任鵬舉，馬明飛

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

一、問題的提出

近年來，各海洋大國對國際海底區(qū)域(簡稱“區(qū)域”)礦產(chǎn)資源的勘探逐步深入，根據(jù)國際海底管理局(簡稱國際海底局)的既定路線，隨著《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》(簡稱《開發(fā)規(guī)章草案》)的出臺，對包括深海多金屬結(jié)核、多金屬硫化物以及富鈷結(jié)殼等在內(nèi)的深海海底資源的大規(guī)模商業(yè)化開發(fā)已不再遙遠。與此同時，大量的水下文化遺產(chǎn)沉睡在廣袤的深海海底，它們也是各國海洋權(quán)益的重要組成部分。在商業(yè)化開發(fā)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的過程中，這些水下文化遺產(chǎn)將會被發(fā)現(xiàn)，如何在作業(yè)區(qū)域內(nèi)開展對水下文化遺產(chǎn)的保護將會是國際社會共同面臨的挑戰(zhàn)。事實上，這一問題已經(jīng)出現(xiàn)。在國際海底局劃定的大西洋盆地奧格蘭德海峽和中大西洋海脊北部的勘探區(qū)內(nèi)，已發(fā)現(xiàn)大量的水下文化遺產(chǎn)，因這一區(qū)域曾是歷史上罪惡的跨大西洋奴隸貿(mào)易航線的必經(jīng)之處(1)參見David Eltis, David Richardson，et al：Atlas of the Transatlantic Slave Trade，訪問網(wǎng)址：https://www.slavevoyages.org/voyage/maps#introductory-。。在這一航線上，約有180萬非洲黑奴喪生，約1 000艘參與奴隸貿(mào)易的船只失事，就此形成了獨具奴隸貿(mào)易時代特色的水下遺址。[1]保護這些數(shù)量龐大的水下文化遺產(chǎn)成為亟待解決的問題。鑒于相關(guān)區(qū)域遠離陸地，且其中沉船、遺骸數(shù)量眾多，根據(jù)《保護水下文化遺產(chǎn)公約》(簡稱《水下文化遺產(chǎn)公約》)第2條第5款的規(guī)定，對這些水下遺址實行就地保護，規(guī)劃相應(yīng)的水下遺址保護區(qū)應(yīng)作為首選。但由于“區(qū)域”非任一主權(quán)國家的管轄范圍，且由一個或幾個國家在“區(qū)域”內(nèi)設(shè)置水下文化遺產(chǎn)保護區(qū)面臨著法律和現(xiàn)實障礙?；诖?，必須充分發(fā)揮國際組織劃區(qū)管理工具在其中的作用。作為一個專有名詞，劃區(qū)管理工具因需要被管理之客體的不同而存在多種表現(xiàn)形式(2)例如對特定物種、相關(guān)棲息地、具有棲息地特征的區(qū)域進行保護和管理，從而限制人類活動對區(qū)域內(nèi)相關(guān)客體的不良影響。參見Julian Roberts，Aldo Chircop，Sian Prior：Area-Based Management on the High Seas：Possible Application of the IMO’s Particularly Sensitive Sea Area Concept，發(fā)表于International Journal of Marine and Coastal Law，2010年第4期，第484頁；轉(zhuǎn)引自邢望望：《界定公海保護區(qū)的國際法概念》，中國社會科學(xué)出版社2020年出版，第152頁。，從水下文化遺產(chǎn)保護的視角來看，劃區(qū)管理工具就是在特定地理區(qū)域內(nèi)，管理人類活動，從而減少對“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)造成的不良影響，以達成保護之目的。目前，在多邊層面，同“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護密切相關(guān)的國際組織主要有兩個，分別是聯(lián)合國教科文組織和國際海底局，且這兩大國際組織各自均有劃區(qū)管理工具可適用于“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護。而在區(qū)域?qū)用?，歐盟1992年《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》框架下的劃區(qū)管理工具也可在保護“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的過程中發(fā)揮作用。但是，聯(lián)合國教科文組織的劃區(qū)管理工具因其適用范圍的問題目前難以全面發(fā)揮功效，國際海底局也因其暫無保護“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的直接職權(quán)而不得不依賴聯(lián)合國教科文組織，而保護東北大西洋海洋環(huán)境公約組織也暫未將保護水下文化遺產(chǎn)納入其保護客體的范圍之中。因此，實現(xiàn)各國際組織在就地保護“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)上的互動勢在必行。筆者將在系統(tǒng)分析現(xiàn)有“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具的基礎(chǔ)上，探討在多邊層面實現(xiàn)各劃區(qū)管理工具間協(xié)調(diào)的必要性、可行性及具體路徑。

二、現(xiàn)有“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具述評

為了更好地保護“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)，防止“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)等人類活動對水下文化遺產(chǎn)造成不利影響，以聯(lián)合國教科文組織和國際海底局為代表的多邊國際組織在國際法的授權(quán)下行使著相應(yīng)職權(quán)，以保護東北大西洋海洋環(huán)境公約組織為代表的區(qū)域國際組織也在積極發(fā)揮作用。不同的國際組織獲得授權(quán)的方式不同，權(quán)限也各有側(cè)重，具體到劃區(qū)管理工具的應(yīng)用上更是差異明顯。

(一)聯(lián)合國教科文組織水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具的發(fā)展

作為專司自然和文化遺產(chǎn)保護的政府間國際組織，聯(lián)合國教科文組織在水下文化遺產(chǎn)保護過程中一直發(fā)揮著重要作用。就水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具來說，在聯(lián)合國教科文組織出臺的《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(簡稱《世界遺產(chǎn)公約》)和《水下文化遺產(chǎn)公約》中均有所體現(xiàn)。

1.《世界遺產(chǎn)公約》中的《世界遺產(chǎn)名錄》

為共同保護世界范圍內(nèi)具有突出的普遍價值的文化和自然遺產(chǎn)，聯(lián)合國教科文組織在1972年出臺了《世界遺產(chǎn)公約》，而后依據(jù)該公約第8條的規(guī)定，在1976年成立了世界遺產(chǎn)委員會負責該公約的實施。這一委員會通過對締約國境內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)進行選取、認定，將具有突出的普遍價值的納入《世界遺產(chǎn)名錄》中進行管理和保護。這一劃區(qū)管理工具運行至今，已選定1 154項世界遺產(chǎn)(3)參見UNESCO：World Heritage List，訪問網(wǎng)址：http://whc.unesco.org/en/list/?&。?！妒澜邕z產(chǎn)公約》也已有194個締約國(4)參見UNESCO：States Parties Ratification Status，訪問網(wǎng)址：http://whc.unesco.org/en/statesparties。，影響范圍廣，為保護對人類共同發(fā)展具有突出的普遍價值的遺產(chǎn)作出了杰出的貢獻，產(chǎn)生了深遠的影響。但是，這一劃區(qū)管理工具在運行初期尚未給予水下文化遺產(chǎn)保護過多關(guān)注。1980年至2001年，僅有43處海洋遺產(chǎn)被聯(lián)合國教科文組織收錄進《世界遺產(chǎn)名錄》，且水下文化遺產(chǎn)寥寥，其中有代表性的僅有兩處，分別為印度的默哈伯利布勒姆古跡群和墨西哥的奇琴伊察古城。在這一階段，聯(lián)合國教科文組織雖然為應(yīng)對海洋所面臨的日益嚴峻的考驗專門開展了針對性的保護項目，但保護對象僅限于自然遺產(chǎn)。

隨著《水下文化遺產(chǎn)公約》在2001年的問世，國際社會對水下文化遺產(chǎn)保護的認識逐漸深刻，上述偏重于保護海洋自然遺產(chǎn)的格局逐漸被打破，《水下文化遺產(chǎn)公約》也與《世界遺產(chǎn)公約》實現(xiàn)了兼容。一方面，具有突出的普遍價值的水下文化遺產(chǎn)受到了世界遺產(chǎn)委員會更多的關(guān)注；另一方面，現(xiàn)有世界遺產(chǎn)或海洋遺產(chǎn)的一部分可以是水下文化遺產(chǎn)。美國夏威夷的帕帕哈瑙莫夸基亞和阿爾卑斯地區(qū)史前湖岸木樁建筑是《水下文化遺產(chǎn)公約》通過后被列入《世界遺產(chǎn)名錄》的水下文化遺產(chǎn)的典型代表(5)參見國家文物局考古研究中心：《世界遺產(chǎn)中的水下文化遺產(chǎn)》，訪問網(wǎng)址：http://www.uch-china.com/content.thtml?cid=297。。近年來，隨著深海海域礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)的逐步深入，海洋文化和自然遺產(chǎn)的保護成為了國家管轄范圍之外海域法律和治理領(lǐng)域新的熱點。事實上，早在2012年，聯(lián)合國教科文組織和政府間海洋委員會就意識到了代表性的世界遺產(chǎn)保護網(wǎng)絡(luò)不能缺少對國家管轄范圍以外的海域的保護。[2]2016年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布了題為《公海世界遺產(chǎn)：一個時代的到來》的報告，報告中認為《世界遺產(chǎn)公約》沒有任何地方指明具有突出的普遍價值的公海世界自然與文化遺產(chǎn)應(yīng)被排除在該公約的保護范圍之外。[3]此外，該報告還詳細地論證了公海區(qū)域內(nèi)存在符合具有突出的普遍價值這一標準的公海世界遺產(chǎn)，并舉出了五個潛在公海世界遺產(chǎn)保護區(qū)的例子(6)這五個區(qū)域分別是：失落之城熱液區(qū)(The Lost City Hydrothermal Field)、哥斯達黎加熱穹窿(The Costa Rica Thermal Dome)、大白鯊咖啡廳(The White Shark Cafe)、馬尾藻海(The Sargasso Sea)、亞特蘭蒂斯淺灘(The Atlantis Bank)。?；诖耍妒澜邕z產(chǎn)公約》中的劃區(qū)管理工具或可為保護“區(qū)域”大西洋奴隸貿(mào)易航線水下遺址提供協(xié)助。

2.《水下文化遺產(chǎn)公約》及其附件

隨著人類深海技術(shù)的進步，人類的水下活動空間大大拓展，這使得多年未受干擾的水下文化遺產(chǎn)暴露于人類的活動范圍內(nèi)。人類也對沉沒于海底的水下文化遺產(chǎn)開展了各種活動，水下文化遺產(chǎn)受到的威脅與日俱增，包括不斷增多的建筑施工活動、海洋資源的開發(fā)，以及為了商業(yè)目的而對水下文化遺產(chǎn)進行的打撈。[4]為保護水下文化遺產(chǎn)這一人類文化遺產(chǎn)的組成部分，在《世界遺產(chǎn)公約》的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國教科文組織于2001年出臺了《水下文化遺產(chǎn)公約》以加強對水下文化遺產(chǎn)的保護。值得關(guān)注的是，該公約將就地保護列為水下文化遺產(chǎn)保護的一般原則。[5]為貫徹這一原則，水下文化遺產(chǎn)的勘測、發(fā)掘和保護都必須采用特殊的科學(xué)方法、恰當?shù)募夹g(shù)和設(shè)備，而這些內(nèi)容都體現(xiàn)在了《水下文化遺產(chǎn)公約》的附件《關(guān)于開發(fā)水下文化遺產(chǎn)之活動的規(guī)章》(簡稱《規(guī)章》)之中。作為水下文化遺產(chǎn)之勘探、發(fā)掘與保護的技術(shù)性規(guī)程，《規(guī)章》所涉及的包括項目設(shè)計、文物保護計劃及遺址管理計劃等諸多管理手段已有明顯的劃區(qū)管理工具的特征。除此之外，就“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護來說，《水下文化遺產(chǎn)公約》第11條、第12條還專門規(guī)定了報告通知制度和協(xié)調(diào)國制度。但遺憾的是，“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的就地保護尚未有成功實踐。

但仍值得關(guān)注的是，對“泰坦尼克”號沉船的保護或可為“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護提供借鑒(7)1985年，“泰坦尼克”號的沉沒位置被確定在加拿大的外大陸架海域。為防止其被商業(yè)性開發(fā)或破壞，美國國會于次年出臺了《“泰坦尼克”號海事紀念法案》(R.M.S. Titanic Maritime Memorial Act of 1986)來專門規(guī)范針對該沉船進行的研究、發(fā)掘及打撈活動，同時也有防止其他有利害關(guān)系的國家(包括法國、英國及加拿大)對“泰坦尼克”號進行打撈的意圖，但由此引發(fā)了一系列糾紛：從1993年至2006年，關(guān)于“泰坦尼克”號沉船的訴訟一直不斷。直至2004年，為共同解決各國間對“泰坦尼克”號沉船的爭端，同時防止無序打撈對該沉船遺址造成的現(xiàn)實或潛在的威脅，美國、法國、英國、加拿大四國最終達成了合作保護協(xié)議——《關(guān)于“泰坦尼克”號沉船的協(xié)議》(Agreement Concerning the Shipwrecked Vessel RMS Titanic)。?！疤┨鼓峥恕碧柍翛]在加拿大的外大陸架海域而不是“區(qū)域”，如果“泰坦尼克”號位于“區(qū)域”內(nèi)，《水下文化遺產(chǎn)公約》關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)的保護將得到更全面的探索。[6]即便如此，《關(guān)于“泰坦尼克”號沉船的協(xié)議》中仍納入了《水下文化遺產(chǎn)公約》的就地保護原則。雖然合作保護協(xié)議中并未明確要設(shè)立類似于劃區(qū)管理工具的水下遺址保護區(qū)，但協(xié)議及其附件提及的保護項目及諸多管理手段同《規(guī)章》如出一轍，設(shè)置“泰坦尼克”號沉船遺址保護區(qū)或不失為一個最優(yōu)解。綜上，該案仍可為就地保護“區(qū)域”大西洋奴隸貿(mào)易航線水下遺址提供有益的參考。

(二)國際海底局劃區(qū)管理工具對水下文化遺產(chǎn)保護的關(guān)注

在廣袤的深海海底蘊藏著包括多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼在內(nèi)的豐富的戰(zhàn)略金屬資源，不僅引起了國際社會對“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)的興趣，也引發(fā)了人們對其潛在環(huán)境影響的關(guān)注。為規(guī)范“區(qū)域”探礦行為體的行為，保護深海環(huán)境，在《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)框架下成立的管理“區(qū)域”活動的國際海底局陸續(xù)出臺了三部勘探規(guī)章，要求承包者、擔保國等利益相關(guān)方同國際海底局合作，制定并實施方案，監(jiān)測和評價深海采礦對海洋環(huán)境的影響，并可運用影響參照區(qū)和保全參照區(qū)等劃區(qū)管理工具進行監(jiān)測和評估(8)根據(jù)國際海底局三部勘探規(guī)章的規(guī)定，影響參照區(qū)是指反映“區(qū)域”環(huán)境特性，用作評估“區(qū)域”內(nèi)活動對海洋環(huán)境影響的區(qū)域。保全參照區(qū)是指不應(yīng)進行采礦以確保海底的生物群具有代表性和保持穩(wěn)定，以便評估海洋環(huán)境生物多樣性的任何變化的區(qū)域。。除了上述劃區(qū)管理工具之外，國際海底局理事會還在2012年審議通過了有關(guān)克拉里昂-克利伯頓(The Clarion-Clipperton Zone)斷裂帶特別環(huán)境利益區(qū)的決定(9)克拉里昂-克利伯頓勘探區(qū)位于東中太平洋，在夏威夷島之南和東南，貯藏著豐富的多金屬結(jié)核，目前已有八個承包者獲得面積共約52萬平方公里的勘探許可。，形成了9個特別環(huán)境利益區(qū)也即環(huán)境特受關(guān)注區(qū)，旨在對克拉里昂-克利伯頓勘探區(qū)內(nèi)的海洋環(huán)境進行動態(tài)監(jiān)管和有效保護。有消息指出，克拉里昂-克利伯頓斷裂帶將會是“區(qū)域”內(nèi)第一個被商業(yè)開發(fā)的地區(qū)。[7]154為此，國際海底局理事會還進一步擬訂了克拉里昂-克利伯頓斷裂帶環(huán)境管理計劃，并列入建立特別環(huán)境利益區(qū)域代表性網(wǎng)絡(luò)的規(guī)定，以確保有效地保護相關(guān)區(qū)域的海洋環(huán)境(10)參見Decision of the Council Relating to an Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone(ISBA/18/C/22)。?？梢哉f，國際社會對深海環(huán)境保護的關(guān)注達到了前所未有的高度，如何平衡“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護的關(guān)系成為了國際海底局的重要任務(wù)。[8]但是，在這一時期，上述劃區(qū)管理工具均旨在加強“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探過程中的環(huán)境保護，水下文化遺產(chǎn)的保護不在目標之列。

隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)進程的推進，為規(guī)范國際行為體在開發(fā)過程中的行為，明確相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，國際海底局自2013年起開始了“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章制訂的準備工作，并明確了監(jiān)管思路。[9]在多次調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，國際海底局于2017年8月至2019年3月間陸續(xù)發(fā)布了四版草案，在其中，影響參照區(qū)和保全參照區(qū)同環(huán)境影響評價制度與風險預(yù)防原則一起被國際海底局多次強調(diào)。值得關(guān)注的是，在草案中不僅有水下文化遺產(chǎn)保護條款(11)例如2019年3月版《開發(fā)規(guī)章草案》第35條。，且草案附件規(guī)定的環(huán)境影響評價制度中也要求承包者在環(huán)境影響報告中列出“已知存在于潛在影響區(qū)內(nèi)的任何具有考古和歷史意義的遺址”，這表明國際海底局已將水下文化遺產(chǎn)保護納入劃區(qū)管理工具的考量因素中。這或可為將國際海底局劃區(qū)管理工具運用到大西洋盆地奧格蘭德海峽和中大西洋海脊北部勘探區(qū)內(nèi)進行奴隸貿(mào)易航線水下遺址的保護提供法律依據(jù)。

(三)區(qū)域組織劃區(qū)管理工具同水下文化遺產(chǎn)保護的潛在互動

在區(qū)域?qū)用?，區(qū)域海洋組織依據(jù)區(qū)域海域協(xié)定而設(shè)立管理工具適用于區(qū)域內(nèi)專門劃定的海洋區(qū)域，這是目前國家管轄外海域劃區(qū)管理工具實踐的主要形式。截至目前，在南大洋、地中海和東北大西洋，已有數(shù)個公海保護區(qū)成功設(shè)立。[10]其中，南大洋公海保護區(qū)是最早設(shè)立的，旨在養(yǎng)護南極海洋生物資源。在其設(shè)立依據(jù)1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》生效之后，在海洋保護區(qū)的非官方正式表達中，將“保護歷史和文化遺址”納入了海洋保護區(qū)設(shè)立的目的(12)設(shè)立海洋保護區(qū)的目的是為海洋物種、生物多樣性、棲息地、覓食和哺育場所提供保護，并在某些情況下保護歷史和文化遺址。參見CCAMLR：Achievements and Challenges，訪問網(wǎng)址：https://www.ccamlr.org/en/organisation/achievements-and-challenges#MPA。。而在其后的地中海派拉格斯公海保護區(qū)的設(shè)立過程中，在其設(shè)立依據(jù)1995年《地中海特別保護區(qū)和生物多樣性議定書》的文本中，明確將“在科研、審美、文化或教育層面有著特殊意義的地址”納入了特別保護區(qū)的保護范圍之中(13)參見《地中海特別保護區(qū)和生物多樣性議定書》第8條第2款。。除此之外，在區(qū)域公海保護區(qū)的發(fā)展過程中，最具代表性的是東北大西洋公海保護區(qū)。東北大西洋公海保護區(qū)是在《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》體系下建立起來的。[11]119截至目前，《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》的締約方包含東北大西洋沿岸的15個國家以及歐盟(14)締約方如下：比利時、丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、法國、德國、瑞典、冰島、愛爾蘭、英國、盧森堡、瑞士、歐盟。，適用的海域中超過50%為國家管轄范圍外海域。該公約的主要目標是采取一切可行措施預(yù)防和消除污染，并采取必要措施保護海洋區(qū)域免受人類活動的不利影響，以保護人類健康和維護海洋生態(tài)系統(tǒng)，并在切實可行時恢復(fù)受到損害的海域(15)參見《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》第2條。。為實現(xiàn)這一目標，保護東北大西洋海洋環(huán)境公約組織于2003年引入了《關(guān)于海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的建議》《關(guān)于識別和選取〈保護東北大西洋海洋環(huán)境公約〉下海洋保護區(qū)的指南》《關(guān)于管理〈保護東北大西洋海洋環(huán)境公約〉下海洋保護區(qū)的指南》這三個文件，為該公約項下海洋保護區(qū)的設(shè)立和管理奠定了法律基礎(chǔ)。截至目前，保護東北大西洋海洋環(huán)境公約組織已設(shè)立7個公海保護區(qū)，總面積超過46萬平方公里(16)參見OSPAR：Key Figures of the MPA OSPAR Network，訪問網(wǎng)址：https://mpa.ospar.org/home-ospar/key-figures。?？梢哉f，這些成功的實踐很大程度上體現(xiàn)了《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》相關(guān)條款和指南所具有的可操作性。雖然這一公約暫未將水下文化遺產(chǎn)明確列為其保護客體，但是鑒于水下文化遺產(chǎn)同海洋環(huán)境及生態(tài)存在密切聯(lián)系，在《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》劃區(qū)管理工具下實現(xiàn)海洋環(huán)境保護和水下文化遺產(chǎn)保護的互動仍有一定空間。此外，鑒于公海和“區(qū)域”在地緣上的結(jié)合性(17)在地理空間上，“區(qū)域”的上覆水域即為公海，二者在地緣上的結(jié)合性決定了“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護不可能完全置身于區(qū)域海洋組織劃定的公海保護區(qū)的相關(guān)管理與保護措施之外。，區(qū)域海洋組織劃區(qū)管理工具在“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護過程中的作用也應(yīng)予以重視。

(四)國際組織“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具簡評

由上觀之，現(xiàn)有的水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具從不同的出發(fā)點為就地保護“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)提供了方向。聯(lián)合國教科文組織既可以通過《世界遺產(chǎn)公約》將“區(qū)域”內(nèi)具有突出的普遍價值的水下文化遺產(chǎn)納入《世界遺產(chǎn)名錄》加以保護，又可通過《水下文化遺產(chǎn)公約》的附件《規(guī)章》中的保護計劃及遺址管理計劃實現(xiàn)對水下文化遺產(chǎn)的就地保護；而國際海底局借助其設(shè)定的環(huán)境影響評價制度中對水下文化遺產(chǎn)的關(guān)注也為在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中就地保護水下文化遺產(chǎn)提供了依據(jù)和空間；區(qū)域海洋組織現(xiàn)有的公海保護區(qū)的成功實踐更是為“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的就地保護積累了一定的實踐基礎(chǔ)。總體來講，上述劃區(qū)管理工具在一定程度上均可在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃初期為就地保護水下文化遺產(chǎn)提供思路和方向，但在實踐階段，上述劃區(qū)管理工具在適用上的困境會進一步凸顯，值得進一步探討。

三、國際組織水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具適用的困境

(一)《世界遺產(chǎn)公約》暫無法適用于“區(qū)域”

通過對《世界遺產(chǎn)公約》的文本進行分析，筆者發(fā)現(xiàn)，這一公約雖然并未在任何地方指明具有突出的普遍價值的“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)應(yīng)被排除在該公約的適用范圍之外，但是卻在多處強調(diào)了對締約國本土境內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)的保護(18)參見《世界遺產(chǎn)公約》第3條至第6條、第11條、第13條、第19條。。除此之外，在該公約劃區(qū)管理工具運行的實踐中，即在選取、認定符合公約規(guī)定的具有突出的普遍價值的自然和文化遺產(chǎn)并納入《世界遺產(chǎn)名錄》管理和保護的過程中，均為一個或幾個締約國將位于本國或多國領(lǐng)土內(nèi)的遺產(chǎn)向世界遺產(chǎn)委員會申報，尚未有申報“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的先例。因此，從目前的國際法的解釋和實踐來看，《世界遺產(chǎn)公約》劃區(qū)管理工具暫無法適用于“區(qū)域”。

(二)《水下文化遺產(chǎn)公約》適用范圍有限

上文已提及，《水下文化遺產(chǎn)公約》及其附件《規(guī)章》為實現(xiàn)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的就地保護作了諸多有著明顯劃區(qū)管理工具特征的安排，但僅限于理論層面。在實踐層面，截至目前，《水下文化遺產(chǎn)公約》僅有69個締約國，[12]僅約占《世界遺產(chǎn)公約》締約國數(shù)量的三分之一，因而適用范圍十分有限。進一步說，目前加入《水下文化遺產(chǎn)公約》的“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)大國寥寥。以前文提及的奧格蘭德海峽和中大西洋海脊北部勘探區(qū)為例，國際海底局已分別同承包者簽署了一份錳結(jié)殼勘探合同和三份多金屬硫化物勘探合同(19)參見ISA：Exploration Contracts，訪問網(wǎng)址：https://www.isa.org.jm/index.php/exploration-contracts。，涉及法國、俄羅斯、巴西、波蘭等四個擔保國，其中僅有法國和波蘭加入了《水下文化遺產(chǎn)公約》。因此，如何將《水下文化遺產(chǎn)公約》劃區(qū)管理工具適用于“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的就地保護仍待觀察。

(三)國際海底局保護水下文化遺產(chǎn)的權(quán)能較弱

國際海底局的職責在于規(guī)范承包者、擔保國等利益攸關(guān)者在“區(qū)域”內(nèi)進行的礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)活動，同時防止這些活動給“區(qū)域”帶來潛在環(huán)境影響，保護和養(yǎng)護“區(qū)域”的自然資源。而具體到水下文化遺產(chǎn)保護而言，國際海底局的三部勘探規(guī)章及《開發(fā)規(guī)章草案》僅規(guī)定了承包者的發(fā)現(xiàn)通知義務(wù)、國際海底局秘書長向聯(lián)合國教科文組織秘書長的轉(zhuǎn)交義務(wù)以及暫停開發(fā)義務(wù)三個程序性事項，暫未涉及實質(zhì)性的保護措施(20)在國際海底局頒布的三部勘探規(guī)章中，以《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》為例，其第8條規(guī)定，在“區(qū)域”內(nèi)發(fā)現(xiàn)任何實際或可能的考古或歷史文物，探礦者應(yīng)立即將此事及發(fā)現(xiàn)的地點以書面方式通知秘書長。秘書長應(yīng)將這些資料轉(zhuǎn)交聯(lián)合國教科文組織總干事。在國際海底局正在修訂的《開發(fā)規(guī)章草案》中，以2019年3月版《開發(fā)規(guī)章草案》為例，其第35條規(guī)定，承包者應(yīng)立即將在合同區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)的任何具有考古或歷史意義的人類遺骸或任何類似性質(zhì)的文物或遺址及其地點，包括所采取的保全和保護措施以書面形式通知秘書長。秘書長應(yīng)將此類信息轉(zhuǎn)交給擔保國、遺骸來源國(如已知)、聯(lián)合國教科文組織總干事以及任何其他主管國際組織。在合同區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)任何此類人類遺骸、文物或遺址后，為避免擾動該人類遺骸、文物或遺址，不得在合理范圍內(nèi)繼續(xù)勘探或開發(fā)，直至理事會在考慮遺骸來源國、聯(lián)合國教科文組織總干事以及任何其他主管國際組織的意見后，決定可繼續(xù)勘探或開發(fā)。。從文本上看，在后續(xù)進行水下文化遺產(chǎn)實質(zhì)性保護時，國際海底局將會在很大程度上依賴聯(lián)合國教科文組織的意見。進一步說，《開發(fā)規(guī)章草案》在環(huán)境影響評價制度中，雖已將水下文化遺產(chǎn)保護納入劃區(qū)管理工具的考量因素中，但綜合整個制度來看，水下文化遺產(chǎn)保護仍是環(huán)境影響評價的附帶性事項，在未來“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護實踐中如何發(fā)揮作用仍未可知。

(四)區(qū)域海洋組織同多邊國際組織存在潛在的沖突

區(qū)域海洋組織劃區(qū)管理工具的主要目標在于養(yǎng)護海洋生物資源和保護海洋環(huán)境。雖然已有部分區(qū)域海洋協(xié)定將水下文化遺產(chǎn)保護納入了保護目標，但由于區(qū)域海洋組織對水下文化遺產(chǎn)保護的管理權(quán)限和措施仍然存在模糊之處，一定程度上導(dǎo)致了時至今日仍無區(qū)域海洋組織對水下文化遺產(chǎn)進行劃區(qū)保護的成功實踐。此外，由于目前已有的部分區(qū)域?qū)用娴墓１Ｗo區(qū)的海床、底土同“區(qū)域”在地緣上存在重合，且在聯(lián)合國教科文組織和國際海底局等多邊機制下，“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護之管轄已完全碎片化，區(qū)域機制同多邊機制存在部分重疊，因而二者在劃區(qū)保護“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)時將不可避免地產(chǎn)生沖突。此類沖突將使“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護區(qū)的識別、選取和保護變得更加復(fù)雜。

四、未來“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具完善和協(xié)調(diào)的方向

隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)進程的加快，如何在平衡各方利益的基礎(chǔ)上通過對現(xiàn)有國際組織劃區(qū)管理工具進行協(xié)調(diào)以實現(xiàn)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的就地保護是亟待解決的問題。為此，國際社會應(yīng)充分利用“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)這一契機，依托現(xiàn)有平臺，積極倡導(dǎo)多邊合作，推動相關(guān)劃區(qū)管理工具的完善和協(xié)調(diào)。筆者認為，最根本的方式有二：一是將聯(lián)合國教科文組織的劃區(qū)管理工具的適用范圍擴展至“區(qū)域”；二是將水下文化遺產(chǎn)保護納入“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)擔保國責任的范疇以提高國際海底局劃區(qū)管理工具的效能。但上述設(shè)想在短時間內(nèi)恐難實現(xiàn)，基于此，為回應(yīng)現(xiàn)實需求，國際海底局同聯(lián)合國教科文組織可探索路徑先行達成專項諒解備忘錄，在多邊機制的框架內(nèi)就“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中水下文化遺產(chǎn)的合作保護及劃區(qū)管理工具的協(xié)調(diào)達成合意。最后，在上述水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具完善和協(xié)調(diào)的過程中，應(yīng)加強同區(qū)域海洋組織的互動，密切關(guān)注目前正在進行的公海保護區(qū)談判，注重其同公海保護區(qū)的耦合。

(一)逐步擴大聯(lián)合國教科文組織劃區(qū)管理工具的適用范圍

如前所述，在聯(lián)合國教科文組織現(xiàn)有的框架下，無論是《世界遺產(chǎn)公約》還是《水下文化遺產(chǎn)公約》，均無法將各自的劃區(qū)管理工具適用于“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護。就前者而言，《世界遺產(chǎn)公約》雖締約國數(shù)量眾多，但目前的國際法實踐和解釋暫不支持這一公約適用于“區(qū)域”；而后者雖將“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)納入保護范圍中，但囿于締約國數(shù)量有限，且大部分“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)大國均未加入該公約，致使現(xiàn)階段該公約劃區(qū)管理工具的功效也無法充分發(fā)揮。而相比較而言，前者面臨的障礙更加復(fù)雜。事實上，為將“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)納入《世界遺產(chǎn)公約》的保護對象范圍內(nèi)，聯(lián)合國教科文組織在2016年發(fā)布的研究報告中提供了三種解決方案：一是通過漸進式改變或正式的政策改變，擴張地解釋《世界遺產(chǎn)公約》從而將其適用于國家管轄范圍以外海域；二是在《世界遺產(chǎn)公約》之外對其進行修正，類似于1994年《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》與《海洋法公約》的關(guān)系；三是通過締約國之間的國際談判制定《世界遺產(chǎn)公約》項下的任擇議定書，但其只對那些批準任擇議定書的國家具有約束力。[13]通過上述任一路徑均可使《世界遺產(chǎn)公約》劃區(qū)管理工具適用于“區(qū)域”，筆者對上述三種路徑均表示認同。但現(xiàn)實卻仍存在諸多變數(shù)，目前締約國對世界遺產(chǎn)專家組的意見和決策存在較多的質(zhì)疑，國際社會對世界遺產(chǎn)委員會過度政治化的批判也是不絕如縷。[14]有鑒于此，無論作出何種路徑選擇，實現(xiàn)《世界遺產(chǎn)公約》劃區(qū)管理工具在“區(qū)域”的適用都將是一個漫長的過程。

為將《水下文化遺產(chǎn)公約》劃區(qū)管理工具適用于“區(qū)域”，最根本的路徑是鼓勵各國特別是“區(qū)域”礦產(chǎn)開發(fā)大國加入該公約，以擴大公約的適用范圍。但如前文所述，目前已加入《水下文化遺產(chǎn)公約》的“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)大國較少，具體到奧格蘭德海峽和中大西洋海脊北部勘探區(qū)涉及到的擔保國中僅有法國和波蘭加入了這一公約。筆者通過研究發(fā)現(xiàn)，各海洋大國選擇暫不加入《水下文化遺產(chǎn)公約》的原因主要集中于兩個方面：一是加入《水下文化遺產(chǎn)公約》與本國承擔的其他國際義務(wù)相矛盾(21)俄羅斯、巴西等國拒絕加入《水下文化遺產(chǎn)公約》的原因是這些國家解釋的《海洋法公約》和《水下文化遺產(chǎn)公約》中的義務(wù)不符；美國拒絕加入《水下文化遺產(chǎn)公約》的部分原因是其尚未加入《海洋法公約》，且在簽訂《國際救助公約》時并沒有對“水下文化遺產(chǎn)不適用的條款”即第30條第1款(d)項作出保留。；二是加入《水下文化遺產(chǎn)公約》或同本國的政策和法律不一致(22)代表國家有美國、澳大利亞。美國不加入《水下文化遺產(chǎn)公約》的原因還有：未建立水下文化遺產(chǎn)報告制度、允許商業(yè)開發(fā)水下文化遺產(chǎn)、允許對水下文化遺產(chǎn)適用救助法和發(fā)現(xiàn)物法等海事法，以上均和《水下文化遺產(chǎn)公約》的規(guī)定不符。而澳大利亞聯(lián)邦和各州均有關(guān)于文化遺產(chǎn)保護的法案，如加入《水下文化遺產(chǎn)公約》，則聯(lián)邦層面和州層面的文化遺產(chǎn)保護法案均需要修改，程序較為繁瑣。，有待系統(tǒng)性修改，而進行此項工作將帶來繁重的行政負擔。[15]綜上，短期內(nèi)吸納各海洋大國加入《水下文化遺產(chǎn)公約》并不現(xiàn)實。有鑒于此，借助國際海底局的相關(guān)制度在現(xiàn)有框架下實現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具的協(xié)調(diào)是必由之路。

(二)增強國際海底局劃區(qū)管理工具水下文化遺產(chǎn)保護的效能

《開發(fā)規(guī)章草案》的環(huán)境影響評價制度中已將水下文化遺產(chǎn)保護納入考量因素，但綜合整個制度來看，水下文化遺產(chǎn)保護仍是環(huán)境影響評價的附帶性事項，這勢必會影響相關(guān)劃區(qū)管理工具在保護水下文化遺產(chǎn)方面效用的發(fā)揮。為解決這一問題同時節(jié)約規(guī)則變動的成本，有必要通過國際海底局內(nèi)部制度的漸進式變革以增強劃區(qū)管理工具水下文化遺產(chǎn)保護的效能。在《海洋法公約》及《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》為國際海底局創(chuàng)設(shè)的一系列管理制度中，擔保國責任制度是最重要的制度之一。[16]這一制度要求承包者(自然人或法人)在同國際海底局簽訂勘探或開發(fā)合同時，必須取得其所屬締約國的擔保以確保承包者依法開展相關(guān)活動。承包者在資源勘探與開發(fā)過程中對“區(qū)域”造成損害的，除其本身要承擔過錯責任外，擔保國也要承擔相應(yīng)的責任。[17]擔保國義務(wù)包括盡責義務(wù)和直接義務(wù)兩部分，這在《開發(fā)規(guī)章草案》中也有突出體現(xiàn)(23)盡責義務(wù)的目的是確保承包者遵守勘探開發(fā)合同和“區(qū)域”制度，擔保國對承包者因沒有履行《海洋法公約》規(guī)定的義務(wù)而造成的損害負有賠償責任，但是當擔保國已經(jīng)采取一切必要和適當措施以確保其所擔保的承包者遵守“區(qū)域”制度時，則其對于承包者的未遵守行為而造成的損害沒有賠償責任，此即為擔保國的盡責義務(wù)。直接義務(wù)則主要涉及“區(qū)域”的海洋環(huán)境保護，并對擔保國提出了更高的要求，包括適用風險預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法等環(huán)境保護方面的義務(wù)，以及確保管理局向承包者發(fā)出緊急命令時提供保證等。。但是，上述義務(wù)仍僅限于海洋環(huán)境保護，并未拓展至水下文化遺產(chǎn)保護。筆者認為，正如前文提及的“區(qū)域”大西洋奴隸貿(mào)易航線水下遺址，“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)或已沉睡近百年，早已與所處的海洋環(huán)境融為一體。部分水下文化遺產(chǎn)甚至已成為某些海洋物種的棲息地，形成了一類獨特的生態(tài)系統(tǒng)。因此，保護“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)同保護“區(qū)域”海洋環(huán)境并非涇渭分明，上述保護海洋環(huán)境的做法一定程度上也可適用于水下文化遺產(chǎn)保護。[18]綜上，為加強《開發(fā)規(guī)章草案》環(huán)境影響評價制度同擔保國責任制度內(nèi)在的協(xié)調(diào)和一致，在這一草案后續(xù)的修訂和談判中，擔保國義務(wù)不應(yīng)僅限定于海洋環(huán)境保護，可在一定程度上拓展至水下文化遺產(chǎn)保護，以進一步提高國際海底局劃區(qū)管理工具水下文化遺產(chǎn)保護的效能。

但應(yīng)予特別關(guān)注的是，在現(xiàn)階段，對水下文化遺產(chǎn)的積極保護并非國際海底局的職權(quán)范疇，這一點無論是在《海洋法公約》還是國際海底局出臺的三部勘探規(guī)章中都一以貫之。目前正在修訂的《開發(fā)規(guī)章草案》在水下文化遺產(chǎn)保護條款上也未作較大突破，僅是在環(huán)境影響評價制度中要求承包者在環(huán)境影響報告中列出“已知存在于潛在影響區(qū)內(nèi)的任何具有考古和歷史意義的遺址”。綜上可見，各利益相關(guān)方對擴展國際海底局水下文化遺產(chǎn)保護的權(quán)限仍持較為審慎的態(tài)度。但是，“區(qū)域”大西洋奴隸貿(mào)易航線水下遺址的保護已迫在眉睫。為減少《開發(fā)規(guī)章草案》談判過程中的阻力，國際海底局可采取相應(yīng)的技術(shù)性手段，仍將水下文化遺產(chǎn)保護放在現(xiàn)有環(huán)境保護的框架內(nèi)，且將內(nèi)容嚴格限定為對水下文化遺產(chǎn)的消極保護即維持現(xiàn)狀，防止“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)行為對水下文化遺產(chǎn)的進一步破壞。在此前提下，國際海底局應(yīng)采取漸進式的策略，首先將水下文化遺產(chǎn)保護納為擔保國的盡責義務(wù)，待時機成熟再拓展其為擔保國的直接義務(wù)，以此來逐步提高劃區(qū)管理工具在水下文化遺產(chǎn)保護方面的效能。

(三)達成諒解備忘錄推動劃區(qū)管理工具的有效結(jié)合

無論是擴大聯(lián)合國教科文組織劃區(qū)管理工具的適用范圍還是適度增強國際海底局劃區(qū)管理工具水下文化遺產(chǎn)保護的效能，雖然可根本性地解決國際組織水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具在“區(qū)域”適用的困境，但在短時間內(nèi)均難以實現(xiàn)?？墒?，“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)已不再遙遠，加強“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護力度已是大勢所趨。而就國際海底局目前已出臺的勘探規(guī)章和正在制訂中的《開發(fā)規(guī)章草案》來看，在其中已明確規(guī)定國際海底局秘書長要將勘探或開發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)的水下文化遺產(chǎn)的相關(guān)信息轉(zhuǎn)交聯(lián)合國教科文組織秘書長，且在決定繼續(xù)勘探或開發(fā)之前要考慮聯(lián)合國教科文組織的意見(24)參見2019年3月版《開發(fā)規(guī)章草案》第35條。。此類規(guī)定為這兩大國際組織開展深入合作奠定了法律基礎(chǔ)。有鑒于此，為回應(yīng)現(xiàn)實需求，在國際海底局現(xiàn)有的相關(guān)制度框架內(nèi)實現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具的協(xié)調(diào)是必由之路，國際海底局與聯(lián)合國教科文組織就“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護進行深入磋商及合作必須提上日程且需要以一定的結(jié)果作為支撐。事實上，國際海底局已同國際海事組織、聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會、國際電纜保護委員會、國際水文組織等諸多國際組織簽署了諒解備忘錄以加強在“區(qū)域”事務(wù)上的合作(25)參見ISA：Memorandums of Understanding，訪問網(wǎng)址：https://www.isa.org.jm/legal-documents。，這為國際海底局同聯(lián)合國教科文組織達成就“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護合作的專項諒解備忘錄奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。具體到操作層面，鑒于《世界遺產(chǎn)公約》暫無法適用于“區(qū)域”，聯(lián)合國教科文組織應(yīng)根據(jù)《水下文化遺產(chǎn)公約》的規(guī)定，由這一公約的執(zhí)行機構(gòu)即秘書處作為諒解備忘錄的簽署主體。在合作的具體安排上，諒解備忘錄應(yīng)以國際海底局現(xiàn)有的規(guī)定為框架，以《水下文化遺產(chǎn)公約》及其附件《規(guī)章》中的各項制度為內(nèi)容，就雙方如何進行“區(qū)域”礦產(chǎn)勘探和開發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)的水下文化遺產(chǎn)的評估以及劃區(qū)管理工具上的協(xié)調(diào)作出程序上的設(shè)置。此舉既可以解決因《水下文化遺產(chǎn)公約》締約國數(shù)量較少而導(dǎo)致的適用困境，又可充分發(fā)揮國際海底局在“區(qū)域”事務(wù)上的作用，因此應(yīng)予以重點關(guān)注。

(四)注重同公海保護區(qū)的耦合和同區(qū)域海洋組織的互動

近年來，國家管轄海域外生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用(簡稱BBNJ)成為了國際社會關(guān)注的熱點問題之一。在2015年舉辦的第69屆聯(lián)合國大會上通過決議，啟動了在《海洋法公約》框架下就BBNJ擬訂一部具有法律約束力的執(zhí)行協(xié)定的進程。[19]隨后，聯(lián)合國大會第70屆會議發(fā)布的《第一次全球海洋綜合評估技術(shù)摘要》中指出，“區(qū)域”的水下歷史和考古地點(包括沉船及其自然環(huán)境)構(gòu)成世界水下文化遺產(chǎn)的一部分，是同BBNJ有關(guān)的其他裨益。[20]因此，BBNJ同“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護是密切聯(lián)系在一起的。在目前BBNJ的談判進程中，建立公海保護區(qū)的議題受到了較多關(guān)注。[21]在對這一議題的談判中，有立場認為公海保護區(qū)的定義應(yīng)盡可能寬泛，且文化價值也應(yīng)納入。目前，在國際法層面，關(guān)于公海保護區(qū)雖然尚無統(tǒng)一的定義，但以國際自然保護聯(lián)盟發(fā)布的自然保護區(qū)指南中的“保護區(qū)”的概念為例，海洋保護區(qū)的客體包括“與生態(tài)服務(wù)和文化價值相關(guān)的自然環(huán)境”(26)參見Nigel Dudley：Guidelines for Applying Protected Area Management Categories，訪問網(wǎng)址：https://www.iucn.org/content/guidelines-applying-protected-area-management-categories-0。，這與《世界遺產(chǎn)公約》中規(guī)定的“具有普遍價值的世界文化與自然遺產(chǎn)”之間存在些許差異，但是也存在著重合的現(xiàn)實可能，因公海保護區(qū)所要保護的具有生態(tài)和文化價值的區(qū)域也有可能成為世界遺產(chǎn)保護區(qū)。[11]179此外，在地理空間上，“區(qū)域”的上覆水域即為公海，二者在地緣上的結(jié)合性決定了“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)和水下文化遺產(chǎn)保護不可能完全置身于公海保護區(qū)的相關(guān)管理與保護措施之外進行，[7]197這也就為未來國際組織“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具同公海保護區(qū)的有機結(jié)合奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)?；谏鲜龇治?，在國際組織“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具的完善和協(xié)調(diào)中應(yīng)密切關(guān)注BBNJ公海保護區(qū)議題的進展，注重其同公海保護區(qū)的耦合。

值得關(guān)注的是，在目前BBNJ談判的政府間會議階段，各方雖然就劃區(qū)管理工具的關(guān)鍵要素已達成初步共識，但就公海保護區(qū)同其他行業(yè)性劃區(qū)管理工具的關(guān)系以及公海保護區(qū)設(shè)立的程序、管理、監(jiān)測和評估問題仍存在分歧，在短時間內(nèi)能否取得突破性進展仍難以預(yù)估。[22]而在目前全球零散空缺的公海法律與治理框架下，鑒于區(qū)域海洋組織已形成一套相對成熟的公海保護區(qū)管理體制，因此在劃區(qū)保護“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的過程中，聯(lián)合國教科文組織及國際海底局同區(qū)域海洋組織要加強互動，并率先在區(qū)域?qū)用鎸崿F(xiàn)突破。具體來說，在合作過程中，各組織間可采取“一事一議”的模式，首先就共同管轄的海域底土上發(fā)現(xiàn)的水下文化遺產(chǎn)實現(xiàn)信息共享，進而在多邊體制內(nèi)部參照已有的區(qū)域保護機制制定相應(yīng)的指南或準則。此外，各組織也可就合作的程序性事項達成專項諒解備忘錄，為合作提供具有可操作性的指引。

五、中國的主動因應(yīng)

現(xiàn)有的機制和成功實踐雖為國際組織水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具的完善和協(xié)調(diào)奠定了堅實的法律基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)，但這一工作仍面臨著各方利益難以平衡等現(xiàn)實困境，且“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)勘探和開發(fā)的主要參與國對水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具的關(guān)注也較少，因此可以預(yù)見到相關(guān)進展將較為緩慢。根據(jù)國際海底局新擬訂的路線，《開發(fā)規(guī)章草案》將不遲于2023年7月9日完成，[23]留給“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具完善和協(xié)調(diào)的時間已然不多。作為“區(qū)域”礦產(chǎn)開發(fā)大國和水下文化遺產(chǎn)大國，中國應(yīng)當通過以下方式在“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具的完善和協(xié)調(diào)過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

(一)促進水下文物保護區(qū)同海洋保護區(qū)的協(xié)同

截至目前，中國國內(nèi)立法中關(guān)于海洋保護區(qū)選取、設(shè)立及管理的法律規(guī)定見之于《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(2017修正)、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》(2017修訂)、《海洋自然保護區(qū)管理辦法》以及《海洋特別保護區(qū)管理辦法》等，體系較為完備。在前三項法律文件中均將具有重大科學(xué)文化價值的海洋自然遺跡納入了劃區(qū)保護的范圍之中(27)參見《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(2017修正)第8條、第21條至第23條，《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》(2017修訂)第10條，《海洋自然保護區(qū)管理辦法》第6條。；在《海洋特別保護區(qū)管理辦法》中將具有歷史文化價值的海洋歷史遺跡列為了保護對象(28)參見《海洋特別保護區(qū)管理辦法》第10條。。但是，在實際操作中，原國家海洋局出臺的《國家級海洋保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)與管理指南》所呈現(xiàn)出的諸多管理手段卻仍偏重對生態(tài)環(huán)境的保護，未能體現(xiàn)對遺跡文化價值的兼顧(29)參見《國家級海洋保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)與管理指南》中“三、規(guī)范化管理要求與內(nèi)容”和“四、保護與開發(fā)利用活動管理”的相關(guān)規(guī)定。。再通過對水下文物保護區(qū)制度的觀察，筆者發(fā)現(xiàn)目前在中央層面有關(guān)于此的規(guī)定僅見之于《中華人民共和國文物保護法》及《中華人民共和國水下文物保護管理條例》，[24]且暫無同海洋保護區(qū)類似的部門規(guī)范性文件以及保護規(guī)劃建設(shè)與管理指南。在實踐中，雖在地方層面已有某些水下文物大省(如廣東、福建)先行先試為水下遺址設(shè)置了水下文物保護區(qū)，開啟了以保護區(qū)模式進行水下文化遺產(chǎn)管理的先河，[25]21但時至今日仍處于初級階段，與歐美國家開展的水下文化遺產(chǎn)保護區(qū)實踐存在較大差距，[26]且在中央層面尚無水下文物保護區(qū)的總體規(guī)劃，同海洋保護區(qū)的協(xié)同更無預(yù)期。作為水下文化遺產(chǎn)大國，中國應(yīng)大力完善國內(nèi)水下文物保護區(qū)制度的建設(shè)，并注重水下文物保護區(qū)同海洋保護區(qū)的互動，以此帶動“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具的完善和協(xié)調(diào)。由于水下遺址多已成為海洋生物資源的棲息地，水下文化遺產(chǎn)與所處之海洋環(huán)境早已融為一體，[25]22且目前中國海洋保護區(qū)已形成了較為完備的保護與管理模式，因此未來在中央層面進行的水下文物保護區(qū)模式的規(guī)劃與建立可參照和借助現(xiàn)有海洋保護區(qū)的管理體系。具體來說，首先，國務(wù)院應(yīng)盡快出臺“水下文物保護區(qū)管理條例”等行政法規(guī)，國家文物局應(yīng)出臺“水下文物保護區(qū)管理辦法”等部門規(guī)范性文件，水下文物大省也需相應(yīng)地對已有的地方性法規(guī)和規(guī)章進行修訂，形成完備的水下文物保護區(qū)法律體系。其次，國家文物局應(yīng)出臺中央層面的水下文物保護區(qū)整體規(guī)劃以及規(guī)范化建設(shè)與管理指南，并加強同國家海洋局的溝通和合作。在這一過程中，國家文物局一方面應(yīng)借鑒《世界遺產(chǎn)公約》及《水下文化遺產(chǎn)公約》中相應(yīng)的劃區(qū)管理手段，實現(xiàn)國內(nèi)法和國際法的協(xié)調(diào)，同時也應(yīng)借助中國現(xiàn)有海洋保護區(qū)的管理模式完善水下文物保護區(qū)的各項管理措施；另一方面，應(yīng)對已被納入海洋保護區(qū)的具有突出歷史文化價值的海洋遺跡進行評估，探討同國家海洋局合作保護的可行性，減少重復(fù)劃區(qū)以降低成本。此外，國家海洋局在這一過程中也應(yīng)對《國家級海洋保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)與管理指南》進行適當調(diào)整，納入對海洋遺跡文化價值保護的措施和手段，實現(xiàn)同水下文物保護的互動。

(二)進一步提升中國深海能力以爭取話語權(quán)

中國參與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探的時間雖然晚于西方發(fā)達的海洋大國，但時至今日，中國不斷追趕海洋大國的步伐，已走到“區(qū)域”舞臺的中央。與此同時，中國的深海勘探能力也得到了長足的發(fā)展，在裝備技術(shù)層面同西方海洋大國的差距已大大縮小。[27]但是，在深海開采設(shè)備層面，中國同其他“區(qū)域”開發(fā)大國仍存在較大差距，對未來中國“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的商業(yè)性開發(fā)形成了阻礙。再通過對中國水下考古能力的觀察，可以看出，中國水下考古的機構(gòu)設(shè)置不斷完善(30)2014年，旨在保護、研究中國水下文物的中央層面的專業(yè)機構(gòu)“國家文物局水下文化遺產(chǎn)保護中心”正式獲批獨立建制，標志著中國的水下文化遺產(chǎn)保護事業(yè)正式進入了一個嶄新的發(fā)展階段。國家水下文化遺產(chǎn)保護寧波基地也在2014年正式投入使用，與此同時，水下文化遺產(chǎn)保護南海基地、西沙工作站、北?；氐慕ㄔO(shè)也如火如荼地開展。，一批近海和遠海水下文化遺產(chǎn)保護重大項目得以開展，影響力不斷擴大。然而，中國至今尚未在“區(qū)域”開展水下考古項目，深海考古能力仍然不足。隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)的逐步深入，未來如在中國承包者的勘探開發(fā)區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)了水下文化遺產(chǎn)，中國政府的應(yīng)對勢必會引起國際社會的關(guān)注。如前文所述，就地保護水下文化遺產(chǎn)是首選，劃區(qū)管理工具是關(guān)鍵，但中國目前在國內(nèi)仍尚未建立完備的關(guān)于水下文物保護區(qū)的法律和管理體系，就地保護“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)只能是空談。有鑒于此，中國作為“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)大國和水下文化遺產(chǎn)大國，除了在國內(nèi)層面要積極完善水下文物保護區(qū)的制度建設(shè)外，還要進一步提升深海資源勘探開發(fā)能力和深海水下考古能力，探索在“區(qū)域”開展水下考古項目，實現(xiàn)“零”的突破，以自身能力的提升帶動和引領(lǐng)國際海底局和聯(lián)合國教科文組織實現(xiàn)在“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護劃區(qū)管理工具上的完善，并在這一過程中發(fā)出中國聲音，提出中國方案，爭取話語權(quán)，努力實現(xiàn)二者間的協(xié)調(diào)，在強化中國海洋硬實力的基礎(chǔ)上著力提升海洋文化軟實力，維護中國的海洋權(quán)益。

(三)深化國際合作推動劃區(qū)管理工具的協(xié)調(diào)

海上絲綢之路自漢唐形成，是古代中國與海外交往的貿(mào)易之路。在海上絲綢之路沿線的貿(mào)易交往中，受到復(fù)雜多變的海洋環(huán)境的影響，很多往來的船只難免發(fā)生意外葬身海底，經(jīng)過日積月累，形成了獨具特色的水下文化遺產(chǎn)，其中大部分起源于中國。水下文化遺產(chǎn)作為海洋文化的重要載體，見證了海上絲綢之路的發(fā)展，更是中國燦爛的海洋文化的集中體現(xiàn)。在“一帶一路”倡議的背景下，包括水下文化遺產(chǎn)在內(nèi)的海洋遺產(chǎn)的保護和海上絲綢之路的建設(shè)應(yīng)成為共享共贏的活動。筆者通過研究發(fā)現(xiàn)，海上絲綢之路沿線的西南印度洋海域?qū)儆凇皡^(qū)域”的范疇，且中國也已獲得西南印度洋約一萬平方公里的勘探礦區(qū)，未來在這一區(qū)域內(nèi)，極有可能發(fā)現(xiàn)起源自中國的水下文化遺產(chǎn)，如何就地保護這些中國海洋文化的瑰寶值得深入探討。為維護中國的海洋權(quán)益，因應(yīng)新時代“一帶一路”倡議、海洋強國戰(zhàn)略和海洋命運共同體理念，中國應(yīng)在國際層面加強同其他國家和國際組織的合作。

第一，無論是在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)還是在水下文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域，中國均應(yīng)作為國際規(guī)則的積極參與者和建設(shè)者，全程參與BBNJ公海保護區(qū)議題的談判，[28]以海洋命運共同體理念作為中國特色的“話語驅(qū)動”和參與國際新秩序構(gòu)建的戰(zhàn)略依托，[29]積極調(diào)和各方在這一議題上的分歧，求同存異，爭取早日達成有拘束力的協(xié)定；同時，積極協(xié)調(diào)國際海底局、聯(lián)合國教科文組織及區(qū)域海洋組織就劃區(qū)管理工具在“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護的適用上達成諒解備忘錄，主動提出中國方案，增強參與的廣度和深度。

第二，對內(nèi)深挖包括水下文化遺產(chǎn)在內(nèi)的海洋文化遺產(chǎn)資源，對外在向聯(lián)合國教科文組織積極申報世界遺產(chǎn)，加快“海上絲綢之路”申遺的進程，擴大中華海洋文化在國際層面的影響力的同時，進一步推動聯(lián)合國教科文組織劃區(qū)管理工具對海洋文化遺產(chǎn)的關(guān)注。令人振奮的是，在2021年7月，“泉州：宋元中國的世界海洋商貿(mào)中心”項目成功申遺，這是中國首個列入《世界遺產(chǎn)名錄》的海洋文化遺產(chǎn)。未來，中國應(yīng)繼續(xù)在海洋文化遺產(chǎn)事項上加強與聯(lián)合國教科文組織的交流，利用這一國際性平臺展示中國豐富的海洋文化遺產(chǎn)，增強中國海洋文化遺產(chǎn)與海洋文化的影響力，促進聯(lián)合國教科文組織劃區(qū)管理工具的完善。同時，未來如果在中國所屬的包括西南印度洋在內(nèi)的“區(qū)域”勘探礦區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)特別是起源自中國的水下文化遺產(chǎn)時，在多邊機制暫無法有效發(fā)揮作用的情形下，應(yīng)積極借鑒現(xiàn)有區(qū)域公海保護區(qū)設(shè)立和管理的成功實踐實現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)的就地保護。

第三，鑒于《水下文化遺產(chǎn)公約》劃區(qū)管理工具適用于“區(qū)域”時存在適用范圍有限的問題，考慮到已有相當部分的學(xué)者主張中國應(yīng)積極加入《水下文化遺產(chǎn)公約》，中國在后續(xù)應(yīng)加大對加入這一公約的具體程序和在中國適用的研究和論證力度，以早日加入該公約，[30]體現(xiàn)中國作為海洋大國的擔當。同時努力促成各“區(qū)域”礦產(chǎn)開發(fā)大國加入這一公約，凝聚共識，在未來共同積極利用《水下文化遺產(chǎn)公約》的劃區(qū)管理工具，早日實現(xiàn)對“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的就地保護。