陳大鵬

2022年11月，歐洲議會、歐盟委員會和歐盟（部長）理事會就“碳邊境調(diào)節(jié)機制”（carbon border adjustment mechanism，簡稱CBAM）開展了首輪“三方對話”。歐盟CBAM預(yù)計于2023年正式進入過渡期，將成為全球首個CBAM機制。但是，歐盟CBAM尚有重大爭議。我國需要積極應(yīng)對，把握歐盟CBAM帶來的“綠色機遇”，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，呼吁歐盟將CBAM收入用于發(fā)展中國家的減碳援助，積極參與氣候變化等領(lǐng)域國際標準和規(guī)則的制定，同時積極完善國內(nèi)統(tǒng)一減碳大市場。

一、歐盟CBAM“箭在弦上”

2021年，歐委會提出名為“減碳55計劃”的綠色轉(zhuǎn)型新政，包括一攬子環(huán)保提案，旨在實現(xiàn)到2030年歐盟溫室氣體凈排放量與1990年的水平相比至少減少55%，到2050年實現(xiàn)碳中和，其中就包括建立CBAM機制。歐盟CBAM的目標可從四個角度來理解。一是從公平競爭的角度，歐盟CBAM和歐盟碳排放權(quán)交易體系（ETS）調(diào)整是“孿生改革”，其中歐盟ETS改革針對歐盟企業(yè)，重點是逐步擴大碳排放權(quán)交易覆蓋范圍、取消免費碳排放權(quán)配額、縮小碳排放權(quán)上限，是對歐盟內(nèi)部企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型要求；而CBAM則針對向歐盟出口商品的非歐盟企業(yè)，重點是將相關(guān)企業(yè)的碳成本提高到歐盟企業(yè)的相同水平，避免其在市場競爭中獲取不正當競爭優(yōu)勢。二是從貿(mào)易隱含碳的角度，CBAM可以避免非歐盟經(jīng)濟體以低于歐盟標準的方式進行生產(chǎn)并對歐盟出口，從而造成“碳泄漏”。三是從全球減碳的角度，CBAM向不符合綠色低碳要求的企業(yè)和產(chǎn)品額外征稅，可敦促相關(guān)企業(yè)改進技術(shù)和設(shè)備、減少高排放產(chǎn)品生產(chǎn)，從而助力全球減排目標實現(xiàn)。四是從預(yù)算收入的角度，雖然歐盟強調(diào)取得收入并非是CBAM初衷，但客觀上CBAM收入納入歐盟預(yù)算，歐盟委員會承認CBAM收入可用于支持“下一代歐盟”計劃實施。

2021年7月，歐盟委員會正式提出CBAM方案。2022年3月，歐盟（部長）理事會正式就CBAM達成協(xié)議。2022年6月，歐洲議會正式投票對CBAM修正案表示支持。三個版本的CBAM方案對比如表1所示。目前，歐盟CBAM已經(jīng)進入歐洲議會、歐盟委員會和歐盟（部長）理事會“三方對話”階段，2022年11月召開了首輪“三方對話”。

二、歐盟CBAM尚面臨“四大爭議”

一是CBAM具體執(zhí)行機制的爭議。第一，在碳排放權(quán)定價標準方面，歐盟CBAM力圖將進口產(chǎn)品對應(yīng)的碳價與歐盟本土產(chǎn)品的碳價“打通”，CBAM證書價格將采用歐盟碳排放權(quán)配額的周平均拍賣價格。但是，目前已經(jīng)建成碳市場的國家和地區(qū)，碳價差異較大。粗暴利用某個國家的碳價作為“標準碳價”，可能帶來新的扭曲。第二，在碳含量和境外碳成本測定方面，歐盟要求相關(guān)市場主體“自我證明”，對于不能提供有效證據(jù)的，按照所在國或者歐盟同類企業(yè)最高的碳排放強度確認碳排放量。這一機制執(zhí)行難度較大，歐盟在判定企業(yè)提供的碳排放證明材料乃至一國碳排放統(tǒng)計體系可靠性時具有較大的自由裁量權(quán)，不排除利用這種裁量權(quán)實施歧視性限制的可能。第三，在CBAM收入用途方面，在歐盟境外企業(yè)生產(chǎn)商品中蘊含的碳價格低于歐盟水平的情況下，歐盟將收取“差額”作為CBAM收入，這部分收入如何使用對于系統(tǒng)整體效率至關(guān)重要。從全球減排的角度，這部分碳稅應(yīng)該用于發(fā)展中國家進行設(shè)備綠色化改造等，而非用于補貼歐盟的企業(yè)或者消費者。

二是CBAM是否違反WTO規(guī)則的爭議。歐盟認為，該機制并不針對具體國家，而是針對企業(yè)，讓外國企業(yè)承擔與歐盟企業(yè)相似的減排成本，從而保障公平競爭、推動全球減碳，不違反WTO相關(guān)規(guī)則。但是，有學(xué)者認為，雖然歐盟CBAM和ETS改革是同步推進、兩者碳價打通，但具體操作很可能存在銜接不暢的問題，可能有違WTO國民待遇原則，且“必需”性要求中的碳稅可作為替代措施與歐盟將自身標準強加給貿(mào)易伙伴也涉嫌違反GATT第20條“一般例外”實質(zhì)性和程序性要求。甚至有智庫報告認為，CBAM是新型的綠色保護主義典型代表。

三是碳排放權(quán)免費配額取消速度和節(jié)奏的爭議。世界自然基金會等22家機構(gòu)發(fā)表公開信，認為免費碳配額構(gòu)成對高碳行業(yè)的高額補貼，要求盡快取消免費碳配額，支持歐洲議會的方案，即2026—2030年每年減少初始值的10%，2032年全面取消；同時，要優(yōu)化碳配額的分配機制，將投資于綠色低碳轉(zhuǎn)型作為企業(yè)獲得免費碳配額的前提條件。但是歐盟水泥、鋼鐵、化肥、鋁業(yè)和金屬等相關(guān)行業(yè)協(xié)會認為，當前歐盟面臨能源危機、經(jīng)濟復(fù)蘇脆弱，CBAM的實施和免費碳配額的取消應(yīng)該慎重，避免碳成本飆升沖擊歐盟產(chǎn)業(yè)鏈，故支持歐盟（部長）理事會關(guān)于取消碳配額應(yīng)“先慢后快”的方案。

四是目前歐盟CBAM僅針對進口，未來是否需要對出口進行碳邊境調(diào)節(jié)的爭議。歐盟水泥、鋼鐵、化肥、鋁業(yè)和金屬等相關(guān)行業(yè)協(xié)會認為，CBAM是將進口相關(guān)產(chǎn)品的碳價與歐盟內(nèi)部碳價打通，但目前尚無出口CBAM機制，可能導(dǎo)致歐盟出口企業(yè)要承受高于國際競爭者的碳成本，從而在國際競爭中處于劣勢。但是，針對出口環(huán)節(jié)的CBAM實質(zhì)上構(gòu)成“出口補貼”，可能明顯有違WTO規(guī)則，容易引發(fā)新的經(jīng)貿(mào)沖突。

三、政策建議

（一）充分利用CBAM帶來的“綠色競爭機遇”，加速推動國內(nèi)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

綜合來看，歐盟CBAM一方面引入“綠色競爭”，出口歐盟的境外企業(yè)在CBAM管理下需要與歐盟內(nèi)部企業(yè)在綠色低碳方面“同臺競爭”，承受相同的碳成本；另一方面也創(chuàng)造“綠色機遇”，在我國積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和的過程中，我國企業(yè)在綠色發(fā)展方面的技術(shù)優(yōu)勢、流程優(yōu)勢和管理優(yōu)勢有望進一步凸顯，中歐綠色合作將持續(xù)深化。例如，根據(jù)上官方欽、劉正東和殷瑞鈺（2021）研究分析，我國鋼鐵行業(yè)噸鋼CO2排放量從1991年的3.91噸降低到2019年的1.63噸，下降幅度達58%。而全球噸鋼二氧化碳排放量平均為2噸，歐盟也達到1.9噸，在統(tǒng)一的碳排放強度標準下，我國企業(yè)反而有望獲得更大的競爭優(yōu)勢。且我國持續(xù)加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)流程優(yōu)化、技術(shù)升級，將進一步降低相關(guān)企業(yè)的碳排放強度、提升全球“綠色競爭力”，在CBAM條件下可能獲得更強的比較優(yōu)勢擴大對歐盟等海外市場出口。對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級所需要的資金，要充分發(fā)揮綠色金融機制作用。在堅持淘汰落后產(chǎn)能的同時，完善淘汰機制和行業(yè)標準，通過建立對應(yīng)的資產(chǎn)重組、不良資產(chǎn)處置等金融機制來實現(xiàn)高碳產(chǎn)能穩(wěn)步退出、避免嚴重沖擊當?shù)亟?jīng)濟。

（二）強調(diào)“共同但有區(qū)別的責任”，呼吁歐盟將CBAM所得稅收用于發(fā)展中國家的減碳援助

“共同但有區(qū)別的責任”原則是全球氣候治理的基石。發(fā)展中國家為應(yīng)對全球氣候變化作出巨大貢獻。一方面，中國等新興經(jīng)濟體發(fā)揮“世界工廠”的功能，產(chǎn)品行銷世界各地而碳排放和環(huán)境污染留在本地，客觀上減少了發(fā)達國家本國的碳排放。另一方面，廣大發(fā)展中國家處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)深化期，有擴大碳排放的內(nèi)在需求，主動承諾碳達峰碳中和客觀上需要犧牲部分發(fā)展權(quán)。中國作為最大的發(fā)展中國家，應(yīng)代表廣大發(fā)展中國家發(fā)聲，要求發(fā)達國家更好履行承諾，切實幫助發(fā)展中國家加速綠色低碳轉(zhuǎn)型。具體措施之一就是將CBAM收入用于發(fā)展中國家的減碳援助。既然歐盟聲稱CBAM是為了提高全球碳排放標準、推動低碳技術(shù)普及，強調(diào)CBAM初衷不在于創(chuàng)造財政收入，就應(yīng)落實相關(guān)機制，保證CBAM收入更多用于支持發(fā)展中國家的綠色低碳轉(zhuǎn)型，包括低價甚至免費向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓綠色低碳技術(shù)、支持發(fā)展中國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行綠色節(jié)能設(shè)備改造等。

（三）積極參與氣候變化等領(lǐng)域國際標準和規(guī)則的制定，提升我國參與全球治理的能力和影響力

積極主動參與構(gòu)建科學(xué)的、廣泛認可的碳排放監(jiān)測核算—報告—核查（MRV）體系。一是增強第三方核查的科學(xué)性和公正性，建議通過全球氣候變化基金支持第三方評估，避免因企業(yè)或者某一具體國家付費導(dǎo)致利益沖突、干擾評估公正。二是充分發(fā)揮區(qū)塊鏈等新技術(shù)在MRV體系中的作用，減少虛報、誤報等情況，提高監(jiān)管和認定效率。三是在保障國家安全的前提下探索MRV數(shù)據(jù)的跨境流動機制，在合理范圍內(nèi)增強數(shù)據(jù)的透明度和可得性。

充分發(fā)揮現(xiàn)有國際金融機制在低碳發(fā)展中的積極作用，積極參與綠色氣候基金的制度完善，發(fā)揮氣候變化南南合作基金的引領(lǐng)作用，形成支持全球低碳發(fā)展的金融機制。利用金磚國家新開發(fā)銀行、絲路基金等機構(gòu)鼓勵和支持發(fā)展中國家發(fā)行綠色債券用于碳達峰碳中和相關(guān)的投資。把全球低碳發(fā)展作為我國企業(yè)全面國際化的契機，支持我國企業(yè)發(fā)揮在綠色技術(shù)和產(chǎn)品上的競爭優(yōu)勢，積極融入“綠色絲綢之路”高質(zhì)量發(fā)展。

（四）持續(xù)完善碳交易市場，適時啟動碳稅體系

目前，全國碳市場存在覆蓋范圍有限、交易規(guī)模不大、碳價長期偏低、不確定性較大等問題。我國應(yīng)持續(xù)完善碳排放交易市場，主動對接和引領(lǐng)國際碳市場的定價機制。從歐盟、美國碳市場運行的實踐來看，合理的機制設(shè)計能夠在一定程度上緩解碳市場定價存在的問題，包括在碳交易的分配環(huán)節(jié)推行以拍賣為主的交易機制，在交易環(huán)節(jié)引入期貨等衍生品，更好發(fā)揮碳信用、碳風險管理等綠色金融服務(wù)功能等。

在完善碳排放權(quán)交易市場同時，研究適時啟動碳稅，積極探索構(gòu)建碳交易和碳稅協(xié)同互補機制。一方面，碳稅可以覆蓋未參與碳排放權(quán)交易的企業(yè)，規(guī)避碳泄露問題，有助于培育全國統(tǒng)一的“減碳大市場”，整合各地、各個行業(yè)的減排目標，真正實現(xiàn)市場驅(qū)動、政府引導(dǎo)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向著綠色發(fā)展的方向調(diào)整。另一方面，碳稅貢獻的財政收入可用作綠色低碳技術(shù)改造補貼，支持企業(yè)投資綠色減碳新技術(shù)。同時，碳稅將對碳價格發(fā)揮“托底”作用，有利于國內(nèi)碳市場價格穩(wěn)定，且更好與國際標準接軌。

（作者單位：國家發(fā)展改革委外經(jīng)所）