文／陳志光 李 兵

政策研究和人類文明一樣古老。如同彼得·德利翁所提到的，政策研究有一段長(zhǎng)久的歷史和一段短暫的過(guò)去；也就是說(shuō)，在過(guò)去的數(shù)千年里，政策已經(jīng)成為一個(gè)相當(dāng)重要的研究課題，盡管對(duì)它們的系統(tǒng)研究?jī)H僅可以追溯到幾十年前。[1]從學(xué)科發(fā)展角度來(lái)看，對(duì)政策研究最為關(guān)注的自然是“政策科學(xué)”學(xué)科，這是分析政策過(guò)程的“正宗”和“法統(tǒng)”；但是，政策科學(xué)本身就特別重視社會(huì)參與、社會(huì)制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)價(jià)值等社會(huì)因素在政策過(guò)程中的重要作用，因此誕生了研究政策與社會(huì)關(guān)系的“政策社會(huì)學(xué)”。那么，政策社會(huì)學(xué)和政策科學(xué)共享同一個(gè)涵義嗎？怎么區(qū)分二者？區(qū)分后能起到什么作用？如果不對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行很好的解釋和闡述，既容易讓政策研究者產(chǎn)生概念混淆，違反了同一律的邏輯要求；也容易讓政策制定者產(chǎn)生理論混亂，忽視了社會(huì)因素與政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化、科技等因素之間的聯(lián)系與區(qū)別；更容易讓政策執(zhí)行者面臨實(shí)踐矛盾，造成上下失調(diào)、內(nèi)外失和的困境，帶來(lái)政策事實(shí)和政策價(jià)值的沖突。

本文的重點(diǎn)在于辨析和理清“政策社會(huì)學(xué)”和“政策科學(xué)”的框架與異同，既涉及概念之邊界交互，也分析學(xué)科之理論分野，又兼顧政策之實(shí)踐對(duì)照。不同的學(xué)科既有差異，也有共性，差異代表著多元的方法，共性代表著統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。多樣的方法與統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，是我們制定和執(zhí)行政策最好的依據(jù)。

一 政策社會(huì)學(xué)與政策科學(xué)： 青藍(lán)交織的概念界定

大約公元前18世紀(jì)制定的漢謨拉比法典是最早有記錄的政策分析的例子之一。托馬斯·摩爾的《烏托邦》為“社會(huì)思考”（social contemplation）政策提供了一個(gè)處所；培根的《新大西島》將科學(xué)知識(shí)應(yīng)用到了政策過(guò)程里；孟德斯鳩的《論法的精神》指出了政策的概念與內(nèi)涵；盧梭的《社會(huì)契約論》反映了社會(huì)哲學(xué)與政治參與互動(dòng)的增長(zhǎng)；美國(guó)的《聯(lián)邦黨人文集》詳細(xì)闡述了國(guó)家統(tǒng)一的政策如何給社會(huì)帶來(lái)秩序與穩(wěn)定。之后，“政策”和“社會(huì)”作為兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域在德國(guó)哲學(xué)家黑格爾的《權(quán)利哲學(xué)綱要》中得到了清晰的表述，這兩個(gè)領(lǐng)域之間的關(guān)系成為政策研究的根本問(wèn)題之一，特別是英國(guó)的工業(yè)革命和美國(guó)的進(jìn)步運(yùn)動(dòng)都對(duì)社會(huì)與政策產(chǎn)生了廣泛的需求。[2]

1951年，拉斯韋爾正式提出“政策科學(xué)”的概念，他明確描述了政策科學(xué)的原則及其發(fā)展的政策地圖（policy map），認(rèn)為政策科學(xué)是一種探索形式，它尋求產(chǎn)生關(guān)于政策問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)。政策科學(xué)有三個(gè)主要的界定性特征:多學(xué)科視角、情境和問(wèn)題導(dǎo)向以及明確的規(guī)范性。所謂多學(xué)科性，指的是政策科學(xué)應(yīng)當(dāng)突破關(guān)于政府機(jī)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)狹隘的研究范圍，吸收諸如社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)以及管理學(xué)等領(lǐng)域的研究成果。[3]

“政策社會(huì)學(xué)”（Policy Sociology）的專有名詞正式形成于20世紀(jì)80年代。進(jìn)入21世紀(jì)，政策社會(huì)學(xué)的思想種子（intellectual seeds）剛剛開(kāi)始傳播。政策社會(huì)學(xué)是研究社會(huì)與政策之間關(guān)系的一門學(xué)科。社會(huì)與政策的關(guān)系具體包括四種（見(jiàn)圖1）:第一，社會(huì)影響政策；第二，政策影響社會(huì)；第三，社會(huì)與政策互為因果，循環(huán)演進(jìn)；第四，社會(huì)與政策不能互相影響。因此，政策社會(huì)學(xué)是社會(huì)科學(xué)和政策科學(xué)的交叉學(xué)科，是把政策看作一種特定的社會(huì)現(xiàn)象，運(yùn)用社會(huì)科學(xué)和政策科學(xué)的理論、方法和技術(shù)，研究社會(huì)與政策相互作用、相互影響的學(xué)科。政策科學(xué)和社會(huì)科學(xué)兩個(gè)母學(xué)科的蓬勃發(fā)展為政策社會(huì)學(xué)的誕生、成長(zhǎng)提供了肥沃的土壤和充足的養(yǎng)分。但政策社會(huì)學(xué)不是政策科學(xué)和社會(huì)科學(xué)簡(jiǎn)單的交叉、拼湊，政策社會(huì)學(xué)有自己獨(dú)特的研究對(duì)象、研究思想和研究方法，產(chǎn)生了1+1＞2的效果。[4]

圖1 社會(huì)與政策的四種關(guān)系[5]

總而言之，政策科學(xué)是“藍(lán)”，政策社會(huì)學(xué)是“青”，青出于藍(lán)而青藍(lán)交相輝映。政策社會(huì)學(xué)和政策科學(xué)這兩個(gè)學(xué)科之間的交互得到了承認(rèn)，兩個(gè)概念之間的共同點(diǎn)包括:（1）政策社會(huì)學(xué)和政策科學(xué)的研究對(duì)象相似相近，都以政策過(guò)程作為研究對(duì)象；（2）歷史起源互相交織，都發(fā)端于政府和社會(huì)面臨的發(fā)展難題；（3）政策實(shí)踐有所重疊，都涉及政策的時(shí)效性和實(shí)效性。政策社會(huì)學(xué)和政策科學(xué)之間也存在概念的差異性，研究不同類型的問(wèn)題，尋求不同類型的知識(shí):（1）哲學(xué)基礎(chǔ)不同，政策社會(huì)學(xué)的哲學(xué)視野更強(qiáng)調(diào)理性理解，政策科學(xué)的哲學(xué)視野更重視實(shí)踐實(shí)證；政策社會(huì)學(xué)秉承認(rèn)識(shí)、人文、批判、解釋等為主導(dǎo)的哲學(xué)傳統(tǒng)，政策科學(xué)秉承建構(gòu)、參與、經(jīng)驗(yàn)、漸進(jìn)等為主導(dǎo)的哲學(xué)傳統(tǒng)。（2）研究視角不同，政策社會(huì)學(xué)突出強(qiáng)調(diào)使用社會(huì)科學(xué)的視角去研究政策、分析政策、踐行政策、評(píng)估政策；政策科學(xué)強(qiáng)調(diào)多學(xué)科的交叉視角，除了使用社會(huì)科學(xué)的視角以外，還使用決策科學(xué)、運(yùn)籌科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、工程科學(xué)的視角。（3）政策邏輯不同。政策社會(huì)學(xué)更強(qiáng)調(diào)從理論領(lǐng)域出發(fā)探討政策體系的社會(huì)基礎(chǔ)，突出社會(huì)知識(shí)“驅(qū)動(dòng)”政策研究，貢獻(xiàn)了許多政策利用的“社會(huì)性”模型；政策科學(xué)強(qiáng)調(diào)為國(guó)家和社會(huì)揭示政策問(wèn)題的根源，突出政策問(wèn)題“刺激”學(xué)術(shù)知識(shí)，做出客觀的、有價(jià)值的分析和判斷，以提供直接解決方案。

二 政策社會(huì)學(xué)與政策科學(xué)：殊途同歸的理論框架

政策過(guò)程在政策科學(xué)中通常被概念化為以下幾個(gè)節(jié)點(diǎn):議程設(shè)置、問(wèn)題定義、政策制定、政策決定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策維持、繼承或終止，其中最為關(guān)鍵的步驟是政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估（見(jiàn)圖2）。

政策制定是政策過(guò)程中最為重要的環(huán)節(jié)，一些理論家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，需要更密切地關(guān)注政策設(shè)計(jì)。政策制定應(yīng)明確界定政策的應(yīng)用領(lǐng)域、政策目標(biāo)和特征、受益的社會(huì)成員以及解決問(wèn)題的行動(dòng)和戰(zhàn)略。從政策科學(xué)的角度來(lái)看，政府、市場(chǎng)和社會(huì)構(gòu)成政策制定的參與主體；從政策社會(huì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，人民群眾、社會(huì)組織、社區(qū)社工以及專家智庫(kù)是社會(huì)參與政策制定的主要組成力量。政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)實(shí)在是政策科學(xué)的依據(jù)和根基，而政策社會(huì)學(xué)主要關(guān)注社會(huì)實(shí)在與政策制定的相互關(guān)系，特別是社會(huì)制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系對(duì)公共政策設(shè)計(jì)的影響。

圖2 政策社會(huì)學(xué)與政策科學(xué)的理論研究框架

政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。[6]更具體地說(shuō)，是“政策變現(xiàn)”，[7]是將政策與行動(dòng)聯(lián)系起來(lái)的機(jī)制、資源和關(guān)系，也是執(zhí)行和完成一項(xiàng)政策的過(guò)程。從政策科學(xué)的角度來(lái)看，權(quán)力、利益和精神構(gòu)成政策執(zhí)行的主要資源；從政策社會(huì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)管制、社會(huì)交換與社會(huì)激勵(lì)是社會(huì)參與政策執(zhí)行的主要手段。自上而下、自下而上和由外到內(nèi)的政策執(zhí)行是政策科學(xué)的主要組織路徑；而政策社會(huì)學(xué)關(guān)注社會(huì)動(dòng)員、社會(huì)支持、社會(huì)主導(dǎo)等社會(huì)力量對(duì)政策執(zhí)行的推動(dòng)或阻礙。

項(xiàng)目評(píng)估是政策實(shí)施的關(guān)鍵。執(zhí)行和評(píng)估被認(rèn)為是兩個(gè)不同的階段，被稱為同一枚硬幣的兩面，執(zhí)行提供評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，而評(píng)估提供情報(bào)，以理解正在發(fā)生的事情。事實(shí)與價(jià)值是政策科學(xué)和政策社會(huì)學(xué)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。從政策科學(xué)的角度來(lái)看，目標(biāo)達(dá)成、成本效益和因果關(guān)系構(gòu)成事實(shí)評(píng)估的主要內(nèi)容；從政策社會(huì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)描述、社會(huì)分析與社會(huì)模型是評(píng)價(jià)政策效果的重要工具。政策規(guī)范、政策質(zhì)量和政策情感是政策科學(xué)的主要價(jià)值評(píng)估內(nèi)容；而政策社會(huì)學(xué)關(guān)注社會(huì)詮釋、社會(huì)理解、社會(huì)支持等社會(huì)力量對(duì)政策評(píng)估的作用和影響。

三 政策社會(huì)學(xué)與政策科學(xué)：原則一致的政策制定

許多政策之所以失敗，就是因?yàn)樗鼈冊(cè)O(shè)計(jì)得不好。如果政策“一誕生就殘破”，即使是世界上最好的公共政策機(jī)構(gòu)也沒(méi)有機(jī)會(huì)使它們成功。為了避免政策制定的失敗，政策社會(huì)學(xué)和政策科學(xué)都采取了原則一致的“社會(huì)參與”和“問(wèn)題導(dǎo)向”。

（一）社會(huì)參與的政策制定

雖然政治概念的清晰性和市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的嚴(yán)密性是進(jìn)行政策制定的重要目標(biāo)，但同樣重要的是，這種制定應(yīng)以社會(huì)參與為基礎(chǔ)。政策科學(xué)最為重視“社會(huì)參與原則”，提倡“政策科學(xué)的社會(huì)化”。[8]以社會(huì)方式制定政策是有必要的，更多的社會(huì)元素比更少的好，公民在行政活動(dòng)中要“最大限度地參與”。[9]政策社會(huì)學(xué)也特別關(guān)注“社會(huì)參與原則”。例如，1954年，為起草中華人民共和國(guó)第一部憲法（后被稱為“五四憲法”），通過(guò)全國(guó)農(nóng)民、工人、學(xué)者、工商業(yè)、民主黨派、武裝部隊(duì)等1.5億多人參加的大討論，由8000多人反復(fù)修改，并征求了法律、語(yǔ)言等多方面專家的意見(jiàn)。[10]再如，政策研究者對(duì)美國(guó)航線管制的分析揭示出了影響政策制定的三個(gè)社會(huì)聯(lián)盟:（1）支持管制的聯(lián)盟。由主要的航空公司、大多數(shù)的航空聯(lián)盟、較小的機(jī)場(chǎng)和他們的立法同盟者組成。（2）反對(duì)管制的聯(lián)盟。由較小的航空公司、較大的機(jī)場(chǎng)、大多數(shù)的消費(fèi)者、一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家和他們的立法同盟者組成。（3）放松管制的聯(lián)盟。其成員大部分是學(xué)院派經(jīng)濟(jì)學(xué)家和部分消費(fèi)者集團(tuán)。美國(guó)民用航空委員會(huì)通常是支持航空管制的，但也會(huì)根據(jù)具體情況而搖擺不定，從支持管制轉(zhuǎn)變成放松管制。[11]

（二）問(wèn)題導(dǎo)向的政策制定

政策科學(xué)認(rèn)為，政策制定的關(guān)鍵是:明確的政治目標(biāo)、清晰的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和匹配的社會(huì)實(shí)在。[12]政策社會(huì)學(xué)強(qiáng)調(diào)政策要“擁抱社會(huì)”，以社會(huì)實(shí)在為基礎(chǔ)，提出解決問(wèn)題的方案。[13]下面重點(diǎn)分析政策社會(huì)學(xué)與政策科學(xué)決策依據(jù)的共同點(diǎn):社會(huì)實(shí)在決定的問(wèn)題導(dǎo)向。

1.制度約束與政策框架。社會(huì)制度影響政策的制定和這些政策如何付諸實(shí)踐；社會(huì)制度因素既可以為政策的有效實(shí)施提供機(jī)會(huì)，也可以為政策的無(wú)效執(zhí)行提供限制，產(chǎn)生“制度邊界”；而政策系統(tǒng)又反過(guò)來(lái)影響社會(huì)制度的調(diào)適和變革。例如，弗蘭克·道賓在《打造產(chǎn)業(yè)政策:鐵路時(shí)代的美國(guó)、英國(guó)和法國(guó)》一書(shū)中認(rèn)為，在1852到1900年間，這三個(gè)國(guó)家的工業(yè)政策由于社會(huì)制度的不同而產(chǎn)生了法律化的差異:美國(guó)把主權(quán)置于一系列自治社區(qū)政府中，而由法院主導(dǎo)的聯(lián)邦政府則相對(duì)羸弱。法國(guó)把主權(quán)置于統(tǒng)領(lǐng)政治秩序和保持國(guó)家統(tǒng)一的唯一力量中央政府手中，相應(yīng)地，產(chǎn)業(yè)政策制定的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)也屬于中央政府。英國(guó)將主權(quán)置于精英個(gè)體身上，其產(chǎn)業(yè)政策力圖把經(jīng)濟(jì)自主權(quán)置于個(gè)體公司之中。[14]

2.結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)與政策依據(jù)。中國(guó)正處于全面而深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)是分析政策制定和政策執(zhí)行最重要、最基本的工具之一。政策本身是一個(gè)運(yùn)動(dòng)、發(fā)展的過(guò)程，它的制定原則和設(shè)計(jì)目標(biāo)受到社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響和作用，對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生“路徑依賴”和“預(yù)期適應(yīng)”。各種具體的社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)為政策制定提供客觀依據(jù)，伴隨各種結(jié)構(gòu)的變遷，政策也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整。例如，家庭結(jié)構(gòu)的變遷在客觀上要求養(yǎng)老政策的調(diào)整。目前，我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)類型出現(xiàn)明顯變化，核心家庭占據(jù)主要地位，獨(dú)居或者二人夫妻家庭成為常見(jiàn)類型。在老齡化背景下，家庭結(jié)構(gòu)的變遷使得居家養(yǎng)老的模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這對(duì)公共政策資源的調(diào)整與有效供給提出了要求?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》指出，研究制定住房等支持政策，完善階梯電價(jià)、水價(jià)、氣價(jià)政策，鼓勵(lì)成年子女與老年父母就近居住或共同生活，履行贍養(yǎng)義務(wù)、承擔(dān)照料責(zé)任。此外，韓國(guó)、新加坡等亞洲國(guó)家采取護(hù)理補(bǔ)貼、減免遺產(chǎn)稅或房屋稅、購(gòu)房?jī)?yōu)惠等政策鼓勵(lì)子女與父母同住，這為老年人投靠子女提供了方便，具有積極作用。

3.關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與政策導(dǎo)向。由于地位、資源、正式權(quán)威、信息獲取和專業(yè)知識(shí)的差異，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的不同結(jié)構(gòu)帶來(lái)了不同的政策走向。社會(huì)關(guān)系包括社會(huì)合作、社會(huì)交往、社會(huì)沖突等。其中，社會(huì)沖突是影響政策導(dǎo)向最為突出的因素。以中國(guó)封建王朝土地兼并引起社會(huì)沖突為例，由于長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)、土地兼并，地主與農(nóng)民的矛盾激化，導(dǎo)致農(nóng)民起義戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)。為避免戰(zhàn)爭(zhēng)，古代統(tǒng)治者會(huì)采取抑制兼并的政策，改革土地所有制，保證農(nóng)民有一定的土地。如屯田制，國(guó)家強(qiáng)制農(nóng)民或士兵耕種國(guó)有土地，征收一定數(shù)額的田租?！段簳?shū)》有言:“夫定國(guó)之術(shù)，在于強(qiáng)兵足食，秦人以急農(nóng)兼天下；孝武以屯田定西域，此先代之良式也。是歲，乃募民屯田許下，得谷百萬(wàn)斛。”同時(shí)，清查大地主土地的實(shí)際數(shù)目，保證國(guó)家的賦稅收入，如唐朝的“均田制”“兩稅法”，宋朝的“青苗法”“方田均稅法”，明朝的“魚(yú)鱗圖冊(cè)”“一條鞭法”，清朝的“攤丁入地”“地丁合一”都要求清丈土地，將賦歸于地，計(jì)畝征收，擴(kuò)大征收面，使稅賦相對(duì)均平。

四 政策社會(huì)學(xué)與政策科學(xué)：表里相依的政策執(zhí)行

執(zhí)行一直被認(rèn)為是政策過(guò)程中一個(gè)獨(dú)特的階段，其代表了政策理念或期望向旨在解決社會(huì)問(wèn)題上的行動(dòng)轉(zhuǎn)變。政策社會(huì)學(xué)和政策科學(xué)對(duì)政策執(zhí)行的研究恰好構(gòu)成了表里相依的雙螺旋實(shí)施機(jī)制。

（一）政策執(zhí)行的資源與外化

1.權(quán)力與社會(huì)控制。政策科學(xué)的研究表明，權(quán)力對(duì)于有效的政策執(zhí)行至關(guān)重要。[15]執(zhí)行被視為一種強(qiáng)大的權(quán)力管理的產(chǎn)物，包括控制、強(qiáng)制和遵從，以確保與政策目標(biāo)的一致性。而權(quán)力在社會(huì)層面主要表現(xiàn)為社會(huì)控制。社會(huì)控制是指社會(huì)通過(guò)風(fēng)俗、習(xí)慣、宗教、法律、道德等方面的社會(huì)規(guī)范對(duì)個(gè)人或群體的行為施加約束的過(guò)程。[16]對(duì)于社會(huì)控制，可被劃分為四種類型:絕對(duì)禁止、具有豁免的禁止，具有許可的禁止與具有告知義務(wù)的禁止。

2.利益與社會(huì)交換。政策科學(xué)認(rèn)為，利益是政策執(zhí)行的根本推動(dòng)力量。換言之，政策的順利執(zhí)行依賴于利益相關(guān)者之間的社會(huì)交換。關(guān)于社會(huì)交換的著述可以追溯到亞里士多德的《尼各馬可倫理學(xué)》，之后出現(xiàn)了越來(lái)越多致力于社會(huì)交換的研究。社會(huì)交換理論對(duì)政策執(zhí)行最有影響力的規(guī)則是互惠原則。例如，中國(guó)的養(yǎng)老金制度是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付規(guī)則，需要跨代進(jìn)行統(tǒng)籌，即城鄉(xiāng)就業(yè)人員現(xiàn)在交的養(yǎng)老金，養(yǎng)的是他們父母這一代退休者，而本人今后領(lǐng)取的養(yǎng)老金，實(shí)際上是由他們的子女一代繳納，實(shí)現(xiàn)的是代際養(yǎng)老和代際交換。[17]因此，跨代支付養(yǎng)老金的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)是社會(huì)交換的互惠原則以及對(duì)社會(huì)信任的集體主義原則。

3.精神與社會(huì)激勵(lì)。政策科學(xué)認(rèn)為，物質(zhì)和精神都是可以調(diào)動(dòng)的政策資源，激勵(lì)各種公共和私人行為者參與政策設(shè)計(jì)和適應(yīng)政策實(shí)施的過(guò)程。政策社會(huì)學(xué)重視社會(huì)激勵(lì)的作用和影響。社會(huì)激勵(lì)是社會(huì)利用資金、資源、福利、情感、心理等為政策執(zhí)行提供物質(zhì)和精神的激勵(lì)與支持。社會(huì)激勵(lì)性工具給政策對(duì)象一定的自由——他們自己可以決定是否接納激勵(lì)和獎(jiǎng)賞。例如，為積極推動(dòng)科技創(chuàng)新政策的貫徹和落實(shí)，獎(jiǎng)勵(lì)在科技進(jìn)步活動(dòng)中作出突出貢獻(xiàn)的公民與組織，國(guó)務(wù)院于2000年設(shè)立5項(xiàng)激勵(lì)獎(jiǎng)項(xiàng)，包括國(guó)家最高科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)、國(guó)家自然科學(xué)獎(jiǎng)、國(guó)家技術(shù)發(fā)明獎(jiǎng)、國(guó)家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)和中華人民共和國(guó)國(guó)際科學(xué)技術(shù)合作獎(jiǎng)。科技創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)的設(shè)立和頒發(fā)，使獲得者能夠享有廣泛的社會(huì)贊譽(yù)和崇高的社會(huì)敬意，極大地調(diào)動(dòng)了科學(xué)技術(shù)工作者的積極性和創(chuàng)造性。

（二）政策執(zhí)行的路徑與內(nèi)涵

1.自上而下與社會(huì)動(dòng)員。在政策科學(xué)中，自上而下的路徑著眼于政治決策者制定的公共政策是如何傳達(dá)給負(fù)責(zé)執(zhí)行的公共管理者的。決策者通過(guò)長(zhǎng)長(zhǎng)的執(zhí)行鏈與當(dāng)?shù)鼗鶎訖C(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起，這些執(zhí)行鏈有許多否決點(diǎn)。在每一個(gè)否決點(diǎn)上，不明確的目標(biāo)、政治沖突、相互競(jìng)爭(zhēng)的義務(wù)、聯(lián)合行動(dòng)的復(fù)雜性，或缺乏資源、技能和承諾，都可能導(dǎo)致誤差與偏離，從而大大降低成功執(zhí)行的機(jī)會(huì)，增加失敗的風(fēng)險(xiǎn)。從上而下的執(zhí)行鏈越長(zhǎng)，失敗的風(fēng)險(xiǎn)就越高。因此，自上而下的路徑常常需要各個(gè)執(zhí)行層級(jí)的社會(huì)動(dòng)員。即政策社會(huì)學(xué)所看重的，民眾的自發(fā)動(dòng)員，志愿組織、利益集團(tuán)和行業(yè)協(xié)會(huì)的積極動(dòng)員通常能夠在與政府的互動(dòng)中提升政策的績(jī)效。[18]

2.自下而上與社會(huì)支持?？梢钥隙ǖ氖?，政策科學(xué)所研究的由上而下和由下而上的執(zhí)行是由完全不同的政策理念所激發(fā)的——自上而下的執(zhí)行路徑以傳統(tǒng)的上命—中傳—下從的邏輯為理由，而自下而上的執(zhí)行路徑則專注于底層發(fā)起、政策互動(dòng)、對(duì)象參與和多方合作。同時(shí)，從下而上的執(zhí)行路徑確立了公共管理者在影響他們接觸的民眾方面，擁有廣泛的自由裁量權(quán)和解釋權(quán)。而政策社會(huì)學(xué)則認(rèn)為，社會(huì)專業(yè)人士和社會(huì)組織擁有重要的技能和資源，并擁有實(shí)用的知識(shí)和技術(shù)，可以支持決策者更好地理解政策和解決問(wèn)題。

3.由外而內(nèi)與社會(huì)主導(dǎo)。政策科學(xué)由外向內(nèi)的解釋認(rèn)為，傳統(tǒng)的政府鏈假設(shè)民眾和政策使用者將隨時(shí)遵守規(guī)則和立法，并對(duì)公共政策提供的制裁和獎(jiǎng)勵(lì)作出反應(yīng)。然而，一些政策對(duì)象，以及代表和維護(hù)他們利益的組織，可能會(huì)通過(guò)直接或間接的抵制，拒絕遵守特定的規(guī)則，操縱與改變政策。政策社會(huì)學(xué)由外而內(nèi)的觀點(diǎn)認(rèn)為，政策的制定或執(zhí)行，并不全部都是由政治端或經(jīng)濟(jì)端發(fā)起或開(kāi)始，社會(huì)也是政策制定的重要發(fā)起者之一，社會(huì)因素更是引起政策提出、變更或消亡的重要原因，由此找到了政府部門以外的行為反應(yīng)和政策邏輯中社會(huì)主導(dǎo)的根源。

五 政策社會(huì)學(xué)與政策科學(xué)：不同體系的政策評(píng)估

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)因政策不斷進(jìn)步而民富國(guó)強(qiáng)，比如最低保障、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、減免學(xué)費(fèi)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、出口退稅、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)等政策都為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展、社會(huì)的和諧團(tuán)結(jié)作出了不可估量的貢獻(xiàn)。同時(shí)，未被滿足的社會(huì)需求、民眾日益增長(zhǎng)的期望、收緊的財(cái)政約束以及越來(lái)越多的溢出效應(yīng)，導(dǎo)致仍有一些亟需解決的問(wèn)題。

（一）政策評(píng)估的事實(shí)分析

1.目標(biāo)達(dá)成與社會(huì)描述。政策目標(biāo)是政策執(zhí)行預(yù)期可以達(dá)到的目的、要求和結(jié)果。任何一種政策，都有自己特定的目標(biāo)。如我國(guó)的文藝政策，目的就是“促使作家們創(chuàng)造出具有較高藝術(shù)價(jià)值的作品，滿足廣大人民群眾的精神需求”，而這事實(shí)上就是一種政策目標(biāo)的社會(huì)描述。社會(huì)描述是根據(jù)社會(huì)的需求，描述社會(huì)對(duì)政策的目的和要求。對(duì)于政策目標(biāo)的社會(huì)描述具體包括:（1）合法性，政策的全過(guò)程要符合立法精神和法律規(guī)范；（2）明確性，政策目標(biāo)要清晰、準(zhǔn)確、具體和可界定，切忌籠統(tǒng)不清；（3）可行性，政策目標(biāo)的完成是可以且可能實(shí)現(xiàn)的，不切實(shí)際、好高騖遠(yuǎn)，必然會(huì)導(dǎo)致公共政策難以完成；（4）效率性，政策體系能夠高效、迅捷地完成預(yù)設(shè)目標(biāo)；（5）公平性，公共政策是為人民大眾謀取福利的工具手段，最為關(guān)鍵的是能夠惠及每一個(gè)群體；（6）預(yù)測(cè)性，確定公共政策目標(biāo)時(shí)要使其符合未來(lái)的發(fā)展需要。

2.成本效益與社會(huì)分析。在講究效率的政策環(huán)境下，成本控制和效益最大化成為政策科學(xué)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。如何科學(xué)分析政策的各項(xiàng)成本構(gòu)成及影響績(jī)效的關(guān)鍵要素，找到成本控制的核心思路和關(guān)鍵環(huán)節(jié)成為政策評(píng)估的核心問(wèn)題。而政策社會(huì)學(xué)認(rèn)為，成本控制絕對(duì)不僅僅是單純的壓縮經(jīng)濟(jì)費(fèi)用，它需要與宏觀社會(huì)環(huán)境、政策的整體目標(biāo)、政策的社會(huì)導(dǎo)向、政策執(zhí)行模式等有效結(jié)合，建立起科學(xué)合理的社會(huì)分析與核算系統(tǒng)，讓政策的制定者、執(zhí)行者能夠全面、清晰地了解影響政策評(píng)估的成本構(gòu)架與盈利情況。

3.因果關(guān)系與社會(huì)模型。政策科學(xué)越來(lái)越看重政策與事實(shí)之間的因果關(guān)系，因?yàn)橐蚬P(guān)系是衡量政策績(jī)效和政策結(jié)果的一項(xiàng)重要指標(biāo)，是政策科學(xué)實(shí)踐性和實(shí)效性的一個(gè)根本衡量因素。政策社會(huì)學(xué)也認(rèn)為，要對(duì)政策系統(tǒng)進(jìn)行深層次因果分析，特別是關(guān)于政策執(zhí)行的社會(huì)原因進(jìn)行探究和尋根。政策社會(huì)學(xué)常用的政策因果評(píng)估模型包括:隨機(jī)對(duì)照試驗(yàn)法、多元回歸法、工具變量法、斷點(diǎn)回歸法、雙重差分法、傾向匹配法、合成控制法等。

（二）政策評(píng)估的價(jià)值分析

1.政策規(guī)范與社會(huì)詮釋。不可否認(rèn)也不能忽視，任何一個(gè)政策體系都有著一定的實(shí)施規(guī)范和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。在缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的情況下，政策制定是不可能適當(dāng)?shù)模邎?zhí)行是不可能有效的，政策評(píng)估是不可能準(zhǔn)確的。因此，研究人員和實(shí)踐者都必須充分意識(shí)到政策的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)是什么，以及它適合的形式、領(lǐng)域和目的。任何形式化的政策探究方法都會(huì)產(chǎn)生特定的承諾和規(guī)范，這些承諾和假設(shè)是由社會(huì)詮釋構(gòu)成的。政策規(guī)范的社會(huì)詮釋包括:什么是政策，政策的過(guò)程包括哪些，政策執(zhí)行的步驟，政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，如何進(jìn)行政策的調(diào)整、取消與終結(jié)等等。這種由社會(huì)詮釋所創(chuàng)造出來(lái)的獨(dú)立性是區(qū)分一個(gè)政策研究是否合乎邏輯和現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。如果沒(méi)有這樣的詮釋，我們可能很容易成為僅僅機(jī)械地執(zhí)行政策的行動(dòng)者，而對(duì)政策是什么、意味著什么，或者在任何更大的知識(shí)框架中如何將它們情境化沒(méi)有任何真正的實(shí)現(xiàn)。因此，我們必須明確和自覺(jué)地考慮政策的社會(huì)詮釋意義。

2.政策質(zhì)量與社會(huì)理解?！昂谜摺崩窕菝?，為民心之所向；“壞政策” 勞民傷財(cái)，為人民所唾棄。彼之蜜糖，吾之砒霜，彼之敝草，吾之珍寶；怎么是好政策，什么是壞政策，這取決于社會(huì)的理解和感受。拉斯韋爾提出政策科學(xué)是基于“洞察力”而獲得的“對(duì)人的理解”；[19]哈貝馬斯也提出“以行動(dòng)為導(dǎo)向的自我理解”。[20]政策社會(huì)學(xué)的“社會(huì)理解”概念強(qiáng)調(diào)在承認(rèn)本體論主體性的基礎(chǔ)上，從他人的角度理解事物，提高公眾對(duì)政策質(zhì)量的認(rèn)同感，從而有利于調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資源參與公共政策過(guò)程，減少政策執(zhí)行的阻力與偏差。

3.政策情感與社會(huì)信任。政策科學(xué)認(rèn)為政策向善，政策的最終目的是人文關(guān)懷、社會(huì)善意，是情感支持與互動(dòng)。政策社會(huì)學(xué)認(rèn)為公共政策是社會(huì)治理的手段，更是公平正義的表現(xiàn)。如孟子所說(shuō):“仰不愧于天，俯不作于地”。國(guó)際政策的社會(huì)關(guān)懷也值得我們借鑒，如1977年英國(guó)的《住房法》規(guī)定，向某些“優(yōu)先”群體內(nèi)無(wú)家可歸的人提供住處。這些優(yōu)先群體包括:有小孩的家庭、老年人、病人以及由自然災(zāi)害如洪水、火災(zāi)等造成的無(wú)家可歸的人。地方政府要為無(wú)家可歸者提供臨時(shí)性幫助，為與本地有某種聯(lián)系（有細(xì)致的定義）的無(wú)家可歸者提供永久性幫助。[21]

六 總 結(jié)

政策社會(huì)學(xué)是社會(huì)學(xué)和政策學(xué)的交叉學(xué)科，是運(yùn)用社會(huì)學(xué)的邏輯和方法去研究各項(xiàng)政策，并關(guān)注政策體系對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的適應(yīng)與改造；政策科學(xué)是多學(xué)科的交叉，它并不特別重視是社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)還是政治學(xué)的哪個(gè)范疇，主要關(guān)注的是政策的實(shí)踐性、針對(duì)性和有效性。兩門學(xué)科既包含對(duì)政策體系的客觀因果性探討，也包含對(duì)政策過(guò)程的主觀意義理解。當(dāng)然，通過(guò)兩門學(xué)科基本框架的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，政策社會(huì)學(xué)和政策科學(xué)對(duì)于政策研究的貢獻(xiàn)和發(fā)展，不單單是這些具體的方面和措施，更為關(guān)鍵的是，兩門學(xué)科分別體現(xiàn)了對(duì)于政策過(guò)程的理論和思想，體現(xiàn)了各自把準(zhǔn)政策脈絡(luò)、落實(shí)政策措施、實(shí)現(xiàn)政策價(jià)值的根本邏輯。當(dāng)然，正如前文所述，政策社會(huì)學(xué)和政策科學(xué)還是有著理論和實(shí)踐的本質(zhì)區(qū)別的?？傊?，政策社會(huì)學(xué)與政策科學(xué)同源但不同宗、同根但不同枝，是青藍(lán)交織、相互輝映的兩門學(xué)科，都體現(xiàn)了自身的學(xué)科貢獻(xiàn)與政策良心。