張琦 甘肅省體育工作第二大隊(duì)

引言

體育事業(yè)單位肩負(fù)著廣泛開(kāi)展全民健身活動(dòng)，加強(qiáng)青少年體育工作，促進(jìn)群眾體育和競(jìng)技體育全面發(fā)展，加快建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)的任務(wù)，堅(jiān)持打造能征善戰(zhàn)、作風(fēng)優(yōu)良的運(yùn)動(dòng)隊(duì)，提高在重大國(guó)際賽事中為國(guó)爭(zhēng)光的能力，同時(shí)有力帶動(dòng)群眾體育發(fā)展，為基層群眾提供體育服務(wù)，進(jìn)而提高人民健康水平，是滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活向往、促進(jìn)人的全面發(fā)展的重要手段，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，是展示?guó)家文化軟實(shí)力的重要平臺(tái)。體育事業(yè)單位因其行業(yè)特殊性，有一些不同于其他事業(yè)單位的特征，因此有必要在考慮行業(yè)特殊性情況下，制定出符合本行業(yè)的內(nèi)部控制條款，才能使各部門(mén)之間的內(nèi)部力量互相協(xié)調(diào)和約束，有效地進(jìn)行內(nèi)部管理，有效地運(yùn)用各類(lèi)資源，提前防控各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，提高管理效率。健全的內(nèi)控體系是體育單位事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，必須順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，逐漸強(qiáng)化和健全內(nèi)控體系。

一、體育事業(yè)單位基層治理體系構(gòu)建中的若干問(wèn)題

（一）各級(jí)管理人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不足

目前，體育事業(yè)單位的管理人員大多是優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員、教練員出身，對(duì)競(jìng)技體育項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)游刃有余，但對(duì)內(nèi)部控制體系的概念及構(gòu)建還缺乏理解，特別是在競(jìng)技體育領(lǐng)域“唯比賽成績(jī)論”、重排名、重獎(jiǎng)牌數(shù)、重完成目標(biāo)任務(wù)的大環(huán)境下，管理者常常會(huì)忽略單位內(nèi)部業(yè)務(wù)的流程合理性和風(fēng)險(xiǎn)防控，導(dǎo)致在推行內(nèi)控體系建設(shè)方面存在著一些問(wèn)題，內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)工作也不盡如人意，這對(duì)體育事業(yè)單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展都有很大的影響。對(duì)管理者而言，全面了解內(nèi)部控制制度建設(shè)的必要性，可以使其認(rèn)識(shí)到內(nèi)控體系是科學(xué)健全制度的有效工具，可以精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)單位目前工作中的短板，從而有助于更好地進(jìn)行內(nèi)部的調(diào)整，確保工作正常進(jìn)行的同時(shí)更能提高完成目標(biāo)任務(wù)的效率。

（二）行業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)不完善

當(dāng)前，大多數(shù)體育事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系還不完善，僅僅按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知要求完成任務(wù)，沒(méi)有針對(duì)體育行業(yè)的特殊性來(lái)構(gòu)建適合自身運(yùn)行發(fā)展、行之有效的內(nèi)控體系，許多基層單位面對(duì)財(cái)政要求建立健全內(nèi)部控制體系任務(wù)時(shí)無(wú)從下手，再加之基層本身業(yè)務(wù)人員配置數(shù)量較少，層次較低，專(zhuān)業(yè)不對(duì)口等原因，導(dǎo)致單位在完成這項(xiàng)工作時(shí)困難重重，效率低下，單就解釋“內(nèi)部控制”這一概念，就耗費(fèi)很多時(shí)間成本，還需要各業(yè)務(wù)部門(mén)通力合作，互相銜接、檢查制度漏洞，往往經(jīng)過(guò)幾次三番開(kāi)會(huì)研究，給出的結(jié)果還是不盡如人意。這也和人員之間的溝通能力不強(qiáng)，監(jiān)管體系不完善，以及管理層缺少對(duì)內(nèi)部管理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的理性分析等因素有關(guān)；而若聘請(qǐng)第三方設(shè)計(jì)內(nèi)控制度，又由于其不了解行業(yè)特殊性，容易使設(shè)計(jì)出來(lái)的制度同質(zhì)性極強(qiáng)，不接“地氣”，無(wú)法凸顯行業(yè)特點(diǎn)。許多業(yè)務(wù)部門(mén)將內(nèi)控制度束之高閣，依舊根據(jù)過(guò)去的工作經(jīng)驗(yàn)行事，原因是內(nèi)控系統(tǒng)沒(méi)有并覆蓋到每一個(gè)部門(mén)和員工，系統(tǒng)不科學(xué)、不健全、無(wú)依據(jù)，對(duì)單位內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)管控力不足，這直接關(guān)系到其相應(yīng)的內(nèi)部治理對(duì)策的實(shí)施效果，制約著單位的發(fā)展。

（三）監(jiān)督檢查的缺失

內(nèi)部控制規(guī)范要求單位建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度、明確有關(guān)部門(mén)或者崗位內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)權(quán)限、規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督程序及要求、開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督檢查、自我評(píng)價(jià)等內(nèi)部監(jiān)督工作。在完善內(nèi)部控制體系時(shí)，如果沒(méi)有進(jìn)行有效的內(nèi)部、外部監(jiān)管，不僅會(huì)對(duì)單位的公信力造成很大的負(fù)面作用，還會(huì)導(dǎo)致工作人員掉以輕心，從而造成重大錯(cuò)誤的出現(xiàn)。同時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管職責(zé)界定不清等問(wèn)題。當(dāng)前基層體育單位，往往沒(méi)有完善的內(nèi)部監(jiān)察、考核部門(mén)和內(nèi)審機(jī)構(gòu)，僅僅依靠財(cái)務(wù)人員的審核，作為所有業(yè)務(wù)的“最后防線(xiàn)”，或指派有關(guān)人員兼任此項(xiàng)工作，被指派人員也沒(méi)有考核、監(jiān)督能力及專(zhuān)業(yè)知識(shí)，使得內(nèi)控體系更像是單純的財(cái)務(wù)規(guī)章，責(zé)任劃分不清，其防范風(fēng)險(xiǎn)的作用變得薄弱，單位考核、督流于表面，結(jié)果失真。

部分領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理認(rèn)識(shí)淡薄，通常要經(jīng)過(guò)審計(jì)、巡視后，才能意識(shí)到內(nèi)控制度建設(shè)的重要性，做不到事前積極發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并降低風(fēng)險(xiǎn)漏洞。省財(cái)政廳布置的年度內(nèi)控報(bào)告工作也是以財(cái)務(wù)人員填報(bào)為主，單位負(fù)責(zé)人及其他業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)內(nèi)控報(bào)告結(jié)果及反映出的問(wèn)題關(guān)注度不高，僅將其作為上級(jí)交派事務(wù)對(duì)待。因此，建立健全的內(nèi)部監(jiān)察制度，可以有效地提高制度執(zhí)行力度，加強(qiáng)工作的公開(kāi)性和透明性。

（四）制度設(shè)計(jì)與實(shí)際工作脫節(jié)

由于體育行業(yè)的特殊性，一些內(nèi)控制度與實(shí)際工作之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，例如預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和前瞻性需求逐年加大，制度中需要通過(guò)使用預(yù)算一體化平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)基礎(chǔ)信息、資產(chǎn)、政府采購(gòu)、預(yù)算申報(bào)等業(yè)務(wù)，但在實(shí)踐中，因各部門(mén)之間信息溝通不及時(shí)、不暢通，造成預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行之間，出現(xiàn)了分歧。體育事業(yè)單位培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)運(yùn)動(dòng)員，每年要完成與上級(jí)部門(mén)定下的目標(biāo)任務(wù)，參加各類(lèi)國(guó)際、國(guó)內(nèi)比賽，以及冬夏集訓(xùn)，一般在上年做預(yù)算時(shí)還無(wú)法精確地了解到比賽的人數(shù)、時(shí)長(zhǎng)及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，不能準(zhǔn)確判斷有無(wú)資產(chǎn)增加和政府采購(gòu)需求等問(wèn)題，造成年初預(yù)算在具體實(shí)施過(guò)程中易出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象；冬夏訓(xùn)通常周期較長(zhǎng)，隊(duì)員人數(shù)較多，一些項(xiàng)目因場(chǎng)地要求的特殊性要去往較為偏遠(yuǎn)地區(qū)訓(xùn)練，為應(yīng)對(duì)突發(fā)情況，存在領(lǐng)隊(duì)攜帶現(xiàn)金數(shù)目較多的需求，這也與當(dāng)前差旅費(fèi)不能出借數(shù)目較多現(xiàn)金的制度相違背。當(dāng)完成金牌任務(wù)與財(cái)務(wù)內(nèi)控制度相沖突時(shí)，更多的是考驗(yàn)內(nèi)控制度的科學(xué)性和制定者對(duì)行業(yè)的熟悉程度，才能在其中取得平衡點(diǎn)，使內(nèi)控制度真正成為推動(dòng)業(yè)務(wù)工作的工具和準(zhǔn)繩。

（五）相關(guān)人員對(duì)內(nèi)控缺乏深入的理解

多數(shù)在基層體育事業(yè)單位的工作人員并未充分意識(shí)到內(nèi)部管理工作的重要意義，其內(nèi)控體系存在著“空殼”“不落實(shí)”“落實(shí)不力”等問(wèn)題，常常把思維限制在自己的崗位上，受傳統(tǒng)的管理觀念所約束，而且因?yàn)槿鄙儇?zé)任感而不愿意為內(nèi)部控制體系的構(gòu)建作出貢獻(xiàn)，忽略了一切工作都必須有一個(gè)完善的體系來(lái)進(jìn)行嚴(yán)密的控制。例如工作在一線(xiàn)的運(yùn)動(dòng)隊(duì)領(lǐng)隊(duì)、教練，常常因?yàn)橹贫鹊姆N種約束不能實(shí)現(xiàn)訓(xùn)練競(jìng)賽目標(biāo)或者實(shí)現(xiàn)效率低下，誤認(rèn)為內(nèi)控制度在人為設(shè)置困難，影響運(yùn)動(dòng)成績(jī)的提升和獎(jiǎng)牌名次的獲得。另外，管理層缺乏對(duì)事業(yè)單位治理體系的認(rèn)識(shí)，事業(yè)單位的內(nèi)控體系的建設(shè)內(nèi)容存在著知識(shí)、管理、實(shí)施等方面的盲區(qū)，使得工作難以有效地進(jìn)行。目前大部分體育事業(yè)單位仍采用傳統(tǒng)的管理模式，在許多領(lǐng)域仍由領(lǐng)導(dǎo)做主，僅僅關(guān)注隊(duì)伍比賽成績(jī)發(fā)展而忽視內(nèi)部治理。

二、加強(qiáng)體育事業(yè)單位內(nèi)部體系的對(duì)策建議

（一）提高基層體育事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知度

首先，加強(qiáng)內(nèi)部控制體系重要性的宣傳，提高負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控體系建設(shè)的認(rèn)同度，從觀念上提高風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)和管理水平，建立一套具有自身行業(yè)特點(diǎn)、科學(xué)規(guī)范的內(nèi)控制度體系，同時(shí)在執(zhí)行上，做好對(duì)下級(jí)干部的示范作用，嚴(yán)格遵守規(guī)章，就不會(huì)損害現(xiàn)有的內(nèi)部控制體系；其次，在行業(yè)內(nèi)廣泛宣傳、推行科學(xué)有效的做法，樹(shù)立建立內(nèi)控制度的行業(yè)標(biāo)桿，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，營(yíng)造完善內(nèi)部控制環(huán)境；再次，還需要對(duì)職工進(jìn)行經(jīng)常性的培訓(xùn)，提升職工的職業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)行制度的能力；最后，在運(yùn)行過(guò)程中，要及時(shí)反饋總結(jié)，不斷改進(jìn)，逐層夯實(shí)責(zé)任，發(fā)揮內(nèi)部控制應(yīng)有的功能。

（二）不斷建立健全有體育行業(yè)特色的內(nèi)控體系

根據(jù)體育類(lèi)事業(yè)單位行業(yè)特殊性，對(duì)其業(yè)務(wù)單位功能進(jìn)行梳理，并制定具有體育特色的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，建立健全的、有指向性的內(nèi)部控制體系，對(duì)于體育事業(yè)單位的工作具有舉足輕重的影響。為了構(gòu)建完善、高效的內(nèi)部控制體系，需要打破原有的管理體制，對(duì)業(yè)務(wù)單位功能進(jìn)行梳理，并制定具有體育特色的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，并與單位內(nèi)部的自我評(píng)價(jià)、目標(biāo)責(zé)任相結(jié)合。例如設(shè)計(jì)運(yùn)動(dòng)隊(duì)外訓(xùn)和比賽的計(jì)劃、預(yù)算申報(bào)流程，外訓(xùn)期長(zhǎng)無(wú)法及時(shí)報(bào)銷(xiāo)賬務(wù)和歸還公務(wù)卡細(xì)則，制定器材服裝購(gòu)買(mǎi)制度及管理措施，全民健身場(chǎng)館的安全應(yīng)急預(yù)案等，并結(jié)合黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制構(gòu)建相關(guān)制度，使體育類(lèi)事業(yè)單位內(nèi)部控制能夠站在更高政治站位、更全面的視角上進(jìn)行構(gòu)建。在未來(lái)的發(fā)展中，逐步現(xiàn)行的內(nèi)部控制體系進(jìn)行完善和革新。另外，要有一個(gè)完善的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰制度，以確保相關(guān)人員在工作中表現(xiàn)出認(rèn)真、負(fù)責(zé)，最大程度地調(diào)動(dòng)其工作積極性，對(duì)表現(xiàn)突出的員工給予一定的獎(jiǎng)賞，使其有充分的晉升機(jī)會(huì)，也能對(duì)某些不負(fù)責(zé)任的管理者起到一定的激勵(lì)作用。

（三）建立完善監(jiān)管和內(nèi)外部監(jiān)督體系

沒(méi)有監(jiān)管，就無(wú)法建立起內(nèi)部監(jiān)控體系，監(jiān)督對(duì)內(nèi)控而言不可或缺。作為體育事業(yè)單位的主管單位，對(duì)其負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。第一，要完善審計(jì)監(jiān)管制度，客觀公正地對(duì)各單位的內(nèi)部控制進(jìn)行審核，并根據(jù)大量的信息進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)，為防范和預(yù)防提供依據(jù)。第二，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管，要吸取其他單位和部門(mén)的有益做法，發(fā)現(xiàn)自己工作中的缺陷，并進(jìn)行完善，將內(nèi)部控制的危險(xiǎn)降至最低。第三，管理層應(yīng)充分關(guān)注外界的監(jiān)管，對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行經(jīng)常性的審查，并對(duì)失職的管理層發(fā)出清晰的警告，以保證財(cái)務(wù)狀況真實(shí)、透明、公開(kāi)。

條件允許的情況下，單獨(dú)要設(shè)立內(nèi)審部門(mén)，并樹(shù)立其獨(dú)立性和權(quán)威性；自身沒(méi)有內(nèi)部監(jiān)督能力的單位，可以選擇聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)的監(jiān)督、考核等活動(dòng)。但值得注意的是，體育行業(yè)的特殊性決定了外部監(jiān)督和評(píng)估機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)體育類(lèi)事業(yè)單位屬性和業(yè)務(wù)進(jìn)行深入了解，通常會(huì)造成監(jiān)督和評(píng)估結(jié)果缺乏實(shí)際可操作性。因此，一方面聘請(qǐng)外部力量開(kāi)展監(jiān)管，另一方面在評(píng)估工作中本單位相關(guān)部門(mén)應(yīng)全程參與，使監(jiān)督評(píng)估結(jié)合實(shí)際，闡述行業(yè)特點(diǎn)，解釋行業(yè)特殊性，以保證監(jiān)管和評(píng)估的綜合性和聯(lián)系實(shí)際性。采用多種方式對(duì)內(nèi)控執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管，不應(yīng)僅僅依賴(lài)于內(nèi)控監(jiān)督部門(mén)，應(yīng)與日常審計(jì)、離任審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)檢查、巡視巡查、自查自糾等工作相結(jié)合，通過(guò)財(cái)務(wù)人員，紀(jì)檢人員和內(nèi)控監(jiān)督小組的多方參與，對(duì)單位內(nèi)控體系進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)價(jià)考核。同時(shí)，要建立和健全、規(guī)范、科學(xué)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度，客觀公正地評(píng)價(jià)各部門(mén)的業(yè)績(jī)，并對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，加強(qiáng)對(duì)其在內(nèi)部控制中的指導(dǎo)和制約，對(duì)在內(nèi)部管理工作中表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人，要給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于違法的單位和人員要進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰，要使業(yè)績(jī)考核的壓力和激勵(lì)的雙重功能得到有效的發(fā)揮，從而改善事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。

（四）加強(qiáng)體育事業(yè)單位內(nèi)部管理隊(duì)伍的整體質(zhì)量

內(nèi)控人才的整體素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)是事業(yè)單位的重要組成部分，也是事業(yè)單位的核心。加強(qiáng)人員培訓(xùn)工作，強(qiáng)化內(nèi)部控制知識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性與意義，把內(nèi)部控制培訓(xùn)列入年度工作計(jì)劃，定期舉辦內(nèi)部控制培訓(xùn)會(huì)，研究和學(xué)習(xí)同行業(yè)中其他機(jī)構(gòu)的優(yōu)良成果，然后根據(jù)本單位的情況加以改良運(yùn)用，并要求單位各級(jí)人員都要學(xué)習(xí)內(nèi)部控制規(guī)范要求，研究單位的內(nèi)部控制制度，培養(yǎng)復(fù)合型人才，其中特別是單位財(cái)務(wù)人員、內(nèi)審人員和紀(jì)檢人員更應(yīng)該重視業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，同時(shí)鼓勵(lì)業(yè)務(wù)部門(mén)結(jié)合實(shí)際業(yè)務(wù)的需要，提出良好的管理建議，改進(jìn)監(jiān)督流程。

每年的年度內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告需要各個(gè)部門(mén)通力協(xié)作，因此，管理者需要在本質(zhì)和源頭上認(rèn)清內(nèi)部控制工作重要性，運(yùn)用大局觀安排內(nèi)控工作，在招考工作中，應(yīng)注重引入一支具有一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和熟練掌握現(xiàn)代辦公運(yùn)作技術(shù)的高質(zhì)量的內(nèi)控人才，才能對(duì)單位治理中的資金管理、預(yù)算編制、資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)建設(shè)、合同管理等方面進(jìn)行細(xì)致的分析，為負(fù)責(zé)人員提供科學(xué)、準(zhǔn)確的依據(jù)，保證單位內(nèi)部控制健康依法運(yùn)行。

（五）提升體育事業(yè)單位制度信息化程度

加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高內(nèi)部控制人才的能力，必須在信息化的大環(huán)境下，因此單位要進(jìn)一步進(jìn)行研究探索，找出適應(yīng)本行業(yè)、本單位的內(nèi)控信息化模式。整個(gè)建設(shè)的過(guò)程遵循自上而下的原則，從本系統(tǒng)財(cái)政一級(jí)撥款單位開(kāi)始，抽調(diào)相關(guān)的工作人員組成內(nèi)控信息化建設(shè)工作小組，服務(wù)于整個(gè)系統(tǒng)，承擔(dān)對(duì)內(nèi)控信息化建設(shè)的資源、能力進(jìn)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。相關(guān)工作人員各負(fù)其責(zé)，密切配合，通過(guò)對(duì)各個(gè)部門(mén)的分類(lèi)、對(duì)不同標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的分析匯總和整合，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一流程、統(tǒng)一操作的規(guī)范化管理，達(dá)到內(nèi)控目標(biāo)。最后再針對(duì)一些個(gè)性化的問(wèn)題單獨(dú)改進(jìn)，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，梳理各個(gè)模塊間的兼容性，使得整個(gè)內(nèi)控體系成為覆蓋所有業(yè)務(wù)需求的有機(jī)融合體，從而最大限度發(fā)揮各模塊的作用。經(jīng)過(guò)個(gè)性化的設(shè)計(jì)，制定出符合體育行業(yè)實(shí)際需求的信息化建設(shè)制度，才能真正實(shí)現(xiàn)資源共享，為各項(xiàng)內(nèi)控制度的高效落實(shí)打下基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)

總之，體育事業(yè)單位的內(nèi)部管理體系的建立是一個(gè)具有系統(tǒng)性和難度的課題。內(nèi)部控制作為一個(gè)重要的、基礎(chǔ)性的環(huán)節(jié)，其具有行業(yè)特點(diǎn)的內(nèi)部控制體系構(gòu)建必須得到各級(jí)黨委和政府的高度關(guān)注，并得到相應(yīng)的政策支持，體育行業(yè)的各級(jí)部門(mén)也要結(jié)合自身實(shí)際情況，主動(dòng)地參加內(nèi)部控制體系的構(gòu)建，提高體育行業(yè)管理水平，才能發(fā)揮內(nèi)部控制的積極作用，為體育事業(yè)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，在立足競(jìng)技體育、群眾體育的工作基礎(chǔ)上，為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)省貢獻(xiàn)體育力量。