需要在法律制度中一以貫之。在世紀(jì)疫情、俄烏沖突、人口達(dá)峰等因素共同作用下，我國(guó)耕地保護(hù)和糧食面臨的形勢(shì)更加艱巨。耕地用途管制法律制度的健全完善，必須仍然堅(jiān)持以糧食安全國(guó)家利益為本位，必須仍賦予適當(dāng)?shù)膰?guó)家強(qiáng)制力確保國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)。目前，法律中耕地和永久基本農(nóng)田總量控制、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度以及相應(yīng)嚴(yán)格的法律責(zé)任等，經(jīng)實(shí)踐證明對(duì)嚴(yán)守耕地紅線發(fā)揮了重要作用，有必要繼續(xù)予以堅(jiān)持。一段時(shí)期以來，一些地方政府認(rèn)為嚴(yán)格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用控制導(dǎo)致新增建設(shè)用地供給不足，難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求；《耕地保護(hù)法》起草階段聽取意見過程中，也有些專家學(xué)者建議“非糧化”管控措施對(duì)承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的干預(yù)應(yīng)當(dāng)限制在一定范圍，這些不同價(jià)值取向反映的客觀問題，不宜簡(jiǎn)單理解為對(duì)國(guó)家利益本位的質(zhì)疑，而應(yīng)該在堅(jiān)持國(guó)家利益法律本位的同時(shí)，思考如何通過合理的法律制度更精確高效地守護(hù)好糧食安全國(guó)家利益。糧食安全“國(guó)家利益”是耕地用途管制制度的法律本位，強(qiáng)化其本位是應(yīng)有之義，例如耕地?cái)?shù)量、永久基本農(nóng)田數(shù)量和用途等確應(yīng)納入國(guó)家利益的范疇，并通過國(guó)家強(qiáng)制力予以保障，從而確保國(guó)家利益底線不受損。但同時(shí)，“國(guó)家利益”之影響力和約束力也應(yīng)當(dāng)是有界限、有底線的，不宜擴(kuò)張其內(nèi)涵將過多關(guān)聯(lián)因素納入糧食安全國(guó)家利益的范疇，增加其與社會(huì)利益和個(gè)人利益發(fā)生沖突的概率，泛化國(guó)家強(qiáng)制力，這在耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和耕地種植用途管控制度的法律規(guī)則制度中需要予以重視。

3.2 健全社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

耕地用途管制中的社會(huì)利益包括經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益等，與人民福祉密切相關(guān)，需要通過建立高效地實(shí)現(xiàn)機(jī)制予以保障。首先，需要完善社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先序?，F(xiàn)行法律制度已為社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)預(yù)留了適當(dāng)?shù)目臻g，而需要對(duì)社會(huì)利益的迫切性和重要性作出判定，并在轉(zhuǎn)換規(guī)則中體現(xiàn)其優(yōu)先序。目前，社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先序在建設(shè)占用耕地的領(lǐng)域比較成熟，其準(zhǔn)入制度體現(xiàn)了對(duì)能源、交通、水利等設(shè)計(jì)國(guó)計(jì)民生的重大建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)先保障，但近年來在煤礦、牲畜養(yǎng)殖等周期性行業(yè)用地保障方面也存在模糊空間，有必要根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期等因素進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?yōu)化和調(diào)整，以確保重要的社會(huì)公共利益能夠較好實(shí)現(xiàn)；而在耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和耕地種植用途轉(zhuǎn)換領(lǐng)域，轉(zhuǎn)用規(guī)則的優(yōu)先序目前尚不明晰，其作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的宏觀調(diào)控手段缺乏明確的目標(biāo)引導(dǎo)，應(yīng)依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策盡快完善。其次，需要進(jìn)一步健全實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的途徑和機(jī)制。目前建設(shè)占用耕地領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會(huì)利益的途徑主要是高層級(jí)的審批準(zhǔn)入，這在充分體現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)制力的同時(shí)，也在一定程度影響社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)的效率，有必要采取授權(quán)、委托等方式適當(dāng)予以平衡；而對(duì)于耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和耕地種植用途轉(zhuǎn)換，由于其社會(huì)利益主要體現(xiàn)為優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，滿足“大食物觀”需求，這似應(yīng)更多地采取宏觀調(diào)控而非行政審批的途徑予以實(shí)現(xiàn)，其管控手段也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)約束與激勵(lì)并存的多元化理念，而不宜以約束為主，相應(yīng)的途徑和機(jī)制有待進(jìn)一步建立。

3.3 強(qiáng)化個(gè)體利益的保護(hù)

耕地權(quán)利人自主利用耕地意愿的實(shí)現(xiàn)是耕地用途管制法律制度的個(gè)體利益之所在，是耕地權(quán)利人及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從業(yè)者等廣義利益群體的生產(chǎn)、生活的基本權(quán)利。從事糧食生產(chǎn)同樣是一種自主利用耕地意愿，重視個(gè)體利益的保護(hù)，不是簡(jiǎn)單鼓勵(lì)其將耕地轉(zhuǎn)為他用，而是在合理兼顧耕地權(quán)利人、廣義利益群體生產(chǎn)生活需求的基礎(chǔ)上，激勵(lì)其自主利用耕地從事農(nóng)產(chǎn)品及糧食生產(chǎn)，這并非對(duì)國(guó)家利益本位的弱化，而是強(qiáng)化。首先，需要重視集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等物權(quán)權(quán)利的保護(hù)，土地作為民法領(lǐng)域權(quán)利人基本的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，其自由行使應(yīng)為常態(tài)，而受國(guó)家利益、社會(huì)利益等約束則為特例。因此，在堅(jiān)持國(guó)家本位的同時(shí)，耕地用途管制的法律制度亦應(yīng)當(dāng)重申、明確耕地權(quán)利人基于物權(quán)的基本權(quán)利，保障其合理的居住需求和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)，即所謂“公法”需適當(dāng)“私法”化[12]。其次，健全完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是因個(gè)體利益對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)利益讓渡的補(bǔ)償，其雖然寫入法規(guī)，實(shí)踐中也有一些探索，但尚未形成完善的機(jī)制。建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要基礎(chǔ)是明確補(bǔ)償對(duì)象和主體，其實(shí)質(zhì)是個(gè)體利益顯著讓渡于國(guó)家利益和社會(huì)利益后應(yīng)當(dāng)?shù)玫降难a(bǔ)償。因此，國(guó)家作為國(guó)家利益和社會(huì)利益的集合應(yīng)當(dāng)成為主要的補(bǔ)償主體，耕地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等自主利用耕地權(quán)能受限的耕地權(quán)利人應(yīng)作為直接的補(bǔ)償對(duì)象，獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益；而耕地保護(hù)目標(biāo)較高，承擔(dān)耕地保護(hù)較重的地區(qū)，其因耕地用途約束導(dǎo)致的土地發(fā)展權(quán)受限，也同樣應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)償對(duì)象，國(guó)家可通過提升其區(qū)域公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式間接實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)論

法律本位是法學(xué)理論研究的基礎(chǔ)領(lǐng)域，內(nèi)涵博大精深。耕地用途管制作為耕地保護(hù)的核心問題，法律本位觀的運(yùn)用貫穿其法律制度的制定、實(shí)施和優(yōu)化調(diào)整各個(gè)環(huán)節(jié)，需要凝聚足夠的共識(shí)。本文結(jié)合現(xiàn)行法律制度和耕地保護(hù)的實(shí)踐，通過對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)利益和個(gè)體利益等角度的分析論述，初步推演出耕地用途管制的總體法律本位觀，以期為《耕地保護(hù)法》等法律制度的完善和實(shí)施提供參考。當(dāng)前，耕地保護(hù)面臨的形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，完善耕地用途管制法律制度必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，在毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持糧食安全國(guó)家利益本位的基礎(chǔ)上，為社會(huì)利益和個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)預(yù)留合理的空間，從而更好地實(shí)現(xiàn)糧食安全與經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多目標(biāo)的平衡。法律本位觀以法律條款為實(shí)踐載體，耕地用途管制具體法律制度的制定和優(yōu)化調(diào)整需要結(jié)合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等邏輯，區(qū)分不同管制對(duì)象和目標(biāo)，兼顧約束和激勵(lì)機(jī)制，協(xié)調(diào)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體等不同維度的利益關(guān)系，從而作出合理的制度安排，引導(dǎo)各社會(huì)主體自覺保護(hù)耕地，合理利用耕地，保障國(guó)家糧食安全，鞏固國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展大局，這需要在當(dāng)前探討的基礎(chǔ)上更多地集思廣益①。

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Cultivated Land Use Control from the Perspective of Legal Standard

MA Xiaojun

（Department of Laws and Regulations， Ministry of Natural Resources， Beijing 100812， China）

Abstract： The purposes of this study are to focus on the legal standard in the legal system of cultivated land use control， and to deduce and demonstrate from the perspectives of national interests， social interests and individual interests， so as to preliminarily put forward the general legal standard view of cultivated land use control and provide a reference for improving the legal system. The research methods include normative analysis， value analysis and logical analysis. The research results show that 1） the legal system of cultivated land use control is divided into three levels according to the objectives and objects， i.e.， the control of non-agricultural land converted from cultivated land， the control of other agricultural land converted from cultivated land， and the control of land for planting purposes without changing cultivated land use type. 2） The value orientation and interest subjects involved in cultivated land use control mainly include national interests， social interests and individual interests. Although the national interests of food security are the underlying logic of different levels of the use control， the forms vary. 3） The general legal standard of cultivated land use control can be preliminarily summarized as follows. It takes the national interests based on food security as the standard， considers the important social interests， e.g.， the supply and demand of agricultural products， the construction of major national projects and ecological protection， etc.， and effectively protects the individual interests， e.g.， the cultivated land owners autonomy in contracted management， the demand for rural residential land and the basic well-being of residents in major grain producing areas. In conclusion， to improve the legal system of cultivated land use control， the national interests of food security should be taken as the legal standard， the realization mechanism of social interests should be improved， and the protection of individual interests should be strengthened.

Key words： legal standard； cultivated land use control； national interests； social interests； individual interests

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

①參見《土地管理法》和《土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)》：農(nóng)用地是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地等；建設(shè)用地是建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，服務(wù)于居住、工業(yè)生產(chǎn)等用途，不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是種植業(yè)生產(chǎn)所需的耕作層；而未利用地是農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，包括荒山荒坡等四荒地和生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的土地，其整體具備重要的生態(tài)功能。

②參見《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》：其中耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。

③參見《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（2021年）。

①參見 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（2020年）：永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地，要重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。

②參見《國(guó)家安全法》第二十二條：國(guó)家健全糧食安全保障體系，保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，完善糧食儲(chǔ)備制度、流通體系和市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，健全糧食安全預(yù)警制度，保障糧食供給和質(zhì)量安全。

①參見《國(guó)土資源部 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）〉和〈禁止用地項(xiàng)目目錄（2012年本）〉的通知》（2012年）。

②參見《民法典》第二百四十條：所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

①參見《農(nóng)村土地承包法》第十七條：承包方享有下列權(quán)利： （一）依法享有承包地使用、收益的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品。

②參見《憲法》第五十一條：中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。

①本文撰寫于《耕地保護(hù)法》起草過程中，魏莉華司長(zhǎng)給予指導(dǎo)，李維兵、常江提供了建議。