張國江

（山東經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院，山東 濰坊 261011）

1 高校預(yù)算績效評價概述

1.1 高校預(yù)算績效管理進入了新形勢

高校教育經(jīng)費體量巨大，全面預(yù)算環(huán)境下，教育經(jīng)費“全方位”納入預(yù)算管理，如何配置教育資源，關(guān)乎高校發(fā)展。預(yù)算績效評價影響并決定著預(yù)算資金的配置及使用，做好績效評價提升預(yù)算管理水平成為高校面臨的一個重要問題。近年來，從國家出臺的一系列法律法規(guī)、制度和文件來看，高校預(yù)算和績效管理一體化的整體目標、意義、總體要求、保障措施、主要依據(jù)以及績效評價的對象、內(nèi)容、指標及標準等都有了明確的規(guī)定。在此大環(huán)境之下，高校應(yīng)當順應(yīng)形勢，遵循高校特點和教育經(jīng)費使用規(guī)律，強化“先有預(yù)算、后有支出”和“績效導(dǎo)向”理念，探索建立適合高校業(yè)務(wù)特點的績效評價體系。

各項法律法規(guī)以及制度文件為高校預(yù)算績效管理明確了目標和要求，提供了法律依據(jù)，標志著高校預(yù)算績效管理進入了新形勢。

1.2 推進預(yù)算績效評價工作是高校全面預(yù)算管理的重要保障

高校實施全面預(yù)算績效管理，是實現(xiàn)高校全面預(yù)算管理的重要前提，是高校管理規(guī)范化的重要部分。全面實施預(yù)算績效管理是優(yōu)化教育資源配置、提升教育質(zhì)量、實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措。高校預(yù)算績效評價是實施全面預(yù)算的重要工具和重要內(nèi)容，具有“全方位、全過程、全覆蓋”的特點?！叭轿弧笔侵溉趶降母咝Ｊ罩ьA(yù)算實行項目化管理，整體收支和項目收支全面納入績效管理；“全過程”是指預(yù)算管理融入績效理念，把預(yù)算管理貫徹到從立項到結(jié)項的全過程當中的預(yù)算績效管理機制；“全覆蓋”是指高校績效管理覆蓋所有資金。

目前，高校預(yù)算績效評價導(dǎo)向日益明確，績效評價工作逐漸深入意識，重視績效評價的制度環(huán)境正在高校逐漸形成，預(yù)算績效評價成為預(yù)算管理的重要一環(huán)，是績效管理的重要內(nèi)容，推進預(yù)算績效評價工作成為高校全面預(yù)算管理的重要抓手和重要保障。

2 高校預(yù)算績效評價存在的問題

2.1 學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略與全面預(yù)算管理之間關(guān)系定位不準

學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略是學(xué)校一切活動的總方針。只有明確學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略與全面預(yù)算關(guān)系（見圖1），建立學(xué)校戰(zhàn)略、事業(yè)活動規(guī)劃、全面預(yù)算管理匹配機制，使事權(quán)與財權(quán)相應(yīng)匹配，把工作計劃分解為工作目標，落實到具體的預(yù)算項目當中。做好項目庫入庫遴選、納入預(yù)算編審實施、績效考評工作，把預(yù)算項目進行全過程績效管理，真正使高校事業(yè)活動與學(xué)校的戰(zhàn)略部署有機結(jié)合。

圖1 學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略與全面預(yù)算關(guān)系

2.2 預(yù)算績效評價認知與全面預(yù)算落實不到位

由于存在學(xué)校戰(zhàn)略與預(yù)算管理之間關(guān)系定位不準問題，導(dǎo)致當前仍然有部分高校沒有樹立以績效管理為目標與導(dǎo)向的管理理念，績效評價的理念和方法不能融入“全過程”管理當中，導(dǎo)致預(yù)算績效評價在全面預(yù)算管理中的作用不明顯。

一是高校長期發(fā)展戰(zhàn)略或者年度工作目標與預(yù)算項目績效目標脫節(jié)，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價過程當中，往往不能明確體現(xiàn)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和工作目標之間的關(guān)系，存在明顯的“兩張皮”現(xiàn)象。

二是“兩張皮”現(xiàn)象的存在往往造成重視資金投入和規(guī)模擴張，忽視對資金產(chǎn)出效果及辦學(xué)水平提升的評估，造成資源嚴重浪費。

三是忽視項目庫建設(shè)，缺少項目儲備意識，事實上形成了“錢等事”而不是“事等錢”的現(xiàn)象，項目突擊入庫往往導(dǎo)致項目質(zhì)量不高。

四是普遍存在績效評價“全過程”管理執(zhí)行不到位現(xiàn)象，重視項目后期評價，忽視立項前績效評估和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控。

2.3 績效評價指標體系建設(shè)片面滯后

由于高校普遍存在對績效管理認知偏差，導(dǎo)致績效評價指標不健全，沒有形成適合高校特點的指標體系。主要表現(xiàn)一是評價指標設(shè)置科學(xué)性不足。政府部門出臺的一系列預(yù)算績效評價相關(guān)制度取得了諸多成效，為實現(xiàn)預(yù)算資金的科學(xué)、規(guī)范、高效使用和管理提供了制度保障，但是沒有操作性強的制度指導(dǎo)，造成高校預(yù)算績效指標設(shè)置片面，往往著眼于能夠通過單位自評，導(dǎo)致目標設(shè)置過低，指標與業(yè)務(wù)結(jié)合不緊密，指標分值不科學(xué)，不能準確反映項目核心內(nèi)容，導(dǎo)致自評結(jié)果優(yōu)秀，卻不能通過財政和部門的績效考評；二是績效評價體系的信息化水平低。高校應(yīng)當是新思想和新技術(shù)的發(fā)源地，在國家倡導(dǎo)大力建設(shè)信息化校園的有利條件下，通過建設(shè)績效評價信息化平臺，促進高校建立和完善適合自身特點的預(yù)算績效評價體系。

2.4 預(yù)算績效評價組織和實施不力

預(yù)算績效評價是政府有關(guān)部門監(jiān)管高校教育資源合理配置和考察高校管理水平的重要手段,但是，部分高校仍然存在績效評價的組織和實施不力的情況。主要表現(xiàn)一是預(yù)算績效評價組織建設(shè)不力，機構(gòu)職能設(shè)置不到位。不但沒有成立預(yù)算績效評價領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，而且缺少專業(yè)素質(zhì)過硬，執(zhí)行力強的績效評價專家隊伍，形成績效評價工作往往由財務(wù)部門承擔(dān)的現(xiàn)象。在“業(yè)財融合”程度不高的當下，財務(wù)部門沒有能力對學(xué)校項目進行科學(xué)合理評價，其評價結(jié)果可信度低，不能作為教育資源優(yōu)化配置的參考；二是績效評價缺少制度機制支撐，存在自管、自評、自總結(jié)現(xiàn)象，導(dǎo)致績效評價淪為形式主義，評價結(jié)果的真實性和可靠性難以保證，評價結(jié)果難以應(yīng)用。

2.5 績效評價結(jié)果應(yīng)用和相關(guān)法律責(zé)任重視不夠

高校應(yīng)切實加強績效評價質(zhì)量管理，完善績效評價組織建設(shè)和制度建設(shè)，重視績效評價的過程管理，對形成的評價結(jié)果要進行整理和分析，將評價結(jié)果合理利用，作為完善政策和改進管理的重要參考依據(jù)。同時要建立健全評價結(jié)果信息公開和問責(zé)機制，杜絕績效評價工作中的形式主義。如果績效評價只是為了應(yīng)付財政部門檢查，就不能發(fā)揮預(yù)算績效管理對高校各項事業(yè)的作用。

“花錢必問效，無效必追責(zé)”。部分高校領(lǐng)導(dǎo)和績效評價工作人員在法律責(zé)任的認知方面存在嚴重偏差，認為只要自己不貪污受賄就沒有法律責(zé)任的認識是片面的，必須引起重視的是新《預(yù)算法》實施以后，如果在預(yù)算管理工作中弄虛作假，很可能存在嚴重的法律風(fēng)險。

3 新形勢下高校預(yù)算績效評價的原則及內(nèi)容

3.1 高校預(yù)算績效評價原則

預(yù)算績效評價應(yīng)當遵循科學(xué)公正、統(tǒng)籌兼顧、公開透明、激勵約束的四大基本原則。在此基礎(chǔ)上，高校預(yù)算績效評價應(yīng)當結(jié)合自身特點，適當引用企業(yè)績效評價的時效性、導(dǎo)向性、可比性、效益性原則作為補充。

3.2 高校預(yù)算績效評價內(nèi)容

政府部門和高校對預(yù)算績效評價的內(nèi)容各有側(cè)重。政府部門評價的內(nèi)容側(cè)重項目的宏觀性和整體性，主要是項目的決策是否合規(guī)、制度是否健全性以及執(zhí)行進度是否合理、資金管理和使用情況是否符合規(guī)定，以及項目的產(chǎn)出和效益情況。高校預(yù)算績效自評主要重視的是項目總體績效目標和各項績效指標完成情況，以及對未實現(xiàn)目標進行總結(jié)分析。相對于政府部門評價，高校自評往往更重視預(yù)算績效評價結(jié)果的信息公開和應(yīng)用。

預(yù)算項目不同區(qū)間的評價內(nèi)容各有不同。項目實施期間的績效評價應(yīng)當注重立項依據(jù)是否充分，決策過程是否合規(guī)，執(zhí)行過程是否合理，而項目完成后的績效評價注重的是對產(chǎn)出指標和效益指標進行評價。

高校要根據(jù)財政和部門績效評價內(nèi)容，設(shè)計適合高校管理需要的績效評價內(nèi)容，不但滿足高校績效自評和內(nèi)部管理需要，還要對標部門對高校的績效考核。

4 新形勢下高校預(yù)算績效評價體系和指標體系的構(gòu)建

根據(jù)戰(zhàn)略績效評價管理理論，借鑒平衡計分卡（BSC）評價體系和關(guān)鍵指標（KPI）體系，結(jié)合高校業(yè)務(wù)和管理需要，融入業(yè)財一體化理念，因地制宜地構(gòu)建適合高校業(yè)務(wù)特點的績效評價體系和指標體系。

4.1 高?？冃гu價體系的制度建設(shè)和組織機構(gòu)

4.1.1 高校要積極建立和完善“全過程”績效評價制度

加強“全過程”績效管理，建立“全過程”績效評價制度，離不開法律規(guī)章、行政文件及高校內(nèi)部規(guī)范的保障。法律規(guī)章是關(guān)于高校預(yù)算績效評價的頂層設(shè)計，可以使評價體系合法合規(guī)；各級政府部門文件是對高校中長期戰(zhàn)略管理、成長培育、自主創(chuàng)新、機制建設(shè)提出評價標準和依據(jù)，確保預(yù)算績效評價充分發(fā)揮實效性。高校內(nèi)部規(guī)范是依法依規(guī)并結(jié)合高校管理需要制定的，側(cè)重項目目標和指標的評價依據(jù)。

針對績效評價全過程管理過程中普遍存在重視項目后期評價，忽視立項前績效評估和執(zhí)行中預(yù)算監(jiān)控現(xiàn)象，高校應(yīng)當從制度層面建立約束機制，明確績效評價在全過程績效管理過程中的地位，完善制度和配套措施，實現(xiàn)預(yù)算績效全過程管理理念與預(yù)算績效管理全生命周期的有機結(jié)合，建設(shè)涵蓋“事前、事中、事后”的全過程預(yù)算績效評價體系（見圖2），最終實現(xiàn)高校全過程績效管理。

圖2 高校全過程績效評價體系

4.1.2 高校要積極完善績效評價組織機構(gòu)

評價工作組織保障是評價工作順利開展的前提和基礎(chǔ)。組建預(yù)算績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組作為評價組織機構(gòu)，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算績效評價工作。選拔組成專業(yè)素質(zhì)過硬，執(zhí)行力強的績效評價專家隊伍作為工作機構(gòu)，具體負責(zé)績效評價工作。

4.1.3 高校要積極推進制度流程化建設(shè)

制度流程化便于決策者、執(zhí)行者理解和執(zhí)行，有利于提高預(yù)算執(zhí)行效率。高校圍繞預(yù)算績效評價這個核心，結(jié)合高校辦學(xué)理念，在完善績效評價組織建設(shè)和配套制度的基礎(chǔ)上，全面優(yōu)化績效評價流程（見圖3），把預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績效評價、結(jié)果應(yīng)用五個環(huán)節(jié)流程貫穿成為預(yù)算管理的有機組成部分，逐步建立立項有目標、執(zhí)行必監(jiān)控、完成有評價、結(jié)果有應(yīng)用的預(yù)算績效評價循環(huán)。

圖3 高校預(yù)算績效評價工作流程

4.2 高?？冃е笜梭w系的建立

預(yù)算績效評價的實質(zhì)是以整體績效為核心，以績效評價為手段，通過科學(xué)的指標體系和評價方法，對項目的產(chǎn)出和效益進行衡量和分析評價。因此，高校建立和完善圍繞學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的預(yù)算績效評價指標體系，可以提高績效評價的科學(xué)性和有用性，有助于全面客觀地了解教育資源的配置、運行及其效果，最終提高績效管理水平，實現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略。

一是高校應(yīng)當根據(jù)中長期發(fā)展戰(zhàn)略和年度工作計劃確定項目和項目整體目標，把項目和業(yè)務(wù)緊密結(jié)合起來。

二是設(shè)計績效評價指標應(yīng)當注意以下原則：①項目總體目標與高校發(fā)展方向的相關(guān)性以及關(guān)鍵指標與業(yè)務(wù)核心內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性；②指標權(quán)重的導(dǎo)向性。指標的權(quán)重必須根據(jù)指標在評價體系中的重要程度來確定，體現(xiàn)項目核心內(nèi)容的指標要用相應(yīng)分值權(quán)重來匹配。高校預(yù)算績效評價指標權(quán)重原則上應(yīng)當與政府部門要求一致，產(chǎn)出、效益指標權(quán)重不低于60%；③指標解釋和說明的準確性、全面性；④資金測算和分配的科學(xué)合理性；⑤資金落實和使用的合規(guī)性；⑥項目進度的計劃性性；⑦產(chǎn)出目標和效益目標的合理性。

三是積極推進高校財務(wù)預(yù)算績效評價體系信息化建設(shè)?！盎ヂ?lián)網(wǎng) + ”時代的到來，強化了系統(tǒng)間銜接與互聯(lián)互通，使指標庫和項目庫建設(shè)參照歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)等要素成為可能，信息化系統(tǒng)的剛性特點也有利于績效評價制度的貫徹執(zhí)行，使績效評價結(jié)果更加科學(xué)合理，使預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用于高校全面績效管理更近了一步。

綜上，績效評價是績效管理的重要內(nèi)容，有效推進預(yù)算績效評價工作脫虛向?qū)嵤歉咝Ｈ骖A(yù)算管理的重要保障。充分認識高?？冃гu價工作的短板，優(yōu)化制度流程，合理設(shè)計高?？冃гu價體系，提升高校預(yù)算績效評價質(zhì)量，將會促進高校管理水平全面提高，有利于實現(xiàn)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略。