紀(jì)開芳，馮麗梅

（云南大學(xué) ，云南 昆明 650091）

1 進(jìn)一步深化“放管服”改革的背景及《若干意見》的主要亮點(diǎn)

1.1 深化“放管服”改革的背景

黨的十八大以來，國家先后出臺(tái)一系列優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理的政策文件和改革舉措，調(diào)動(dòng)了科研人員的創(chuàng)新積極性，使我國的科技事業(yè)飛速發(fā)展。隨著科技投入持續(xù)大幅度增長，科研經(jīng)費(fèi)管理政策和辦法不適應(yīng)科技創(chuàng)新活動(dòng)特點(diǎn)和科學(xué)研究規(guī)律的矛盾也日顯突出，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理太過于剛性、費(fèi)用報(bào)銷繁、報(bào)銷難等問題仍然存在，在一定程度上嚴(yán)重影響科研人員的創(chuàng)新熱情和創(chuàng)造活力的發(fā)揮。為解決存在的問題，提高科研經(jīng)費(fèi)管理績效，進(jìn)一步深化“放管服”改革勢(shì)在必行。國務(wù)院辦公廳于2021年8月15日印發(fā)了《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（以下簡稱“若干意見”），以問題和需求為導(dǎo)向，進(jìn)一步下放項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)調(diào)劑權(quán)、完善經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制、提高間接費(fèi)比例、優(yōu)化費(fèi)用財(cái)務(wù)報(bào)銷管理方式、簡化報(bào)銷程序等方面做出明確的細(xì)化，標(biāo)志著中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理改革又邁進(jìn)了一大步。

1.2 《若干意見》的亮點(diǎn)

亮點(diǎn)一：全程放權(quán)。項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)，簡化經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制，將之前直接費(fèi)用中的9個(gè)支出科目簡化為3個(gè)支出科目，并對(duì)人才類和基礎(chǔ)研究兩類項(xiàng)目實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干制，無須編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算。精簡費(fèi)用測(cè)算說明，設(shè)備費(fèi)中單臺(tái)（套）50萬元以上的需提供詳細(xì)說明，單臺(tái)（套）50萬元以下及其他支出科目的費(fèi)用支出只需提供基本測(cè)算說明；項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)，進(jìn)一步下放經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)劑權(quán)，將之前只能對(duì)直接費(fèi)用部分支出科目的預(yù)算進(jìn)行調(diào)劑，改革為全部直接費(fèi)用支出科目研發(fā)團(tuán)隊(duì)根據(jù)科研活動(dòng)的實(shí)際需要均可調(diào)整，自主安排；直接費(fèi)用除設(shè)備費(fèi)預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位外，其他支出科目預(yù)算的調(diào)劑權(quán)全部下放給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人；項(xiàng)目結(jié)題環(huán)節(jié)，合并財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收。

亮點(diǎn)二：加大激勵(lì)。人才是支撐和推動(dòng)創(chuàng)新的根本?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理改革最重要的目標(biāo)就是要激發(fā)科研人員的創(chuàng)新動(dòng)力，要下決心改變過去科研經(jīng)費(fèi)管理中重物輕人的現(xiàn)象?！度舾梢庖姟分忻鞔_提出通過提高科研項(xiàng)目間接費(fèi)用比例，加大對(duì)科研人員的激勵(lì)?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)中用于人方面的支出主要有2個(gè)部分。一部分是“勞務(wù)費(fèi)”，主要用于沒有工資性收入的人員。另一部分是“績效支出”，主要用于有工資性收入在編人員。之前勞務(wù)費(fèi)開支范圍有限制，間接費(fèi)用比例偏低，激勵(lì)作用有限。這次改革一是擴(kuò)大了勞務(wù)費(fèi)開支范圍，將項(xiàng)目聘用無工資性收入人員的住房公積金等納入勞務(wù)費(fèi)科目列支。二是提高間接費(fèi)用比例，且分類明確了標(biāo)準(zhǔn)。三是從穩(wěn)定支持的科研經(jīng)費(fèi)中可以提取最多20%作為獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)。四是加大科技成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)力度。科研成果可以多種方式進(jìn)行轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化收益分配在聽取本單位科研人員意見的基礎(chǔ)上約定，分配給成果完成人的比例不低于50%，而且分配給成果完成人和有重要貢獻(xiàn)人員的獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬不受本單位績效工資總量限制。激發(fā)科研人員創(chuàng)新的積極性，激勵(lì)科研人員潛心鉆研，讓他們安心科研工作，創(chuàng)造更多高水平的研究成果，切實(shí)提高中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，增強(qiáng)科研人員獲得感和使命感。

亮點(diǎn)三：改進(jìn)項(xiàng)目結(jié)余資金管理。取消項(xiàng)目結(jié)余資金留用2年的使用期限 ，明確項(xiàng)目結(jié)余資金無期限留給項(xiàng)目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)的直接支出，可以優(yōu)先考慮原項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)科研需求。考慮到了科研活動(dòng)的連續(xù)性，以及避免突擊花錢，浪費(fèi)財(cái)政資金的現(xiàn)象，提高了科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。

亮點(diǎn)四：擴(kuò)大設(shè)備費(fèi)支出范圍，優(yōu)化儀器設(shè)備采購管理。將計(jì)算類儀器設(shè)備和軟件工具納入設(shè)備費(fèi)科目列支；為保證項(xiàng)目研發(fā)工作的順利進(jìn)行，對(duì)急需的設(shè)備和耗材采購管理進(jìn)行了優(yōu)化。從政策上，對(duì)科研急需的設(shè)備和耗材無須進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)程序，可以采用特事特辦、隨到隨辦的機(jī)制。從落實(shí)上，項(xiàng)目承擔(dān)單位通過優(yōu)化和完善內(nèi)控制度，簡化設(shè)備采購流程； 財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位申請(qǐng)變更政府采購方式，實(shí)行限時(shí)辦結(jié)制度，收到符合要求的變更申請(qǐng)?jiān)瓌t上在5個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。

2 全面落實(shí)《若干意見》的難點(diǎn)及對(duì)策建議

2021年8月出臺(tái)的《若干意見》，是我國科研經(jīng)費(fèi)管理改革的新突破。好的政策三分布置，七分落實(shí)。只有將政策落實(shí)落地，才能發(fā)揮好政策的作用，達(dá)到預(yù)期的效果。 “放管服”政策落地的關(guān)鍵是徹底清除打通最后一公里的障礙。筆者就《若干意見》真正落實(shí)落地的難點(diǎn)及對(duì)策提出如下看法：

2.1 “放權(quán)”“監(jiān)管”和“服務(wù)”之間的不協(xié)調(diào)

深化科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”改革的目的，一方面是要使項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員獲得更大的自主權(quán)，真正體現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理和相關(guān)的政策是為人的創(chuàng)造性活動(dòng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。另一方面也是加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督檢查，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，更好的發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督與日常監(jiān)督 ，保證科研經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范并提高績效。難點(diǎn)在于：科研經(jīng)費(fèi)管理改革從外部看涉及財(cái)政、稅務(wù)、科技、人社、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等多個(gè)政府主管部門，每個(gè)部門對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的管理均有不同的要求和標(biāo)準(zhǔn)，有的要求和標(biāo)準(zhǔn)與科研經(jīng)費(fèi)改革尚未同步。從單位內(nèi)部看，也涉及單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)、科技、資產(chǎn)、人事等多個(gè)責(zé)任部門。無論是外部或內(nèi)部財(cái)政、稅務(wù)、科技、人社、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān) 察等多個(gè)部門從自身管理方便提出的要求和標(biāo)準(zhǔn)的不同步、不協(xié)調(diào)，都必然導(dǎo)致項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員在科研經(jīng)費(fèi)使用過程中無所適從，管理人員也因?yàn)榕鲁袚?dān)責(zé)任變得更加小心謹(jǐn)慎，互相推諉，使科研經(jīng)費(fèi)管理變得更復(fù)雜。

典型例子：譬如《若干意見》中優(yōu)化儀器設(shè)備采購管理，對(duì)科研急需的設(shè)備和耗材無須進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)程序，但在具體實(shí)施過程中，涉及的相關(guān)管理部門都怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，還是要求招標(biāo)采購 ，使科研人員非常無奈，而且也在一定程度上影響到研究任務(wù)的按時(shí)完成。

對(duì)策建議：科研經(jīng)費(fèi)管理的“松綁”，不是對(duì)科研管理工作的放松，而是提出了更高的要求。對(duì)涉及科研經(jīng)費(fèi)管理改革的財(cái)政 、稅務(wù)、科技、人社、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等多個(gè)部門，應(yīng)加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理方面應(yīng)與科研經(jīng)費(fèi)改革同步，審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門在開展檢查審計(jì)工作時(shí)各部門應(yīng)統(tǒng)一要求、標(biāo)準(zhǔn)和口徑，在“尊重科學(xué)家、遵循科研規(guī)律、提高財(cái)政資金使用效率”的前提下共同制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。保證科研經(jīng)費(fèi)改革順利進(jìn)行，并達(dá)到預(yù)期效果。項(xiàng)目承擔(dān)單位要認(rèn)真履行好在科研經(jīng)費(fèi)改革中的主體地位和人、財(cái)、物資源配置主體責(zé)任。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人也要有職責(zé)擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)與內(nèi)部各職能部門相互配合，敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，真正將政策落實(shí)落地落到位，避免出現(xiàn)“一放就亂，一管就死 ”。

2.2 財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)和科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革不匹配

隨著財(cái)政預(yù)算制度改革的不斷深化，建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)財(cái)政治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要全面構(gòu)建更加規(guī)范、安全、高效的財(cái)政資金運(yùn)行體系，推進(jìn)實(shí)施財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。但在實(shí)施過程中，存在財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與《若干意見》不匹配的問題。

典型例子一：財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，從項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制 、資金申請(qǐng)、資金撥付到項(xiàng)目結(jié)束的全過程都能高效追蹤監(jiān)管。要求財(cái)政資金支付實(shí)行全流程電子化管理，通過財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)。除單位資金中按往來收入管理的資金外，其他資金支付堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出。這與《若干意見》中人才類和基礎(chǔ)研究類科研項(xiàng)目推行經(jīng)費(fèi)包干制，不再編制項(xiàng)目預(yù)算的要求不匹配。意味著這兩類科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)無法使用。

典型例子二：科研項(xiàng)目直接經(jīng)費(fèi)預(yù)算設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)3個(gè)科目，按財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中經(jīng)濟(jì)分類科目填入。經(jīng)濟(jì)分類科目預(yù)算跨大類進(jìn)行調(diào)整手續(xù)非常煩瑣，需要到財(cái)政機(jī)關(guān)的預(yù)算部門、國庫部門和其他部門審批后才能進(jìn)行跨大類調(diào)整，致使《若干意見》中下放科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整的相關(guān)規(guī)定不協(xié)調(diào)。如在《若干意見》中設(shè)備費(fèi)預(yù)算可以進(jìn)行調(diào)劑，且調(diào)劑權(quán)全部下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位。但實(shí)際上在科研項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)劑時(shí)，往往無法通過財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)。特別是若科研項(xiàng)目實(shí)施過程中確需購科研設(shè)備，但未列入預(yù)算或預(yù)算不足時(shí)需上報(bào)審批，這樣必然會(huì)影響科研項(xiàng)目進(jìn)度。

典型例子三：《若干意見》中對(duì)順利通過驗(yàn)收的科研項(xiàng)目，取消結(jié)余資金的留用時(shí)間限制。但在財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中項(xiàng)目資金的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)只能返還一次，若返還使用一年后還有的結(jié)余下一年度不再返還。

對(duì)策建議：財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，應(yīng)將科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理單獨(dú)作為一個(gè)內(nèi)容進(jìn)行設(shè)置，同樣從項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制（人才類和基礎(chǔ)研究類科研項(xiàng) 目除外）、資金申請(qǐng)、資金撥付到項(xiàng)目結(jié)束進(jìn)行全過程的高效追蹤監(jiān)管。只是在支出科目的設(shè)置、經(jīng)費(fèi)預(yù)算的調(diào)整和結(jié)余經(jīng)費(fèi)的管理方面，按科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。真正實(shí)現(xiàn)簡化流程，提高財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。

2.3 部分項(xiàng)目承擔(dān)單位內(nèi)控制度修改完善滯后

此次深化財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的改革是科技領(lǐng)域“放管服”改革的重要內(nèi)容，更加明確項(xiàng)目承擔(dān)單位履行好科研項(xiàng)目實(shí)施和科研經(jīng)費(fèi)管理使用的主體責(zé)任，為確保科研自主權(quán)接得住、管得好。這就要求項(xiàng)目承擔(dān)單位按照國家有關(guān)政策規(guī)定和權(quán)責(zé)一致的要求，及時(shí)修改完善內(nèi)部管理制度。但現(xiàn)實(shí)中是部分單位對(duì)“放管服”改革認(rèn)識(shí)不到位，缺乏改革擔(dān)當(dāng),怕承擔(dān)管理的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，沒有按國家相關(guān)要求及時(shí)修改完善本單位科研經(jīng)費(fèi)管理辦法、差旅費(fèi)/會(huì)議費(fèi)管理辦法和間接經(jīng)費(fèi)管理辦法等。仍在執(zhí)行單位原來的內(nèi)控制度，使國家政策無法在單位內(nèi)及時(shí)全面的落地落實(shí)；還有的單位責(zé)任擔(dān)當(dāng)不夠 ,出臺(tái)的內(nèi)部管理制度沒有結(jié)合本單位的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化，而是全部照搬照抄國家政策。個(gè)別單位特別是財(cái)務(wù)部門,對(duì)財(cái)務(wù)制度非常熟悉,但對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)政策學(xué)習(xí)不夠深入，理解不到位,仍然管得過死，使國家政策落實(shí)不到位。

對(duì)策建議：項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)擔(dān)當(dāng)起自身在科研經(jīng)費(fèi)管理中的主體責(zé)任，制定管理目標(biāo)，為科研松綁，按科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革要求 ，單位內(nèi)控制度凡是與《若干意見》不一致的地方，要結(jié)合單位的實(shí)際情況，按照科研規(guī)律進(jìn)一步修改，徹底解決因科研經(jīng)費(fèi)使用而影響科研積極性的“痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)”，讓經(jīng)費(fèi)更好地為人的創(chuàng)造性活動(dòng)服務(wù)。明確單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人管理的責(zé)任。加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革政策的宣傳和培訓(xùn)，讓項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和科研人員政策明、界限清，合理合規(guī)使用經(jīng)費(fèi)。單位各職能部門要解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)協(xié)同配合，提升服務(wù)意識(shí)，精簡并優(yōu)化流程，簡化手續(xù)。提高科研經(jīng)費(fèi)管理效率和便利化程度，為科研人員排憂解難，提供優(yōu)質(zhì)快捷的服務(wù)，用制度保障科學(xué)事業(yè)的發(fā)展。

2.4 政府各主管部門之間信息共享度低

科研經(jīng)費(fèi)管理改革涉及科技、財(cái)政、人社、審計(jì)、監(jiān)察、紀(jì)檢等多個(gè)部門，各部門的溝通協(xié)調(diào)不夠，某些方面缺乏統(tǒng)一 認(rèn)識(shí)和責(zé)任分工的清晰界定，制定的相關(guān)制度或?qū)嵤┘?xì)則銜接不夠，相關(guān)信息共享程度低。

典型例子：在審計(jì)檢查的過程中要求的口徑不一致，結(jié)果不互認(rèn)。例如《若干意見》中明確可以通過提高科研項(xiàng)目間接費(fèi)用比例，加大科研人員激勵(lì)力度。但部分地方在巡查審計(jì)過程中對(duì)公益一類事業(yè)單位，執(zhí)行的是科研項(xiàng)目中科研人員不能領(lǐng)取項(xiàng)目中的績效支出 。

對(duì)策建議：一是科技、財(cái)政、人社、審計(jì)、監(jiān)察、紀(jì)檢等多個(gè)部門要明確各自的管理職責(zé)，部門之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和聯(lián)動(dòng)，制定科學(xué)合理的科研項(xiàng)目審計(jì)檢查計(jì)劃，利用好大數(shù)據(jù)、信息平臺(tái)和信息技術(shù)手段，提高審計(jì)檢查效率和效果。二是創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)檢查方式，建立健全對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位開展科研經(jīng)費(fèi)管理的事中和事后檢查機(jī)制，開展多部門聯(lián)合審計(jì)檢查，并實(shí)行審計(jì)檢查結(jié)果信息共享和互認(rèn)，避免出現(xiàn)重復(fù)檢查和多頭檢查，真正減輕科研人員的負(fù)擔(dān)，讓他們有更多的時(shí)間潛心開展研究工作。

2.5 部分財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力不能適應(yīng)深化改革要求

隨著國家加大對(duì)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的深入，對(duì)財(cái)務(wù)人員及科研助理的能力和水平提出了更高的要求。財(cái)務(wù)人員不僅要掌握財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，還要熟悉科技經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)政策，掌握財(cái)稅、計(jì)算機(jī)理論和技術(shù)等相關(guān)知識(shí)，還需對(duì)科研工作，科學(xué)研究的特點(diǎn)等有一定的了解。但目前有少部分財(cái)務(wù)人員和科研助理的綜合素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平不高，不熟悉科技經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)政策，對(duì)本單位科研工作的特點(diǎn)基本不了解。

典型例子：部分財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平偏低，導(dǎo)致在科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷、使用和管理方面標(biāo)準(zhǔn)尺度不一致。同樣的單據(jù)今天找此人不能報(bào)，明天找彼人則可以報(bào)。部分財(cái)務(wù)人員對(duì)計(jì)算機(jī)技術(shù)及操作不熟悉，不能利用信息化平臺(tái)和手段收集、分析整理相關(guān)信息，導(dǎo)致財(cái)務(wù)分析、科技經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)結(jié)果參差不齊，無法為管理決策提供真實(shí)可靠的相關(guān)資料和信息。

對(duì)策建議：項(xiàng)目承擔(dān)單位要適應(yīng)科研經(jīng)費(fèi)管理改革的要求，著力建設(shè)高素質(zhì)的科研資金管理和核算隊(duì)伍。通過組織對(duì)財(cái)務(wù)人員和科研助理的培訓(xùn)，讓他們真正讀懂《若干意見》的內(nèi)涵，熟悉國家財(cái)政科研資金核算相關(guān)法規(guī)制度和政策的最新要求。同時(shí)，邀請(qǐng)相關(guān)科研人員對(duì)從事科研資金管理和核算的人員開展培訓(xùn)，讓財(cái)務(wù)人員對(duì)科研有一定程度的了解。財(cái)務(wù)人員和科研助理還要加強(qiáng)計(jì)算機(jī)理論和技術(shù)等方面的學(xué)習(xí)，積極引進(jìn)和培養(yǎng)一批能將計(jì)算機(jī)技術(shù)與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合的復(fù)合型管理人才。更為重要的是，要引導(dǎo)財(cái)務(wù)人員樹立和增強(qiáng)為一線科技人做好服務(wù)、當(dāng)好后勤保障的觀念，為科研人員提供高水平的專業(yè)化服務(wù)，讓科研人員不再“圍著經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)”，告別“科研經(jīng)費(fèi)難用的煩惱”。通過構(gòu)建以信任為前提、以績效為導(dǎo)向、以誠信為底線的現(xiàn)代科技治理體系,為科技創(chuàng)新與改革“保駕護(hù)航”，促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革落地開花。