張傳輝 建甌市人民政府通濟(jì)街道辦事處

引言

目前我國各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政局的縣級(jí)財(cái)政資金績效管理體系還有待完善，導(dǎo)致實(shí)際財(cái)務(wù)管理中有諸多問題，不能真正地發(fā)揮出會(huì)計(jì)管理職能作用，使得財(cái)政資金使用效率效果不高。對(duì)此，本文重點(diǎn)對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理中存在的問題進(jìn)行分析，深入分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金實(shí)際管理使用中存在問題的根本不足表現(xiàn)和深層原因，并在實(shí)踐中找到合理有效管用的改進(jìn)措施予以優(yōu)化或改善，以有效提高全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金綜合管理科學(xué)化水平，進(jìn)而體現(xiàn)更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金工作在推動(dòng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)快速發(fā)展大局中產(chǎn)生的重大積極作用。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理的問題

（一）財(cái)政資金收支不平衡

財(cái)政資金收支不平衡是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理中存在較突出的一個(gè)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府作為地方最接近基層黨組織的一個(gè)政權(quán)組織，無論它是在何種行政體制還是財(cái)政體制方面，均沒有充分的話語權(quán)，以至于在財(cái)政收入方面較容易受到外部各種因素的影響。尤其是近些年地方政府債務(wù)規(guī)模越來越大，還本付息壓力也越來越大。

（二）資金審批與核算不規(guī)范

在收支不平衡的情況下，要想提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金使用的效能，加強(qiáng)財(cái)政資金支出管理非常有必要，具體包括支出審批與支出核算這兩個(gè)方面。但從現(xiàn)狀來看，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政資金支出審批與支出核算方面均存在一定的問題。就財(cái)政資金支出審批方面，“一支筆審批”方式是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的常態(tài)，也就是在鎮(zhèn)長簽字審批及財(cái)務(wù)人員確認(rèn)后，便可支付款項(xiàng)。而這樣簡單的審批方式雖然有助于提高財(cái)政資金支付的效率，但對(duì)審批人員的專業(yè)化水平、財(cái)務(wù)人員的職業(yè)道德有較大的考驗(yàn)，同時(shí)也對(duì)財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行到位與否、外部監(jiān)督是否有效介入有更高的要求。一旦在這些方面達(dá)不到要求，就非常容易出現(xiàn)不合格支出事項(xiàng)，連帶著也會(huì)影響財(cái)務(wù)正常工作的合理性，難以保證財(cái)政資金管理的規(guī)范性。

（三）預(yù)算編制與執(zhí)行約束力度不足

一方面，表現(xiàn)為預(yù)算編制不合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金預(yù)算編制，需依據(jù)預(yù)算法相關(guān)規(guī)定及收支平衡的原則開展。對(duì)于財(cái)政收入預(yù)算，通常采用增加收入預(yù)算的方法進(jìn)行，同時(shí)上級(jí)財(cái)政部門也會(huì)對(duì)下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政部門下達(dá)增長指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政部門需要依據(jù)下達(dá)的指標(biāo)進(jìn)行預(yù)算編制。在這樣的情況下，一定程度導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政部門所得出的預(yù)算結(jié)果與實(shí)際情況不相符，因?yàn)樵谀甑讻Q算時(shí)，一旦財(cái)政收入不能達(dá)到上級(jí)財(cái)政部門下達(dá)的指標(biāo)，就容易出現(xiàn)預(yù)算收支刻意調(diào)整的情況，為了達(dá)到指標(biāo)要求而弄虛作假。而在財(cái)政支出預(yù)算中，通常是依據(jù)收入進(jìn)行預(yù)算編制，期間也會(huì)受到人為因素的影響，出現(xiàn)虛假數(shù)據(jù)。另一方面，表現(xiàn)為預(yù)算執(zhí)行隨意性較大[1]。為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政部門會(huì)在每月中旬通過集中支付系統(tǒng)撥付定額預(yù)算資金，原則上，撥付的預(yù)算資金應(yīng)執(zhí)行年度預(yù)算并用于日常運(yùn)轉(zhuǎn)。但從實(shí)際情況來看，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并不會(huì)按照年初預(yù)算來執(zhí)行預(yù)算資金，同時(shí)也不會(huì)直接單純地用于人員工資和辦公運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至支出保障工資后，轉(zhuǎn)而充頂非稅收入再次上繳。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理問題的成因

（一）體制因素

第一，我國現(xiàn)行的財(cái)政體制還不夠完善，主要因?yàn)榇嬖卩l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的情況。在財(cái)權(quán)方面，由于財(cái)權(quán)主要集中在上級(jí)部門，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有主體稅種，以至于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有穩(wěn)定的財(cái)政收入，能夠使用的財(cái)力微乎其微。與此同時(shí)，街道作為市政府的派出辦事機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)城市開發(fā)，延伸至城中村的征地拆遷，補(bǔ)償款的來源和使用，稅收由市政府，街道自有資金收入按征遷面積提取一定征地工作經(jīng)費(fèi)，隨著開發(fā)的進(jìn)度，地越征越少，工作經(jīng)費(fèi)也逐年減少，加上本身沒有造血功能，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的財(cái)政收入不斷下降。在事權(quán)方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾的需求不斷增加，同時(shí)隨著鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的實(shí)施，基層群眾對(duì)公共服務(wù)的需求也在不斷增加，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府所肩負(fù)的公共服務(wù)責(zé)任愈發(fā)重大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府也就越來越多需要為其應(yīng)承擔(dān)的在基層民生、教育、醫(yī)療救助等相關(guān)公共領(lǐng)域?qū)用嫔线M(jìn)行的重大公共事業(yè)項(xiàng)目或投資性建設(shè)。但實(shí)際上往往是因?yàn)殒?zhèn)財(cái)政收入增速偏快或與城鎮(zhèn)社會(huì)保障支出相關(guān)的稅收增速分配也明顯不對(duì)等，也就使得各個(gè)區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政所的有限理財(cái)分紅權(quán)分配與其事權(quán)的分配上不對(duì)等。

第二，表現(xiàn)為制度約束不到位。制度約束是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金安全運(yùn)行和提高使用效能的重要基礎(chǔ)。然而從實(shí)際情況來看，雖然從中央到地方加強(qiáng)了基礎(chǔ)財(cái)政資金的監(jiān)管，但所設(shè)制定的制度都是大架構(gòu)，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村級(jí)這種最基層，沒有具體的管理細(xì)則、缺乏處理問題實(shí)際的有針對(duì)性認(rèn)識(shí)與具體實(shí)踐性項(xiàng)目操作，導(dǎo)致目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金日常管理服務(wù)工作只能流于形式，難以進(jìn)一步發(fā)揮政策制度規(guī)范的有效約束作用。而這種制度存在的許多缺陷，也直接使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金運(yùn)用管理工作效能相對(duì)不高。從制度建設(shè)層面來看，財(cái)政資金管理涉及收支管理、會(huì)計(jì)核算、內(nèi)部控制、預(yù)算管理、績效管理等多項(xiàng)制度。不完善的制度，均未能在增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理效能方面提供強(qiáng)有力的約束。

（二）人員因素

人員因素主要表現(xiàn)為基層財(cái)政人員力量不強(qiáng)。目前考核機(jī)制更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府更重視經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)財(cái)務(wù)工作有所輕視，因此財(cái)政業(yè)務(wù)人員配備不足[2]。加之受到經(jīng)濟(jì)條件等方面的約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政所也面臨著人員流失、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)老化等嚴(yán)峻形勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)務(wù)人員老化，又受編制的限制，不能招考錄用，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”后，又增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的工作量，只能從社會(huì)臨時(shí)聘用，對(duì)內(nèi)控管理造成極大的隱患。同時(shí)，也弱化了村級(jí)的財(cái)務(wù)意識(shí)，在財(cái)政資金的使用和財(cái)務(wù)核算方面依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會(huì)計(jì)服務(wù)中心，不利于提升財(cái)政資金管理的規(guī)范性。

（三）監(jiān)管因素

縣財(cái)政局與審計(jì)局是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政所的直接監(jiān)管部門，但審計(jì)局并未落實(shí)常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督，通常是只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)時(shí)進(jìn)行離任審計(jì)，而財(cái)政局也只是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的部分專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行跟蹤而沒有其他的監(jiān)管動(dòng)作。同時(shí)檢查或?qū)徲?jì)只重事后賬面核算，缺乏事前指導(dǎo)和項(xiàng)目實(shí)地調(diào)研，財(cái)政資金產(chǎn)生的社會(huì)效益沒有事前考量，導(dǎo)致財(cái)政資金被浪費(fèi)。比如：有一個(gè)村爭取了80萬元學(xué)校建設(shè)資金，等學(xué)校建成了，教育改革大部分學(xué)生并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），最后剩余學(xué)生數(shù)不到 20 人。在內(nèi)外部監(jiān)管缺位的下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更加不重視財(cái)政資金的規(guī)范化管理，最終使得財(cái)政資金使用效能降低。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理的對(duì)策及建議

（一）完善體制機(jī)制

首先，加快建立本級(jí)財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等、責(zé)任明確的工作機(jī)制，上級(jí)主管部門在財(cái)政資金撥付時(shí)，應(yīng)加大縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府經(jīng)費(fèi)來源的各項(xiàng)支出實(shí)施專項(xiàng)重點(diǎn)檢查考核和政策補(bǔ)助與扶持引導(dǎo)力度，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政緩解財(cái)政性支出保障壓力，釋放當(dāng)?shù)馗鬣l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的各項(xiàng)公共財(cái)政活力。以縣鄉(xiāng)村級(jí)事權(quán)財(cái)政分配方式改革等問題解決為著力點(diǎn)，通過逐步完善或優(yōu)化村民委員會(huì)頂層架構(gòu)制度設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)流程進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)范等的一系列運(yùn)作方式，為各級(jí)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府繼續(xù)開展推進(jìn)農(nóng)村區(qū)域各項(xiàng)國家土地征收治理發(fā)展規(guī)劃建設(shè)和編制規(guī)劃及項(xiàng)目等工作提供一個(gè)更為有效、更為完善合理的財(cái)稅政策資金及配套保障[3]。如此可將進(jìn)一步推動(dòng)將原有一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府承擔(dān)下來的涉及村級(jí)人口教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、社保綜合管理服務(wù)中心等農(nóng)村公共社會(huì)保障服務(wù)管理事權(quán)逐漸往村級(jí)上移，從而減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政支出壓力。

其次，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理體制機(jī)制，充分發(fā)揮制度作用，促進(jìn)縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政管理改革，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的公共財(cái)力。在具體做法上，緊密聯(lián)系農(nóng)村基層社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求，科學(xué)合理制定出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本各類需公共產(chǎn)品供給和配套服務(wù)保障的資金支出結(jié)構(gòu)比例，同時(shí)注意支出優(yōu)先次序的優(yōu)化，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三農(nóng)、教育、醫(yī)療與民生息息相關(guān)的領(lǐng)域，應(yīng)優(yōu)先提供公共服務(wù)產(chǎn)品和費(fèi)用支出，隨后是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套等服務(wù)方面的財(cái)政支出，通過優(yōu)化支出次序，充分發(fā)揮財(cái)政資金的作用。

最后，在完善體制機(jī)制的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化制度約束。建立健全全面預(yù)算管理制度，加強(qiáng)財(cái)政資金預(yù)算管理，不僅要科學(xué)合理進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政預(yù)算編制，也要提高預(yù)算執(zhí)行力度，制定科學(xué)的預(yù)算指標(biāo)及嚴(yán)格的考核機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的約束，充分保證財(cái)政資金使用的效益。在具體的預(yù)算編制中，嚴(yán)格落實(shí)兩上兩下的編制流程方法，對(duì)日常支出與公共支出相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行合理預(yù)算。同時(shí)加強(qiáng)各職能部門的互聯(lián)互動(dòng)，建立上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，并積極引入先進(jìn)的技術(shù)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析與共享，如針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政支出情況，可充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行分析，并以分析結(jié)果作為依據(jù)進(jìn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的合理化調(diào)整，進(jìn)一步提升預(yù)算編制的科學(xué)合理性。而在具體的預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，引入績效理念強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，有機(jī)結(jié)合自評(píng)和財(cái)政評(píng)價(jià)的方式，有效落實(shí)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督評(píng)價(jià)工作，及時(shí)掌握預(yù)算資金分配的情況，并合理化調(diào)整，以保證財(cái)政資金充分利用。還需加強(qiáng)內(nèi)部控制，健全內(nèi)控制度。在財(cái)政資金管理中，立足于實(shí)際狀況明確管理目標(biāo)與方向，充分發(fā)揮內(nèi)部控制作用，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理的規(guī)范性。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理中，也要充分落實(shí)崗位責(zé)任機(jī)制，明確各崗位人員的職責(zé)，并加強(qiáng)資金管理人員的監(jiān)管，以保證財(cái)政資金管理工作規(guī)范化開展[4]。此外，建立資金風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用，及時(shí)預(yù)警財(cái)政資金管理中存在的問題，并采取有效的措施解決，從而保證財(cái)政資金的安全。

（二）配強(qiáng)財(cái)政干部力量

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理工作的有效開展，應(yīng)不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部管理工作的學(xué)習(xí)，提高其資金管理的意識(shí)，使基層干部能充分認(rèn)識(shí)財(cái)政資金管理的重要性、必要性，熟悉掌握財(cái)政資金管理的流程和方法，確保財(cái)政資金管理工作順利進(jìn)行。與此同時(shí)，加大培訓(xùn)教育力度，結(jié)合實(shí)際情況，制定針對(duì)性的培訓(xùn)方案與計(jì)劃，重點(diǎn)圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)干部的培訓(xùn)，促進(jìn)其管理能力與執(zhí)行能力有效提升，并配合有效的激勵(lì)措施，提升干部學(xué)習(xí)與工作的動(dòng)力，自覺提升自身綜合管理能力，切實(shí)提高財(cái)政資金管理的實(shí)效性。

（三）強(qiáng)化監(jiān)管

一方面，加大內(nèi)部監(jiān)管力度，建立事前、事中、事后全過程的監(jiān)管體系，有效規(guī)避資金私用、挪用、濫用等問題。在內(nèi)部監(jiān)管中，應(yīng)強(qiáng)化資金考核，確保預(yù)算編制科學(xué)合理，預(yù)算執(zhí)行有力，進(jìn)而提高財(cái)政資金利用率。在流程考核中，應(yīng)同步進(jìn)行財(cái)政資金核算與監(jiān)督、執(zhí)行與監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與糾錯(cuò)糾偏，實(shí)現(xiàn)不漏賬目、不遺分文的全覆蓋監(jiān)管。同時(shí)還需落實(shí)跟蹤問效機(jī)制，傳遞“支出必問效，無效必追究”的監(jiān)管理念，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部與財(cái)政業(yè)務(wù)人員的思想懾威，保障財(cái)政資金規(guī)范化管理[5]。另一方面，加大外部監(jiān)管力度，強(qiáng)化財(cái)政業(yè)務(wù)考核，整合縣財(cái)政局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政所共同參與的項(xiàng)目，借助信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，由此保障財(cái)政資金規(guī)范運(yùn)作。加大信息公開力度，定期公開財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)與監(jiān)管狀況，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。根據(jù)年度考評(píng)結(jié)果，為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下一年的預(yù)算安排形成相應(yīng)的激勵(lì)或約束，激勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自覺提升財(cái)政資金效能。此外，重視社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督作用的發(fā)揮，在全面監(jiān)督的情況下，保證財(cái)政資金使用的規(guī)范性、高效性和安全性。

結(jié)語

總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理關(guān)乎鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理，具體可從完善機(jī)制體制、配強(qiáng)干部力量和強(qiáng)化監(jiān)管這三個(gè)方面著手，由此提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政資金管理水平。