○彭文龍

（1.南昌大學(xué) 中國鄉(xiāng)村振興研究院；2.南昌大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，江西 南昌 330031）

2020年脫貧攻堅取得全面勝利，黨中央開始著手謀劃做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，并設(shè)立5年過渡期，提出要“逐項分類優(yōu)化調(diào)整、合理把握節(jié)奏、力度和時限，逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡”[1]。在這一轉(zhuǎn)換銜接過程中，如何理清政策銜接思路，繪制過渡期內(nèi)政策演進(jìn)邏輯，是鄉(xiāng)村振興理論和實踐關(guān)注的重要話題。本文運用公共政策學(xué)中的漸進(jìn)主義理論，結(jié)合框架理論，建構(gòu)脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策邏輯演進(jìn)的整體分析框架，研究過渡期內(nèi)政策邏輯進(jìn)路。

一、文獻(xiàn)綜述與分析框架

脫貧攻堅有效銜接鄉(xiāng)村振興的相關(guān)研究自2019年以來呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢，尤其是2021年中文核心期刊和CSSCI期刊發(fā)文量相比2020年高出2倍多。學(xué)者們主要立足農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、政黨及群眾組織的研究基點，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、易地扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與興旺、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、絕對貧困與相對貧困等角度研究脫貧攻堅有效銜接鄉(xiāng)村振興的理論框架、制度變遷、實踐難題與政策建議等。精準(zhǔn)扶貧旨在補齊鄉(xiāng)村發(fā)展的短板，鄉(xiāng)村振興可以鞏固提升脫貧成果[2]，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興是相互聯(lián)系的兩個發(fā)展階段，二者銜接的必然性集中體現(xiàn)為兩者間存在的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯[3]，其銜接關(guān)系體現(xiàn)為戰(zhàn)略目標(biāo)的推進(jìn)關(guān)系、體制機制的統(tǒng)一關(guān)系和政策體系的融合關(guān)系[4]。在理論上，有效銜接的理論框架包括“三大理論依據(jù)”與“三層次關(guān)系”[5]，在整體上有效銜接是一項系統(tǒng)集成工程，在“主體—內(nèi)容—工具”的三維整體框架中實現(xiàn)“誰來銜接”“銜接什么”和“怎么銜接”的互嵌耦合[6]，在實踐上有效銜接的頂層設(shè)計已經(jīng)回答了關(guān)于“是什么”“為什么”“怎么做”（宏觀層面）的問題[7]。同時，有效銜接的實踐面臨著內(nèi)生動力不足、鞏固拓展脫貧成果存在風(fēng)險、銜接過程碎片化、工作作風(fēng)急需改進(jìn)等挑戰(zhàn)[3]，存在著短期效應(yīng)與長期目標(biāo)內(nèi)在沖突、減貧行為與貧困治理尚不匹配、鄉(xiāng)村市場化不足與過度并存等多重現(xiàn)實困境[8]。在銜接政策設(shè)計上，要梯度推進(jìn)和優(yōu)化升級[9]，在保持脫貧攻堅政策總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,從政策退出、政策加強、政策轉(zhuǎn)化、政策新設(shè)四個方面重塑減貧政策體系[10]，通過彌合位差、提升效度構(gòu)建出包括宏觀制定包容性公共政策、中觀提升產(chǎn)業(yè)與勞動力市場益貧性和微觀建設(shè)主體能力的三維框架[11]。

從當(dāng)前研究成果來看，學(xué)者們在有效銜接的理論基礎(chǔ)、邏輯架構(gòu)、現(xiàn)實基礎(chǔ)、實踐困境以及銜接路徑等方面取得了豐碩的研究成果。從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興是一個漸進(jìn)的過程，需要在政策上逐漸地進(jìn)行調(diào)試。但作為這一漸進(jìn)過程的有效銜接是建立在脫貧攻堅的現(xiàn)實基礎(chǔ)之上和鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)導(dǎo)向下的，有效銜接本身就包含了對脫貧攻堅歷史基礎(chǔ)的理性分析和對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理性把握，是價值理性主導(dǎo)下對現(xiàn)實經(jīng)驗的連續(xù)有限比較，并且有效銜接的漸進(jìn)中出現(xiàn)問題的解決要從經(jīng)驗本身中超脫出來，“這些問題的化解在根本上只能指向?qū)硇员旧淼睦斫狻盵12]?；仡櫘?dāng)前對有效銜接的研究文獻(xiàn)，雖然對銜接過程所涉及的主體、內(nèi)容和工具進(jìn)行了充分的研究，但多從靜態(tài)角度展開研究?！拔覀兇蠖鄶?shù)人在結(jié)構(gòu)內(nèi)處理政策問題”[13]。有效銜接是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，有效銜接是在脫貧攻堅的現(xiàn)實約束下和理性價值目標(biāo)指導(dǎo)下的動態(tài)行動過程。其中涉及脫貧攻堅時期、過渡時期和鄉(xiāng)村振興時期三個階段相互依存的歷史階段，在每一個歷史階段都有其特定的理性價值目標(biāo)追求，構(gòu)成特定歷史時期的政策結(jié)構(gòu)?？蚣芊治隼碚撝荚谔接懍F(xiàn)實的建構(gòu)與經(jīng)驗的組織化機制，若某種框架的存在及其意義先在于它闡釋的事件，那么這種框架是初級框架[14]。黨中央在每一個歷史時期都進(jìn)行了總體的謀劃，這構(gòu)成了脫貧攻堅有效銜接鄉(xiāng)村振興的三個初級框架，有效銜接的漸進(jìn)過程就是從脫貧攻堅的初級框架，經(jīng)過過渡時期有效銜接的初級框架，向鄉(xiāng)村振興的初級框架逐漸演進(jìn)的過程（如圖1）。初級框架之間的轉(zhuǎn)換并不是一蹴而成的，而是具體政策漸進(jìn)調(diào)試的過程，在漸進(jìn)的量變中引發(fā)質(zhì)變，推動一個初級框架向另一個初級框架的轉(zhuǎn)換。為描述漸進(jìn)中的量變和質(zhì)變，筆者引入描述政策之間連續(xù)比較的增量因素和導(dǎo)致初級框架之間轉(zhuǎn)換的介入因素，脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策演進(jìn)過程可以被看作連續(xù)的具體政策的增量因素的變化，累積到一定程度后，在特定的社會情境中，在政治體系的介入下，實現(xiàn)了由脫貧攻堅的政策初級框架向有效銜接的過渡期的初級框架轉(zhuǎn)換，再向鄉(xiāng)村振興的政策初級框架轉(zhuǎn)換的過程。

（圖1）脫貧攻堅有效銜接鄉(xiāng)村振興的漸進(jìn)主義分析框架

二、有效銜接政策漸進(jìn)過程分析

有效銜接的漸進(jìn)過程體現(xiàn)為具體政策的變化。通過對有效銜接期具體政策與脫貧攻堅期具體政策的比較，能夠展現(xiàn)出從脫貧攻堅期政策如何向有效銜接期政策的轉(zhuǎn)換。筆者收集自2020年12月《中共中央國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》出臺以來，至2021年12月黨中央、國務(wù)院、中央各職能部門等制定的有效銜接政策和鄉(xiāng)村振興政策，計33份。將33份文件中的具體政策與脫貧攻堅期相應(yīng)政策進(jìn)行比較，分析其中發(fā)生變化的內(nèi)容，作為增量因素分析和介入因素分析的主要研究對象。

（一）增量因素分析

“行政官的注意力集中在邊際和漸進(jìn)的價值上”[13]。在過渡期內(nèi)，黨中央將重點集中于各地是否進(jìn)行了銜接、怎么進(jìn)行銜接、銜接效果怎么樣三個基本問題上，三個基本問題都指向于政策的連續(xù)調(diào)整以提升政策收益。在政策價值的邊際調(diào)整方面，主要采取了三種調(diào)整增量的方式。一是當(dāng)一項政策邊際成本大于邊際收益時，開始采取政策縮減和退出，通過減少投入的方式增加邊際收益(A→B)，如針對脫貧戶的醫(yī)保超常規(guī)傾斜政策明確要求穩(wěn)定脫貧人口取消超常規(guī)措施，各省也制定了醫(yī)保超常規(guī)傾斜政策的有序退出方案。二是雖然一項政策邊際成本大于邊際收益，但是通過改變目標(biāo)群體或支出范圍，來增加收益總量，以實現(xiàn)邊際成本小于邊際收益，使得該政策收益實現(xiàn)新的凈增量（X→Y）。如光伏電站收益分配政策的目標(biāo)群體擴大至監(jiān)測對象，使得該政策扶貧收益實現(xiàn)凈增長；資產(chǎn)收益政策通過確權(quán)重點用于項目運行管護(hù)、鞏固拓展脫貧攻堅成果、村級公益事業(yè)等，增加資產(chǎn)可持續(xù)收益、防返貧收益和集體公共收益，實現(xiàn)政策收益的凈增長。三是增加一項新政策（N），從而產(chǎn)生新的政策收益，推動有效銜接政策初級框架向鄉(xiāng)村振興政策初級框架的發(fā)展。如鄉(xiāng)村建設(shè)政策要求推進(jìn)村莊規(guī)劃、廁所整改、污水處理、垃圾處理，鄉(xiāng)村治理政策要求構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系等，均為指向于鄉(xiāng)村振興的新政策。第一種方式政策調(diào)整增加的收益增量可稱之為相對增量，第二種可稱之為絕對增量，第三種可稱之為新加增量（如圖2）。按照這三種方式對33份文件中的政策調(diào)整進(jìn)行分類，采取相對增量方式進(jìn)行政策收益調(diào)整的有2項，采取絕對增量方式進(jìn)行政策收益調(diào)整的有8項，采取新加增量方式進(jìn)行政策收益調(diào)整的有4項（如表1），故目前在有效銜接的具體政策調(diào)整方面，主要是通過調(diào)整目標(biāo)群體和支出范圍，在政策成本保持穩(wěn)定的情況下，絕對地增加政策的扶貧收益，主要體現(xiàn)為脫貧攻堅成果的鞏固與拓展。

（圖2）有效銜接政策調(diào)整收益增加的三種方式

（表1） 33份文件中有效銜接政策收益增加情況

（二）介入因素分析

“語言的論辯在政策過程中處于中心地位”[15]，話語會給政策制定帶來重要影響[16]。在政策漸進(jìn)調(diào)試的過程中，政治話語推動了政策的結(jié)構(gòu)性變化，具有政治權(quán)力的主體在特定歷史背景下的新話語往往實現(xiàn)了政策躍遷式發(fā)展。脫貧攻堅政策初級框架產(chǎn)生的過程是黨中央新政治話語產(chǎn)生的過程。新的脫貧攻堅的政治話語源于原有的扶貧話語的危機，“這種觀念危機之所以會產(chǎn)生，是因為行動者認(rèn)為現(xiàn)行的主流話語已經(jīng)不能解決變化了的制度環(huán)境中的問題，既然存在爭議，就需要另一套話語加以替代”[17]。首先，根據(jù)黨中央政治部署和國家“十三五”規(guī)劃，到建黨100周年時，我國要實現(xiàn)全面建成社會主義小康社會的目標(biāo)，這一政治目標(biāo)要求在2021年以前實現(xiàn)全面脫貧，以達(dá)到實現(xiàn)小康一個都不能落下的政治要求，凸顯了社會主義制度的優(yōu)越性。其次，自20世紀(jì)80年代以來，我國開始有計劃地扶貧，并取得了突出成就，2010年的貧困發(fā)生率降至2.8%（以1274元的貧困線計算），但原有“大水漫灌”式的扶貧政策越來越無法解決剩余貧困區(qū)域、貧困人口的脫貧問題，尤其在農(nóng)村仍有部分低收入人群，城鄉(xiāng)、區(qū)域在諸多方面的發(fā)展差距依然過大，制約著共同富裕的推動進(jìn)程[18]。因此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在全面分析扶貧面臨的問題與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為當(dāng)時扶貧“所面對的都是貧中之貧、困中之困,采用常規(guī)思路和辦法、按部就班推進(jìn)難以完成任務(wù)”，“精準(zhǔn)扶貧”“脫貧攻堅”等新的扶貧話語陸續(xù)產(chǎn)生，以2015年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》為標(biāo)志建立了一個新政策框架——脫貧攻堅政策初級框架。

上述分析表明，脫貧攻堅政策初級框架的建立并不是原有扶貧政策的自我完善和自然演變，而是在政治目標(biāo)設(shè)定后黨中央通過危機性話語和替代性話語介入原有扶貧政策，從而實現(xiàn)了舊政策體系向新政策體系的轉(zhuǎn)換。轉(zhuǎn)換過程涉及三個介入性因素：政治目標(biāo)、危機和新話語。這三個介入性因素同樣體現(xiàn)在由脫貧攻堅政策初級框架向有效銜接政策初級框架的轉(zhuǎn)換過程中。首先，在政治目標(biāo)方面，黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化總目標(biāo)和總要求，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》建構(gòu)了鄉(xiāng)村振興的制度框架和基本政策體系，為貧困地區(qū)脫貧后確定了發(fā)展方向和發(fā)展路徑。其次，脫貧攻堅勝利后，脫貧地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題、城鄉(xiāng)差距問題、共同富裕問題等雖然得到了很大程度的改善，但貧困地區(qū)現(xiàn)代化程度仍然滯后于其他農(nóng)村地區(qū)、滯后于城市，“全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅”，脫貧攻堅時期以收入為核心的政策體系無法解決脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展問題，因而需要建立新的政策話語和政策體系以實現(xiàn)脫貧向鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)換。最后，黨中央提出了防止返貧監(jiān)測、有效銜接等新政策話語對原有的政策話語進(jìn)行替代，以《中共中央國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》為標(biāo)志建構(gòu)了有效銜接的政策初級框架，從而使脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策重點擴展到產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村基本公共設(shè)施、社會治理、生態(tài)環(huán)境等鄉(xiāng)村振興全領(lǐng)域。

（三）有效銜接的漸進(jìn)過程建構(gòu)

根據(jù)前文所述，有效銜接的政策邏輯體現(xiàn)于三個政策初級框架之間增量因素和介入因素的演進(jìn)過程。增量因素表達(dá)了政策內(nèi)容的連續(xù)調(diào)整，揭示了政策是如何連續(xù)調(diào)整的，其演進(jìn)具體表現(xiàn)在政策收益的相對增量、絕對增量和新加增量三種政策調(diào)整方式的演進(jìn)中。首先，從當(dāng)前中央政策出臺情況來看，從脫貧攻堅政策向有效銜接政策漸進(jìn)的主要方式是絕對增量的政策調(diào)整，這符合當(dāng)前黨中央提出的“四個不摘”和平穩(wěn)有序過渡的要求。但無論是相對增量的政策調(diào)整，還是絕對增量的政策調(diào)整，其政策收益仍然指向于脫貧和防返貧，核心依然是圍繞“貧”，而新加增量的新政策創(chuàng)建，其產(chǎn)生的政策收益則主要指向于鄉(xiāng)村振興，故有效銜接政策漸進(jìn)的總體過程是通過相對增量和絕對增量方式調(diào)整現(xiàn)有政策，向創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興新政策的動態(tài)轉(zhuǎn)變過程。其次，三種增量方式是邏輯遞進(jìn)關(guān)系。相對增量的主要調(diào)整對象是脫貧攻堅的超常規(guī)政策，即脫貧攻堅期貧困戶享受的高于一般戶和其他特殊戶的超高保障待遇政策，以增強收入保障為主要目的達(dá)到如期脫貧的目標(biāo)。當(dāng)脫貧攻堅勝利后，必然要通過相對增量的政策調(diào)整使這些超常規(guī)政策回歸到正常待遇的保障政策。絕對增量的調(diào)整主要將以脫貧攻堅期貧困戶為目標(biāo)群體的保障政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策調(diào)整為社會兜底保障政策、村集體產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)發(fā)展政策。新加增量的政策調(diào)整直接創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興政策，實現(xiàn)脫貧農(nóng)村地區(qū)和其他農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村振興政策的一致，從而建構(gòu)起全國統(tǒng)一的鄉(xiāng)村振興政策初級框架，實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)（如圖3）。因此，從具體演進(jìn)過程來看，相對增量的政策調(diào)整實現(xiàn)向一般性社會保障政策的回歸，絕對增量的政策調(diào)整使得一部分政策向一般性社會保障政策轉(zhuǎn)變，一部分政策向鄉(xiāng)村振興政策轉(zhuǎn)變，而新加政策則通過創(chuàng)建脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的新政策向全國統(tǒng)一的鄉(xiāng)村振興政策漸進(jìn)，從而呈現(xiàn)出脫貧攻堅的具體政策逐步向一般性社會保障政策和鄉(xiāng)村振興政策的演變過程。

增量因素能夠解釋從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的政策轉(zhuǎn)變過程中如何調(diào)整和調(diào)整什么，而介入因素則闡釋了有效銜接政策為何、何時進(jìn)行調(diào)整。就公共政策而言，為何的問題由政治目標(biāo)予以解答，全面建成小康社會的政治目標(biāo)引發(fā)了脫貧攻堅政策體系的建立，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求建構(gòu)脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策體系。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略核心在于實現(xiàn)共同富裕?？剂苦l(xiāng)村振興成果，不僅要看在活躍鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)環(huán)境改善諸方面的成果，更為重要的落腳點是共同富裕[19]。鄉(xiāng)村振興政策體系是以共同富裕為核心的政策初級框架。從中央文件來看，脫貧地區(qū)的共同富裕應(yīng)該包含兩個相互關(guān)聯(lián)的層次：一是脫貧地區(qū)與其他農(nóng)村地區(qū)的共同富裕，二是農(nóng)村與城市的共同富裕；其中第一層次為第二層次提供基礎(chǔ)，第一層次的共同富裕應(yīng)當(dāng)是首先實現(xiàn)的政治目標(biāo)，兩個層次共同富裕目標(biāo)共同建構(gòu)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、同步實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。因此，有效銜接政策向鄉(xiāng)村振興政策的轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)首先以農(nóng)村內(nèi)部實現(xiàn)共同富裕為第一階段目標(biāo)。在何時介入方面，根據(jù)對脫貧攻堅政策和有效銜接政策的話語危機和替代話語分析，可以發(fā)現(xiàn)從政治目標(biāo)確立，到話語危機和替代話語出現(xiàn)，再到政策初級框架建立，期間時間間隔一般在3年左右。因此，有效銜接過渡的中期將是一個重要轉(zhuǎn)折點，在中期將開始系統(tǒng)建構(gòu)脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興政策。綜上所述，在政治目標(biāo)的介入下，有效銜接過渡時期的政策漸進(jìn)過程可以劃分為三個時期，前期以絕對增量、相對增量為主，中期以新加增量為主，后期逐步建成以共同富裕為核心的鄉(xiāng)村振興政策體系。

（圖3）有效銜接政策漸進(jìn)過程

三、有效銜接政策演進(jìn)邏輯建構(gòu)

扶貧政策在近40年的發(fā)展中經(jīng)歷了多次變遷，脫貧攻堅政策是絕對貧困視域中扶貧政策的最后一個發(fā)展階段，脫貧攻堅的勝利意味著旨在解決絕對貧困的扶貧政策體系即將退出歷史舞臺，取而代之的是以共同富裕為核心的鄉(xiāng)村振興政策。但是從扶貧到鄉(xiāng)村振興、從脫貧到共同富裕，政策體系不僅僅是量的變化，更是質(zhì)的躍遷。因此，在邏輯上，脫貧攻堅有效銜接鄉(xiāng)村振興是兩個不同性質(zhì)政策體系的轉(zhuǎn)換過程，既是一個復(fù)雜的政治過程，同時也是一個復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)。

（一）有效銜接政策演進(jìn)邏輯的本質(zhì)是政治理性主導(dǎo)的過程

中國改革開放以來的政策模式具有明顯的漸進(jìn)主義特征。漸進(jìn)主義之漸進(jìn)是“過程”的漸進(jìn)而非“目標(biāo)”的漸進(jìn)，“制定政策是一個對某種期望目標(biāo)的逐次接近過程”[13]，因此，漸進(jìn)主義認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過多元決策主體互動的方式，尋求一個令大多數(shù)人滿意的決策[20]。有效銜接政策是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的導(dǎo)向下開啟的，以期逐步建立以共同富裕為核心的鄉(xiāng)村振興政策體系。但是有效銜接的漸進(jìn)過程是在黨中央的主導(dǎo)下多元主體之間有序互動的過程。為此，在有效銜接政策過程中，黨中央一方面十分強調(diào)各地對有效銜接政策目標(biāo)的理解，采取了要求各級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)精準(zhǔn)把握中央政策意圖、跟上中央政策制定步伐的方式，以實現(xiàn)各地與時俱進(jìn)地理解黨中央的戰(zhàn)略意圖；另一方面，黨中央運用第三方評估、暗訪、巡查等多種方式對各地有效銜接政策進(jìn)行有效掌握，以實現(xiàn)對各地有效銜接推進(jìn)情況的控制。因此，理解和把握有效銜接的政策漸進(jìn)過程應(yīng)當(dāng)首先理解黨中央的政治目標(biāo)，亦可把有效銜接的過程理解為黨中央為實現(xiàn)脫貧地區(qū)共同富裕的目的而通過中央和地方的有序互動建構(gòu)起鄉(xiāng)村振興政策體系的行動過程，其中黨中央的政治理性發(fā)揮著主控作用，而共同富裕、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是理解黨中央政治理性不可或缺的重要概念。

（二）有效銜接政策演進(jìn)邏輯在操作層面上是復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)

如前所述，有效銜接政策的漸進(jìn)調(diào)整是一個理性的有控制的過程。這一過程既有政治屬性的一面，同樣也有技術(shù)屬性的一面。從技術(shù)屬性來看，在中國的政治場景中可以將有效銜接政策具體操作的過程理解為一個新政策如何替代舊政策的技術(shù)系統(tǒng)。從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的政策變遷，技術(shù)操作上是復(fù)雜的。首先，縱向來看，這一政策變遷是線性變遷與非線性變遷的混合體，是相對增量、絕對增量和新加增量等漸進(jìn)調(diào)整的綜合運用。其中，相對增量和絕對增量的政策漸進(jìn)通過對舊政策的修訂實現(xiàn)了政策的線性變遷，而新加政策則通過以新政策替換舊政策實現(xiàn)了政策的非線性變遷，如在產(chǎn)業(yè)有效銜接政策的變遷中，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策替換了原來的入股分紅政策。同時，線性變遷和非線性變遷是相互關(guān)聯(lián)的，線性變遷為非線性變遷提供基礎(chǔ)，非線性變遷實現(xiàn)了有效銜接政策漸進(jìn)的最終目的，二者共同構(gòu)成了有效銜接政策漸進(jìn)的變遷過程。其次，從橫向來看，有效銜接政策的技術(shù)系統(tǒng)還涉及采取何種技術(shù)進(jìn)行政策的漸進(jìn)調(diào)整。根據(jù)上文分析，這些技術(shù)包括內(nèi)容調(diào)整的技術(shù)、漸進(jìn)控制的技術(shù)、介入時機的把握。內(nèi)容調(diào)整的技術(shù)主要體現(xiàn)在政策目標(biāo)的變化、目標(biāo)群體的變化、政策內(nèi)容的變化和新政策的創(chuàng)立等。漸進(jìn)控制的技術(shù)主要體現(xiàn)為漸進(jìn)量的控制，即如何實現(xiàn)有序平穩(wěn)過渡，具體來說就是先調(diào)整哪些政策、再調(diào)整哪些政策、調(diào)整幅度以及反饋控制等。介入時機的把握則主要體現(xiàn)為有效銜接政策過程的總體規(guī)劃、時間節(jié)點的設(shè)置與把握等。

（三）有效銜接政策的演進(jìn)邏輯在行動過程上表現(xiàn)為整體性漸進(jìn)

如果把有效銜接政策漸進(jìn)調(diào)整視為一個治理過程，那么政策漸進(jìn)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是一個整體性治理的過程。其整體性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是脫貧地區(qū)與其他農(nóng)村地區(qū)的整體性，重心在于脫貧地區(qū)如何跟上其他農(nóng)村地區(qū)步伐，形成一個全國范圍的鄉(xiāng)村振興政策初級框架，而不是相互獨立的兩個政策初級框架；二是脫貧地區(qū)內(nèi)整體性，重心在于原深度貧困地區(qū)如何跟上一般脫貧地區(qū)的步伐，使得所有脫貧地區(qū)能夠同步融入國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中，確保實現(xiàn)共同富?！耙粋€不落”。但是有效銜接政策漸進(jìn)調(diào)整既是組織重構(gòu)的過程，是扶貧開發(fā)機構(gòu)重構(gòu)為鄉(xiāng)村振興機構(gòu)的過程；同時也是政府內(nèi)部不同職能部門之間職能調(diào)整的過程，涉及30多個職能部門，由于不同參與主體之間的相互競爭、相互掣肘、相互沖突，進(jìn)而會導(dǎo)致在漸進(jìn)調(diào)整中“多元主體各打各的算盤，各自為政，分散用力，相互掣肘，難以協(xié)同”[21]，導(dǎo)致漸進(jìn)過程中各脫貧地區(qū)相關(guān)部門步調(diào)不一、觀望等待、躊躇不前等碎片化現(xiàn)象。因此，當(dāng)前有效銜接政策漸進(jìn)調(diào)整的迫切任務(wù)之一是建構(gòu)起多主體協(xié)同的機制。其中，關(guān)鍵在于脫貧地區(qū)黨政干部，尤其是黨政主要責(zé)任人對黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和有效銜接總體規(guī)劃的理解，核心在于建構(gòu)一個在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作、鄉(xiāng)村振興等多中心協(xié)同的有效銜接政策漸進(jìn)調(diào)整機制。

（四）有效銜接政策演進(jìn)邏輯外在表現(xiàn)為新舊政策話語之間的轉(zhuǎn)換

如前文所述，在政策漸進(jìn)調(diào)整中新舊話語替代是一個重要的介入因素，既是政策漸進(jìn)的濫觴，也是政策漸進(jìn)質(zhì)變的重要標(biāo)志。但新舊話語之間并不是簡單的替換，而是存在著歷史和邏輯的關(guān)聯(lián)。正如舊制度轉(zhuǎn)變?yōu)樾轮贫入x不開新舊話語的創(chuàng)新性結(jié)合和轉(zhuǎn)化[17]，新的政策話語是在舊的政策話語基礎(chǔ)之上進(jìn)行的創(chuàng)新發(fā)展，舊政策話語構(gòu)成了新話語的歷史基礎(chǔ)和邏輯前提。如從“貧困戶”“脫貧戶”“兩類戶”，再到“三類戶”，這組新舊話語展現(xiàn)了不同時期目標(biāo)群體的歷史變遷過程。因此，在有效銜接過程中，要正確認(rèn)知新舊政策話語的關(guān)系。一是要及時進(jìn)行政策話語轉(zhuǎn)換。有效銜接政策是否進(jìn)行了漸進(jìn)調(diào)整，一個突出的外在表現(xiàn)就是是否進(jìn)行了話語轉(zhuǎn)換，是否用新話語替換了舊話語。目前仍有一些脫貧地區(qū)仍囿于脫貧攻堅時期的政策話語，如仍然使用“脫貧戶”“兩類戶”等概念，仍然將自身工作職能定位于脫貧而不是鄉(xiāng)村振興，對于“三類戶”等概念使用較少，對“突發(fā)嚴(yán)重困難戶”“低收入群體”等概念存在認(rèn)知誤差。究其原因，這些地區(qū)的政策邏輯仍然停留在脫貧階段，在思想上因內(nèi)生動力不足致使未開啟政策邏輯的漸進(jìn)調(diào)整，外在表現(xiàn)為局限于舊話語表達(dá)。二是要歷史地把握新舊話語之間的關(guān)聯(lián)。新政策體系的建立離不開政策執(zhí)行者對新話語的理解。一些脫貧地區(qū)之所以不理解新的政策話語，一個重要的原因在于沒有采取歷史的立場來理解新話語。如從“脫貧戶”到“兩類戶”，再到“三類戶”體現(xiàn)的是脫貧攻堅成效的逐步拓展、脫貧攻堅政策體系逐步終止并轉(zhuǎn)軌到鄉(xiāng)村振興政策體系。在鄉(xiāng)村振興中，將不再存在脫貧攻堅，脫貧也已經(jīng)不構(gòu)成工作重點，共同富裕成為戰(zhàn)略重點，而防返貧將構(gòu)成鄉(xiāng)村振興社會保障政策的重要組成部分。