●李 瓊 陳 靜

政府投資基金是政府為了推動國家重點扶持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由政府出資設(shè)立，旨在通過市場資源配置，引導(dǎo)社會資本優(yōu)先投向當(dāng)?shù)卣龀值漠a(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如高新科技企業(yè)、新能源行業(yè)等，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)放大作用。該類基金以市場化模式運營和管理，是一種政策性基金，一般采用股權(quán)投資方式。與其他投資基金不同的是，政府投資基金不以盈利為目的，而是期望通過杠桿作用帶動社會資本投資，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)扶持、企業(yè)發(fā)展、社會資本獲利的多重目標(biāo)，在一定程度上也彌補了市場失靈。

我國政府投資基金的起步是2002年中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金的成立，2006年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實施〈國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）〉若干配套政策的通知》（國發(fā)〔2006〕6號）鼓勵科技自主創(chuàng)新，政府投資基金在全國各地呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，很多省市先后設(shè)立了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，大力支持創(chuàng)業(yè)投資。根據(jù)《2021年政府引導(dǎo)基金專題研究報告》，截至2021年末，國內(nèi)共設(shè)立政府投資基金1437只，基金目標(biāo)總規(guī)模為24666億元。

2018年中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）提出建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，積極開展涉及一般公共預(yù)算等財政資金的政府投資基金績效管理，對政府投資基金預(yù)算績效管理提出了新要求、新目標(biāo)和新戰(zhàn)略。2021年湖北省武漢市江漢區(qū)委辦、區(qū)政府辦印發(fā)《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施方案》（江辦發(fā)〔2021〕5號），也提到要拓展預(yù)算績效管理范圍，逐步開展政府投資基金預(yù)算績效管理。

政府投資基金因其特殊的運作模式，如按照常規(guī)的財政預(yù)算支出項目開展績效評價，將無法全面反映該財政資金的產(chǎn)出及效益。如何有效評價政府投資基金設(shè)立、運作方式、基金的管理、風(fēng)險控制和組織實施以及產(chǎn)出效益等方面的內(nèi)容，進行政府投資基金績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、政府投資基金績效評價的特性

（一）財政資金流動的復(fù)雜性

政府投資基金又稱為母基金，該基金來源為財政資金。母基金與社會資本合作共同出資組建子基金，為了發(fā)揮財政資金的放大效應(yīng)，一般母基金占比不超過20%。子基金根據(jù)設(shè)立的合伙協(xié)議內(nèi)容，有針對性地進行投資，以市場化模式運營和管理。

政府投資基金中的財政資金投資一般分為三個階段：第一階段，政府相關(guān)部門根據(jù)主管行業(yè)的不同設(shè)立政府投資基金，每年通過財政預(yù)算批復(fù)后，將財政資金注入母基金賬戶，該賬戶一般由政府部門或者委托第三方機構(gòu)實施監(jiān)管；第二階段，社會資本通過申請批準(zhǔn)后，母基金與社會資本按照約定的比例出資，合作設(shè)立子基金，母基金中的財政資金進入子基金賬戶中（需要注意的是，注入子基金賬戶的財政資金不一定是當(dāng)年財政預(yù)算資金，大部分情況下為往年結(jié)余資金）；第三階段，子基金通過股權(quán)投資方式將資金投資到各企業(yè)，或者政府投資基金直接投資企業(yè)，此階段投出的資金中包含了部分財政資金。

資金回收一般包括兩個階段。第一階段，子基金在達到約定的條件后，按之前約定的股權(quán)比例從被投資企業(yè)處收回投資，資金回流到子基金賬戶，子基金可以將收回的資金用于下一個企業(yè)的投資，滾動使用。一般情況下，約定的條件包括被投資企業(yè)上市或者投資約定年限屆滿等，而回收的投資會根據(jù)被投資企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r有所變化，按照回收當(dāng)期企業(yè)市值的約定比例計算。第二階段，母基金在子基金達到約定的經(jīng)營年限后，按約定將政府投資資金及收益收回，資金回流到母基金賬戶，用于母基金的滾動使用。一般情況下，母基金不以盈利為目的，約定的收益率會低于社會資本收益率。

由上可見，與其他財政資金直接撥付到各個項目中使用不同，政府投資基金項目中的財政資金是循環(huán)使用的資金，投資若干年后還可以回收再利用，且部分回收的基金還能獲得投資分紅等收益。

（二）評價對象的多元性

由于財政資金的流動比較復(fù)雜，從財政資金的使用主體來看，涉及母基金管理單位、子基金合伙企業(yè)、被投資企業(yè)等多個主體；從財政資金的放大作用來看，隨著社會資本的注入，財政資金在整個投資過程中比例不斷被稀釋，財政資金、社會資本、被投資企業(yè)自有資金等多項資金共同發(fā)揮作用，創(chuàng)造價值，而不僅僅是單獨某一項資金發(fā)揮作用。因此，在確定績效評價對象時，不能僅評價只包含財政資金的母基金，也不能只評價該基金設(shè)立的政府部門或第三方托管機構(gòu)，應(yīng)該以母基金為主，子基金為輔，被投資企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r為基礎(chǔ)，明確投資基金產(chǎn)生的社會效益。

（三）年度評價指標(biāo)與預(yù)算的非匹配性

申報財政預(yù)算時，政府投資基金項目會明確當(dāng)年的工作任務(wù)，如設(shè)立子基金數(shù)量、投資資金量等績效目標(biāo)，但是從年度評價的效果上看，資金產(chǎn)出效果無法與投入的資金形成合理的投入產(chǎn)出相關(guān)性。

如某科技類政府投資基金，當(dāng)年財政預(yù)算1億元注入母基金賬戶，母基金賬戶累計資金達6.5億元，當(dāng)年母基金共出資0.8億元設(shè)立5支子基金，引入社會資本3.2億元，5支子基金規(guī)模達4億元。當(dāng)年政府投資基金設(shè)立的所有子基金一共投資了12家企業(yè)，投資額度為1.5億元，因新設(shè)立的子基金還在項目考察期，對外投資的是以前年度設(shè)立的子基金。如果從年度評價指標(biāo)來看，新設(shè)立的5支子基金投資的0.8億元應(yīng)該為母基金往年的資金沉淀，對外投資的12家企業(yè)也同樣是以前年度設(shè)立的子基金的效益。因此，當(dāng)年的1億元財政資金并未產(chǎn)生效益，僅作為母基金資本沉淀在其賬戶中。若對這1億元的財政預(yù)算進行績效評價，前期提出的績效目標(biāo)與該預(yù)算可能存在不相關(guān)、績效指標(biāo)與預(yù)算不匹配的情況。

（四）評價周期的特殊性

財政支出項目大部分都是常年性項目，項目每年都會開展，因此此類項目多以年度評價為主。但是政府投資基金如果僅以年度評價為主，會產(chǎn)生前文所述的年度評價指標(biāo)與預(yù)算不匹配的問題，從而忽視了政府投資基金設(shè)立的初衷，難以有效體現(xiàn)其產(chǎn)生的社會效益。因此，政府投資基金績效評價更應(yīng)該重視長期績效評價。

政府投資基金的投資周期一般為5—8年，包含多個環(huán)節(jié)，而子基金投資完全遵循市場化的原則，一般投資企業(yè)少則1—2年，多則數(shù)十年之久，基金投資能否產(chǎn)生效益需要一定的時間來證明。從整體上看，政府投資基金從設(shè)立、投資到在約定時間內(nèi)成功退出，才是政府投資基金的全生命過程。因此，在對政府投資基金開展績效評價時，需要考慮基金投資年限的特殊性，年度評價工作和長期績效評價缺一不可。

二、政府投資基金績效評價指標(biāo)體系

根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預(yù)〔2020〕10號），項目支出績效評價指標(biāo)體系為多層次指標(biāo)體系，主要包括三個層級的指標(biāo)，其中一級指標(biāo)為“決策、過程、產(chǎn)出、效益”四個維度，在此基礎(chǔ)上根據(jù)項目實際內(nèi)容分別設(shè)置個性化二級指標(biāo)和三級指標(biāo)。

二級指標(biāo)和三級指標(biāo)的績效指標(biāo)選擇可以參考文件中的共性指標(biāo)內(nèi)容，如“決策”和“過程”兩個一級指標(biāo)下的二級指標(biāo)和三級指標(biāo)就可以從文件參考指標(biāo)體系中選取最能體現(xiàn)評價對象的共性指標(biāo)。如果參考指標(biāo)體系中缺少部分指標(biāo)，還可以自行增加相關(guān)指標(biāo)，而“產(chǎn)出”和“效益”這兩個一級指標(biāo)，其維度下的三級指標(biāo)必須根據(jù)評價項目的內(nèi)容按要求設(shè)置個性化指標(biāo)。

根據(jù)文件要求，設(shè)計績效評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合以下要求：首先，評價指標(biāo)關(guān)聯(lián)性強，需要與評價對象密切相關(guān)，需要全面反映項目決策、項目管理和資金管理，以及項目的產(chǎn)出和效益；其次，評價指標(biāo)應(yīng)該選取核心指標(biāo)，精簡實用，最能代表項目產(chǎn)出和效益；再次，還需要考慮指標(biāo)數(shù)據(jù)及佐證資料的采集和獲取難易程度，優(yōu)先考慮部門常規(guī)性數(shù)據(jù)；最后，同類項目績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一致性，便于評價結(jié)果相互比較。

另外，還需要根據(jù)各項指標(biāo)在評價體系中的重要程度確定其權(quán)重分值。根據(jù)文件要求，評價權(quán)重突出結(jié)果導(dǎo)向，原則上產(chǎn)出和效益兩項指標(biāo)權(quán)重之和不低于60%。同時，還需要考慮項目實施的階段性特征，如項目處于實施期間，產(chǎn)出和效益不明顯，績效評價應(yīng)該更加注重決策、過程，在權(quán)重方面可以適當(dāng)調(diào)整兩項占比，反之，實施期結(jié)束后的評價重點可更加傾向于產(chǎn)出和效益。

三、基于評價周期的績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）“決策”指標(biāo)的構(gòu)建

根據(jù)財預(yù)〔2020〕10號文件的指標(biāo)體系框架，“決策”指標(biāo)主要包括項目立項、績效目標(biāo)和資金投入三個二級指標(biāo)。三級指標(biāo)按照評價周期，在框架體系的基礎(chǔ)上有所調(diào)整，具體見表1。

表1 不同周期下“決策”指標(biāo)一覽表

根據(jù)體系框架，項目立項需要評價政府投資基金項目設(shè)立依據(jù)的充分性和程序的規(guī)范性。項目立項一般是項目開展第一年需要評價的內(nèi)容，后期持續(xù)投入財政資金，更多應(yīng)關(guān)注是否應(yīng)該為母基金增資、增資額度多少的問題，因此年度評價指標(biāo)可以設(shè)定為“增資依據(jù)充分性”“增資程序規(guī)范性”，用以反映和考核后期為母基金增資的依據(jù)和程序是否規(guī)范。長期評價指標(biāo)是把整個項目作為評價對象，項目立項是評價重點，其指標(biāo)可以與參考體系相同。

績效目標(biāo)根據(jù)評價周期不同，分為年度績效指標(biāo)和長期績效指標(biāo)，此處的長期績效指標(biāo)可以是3—5年的，也可以是政府投資基金設(shè)立的長遠目標(biāo)?？冃繕?biāo)評價重點關(guān)注績效目標(biāo)合理性和績效指標(biāo)合理性。其中，年度目標(biāo)合理性應(yīng)該關(guān)注績效目標(biāo)是否與基金內(nèi)容具有相關(guān)性。由于基金是滾動性累積資金，無法考核績效目標(biāo)與基金當(dāng)年投資額是否相匹配的問題，而長期目標(biāo)合理性則應(yīng)該關(guān)注績效目標(biāo)與基金整體投資額是否相匹配。

從年度和長期兩個角度來看，資金投入是不一樣的，因此評價指標(biāo)也應(yīng)該有所不同。年度資金投入是以財政預(yù)算為基礎(chǔ)，因此預(yù)算編制是否經(jīng)過科學(xué)論證，是否有明確標(biāo)準(zhǔn)以及測算依據(jù)是評價重點。而長期的資金投入則應(yīng)該考慮母基金賬戶累積資金是否足夠支付子基金的投資，是否出現(xiàn)大量財政資金沉淀在母基金賬戶，或者財政資金流動性不足等問題。

（二）“過程”指標(biāo)的構(gòu)建

“過程”指標(biāo)主要包括資金管理和組織實施兩個二級指標(biāo)。三級指標(biāo)按照評價周期，在框架體系的基礎(chǔ)上有所調(diào)整，具體見表2。

表2 不同周期下“過程”指標(biāo)一覽表

母基金和子基金的資金管理和組織實施是不同的管理主體，因此應(yīng)該從母基金和子基金兩個層面分別開展績效評價。

資金管理方面，因母基金資金累積的特性，原框架體系中的預(yù)算執(zhí)行率無法核實執(zhí)行結(jié)果，該指標(biāo)不應(yīng)作為評價指標(biāo)。年度評價指標(biāo)可以設(shè)定年度財政資金到位率、母基金投資到位率、社會資本投資到位率以及投資合理性等指標(biāo)來反映年度資金管理情況。其中，母基金投資到位率以實際出資金額與合伙協(xié)議規(guī)定的出資金額比例作為依據(jù)來判斷。長期評價指標(biāo)考慮到長期性的問題，更應(yīng)該關(guān)注財政資金的使用效率，將母基金中的所有財政資金看做一個整體，設(shè)置財政資金年度平均使用率，即用每年度的投資額度與當(dāng)年末的累積資金總額的比值作為評價指標(biāo)，用以考核財政資金的使用效率問題，防止大量的財政資金沉淀在母基金銀行賬戶中。

組織實施方面，重點關(guān)注企業(yè)內(nèi)部管理制度、財務(wù)制度是否健全以及執(zhí)行到位，質(zhì)量監(jiān)控、財務(wù)監(jiān)控等保障手段是否有效，同時還需要考慮子基金管理團隊的素質(zhì)穩(wěn)定性，保障核心管理團隊結(jié)構(gòu)合理，經(jīng)驗豐富。設(shè)計該項指標(biāo)時可以將母基金和子基金的指標(biāo)分開設(shè)計并賦予權(quán)重。

（三）“產(chǎn)出”指標(biāo)的構(gòu)建

“產(chǎn)出”指標(biāo)可以從產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時效三個方面分別設(shè)置個性指標(biāo)。按照評價周期，產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)置具體見表3。

表3 不同周期下“產(chǎn)出”指標(biāo)一覽表

“產(chǎn)出”指標(biāo)中，不管是年度評價還是長期評價，都需要重點關(guān)注設(shè)立子基金、子基金投資等日常性工作指標(biāo)的完成情況，核實子基金設(shè)立數(shù)量、投資企業(yè)數(shù)量、質(zhì)量以及時效等指標(biāo)。長期評價還需要將按期退出的子基金數(shù)量、企業(yè)數(shù)量等基金退出內(nèi)容作為考核的指標(biāo)。

（四）“效益”指標(biāo)的構(gòu)建

“效益”指標(biāo)可以從項目效益和滿意度兩個方面分別設(shè)置個性指標(biāo)。按照評價周期，效益指標(biāo)的構(gòu)建具體見表4。

表4 不同周期下“效益”指標(biāo)一覽表

政府投資基金設(shè)立的初衷即是通過財政資金的放大引導(dǎo)作用，讓更多的社會資本投向政府戰(zhàn)略發(fā)展領(lǐng)域，促進該領(lǐng)域企業(yè)的發(fā)展壯大。因此，社會效益可以從被投資企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r中體現(xiàn)，指標(biāo)設(shè)計重點關(guān)注被投資企業(yè)的發(fā)展進程，如被投企業(yè)納稅額增長率、被投企業(yè)研發(fā)投入增長率、被投企業(yè)就業(yè)增長率等。

經(jīng)濟效益在長期績效評價中，除了評價基金放大倍數(shù)及基金帶動社會資本投資額增長率等指標(biāo)外，通過若干年的持續(xù)投資和經(jīng)營，可以評估子基金退出情況相關(guān)的指標(biāo)，如基金回報倍數(shù)、年化收益率等更能體現(xiàn)財政資金帶來的經(jīng)濟效益指標(biāo)。

（五）權(quán)重的分配

根據(jù)財預(yù)〔2020〕10號文件，評價指標(biāo)的權(quán)重根據(jù)各項指標(biāo)在評價體系中的重要程度確定，應(yīng)當(dāng)突出結(jié)果導(dǎo)向，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%。

因為被投資企業(yè)需要較長的時間去運營，其社會效益和經(jīng)濟效益在短時間內(nèi)難以凸顯，因此開展年度績效評價時，更應(yīng)該重視“產(chǎn)出”指標(biāo)，需要將此類指標(biāo)作為年度績效評價重點指標(biāo)，賦予更高的權(quán)重，如30%—45%，而“效益”指標(biāo)可以適當(dāng)降低權(quán)重比例，范圍介于15%—30%。

開展長期績效評價時，則更應(yīng)該關(guān)注“效益”。政府投資基金設(shè)立的主要目的在于吸引社會資本投資到政府重點扶持的領(lǐng)域，帶動該領(lǐng)域突破性發(fā)展。行業(yè)得到發(fā)展，社會資本投資回報率高，地區(qū)經(jīng)濟也得以發(fā)展，“三贏”的局面正是基金的引導(dǎo)作用帶來的，也是需要一段時間來證明的。長期績效評價能體現(xiàn)出基金的投資放大、引導(dǎo)社會資本的作用，因此效益指標(biāo)應(yīng)賦予更高的權(quán)重。

（六）需要說明的問題

文中所列績效評價指標(biāo)是基于筆者研究的政府投資基金提煉而來，不一定適用于所有的評價對象，僅做參考。除文中示例以外，還可以根據(jù)政府投資基金設(shè)立的依據(jù)和目的設(shè)計其他績效評價指標(biāo)。

因政府投資基金全過程周期時間較長，除年度績效評價及退出后的長期績效評價以外，還可以引入階段性績效評價，如3年評價一次，并根據(jù)評價周期設(shè)置適合的績效評價指標(biāo)，有利于加強政府投資基金的過程管控?！?/p>