●儀修縣

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，國有資金投資項目越來越多，資金數(shù)額越來越大。為加強(qiáng)對財政資金的控制能力，提高財政投資的使用效果，各地財政部門相繼成立財政評審機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對政府投資（包括國有資金）項目的預(yù)算評審。為規(guī)范評審行為，提高評審質(zhì)量，財政部印發(fā)《財政投資評審管理規(guī)定》，各地財政部門根據(jù)具體情況相繼出臺文件，規(guī)范項目投資評審行為。

一、財政投資評審的方式

財政投資評審是運(yùn)用專業(yè)技術(shù)手段，通過技術(shù)和經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的方式對項目投資做出科學(xué)、公正、客觀的評價，為政府決策和財政預(yù)算支出提供可靠依據(jù)，確保財政資金合法、合規(guī)、高效安全使用。評審的主要內(nèi)容是對項目進(jìn)行投資預(yù)算、結(jié)算評審。財政部門由于自身人員及業(yè)務(wù)能力限制，目前大多是采用政府購買服務(wù)的方式，委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)開展評審業(yè)務(wù)。具體流程包括：財政部門按照《政府采購法》及相關(guān)規(guī)定確定第三方評審咨詢公司；第三方評審咨詢公司對財政性資金投資項目（包括國有資金）的預(yù)結(jié)算進(jìn)行審查，提出審查意見；財政部門根據(jù)審查意見出具評審結(jié)論，作為控制投資和撥付工程款的依據(jù)。財政預(yù)算評審質(zhì)量的好壞，不僅僅涉及財政資金使用效果，還影響到項目的招投標(biāo)、進(jìn)度、質(zhì)量、造價控制等各個方面，對項目的順利實施有著至關(guān)重要的作用。因而高質(zhì)量的預(yù)算評審報告，對于項目順利實施，減少施工過程的爭議糾紛，提高管理水平和投資效益，有著重要的意義。

二、財政投資評審的特點(diǎn)

（一）政策性強(qiáng)

財政投資評審主要是對財政投資項目進(jìn)行評審，政府投資項目投資額大，建設(shè)周期長，評審時要熟悉國家法律法規(guī)、有關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，不僅考慮經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會效益，符合國家財政資金支持方向。

（二）專業(yè)性強(qiáng)

財政投資評審?fù)ㄟ^專業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)審核，合理確定投資金額，為財政預(yù)算支出提供科學(xué)的決策依據(jù)，專業(yè)人員依據(jù)有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、定額、計價依據(jù)和自身的專業(yè)知識等對項目投資金額進(jìn)行合理確定。由于每個項目都涉及建筑裝飾、安裝、消防等多個專業(yè)，這就要求每個項目都需要不同的專業(yè)人員從技術(shù)經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行評審，準(zhǔn)確合理確定投資額。

（三）涉及面廣

財政預(yù)算支出不僅涉及基本建設(shè)項目，還有行政事業(yè)性項目等?；窘ㄔO(shè)項目包括新建、擴(kuò)建、改建等，涉及住建、交通、水利等各個行業(yè)，范圍廣，內(nèi)容復(fù)雜，而不同行業(yè)不同類型的項目需要不同的專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行評審。

三、目前財政投資評審存在的主要問題

（一）投資評審機(jī)制尚不完善

建設(shè)項目從立項到建設(shè)完成交付使用需要經(jīng)過多個程序，目前建設(shè)項目投資管理主體較多，計劃審批部門負(fù)責(zé)立項科研報告審批，財政部門負(fù)責(zé)概預(yù)算結(jié)算評審及資金撥付，項目單位負(fù)責(zé)項目設(shè)計和具體實施。各部門各自為政，多頭管理，投資效率較低。而造價管理從投資決策、項目立項、方案設(shè)計、實施直至項目交付使用，貫穿于項目全過程。據(jù)統(tǒng)計，前期決策、方案設(shè)計及初步設(shè)計階段對造價影響最大，約占總造價的60%，施工圖設(shè)計約占總造價的30%，實施階段最低約占總造價的10%。前期工作主要是對建設(shè)項目做出科學(xué)規(guī)劃、測算成本、投資估算、方案比選。前期決策失誤會對人力、物力、財力造成巨大浪費(fèi)和重大影響。目前投資評審是對項目單位報審預(yù)算或者概算進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)審查，基本屬于事后控制，對項目前期方案及設(shè)計介入較少，甚至沒有參與，投資監(jiān)管滯后。

（二）管理部門業(yè)務(wù)水平有待提高

財政投資評審項目由于種類及專業(yè)較多，包含土建、市政、安裝、園林、水利、交通等各行各業(yè)，涉及業(yè)務(wù)范圍大，知識面廣，政策性強(qiáng)，而財政評審管理人員大多是通過考試進(jìn)入部門，從校門走進(jìn)工作單位，缺乏項目管理及造價控制的實踐經(jīng)驗，對項目的圖紙、計算依據(jù)，計算規(guī)則、取費(fèi)政策等把握不足，預(yù)算評審質(zhì)量完全依靠第三方評審咨詢機(jī)構(gòu)的責(zé)任心及業(yè)務(wù)素質(zhì)，對評審過程產(chǎn)生的錯誤難以及時發(fā)現(xiàn)，對存在的爭議問題難以有效協(xié)調(diào)、溝通解決，影響評審的進(jìn)度和質(zhì)量，進(jìn)而影響項目的進(jìn)展。

（三）項目建設(shè)單位投資控制意識淡薄

項目建設(shè)單位既是項目管理者又是最終使用者，往往從自身角度出發(fā)，希望得到財政投資的大力傾斜。在實施過程中投資控制意識淡薄，主要表現(xiàn)在：一是提報預(yù)算偏高。為避免出現(xiàn)竣工結(jié)算超預(yù)算現(xiàn)象，也為了便于施工過程的項目管理，在報審預(yù)算時，會提高項目的檔次標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模，對項目的工程量及單價報價較高，造成整個提報的預(yù)算偏高。二是提報預(yù)算達(dá)不到評審要求。項目單位沒有專業(yè)的造價編制人員，有時把設(shè)計部門編制的設(shè)計概算作為預(yù)算提報，提報的預(yù)算資料不完善，編制依據(jù)不準(zhǔn)確，不嚴(yán)謹(jǐn)，粗制濫造。例如提報的預(yù)算中設(shè)備材料沒有具體的規(guī)格型號，甚至有的分部分項工程按項、平方米價格進(jìn)行計算，達(dá)不到預(yù)算評審的深度，導(dǎo)致評審機(jī)構(gòu)無法對其進(jìn)行準(zhǔn)確評審，影響評審進(jìn)度和質(zhì)量。三是對評審結(jié)論不重視。有的項目單位沒有嚴(yán)格執(zhí)行評審控制預(yù)算的規(guī)定，對預(yù)算評審結(jié)論不重視，在后期招標(biāo)中出現(xiàn)控制價超評審造價的問題，失去評審?fù)顿Y控制造價的意義。

（四）第三方評審機(jī)構(gòu)評審質(zhì)量有待提高

由于投資評審內(nèi)容多，范圍廣，專業(yè)性強(qiáng)，各評審單位的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，有的評審人員責(zé)任心不強(qiáng)，評審結(jié)果為追求審減率，隨意性較大，不能做到有依有據(jù)、實事求是。評審報告的問題較多，質(zhì)量有待提高。

1.清單特征描述不準(zhǔn)確，工程量計算誤差較大。評審過程囿于評審人員的業(yè)務(wù)水平，有的新人由于剛開始做造價，圖紙看不準(zhǔn)確，對實際施工過程不了解，對圖紙中有矛盾的地方與設(shè)計和建設(shè)單位人員缺乏溝通，僅根據(jù)常規(guī)做法或者個人想法進(jìn)行造價評審，導(dǎo)致評審的清單描述及工程量出現(xiàn)較多錯誤，甚至漏項較多。在項目實施過程中，因和招標(biāo)清單特征描述不一致，出現(xiàn)變更較多，造價控制難度加大，從而出現(xiàn)結(jié)算超預(yù)算現(xiàn)象。例如某餐廳項目設(shè)計說明要求屋面防水按一類防水，使用兩層4毫米厚的SBS防水卷材進(jìn)行處理，而在建筑做法中選用的圖集是一層4毫米厚SBS防水卷材，評審人員未仔細(xì)看圖紙，對圖紙描述不一致的地方未提出答疑，簡單按一層防水進(jìn)行工程量計算，造成實際施工工程量增加一倍。某禮堂項目，空調(diào)通風(fēng)管道設(shè)計使用酚醛鋁箔復(fù)合夾蕊板風(fēng)道，不燃等級為B1級。評審空調(diào)通風(fēng)管道工程量清單項目特征描述為碳鋼通風(fēng)管道，名稱為酚醛鋁箔復(fù)合夾蕊板風(fēng)道，規(guī)格厚度為1.0毫米。實際施工中酚醛鋁箔復(fù)合夾蕊板風(fēng)道材料厚度為20毫米。造成實際施工與投標(biāo)的項目特征完全不符合，原來的報價失去了結(jié)算依據(jù)，結(jié)算時只能重新組價。工程量、特征描述錯誤不僅造成計算造價出現(xiàn)較大誤差，也給投標(biāo)單位報價提供了不平衡報價的機(jī)會，提高了投標(biāo)單位的項目結(jié)算利潤。

2.暫估價材料比例過大。根據(jù)2013版《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》中術(shù)語解釋，暫估價是指招標(biāo)人在工程量清單中提供的用于支付必然發(fā)生但暫時不能確定價格的材料、工程設(shè)備的單價以及專業(yè)工程的金額。為加快評審速度，有的評審單位對材料不進(jìn)行市場調(diào)研，不和業(yè)主溝通，簡單使用暫估價進(jìn)行評審，有的暫估價設(shè)置比例超過總造價的40%。雖然法律法規(guī)對暫估價比例沒有具體要求，但暫估價比例過高就失去投標(biāo)報價的競爭性，也不利于項目總投資控制。在實施過程中，由于暫估價材料需要重新確定價格，施工單位從自身利益出發(fā)，要求的價格偏高，審批價格過低施工單位不干，審批價格過高建設(shè)單位不能接受，大大增加了建設(shè)單位施工管理及造價控制難度，影響工程進(jìn)度。為加強(qiáng)對暫估價的管理，各地以文件形式對暫估價設(shè)置比例進(jìn)行了限制。山東省2014年以魯政辦字〔2014〕122號文，印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋建筑和市政工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理的意見》，要求施工總承包招標(biāo)設(shè)置的暫估價金額不得超過招標(biāo)控制價的30%，設(shè)計文件深度能夠滿足施工要求的，不得設(shè)置暫估價。

3.評審依據(jù)不夠統(tǒng)一。投資評審一般按行業(yè)主管部門發(fā)布的計價依據(jù)進(jìn)行評審，政策性、時效性、專業(yè)性較強(qiáng)。但在實際評審過程中，評審公司為降低評審造價，對計價依據(jù)使用混亂。例如在定額套用上，有的項目使用2003年消耗量定額，有的項目使用2016年消耗量定額。所采用的價目表也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使用年份不一致。對于人工費(fèi)，不嚴(yán)格執(zhí)行當(dāng)?shù)厥∽〗ú块T發(fā)布的消耗量定額中綜合工日單價，而往往大大低于發(fā)布的人工價格。例如當(dāng)?shù)厥“l(fā)布定額人工綜合工日單價為128元/工日，實際為降低造價，有的項目評審時按76元/工日，有的項目按72元/工日，隨意性較大。當(dāng)項目采用造價管理部門已經(jīng)停止解釋的計價依據(jù)進(jìn)行評審，而實際施工過程中出現(xiàn)了政策性調(diào)整等文件，結(jié)算時就會出現(xiàn)較大爭議、雙方扯皮現(xiàn)象。

4.結(jié)算評審時間偏長。按照財政部《建筑工程價款結(jié)算暫行辦法》第二十一條規(guī)定，工程竣工后，發(fā)包承包雙方應(yīng)及時辦理工程竣工結(jié)算，否則不得交付使用，有關(guān)部門不得辦理權(quán)屬登記。第十四條第（三）款規(guī)定，按照工程竣工結(jié)算報告金額大小規(guī)定在20—60天內(nèi)完成竣工結(jié)算。根據(jù)文件要求，項目在竣工驗收同時應(yīng)該提報竣工結(jié)算。而實際上很多項目竣工完成交付使用多年都未完成竣工結(jié)算，造成施工單位難以及時回收余款，經(jīng)營困難。主要原因是有的項目結(jié)束很長時間才組織竣工驗收，提報結(jié)算，咨詢單位施工時沒有到現(xiàn)場跟蹤審計，對現(xiàn)場施工情況不了解，對有些方面產(chǎn)生爭議，造成結(jié)算時扯皮，長時間不能定案。

四、提高財政投資評審質(zhì)量的措施建議

（一）完善評審機(jī)制，提高評審質(zhì)量

1.研究完善投資評審機(jī)制，將評審過程前移，進(jìn)行事前投資控制。對重大項目，在項目科研論證階段，評審人員即參與項目的過程論證，及時了解項目背景，從財政資金效益、造價控制角度對項目方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)性比選，加強(qiáng)對項目前期的可行性、必要性、經(jīng)濟(jì)性等方面評審，為項目決策提供依據(jù)，避免出現(xiàn)決策失誤。

2.建立項目評審匯報會商溝通機(jī)制。項目初審?fù)瓿?，由評審公司對項目的評審過程進(jìn)行匯報，對評審過程中工程量、材料價格差別較大的進(jìn)行重點(diǎn)解釋，對評審中出現(xiàn)的問題及爭議建立問題清單，及時組織評審公司、項目單位、項目主管部門、行業(yè)專家等共同參加聯(lián)席會，進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，提出解決方案，統(tǒng)一評審依據(jù)和方法，遵循客觀、公正、審慎的評審原則和“不唯減、不唯增、只唯實”評審理念，確保投資評審合理、合規(guī)、合法。

3.建立與審計部門的資源共享機(jī)制。定期與審計部門進(jìn)行業(yè)務(wù)交流、學(xué)習(xí)、座談，掌握最新的造價知識，共享審計、評審過程的數(shù)據(jù)、經(jīng)驗，共同提高評審、審計質(zhì)量。

4.建立項目不定時現(xiàn)場勘查制度。項目責(zé)任人建立項目工作臺賬，根據(jù)項目進(jìn)度不定時到現(xiàn)場了解項目實施情況，尤其對項目實施前后的狀態(tài)、實施過程的隱蔽工程、實施過程的重大變更等及時了解，留好第一手影像資料，作為評審結(jié)算的依據(jù)，避免項目結(jié)算評審過程扯皮和爭議，也避免項目出現(xiàn)多報重報現(xiàn)象。

5.充分利用信息化技術(shù)，對評審資料數(shù)據(jù)分類整理，建立數(shù)字化造價信息庫。評審過程中，評審人員隨時對項目的圖紙、變更、招投標(biāo)文件、現(xiàn)場影像資料、評審過程的問題、造價指標(biāo)等進(jìn)行分類整理，建立造價信息庫，充分利用造價信息庫對評審報告數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向、豎向?qū)Ρ确治鰧徍耍檎耶惓?shù)據(jù)指標(biāo)，提高評審結(jié)果的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

（二）加強(qiáng)對項目單位的管理

對項目單位實行一次告知制度，對提報評審的造價資料提出具體要求，規(guī)范提報材料的標(biāo)準(zhǔn)和提報時間，做實做細(xì)做準(zhǔn)預(yù)算，壓實項目單位責(zé)任，對其提報資料的真實性、合法性、完整性及有效性負(fù)責(zé)。加強(qiáng)對項目單位提報的預(yù)算和項目批復(fù)概算的對比審核，尤其是群體工程和分期建設(shè)的項目，認(rèn)真對比科研報告中單項項目概算與提報預(yù)算的差值，避免出現(xiàn)超概算提報預(yù)算現(xiàn)象。對于提報資料混亂、先建后評、不真實、審減率大的項目單位給予差等考評，并采取通報、限制、停止財政投資等措施進(jìn)行管理，增強(qiáng)項目單位的投資控制意識。

（三）加強(qiáng)對評審單位的管理

首先在招標(biāo)階段擇優(yōu)選擇評審單位，評審單位須具備與評審項目相對應(yīng)的業(yè)績和專業(yè)技術(shù)人員，對信譽(yù)度好，專業(yè)水平、執(zhí)業(yè)質(zhì)量、信用評價等級高的第三方機(jī)構(gòu)優(yōu)先選用。其次加強(qiáng)對評審單位的考核管理，制定管理制度，對評審人員數(shù)量、專業(yè)構(gòu)成、現(xiàn)場勘查次數(shù)進(jìn)行規(guī)定，提高評審機(jī)構(gòu)的服務(wù)意識和業(yè)務(wù)水平。評審機(jī)構(gòu)評審前須針對項目制定評審方案，明確評審人員、評審時間、評審方法、評審的控制重點(diǎn)、風(fēng)險防控等內(nèi)容，作為評審過程控制的依據(jù)。對項目使用的材料、設(shè)備的評審根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第十條中政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物的要求，優(yōu)先按照國產(chǎn)品牌進(jìn)行價格評審。定期組織行業(yè)專家對評審報告進(jìn)行抽查復(fù)核，對復(fù)核評審報告問題多、誤差大的評審單位及評審人員給予通報、減少評審費(fèi)、列入黑名單等處罰，以提高財政評審報告的質(zhì)量。

總之，本文通過對目前財政評審過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，從管理部門、項目單位、評審機(jī)構(gòu)等方面提出具體切實可行的解決措施，以期提高項目財政投資評審質(zhì)量，從而提高財政投資效益，為預(yù)算管理提供支持?！?/p>