彭 宇

(上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306)

由于航運(yùn)業(yè)的國(guó)際性與風(fēng)險(xiǎn)性，海員被遺棄事件的治理天然屬于全球海事治理的重要組成部分。國(guó)際海事組織(簡(jiǎn)稱IMO)充分認(rèn)識(shí)到海員在支持航運(yùn)可持續(xù)性發(fā)展、應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情(簡(jiǎn)稱新冠疫情)和保障全球物流供應(yīng)鏈中所作出的貢獻(xiàn)，將2021年“世界海事日”的主題確定為“Seafarers：at the core of shipping’s future”(海員：航運(yùn)未來(lái)的核心)。然而，海員被遺棄事件在全球范圍內(nèi)廣泛而持續(xù)地發(fā)生。2018年10月，荷蘭籍“Miss Gaunt”輪及船上8名印度尼西亞籍海員被遺棄在印度。國(guó)際組織一直致力于為被遺棄海員獲得有效幫助提供立法支持，《2006年海事勞工公約》(簡(jiǎn)稱MLC 2006)的第一部修正案(簡(jiǎn)稱《2014年修正案》)專門(mén)圍繞“海員遣返和相關(guān)船東責(zé)任的財(cái)政擔(dān)保體系”進(jìn)行了規(guī)定。[1]在全球新冠疫情蔓延的情況下，海員職業(yè)面臨的形勢(shì)更加復(fù)雜多變，被遺棄的海員數(shù)量在2020年達(dá)到了歷史新高(1)參見(jiàn)IMO：World maritime theme 2021—“Seafarers：at the Core of Shipping’s Future”—Message by IMO Secretary-General Kitack Lim，訪問(wèn)網(wǎng)址：https://wwwcdn.imo.org/localresources/en/MediaCentre/Documents/World%20Maritime%20Message%202021%20-%20IMO%20Secretary-General.pdf。。據(jù)波羅的海國(guó)際航運(yùn)公會(huì)(簡(jiǎn)稱BIMCO)估計(jì)，截至2020年9月，約有40萬(wàn)名需要遣返的海員因新冠疫情大流行而滯留在海上，一些被遺棄的海員長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月無(wú)法回家(2)參見(jiàn)BIMCO：New Film from BIMCO Calls on Decisionmakers to Support Seafarers，訪問(wèn)網(wǎng)址：https://www.bimco.org/news/priority-news/20210527-new-film。。IMO將2020年與2021年“世界海員日”的主題分別確定為“Seafarers are key workers”(海員是關(guān)鍵工人)與“Fair future for seafarers”(為海員創(chuàng)造公平的未來(lái))的舉措充分表明，《2014年修正案》未能有效減少海員被遺棄事件的發(fā)生頻率或提升解決效率，海員基本權(quán)益仍得不到充分保障。筆者以全球被遺棄海員數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，分析《2014年修正案》及相關(guān)機(jī)制的實(shí)施效果，重點(diǎn)研究完善處置海員被遺棄事件的國(guó)際合作機(jī)制的動(dòng)因與路徑，并對(duì)中國(guó)因應(yīng)提出要點(diǎn)建議。

一、處置海員被遺棄事件適用國(guó)際合作機(jī)制的必要性

(一)海員被遺棄事件的跨國(guó)性之訴求

全球化是當(dāng)今最鮮明的時(shí)代特征。全球化既是世界問(wèn)題的解決手段，又同時(shí)產(chǎn)生著新的世界問(wèn)題。[2]世界比以往任何時(shí)候都更加相互關(guān)聯(lián)、相互依存和更加容易受到相互傷害，人類所面臨的問(wèn)題的全球規(guī)模與解決這些問(wèn)題的手段、方法的局限性之間也表現(xiàn)出更加不相適應(yīng)的危險(xiǎn)，人類對(duì)全球治理的需求應(yīng)運(yùn)而生。[3]冷戰(zhàn)后，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題逐漸成為全球安全治理的主要對(duì)象。相比傳統(tǒng)安全問(wèn)題，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題具有更強(qiáng)的社會(huì)性、跨國(guó)性和全球性，其治理難度大、過(guò)程長(zhǎng)、綜合性強(qiáng)。[4]

海員被遺棄事件在全球范圍內(nèi)的廣泛發(fā)生威脅著非傳統(tǒng)安全中的人權(quán)安全和貿(mào)易運(yùn)輸安全。該事件大量發(fā)生且長(zhǎng)期得不到解決，不僅對(duì)被遺棄海員及其家庭成員的身心健康造成危害，還會(huì)對(duì)各國(guó)港口通航安全與營(yíng)運(yùn)效率、航運(yùn)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展以及國(guó)際貿(mào)易暢通產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。海員被遺棄事件是典型的跨國(guó)性和全球性非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。

應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全因素離不開(kāi)有效的國(guó)際合作。[5]處置海員被遺棄事件是一個(gè)十分復(fù)雜的過(guò)程，需要各方合作與協(xié)調(diào)，以迅速解決問(wèn)題。海員被遺棄事件發(fā)生后，一方面，船旗國(guó)應(yīng)在第一時(shí)間采取必要措施督促船東繼續(xù)履行相應(yīng)責(zé)任，或由船旗國(guó)駐當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館組織進(jìn)行處置；另一方面，全球各港口國(guó)對(duì)被遺棄海員及船舶采取緊急措施是保障海員生命安全、船舶安全及港口附近水域通航安全的重要環(huán)節(jié)。從處置的參與主體上分析，涉及船東、船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)、港口國(guó)主管機(jī)關(guān)、保險(xiǎn)公司、船舶代理、以及以IMO和國(guó)際勞工組織(簡(jiǎn)稱ILO)為代表的國(guó)際組織以及非政府組織；從涉及領(lǐng)域上分析，涉及國(guó)際人權(quán)保障、海事安全、貿(mào)易運(yùn)輸、航運(yùn)可持續(xù)發(fā)展，甚至還可能涉及港口附近海洋環(huán)境保護(hù)等方面。處置海員被遺棄事件中治理主體的多元性、涉及領(lǐng)域的多面性、治理區(qū)域的國(guó)際性都超越了一國(guó)或某一組織的治理能力，必須依賴國(guó)際合作進(jìn)行共同治理。

(二)國(guó)際公約結(jié)構(gòu)特點(diǎn)與執(zhí)行特點(diǎn)之要求

全球化需要全球治理，而全球治理的最佳路徑是法治化。[6]作為國(guó)際海事法規(guī)體系的四大支柱之一，MLC 2006對(duì)船東遺棄海員的行為進(jìn)行了規(guī)定。IMO采納了關(guān)于預(yù)防海員被遺棄財(cái)務(wù)擔(dān)保的A.930(22)決議，與ILO聯(lián)合組成關(guān)于海員死亡、受傷和被遺棄的責(zé)任和賠償問(wèn)題的特別專家小組，為《2014年修正案》中制定被遺棄海員的財(cái)務(wù)擔(dān)保的強(qiáng)制規(guī)定奠定基礎(chǔ)?！?014年修正案》修改了MLC 2006中規(guī)則2.5遣返和規(guī)則4.2船東責(zé)任相關(guān)部分，明確成員國(guó)須確保懸掛其旗幟的船舶配備符合要求的海員被遺棄的財(cái)務(wù)擔(dān)保系統(tǒng)。

海員被遺棄事件中國(guó)際法治的核心是規(guī)則的效力及執(zhí)行問(wèn)題。MLC 2006及其《2014年修正案》的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)與執(zhí)行特點(diǎn)決定了該公約的有效實(shí)施須通過(guò)充分適用國(guó)際合作機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1.公約結(jié)構(gòu)特點(diǎn)：軟法與硬法兼顧

軟法起源于國(guó)際法領(lǐng)域并廣泛存在。[7]隨著國(guó)際秩序變革、治理目標(biāo)多元化、公私法的融合、全球治理理論的興起，單純通過(guò)硬法的控權(quán)機(jī)制出現(xiàn)了一些缺陷和不足，在國(guó)際勞工權(quán)益保障、全球海洋治理、環(huán)境保護(hù)等方面尤為凸顯。軟法憑借柔性機(jī)制與靈活性的特點(diǎn)在國(guó)際海事條約中大量出現(xiàn)，通過(guò)硬法與軟法的互動(dòng)協(xié)調(diào)可推動(dòng)全球海事治理的完善與變革。

MLC 2006將強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范編排在統(tǒng)一的規(guī)范性文件中。[8]47公約總體框架設(shè)計(jì)上除序言和附錄外，正文分為條款、規(guī)則和守則三部分，其中守則由A部分強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和屬于軟法的B部分建議性導(dǎo)則組成。原則性的要求主要在條款和規(guī)則中提出，具體的細(xì)節(jié)性和技術(shù)性要求主要在守則中體現(xiàn)，這種多層次、立體型的公約立法結(jié)構(gòu)和編排技巧具有獨(dú)特性。[9]MLC 2006及其《2014年修正案》一方面通過(guò)“標(biāo)準(zhǔn)A2.5.1-遣返”“標(biāo)準(zhǔn)A2.5.2-財(cái)政擔(dān)?！薄皹?biāo)準(zhǔn)A4.2.1-船東的責(zé)任”和“標(biāo)準(zhǔn)A4.2.2-合同索賠的處理”就海員被遺棄事件中所涉及到的基礎(chǔ)性、重要性、底線性的事項(xiàng)作出了強(qiáng)制性規(guī)定，另一方面通過(guò)“導(dǎo)則B2.5.1-應(yīng)享權(quán)利”“導(dǎo)則B2.5.2-成員國(guó)實(shí)施”“導(dǎo)則B4.2.1-船東的責(zé)任”和“導(dǎo)則4.2.2-合同索賠的處理”就海員被遺棄事件中所涉及到的其他事項(xiàng)作出了建議性、指引性規(guī)定。軟硬兼顧的立法結(jié)構(gòu)安排一方面允許成員國(guó)通過(guò)靈活的手段保障公約規(guī)定的原則和權(quán)利得以實(shí)施，有助于MLC 2006及其修正案盡快獲得廣泛接受。但另一方面，大量建議性、指引性規(guī)定的充分實(shí)施需要各成員國(guó)的自覺(jué)履行及相互協(xié)調(diào)。正如著名國(guó)際法學(xué)家王鐵崖教授所言，國(guó)際法在制定與運(yùn)行的過(guò)程中，極大地依賴主權(quán)國(guó)家的自我約束，以條約為主要組成部分的現(xiàn)代國(guó)際法本質(zhì)上是協(xié)調(diào)意志的產(chǎn)物。[10]

2.公約執(zhí)行特點(diǎn)：船旗國(guó)與港口國(guó)共治

較國(guó)內(nèi)法而言，因缺少主權(quán)國(guó)家之上的權(quán)力機(jī)構(gòu)，國(guó)際法呈現(xiàn)出一種以主權(quán)國(guó)家為主體的平行規(guī)制模式。[11]MLC 2006通過(guò)船旗國(guó)檢查、發(fā)證制度和港口國(guó)監(jiān)督制度保證公約的有效實(shí)施。船旗國(guó)向符合公約及國(guó)內(nèi)法要求的船舶簽發(fā)海事勞工證書(shū)和勞工符合聲明，以此執(zhí)行船旗國(guó)檢查、發(fā)證制度。與船旗國(guó)相比，港口國(guó)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，以對(duì)到港船舶進(jìn)行檢査的方式，確保船東遵守公約項(xiàng)下各項(xiàng)責(zé)任。港口國(guó)的管轄權(quán)實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)張并通過(guò)公約的形式確立了其海事管轄權(quán)的國(guó)際法基礎(chǔ)，港口國(guó)監(jiān)督制度因此成為了船旗國(guó)履約的重要補(bǔ)充，其與船旗國(guó)履約共同筑起了保障海上安全的防線。[12]時(shí)至今日，港口國(guó)監(jiān)督區(qū)域合作組織所監(jiān)督的范圍已基本覆蓋全球。從國(guó)際法層面考察，港口國(guó)監(jiān)督制度的權(quán)利基礎(chǔ)來(lái)源于國(guó)際公約的授權(quán)和國(guó)家主權(quán)。首先，港口國(guó)監(jiān)督是各國(guó)政府在國(guó)際公約(3)如《國(guó)際船舶載重線公約》及其議定書(shū)、《國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其議定書(shū)、《國(guó)際海上人命安全公約》及其議定書(shū)、《1978年船員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》和MLC 2006等?？蚣軆?nèi)實(shí)施的行為，以便確保海上人命、海上財(cái)產(chǎn)和海洋環(huán)境的安全。其次，在國(guó)家主權(quán)原則下，國(guó)家可以行使屬地管轄，對(duì)發(fā)生于本國(guó)境內(nèi)的事務(wù)予以相應(yīng)的處置。不同于ILO以往所制定的國(guó)際公約，MLC 2006通過(guò)“非更優(yōu)惠待遇原則”將本公約對(duì)成員國(guó)的責(zé)任擴(kuò)大至非成員國(guó)。有學(xué)者指出，此制度符合國(guó)際習(xí)慣形成的情形，具備國(guó)際法理基礎(chǔ)。[8]60

具體到治理海員被遺棄事件中，MLC 2006及其修正案構(gòu)建了以船東為第一責(zé)任主體、船旗國(guó)為保障主體、港口國(guó)和海員國(guó)籍國(guó)提供輔助義務(wù)的被遺棄海員權(quán)利保障機(jī)制，更需廣泛地開(kāi)展國(guó)際合作。船旗國(guó)履行檢查義務(wù)，要求船東在船上攜帶一份由財(cái)政擔(dān)保提供者簽發(fā)的財(cái)政擔(dān)保證書(shū)或其他財(cái)政擔(dān)保證明文件。通過(guò)港口國(guó)監(jiān)督制度，MLC 2006的“非更優(yōu)惠待遇原則”使得非成員國(guó)在特定情況下也需遵守該公約，即港口國(guó)監(jiān)督機(jī)制將提供財(cái)務(wù)擔(dān)保制度在內(nèi)的公約強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展適用于前往成員國(guó)港口?？康姆浅蓡T國(guó)船舶。非MLC 2006及其修正案的成員國(guó)的船舶或未攜帶有效證明文件的船舶，將面臨更為詳細(xì)的港口國(guó)檢查，此舉較有力地保障了公約項(xiàng)下船東、船旗國(guó)、港口國(guó)對(duì)于處置船員被遺棄事件中責(zé)任的承擔(dān)。

二、處置海員被遺棄事件的國(guó)際合作機(jī)制的完善動(dòng)因

(一)現(xiàn)實(shí)需求：海員被遺棄事件數(shù)量不減反增

2004年1月，IMO總部舉行的第5次聯(lián)合工作組會(huì)決定建立海員被遺棄事件數(shù)據(jù)庫(kù)，以透明化和信息化的方式監(jiān)測(cè)海員被遺棄事件。該數(shù)據(jù)庫(kù)由ILO和IMO共同管理(4)參見(jiàn)ILO：Database on Reported Incidents of Abandonment of Seafarers，訪問(wèn)網(wǎng)址：https://www.ilo.org/dyn/seafarers/seafarersbrowse.list?p_lang=en&p_sortby=ABANDONMENT。，列出了ILO收到的全球各港口的海員被遺棄事件及海員當(dāng)前的生活狀態(tài)。

截至2021年，IMO/ILO被遺棄海員數(shù)據(jù)庫(kù)共列出了583起遺棄事件，約7 600名海員受影響。其中，315個(gè)案件得到解決，124個(gè)案件有爭(zhēng)議，82個(gè)案件處于不活躍狀態(tài)，仍有62個(gè)案件未解決。

2012年至2016年，每年海員被遺棄事件數(shù)集中在11至21件不等。然而，《2014年修正案》生效的2017年登記的遺棄事件數(shù)量突增到了54件。2018年至2019年情況雖稍有好轉(zhuǎn)，但是隨著2020年初新冠疫情在全球范圍內(nèi)的爆發(fā)，僅在這一年里登記的全球海員被遺棄事件數(shù)量顯著增長(zhǎng)，達(dá)到85件。而2021年情況愈發(fā)嚴(yán)重，登記的全球海員被遺棄事件數(shù)量達(dá)到了驚人的95件。

《2014年修正案》的實(shí)施不僅沒(méi)有減少海員被遺棄事件的發(fā)生，而且也未有助于被遺棄事件發(fā)生后的解決。前述62個(gè)未解決的案件多數(shù)集中發(fā)生在2017年至2021年，共計(jì)58件，占總體未解決案件的93.5%。

從船旗國(guó)角度分析，2017年至2021年，被遺棄船舶數(shù)量前三位的船旗國(guó)是巴拿馬(142艘)、利比里亞(37艘)和多哥(26艘)，均為方便旗國(guó)家船籍。從港口國(guó)角度觀察，2017年至2021年，發(fā)生遺棄船舶事件數(shù)量前三位的港口國(guó)是阿聯(lián)酋(48件)、中國(guó)(28件)和土耳其(28件)。從海員提供國(guó)角度統(tǒng)計(jì)，2017年至2021年，被遺棄海員的國(guó)籍集中于印度(796名)、烏克蘭(457名)、菲律賓(417名)、緬甸(305名)和中國(guó)(297名)。

從上述統(tǒng)計(jì)分析可得知，自《2014年修正案》實(shí)施以來(lái)，被遺棄海員數(shù)據(jù)庫(kù)所統(tǒng)計(jì)的海員被遺棄事件數(shù)量不減反增，事件發(fā)生后的解決效果也未得到改善。其中，被遺棄船舶數(shù)量最多的船旗國(guó)為巴拿馬，占比為24.3%；遺棄事件發(fā)生最多的港口國(guó)為阿聯(lián)酋，占比為12.1%；遺棄海員中印度國(guó)籍最多，占比為30%左右。值得注意的是，巴拿馬、印度與菲律賓等均為《2014年修正案》的締約國(guó)?！?014年修正案》及相應(yīng)處置機(jī)制對(duì)于減少海員被遺棄事件的發(fā)生、保障海員權(quán)利并沒(méi)有起到國(guó)際組織和各成員國(guó)所設(shè)想的作用。

(二)治理困境：存在全球范圍內(nèi)的系統(tǒng)性不足

目前國(guó)際社會(huì)對(duì)于全球海員治理空前關(guān)注，但是在新冠疫情面前，全球海員治理體系的“赤字”與“短板”暴露無(wú)遺，成千上萬(wàn)的海員無(wú)法下船回家或上船工作，被遺棄海員數(shù)量屢創(chuàng)新高，這場(chǎng)人道主義危機(jī)威脅著全球貿(mào)易和航行安全?！禝MO法律委員會(huì)第108屆會(huì)議工作報(bào)告》中指出，海員被遺棄事件數(shù)量在2020年較上一年增加超過(guò)一倍，但這只能部分歸因于新冠疫情的影響，此外還有船旗國(guó)和港口國(guó)在履行其為海員遣返提供便利的義務(wù)方面存在全球范圍內(nèi)的系統(tǒng)性不足的因素。

1.各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法存在沖突

海員被遺棄事件處置機(jī)制的實(shí)施仰賴于各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法的具體規(guī)定。然而，各成員國(guó)對(duì)此立法并不統(tǒng)一，從而產(chǎn)生了法律沖突，具體包含三個(gè)方面。

第一，法律調(diào)整范圍的規(guī)定不同。如西班牙法律認(rèn)為：派遣到船上工作的海員應(yīng)當(dāng)由船旗國(guó)法予以調(diào)整。而法國(guó)海洋法現(xiàn)行規(guī)則則規(guī)定：一艘懸掛法國(guó)國(guó)旗的船舶不能被視作法國(guó)領(lǐng)土的一部分，因此，那些登記在法國(guó)的船上的非法國(guó)籍海員不適用法國(guó)法律。[13]

第二，對(duì)于船東遣返義務(wù)能否終止或免除的規(guī)定不同。新加坡是亞洲最早加入MLC 2006的國(guó)家。除借鑒公約內(nèi)容外，《新加坡2014年商船(海事勞工公約)(遣返)條例》在對(duì)船東遣返義務(wù)的終止和免除方面對(duì)公約作出了補(bǔ)充，除船東已將海員送返到海員指定目的地的情形外，海員在船東遣返義務(wù)履行過(guò)程中自身行為失當(dāng)也構(gòu)成對(duì)船東遣返義務(wù)的免除。而作為海員輸出大國(guó)的菲律賓沒(méi)有專門(mén)保障外派海員權(quán)益的法律，而是將其納入勞務(wù)輸出立法中作統(tǒng)一規(guī)定?！逗Ｍ鈩诠づc海外菲律賓人法》規(guī)定海員在境外發(fā)生合同到期等適用遣返的情形時(shí)，船東或其雇主應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)海員遣返并支付相應(yīng)期間的工資，即使海員是由于違紀(jì)等原因在港口國(guó)被解雇，船東或雇主仍應(yīng)向其提供住宿，并負(fù)責(zé)將海員由空路或海路遣返回菲律賓，但該費(fèi)用可在海員完成遣返后，根據(jù)勞工仲裁委員會(huì)的裁決，向海員追索。[14]

第三，對(duì)于船東以外的主體是否有遣返義務(wù)的規(guī)定不同。《英國(guó)商船法》在第三部分“船長(zhǎng)和船員”中規(guī)定了救濟(jì)及遣返費(fèi)用等內(nèi)容：對(duì)于受雇工作在懸掛英國(guó)國(guó)旗船舶上的海員，如若被遺棄在英國(guó)以外的國(guó)家，最后雇傭該海員的雇主或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)海員的生活維持和遣返費(fèi)用。《美國(guó)商船船員保護(hù)和救濟(jì)法》規(guī)定領(lǐng)事館應(yīng)當(dāng)以最為適當(dāng)?shù)姆绞较蛎绹?guó)籍貧困海員提供幫助，以使其能回到美國(guó)港口，該筆費(fèi)用由美國(guó)政府承擔(dān)。同時(shí)，該法為被遺棄在海外的本國(guó)籍海員的遣返提供了切實(shí)可行的途徑：懸掛美國(guó)國(guó)旗的船舶應(yīng)將本國(guó)被遺棄海員帶回。這既提高了海員遣返效率，又有效降低了遣返成本。

2.船旗國(guó)管轄出現(xiàn)缺位

“在國(guó)際海事法中船旗國(guó)對(duì)其所屬船舶的管轄權(quán)一直占據(jù)著中心地位，國(guó)家不僅可以自由地授予船舶國(guó)籍、對(duì)其所屬的船舶進(jìn)行登記管理、決定船舶的安全航行標(biāo)準(zhǔn)，而且船旗國(guó)在其所屬船舶公海上或其他國(guó)家航行時(shí)，能在許多問(wèn)題上對(duì)其所屬船舶進(jìn)行‘長(zhǎng)臂管轄’?！盵15]然而，管轄權(quán)既是權(quán)利也是責(zé)任。近年來(lái)，海事公約監(jiān)督執(zhí)行的重點(diǎn)從船旗國(guó)慢慢向港口國(guó)轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移在很大程度上歸因于“方便旗”船舶的泛濫、新興環(huán)保主義的崛起以及海事活動(dòng)的日趨復(fù)雜化。

MLC 2006及其《2014年修正案》所構(gòu)建的被遺棄海員權(quán)利保障制度突出強(qiáng)調(diào)了船旗國(guó)的主體責(zé)任。然而，在船舶開(kāi)放登記制度被廣泛采納的情況下，“方便旗”國(guó)家客觀上不能、主觀上不愿良好履行船旗國(guó)的管轄責(zé)任。即便是非方便旗國(guó)家，對(duì)遠(yuǎn)在千里或萬(wàn)里之外的海員被遺棄事件進(jìn)行快速、有效的處置也困難重重，無(wú)法有效控制，突出表現(xiàn)在信息溝通不暢與事件處置不徹底。IMO/ILO被遺棄海員數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，一方面，部分案例中出現(xiàn)救助被遺棄海員的非政府組織(簡(jiǎn)稱NGOs)、ILO無(wú)法與船旗國(guó)、船東順暢獲取信息，影響救助效果的情形；另一方面，部分案例雖然在船東互保協(xié)會(huì)和船旗國(guó)等利益方推動(dòng)下出現(xiàn)向好跡象，但受船舶安全配員要求、船東償付能力限制，會(huì)造成海員遣返時(shí)間滯后、海員工資支付不足或不及時(shí)等情況。

同應(yīng)對(duì)海上突發(fā)公共衛(wèi)生事件一樣，有效、及時(shí)的干預(yù)是處置被拋棄海員事件的關(guān)鍵，以此避免事件朝難以控制的方向惡化。2020年1月23日，英國(guó)籍豪華郵輪“鉆石公主”號(hào)發(fā)生新冠疫情。此時(shí)，船旗國(guó)并未對(duì)“鉆石公主”號(hào)進(jìn)行有效、及時(shí)的管轄和控制。2月3日，郵輪靠岸橫濱港，日本厚生勞動(dòng)省人員上船檢查，此時(shí)船上已有120名旅客發(fā)熱或咳嗽，最終感染者超過(guò)700人，演化成影響日本至今的疫情災(zāi)難。在以MLC 2006為代表的國(guó)際海事公約的制度設(shè)計(jì)下，船旗國(guó)居主導(dǎo)地位，港口國(guó)與船員提供國(guó)僅起到輔助作用。但是，從履約現(xiàn)狀出發(fā)，海員被遺棄事件的有效治理，需進(jìn)一步發(fā)揮港口國(guó)監(jiān)督制度的積極作用。

3.港口國(guó)缺乏統(tǒng)一、有效的處置程序

國(guó)際上將港口國(guó)監(jiān)督制度譽(yù)為“安全網(wǎng)”和“最后一道防線”。然而，現(xiàn)行港口國(guó)監(jiān)督制度已不適應(yīng)全球海事治理環(huán)境的變化。一方面，對(duì)于船舶及船上海員的被遺棄處置、疫情船防治和海員換班等全球性挑戰(zhàn)，客觀上國(guó)際公約沒(méi)有統(tǒng)一的港口國(guó)處置程序進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)，主觀上部分港口國(guó)僅從本國(guó)利益出發(fā)也不愿積極履行處置義務(wù)。另一方面，現(xiàn)有港口國(guó)監(jiān)督制度無(wú)法有效協(xié)調(diào)各方力量以解決所面對(duì)的跨國(guó)性問(wèn)題與全球性挑戰(zhàn)。上述兩方面突出表現(xiàn)在港口國(guó)處置海員被遺棄事件的介入處置階段責(zé)任不明確，船旗國(guó)、海員提供國(guó)與港口國(guó)共同處置海員被遺棄事件的國(guó)際合作機(jī)制尚未有效建立。

此外，MLC 2006和《2014年修正案》對(duì)船旗國(guó)、港口國(guó)和海員國(guó)籍國(guó)的生效階段也可能存在不同，即便是MLC 2006的成員國(guó)也未必天然適用《2014年修正案》。如中國(guó)于2015年11月12日正式批準(zhǔn)加入MLC 2006，但未批準(zhǔn)加入《2014年修正案》，至今仍在等待批準(zhǔn)聲明。因此，中國(guó)無(wú)法依據(jù)《2014年修正案》對(duì)?？吭谥袊?guó)港口的外國(guó)籍船舶進(jìn)行港口國(guó)檢查，同時(shí)，懸掛五星紅旗的船舶在非《2014年修正案》成員國(guó)或地區(qū)港口?？繒r(shí)，可不適用《2014年修正案》。公約生效階段的多樣性，更增加了處置海員被遺棄事件的復(fù)雜性。

三、處置海員被遺棄事件的國(guó)際合作機(jī)制的完善路徑

處置海員被遺棄事件暴露出的成員國(guó)國(guó)內(nèi)法存在沖突，船旗國(guó)管轄出現(xiàn)缺位以及港口國(guó)缺乏統(tǒng)一、有效的處置程序等方面的治理困境，一方面體現(xiàn)了海員被遺棄事件治理機(jī)制碎片化、國(guó)際規(guī)則存在模糊的問(wèn)題，另一方面更體現(xiàn)了海員被遺棄事件中存在單邊主義、僅從本國(guó)利益出發(fā)而造成國(guó)際合作機(jī)制失靈的問(wèn)題。

在無(wú)政府國(guó)際社會(huì)的有序狀態(tài)下，國(guó)家之間的合作才是國(guó)際關(guān)系的實(shí)質(zhì)。[16-17]國(guó)際社會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有的處置海員被遺棄事件的國(guó)際合作機(jī)制的不足。2020年，IMO法律委員會(huì)第107次會(huì)議在深入討論的基礎(chǔ)上同意于2020—2021和2022—2023雙年會(huì)議議程中新增一個(gè)關(guān)于港口國(guó)和船旗國(guó)當(dāng)局如何處理船員被遺棄案件的導(dǎo)則的產(chǎn)出，計(jì)劃將在2022年完成。2021年7月，IMO法律委員會(huì)第108次會(huì)議專題討論了如何處理海員被遺棄案件的港口國(guó)和船旗國(guó)當(dāng)局指南，涵蓋港口國(guó)和船旗國(guó)當(dāng)局的法律框架、處置原則與責(zé)任以及處置程序，并提出建立海員緊急互助基金(5)參見(jiàn)IMO：Legal Committee，108th Session (LEG 108)，26-30 July 2021，訪問(wèn)網(wǎng)址：https://www.imo.org/en/MediaCentre/MeetingSummaries/Pages/LEG-108th-.aspx。。鑒于此，處置海員被遺棄事件的國(guó)際合作機(jī)制可向責(zé)任明確、程序清晰、共建共享的方向進(jìn)行完善。

(一)責(zé)任明確：處置原則及具體責(zé)任

分析海員被遺棄事件成因與治理可行性，各有關(guān)成員在處置海員被遺棄事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照如下四方面原則進(jìn)行具體責(zé)任承擔(dān)。

一是船東是第一責(zé)任主體的原則。船東在處理海員被遺棄事件時(shí)承擔(dān)首要及主要責(zé)任，范圍如下：承擔(dān)公約下規(guī)定的財(cái)務(wù)擔(dān)保費(fèi)用(用于支付遣返費(fèi)用、支付根據(jù)雇用合同應(yīng)支付給海員的未付工資和應(yīng)享權(quán)利以及提供醫(yī)療在內(nèi)的基本需要)；如未能對(duì)海員履行合同責(zé)任，有義務(wù)通知保險(xiǎn)公司并協(xié)助遣返等事宜；支付海員遣返費(fèi)用，支付未保險(xiǎn)的工資和相關(guān)費(fèi)用，并與當(dāng)?shù)睾T招募和安置機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)替換船員事宜(如為滿足船舶最低配員要求)。

二是船旗國(guó)海事主管機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)督與首要補(bǔ)充責(zé)任原則。當(dāng)船東不承擔(dān)處理被遺棄海員案件的責(zé)任時(shí)，由船旗國(guó)海事主管機(jī)關(guān)承擔(dān)首要補(bǔ)充責(zé)任，范圍如下：通過(guò)其檢查機(jī)制，確保公約基本需求得到滿足，必要時(shí)提供滿足船舶最低配員要求的船員；在船東沒(méi)有能力時(shí)，由海事主管當(dāng)局安排遣返；必要時(shí)，請(qǐng)求并配合海員提供國(guó)共同解決。

三是海員提供國(guó)或海員國(guó)籍國(guó)海事主管機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)督與協(xié)助責(zé)任原則。海員提供國(guó)或海員國(guó)籍國(guó)海事主管機(jī)關(guān)需要對(duì)派出的或本國(guó)被遺棄海員的求救或船旗國(guó)海事主管機(jī)關(guān)發(fā)來(lái)的協(xié)助請(qǐng)求積極響應(yīng)，提供必要的協(xié)助，范圍如下：與船旗國(guó)、港口國(guó)的海事主管機(jī)關(guān)交換信息并保持溝通；督促船東或船員外派機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)；在船東或船員外派機(jī)構(gòu)無(wú)能力或怠于承擔(dān)責(zé)任時(shí)，由海員提供國(guó)或海員國(guó)籍國(guó)海事主管機(jī)關(guān)會(huì)同該國(guó)外交部門(mén)、駐外使領(lǐng)館安排遣返；必要時(shí)，請(qǐng)求并配合船旗國(guó)、港口國(guó)共同解決。

四是港口國(guó)海事主管機(jī)關(guān)承擔(dān)事件通知與協(xié)助責(zé)任原則。港口國(guó)海事主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)通知有關(guān)成員國(guó)，并提供必要的協(xié)助，責(zé)任范圍如下：促進(jìn)實(shí)現(xiàn)海員的財(cái)產(chǎn)安全保障，滿足基本需求，提供醫(yī)療服務(wù)；監(jiān)督港口船舶的安全，必要時(shí)，協(xié)助更換船員，并對(duì)船舶進(jìn)行必要的維護(hù)；促進(jìn)海員遣返；必要時(shí)，通過(guò)適當(dāng)渠道向船旗國(guó)和海員提供國(guó)發(fā)出正式通知。

國(guó)際制度促成合作的主要手段是通過(guò)制裁懲罰主動(dòng)的不合作違規(guī)行為和通過(guò)服務(wù)糾正違心的不合作行為。由于在長(zhǎng)期反復(fù)的國(guó)際交往中，國(guó)際制度趨于獎(jiǎng)勵(lì)采取合作行為的國(guó)家、懲罰采取不合作行為的國(guó)家，所以，國(guó)家會(huì)逐漸學(xué)會(huì)在制度框架中定義或重新定義自己的國(guó)家利益，放棄短期的、較小的國(guó)家利益，獲取長(zhǎng)期的、較大的國(guó)家利益。[18]因此，IMO與ILO可聯(lián)合建立“船東黑白名單”制度以及“成員國(guó)處置被遺棄海員實(shí)施情況通報(bào)”制度，用以懲罰不負(fù)責(zé)任的船東及成員國(guó)，表彰積極主動(dòng)負(fù)責(zé)的船東及成員國(guó)。

(二)程序清晰：程序銜接條件與流程化的信息反饋機(jī)制

實(shí)踐表明，僅對(duì)各方責(zé)任進(jìn)行明確仍不足以充分完善處置海員被遺棄事件的國(guó)際合作機(jī)制。清晰的處置程序就像路標(biāo)，指引責(zé)任方落實(shí)自身義務(wù)，充分銜接各方力量。根據(jù)處置海員被遺棄事件中所反映的問(wèn)題，在程序方面主要的完善方向包括界定責(zé)任主體之間的銜接條件以及完善流程化的信息反饋機(jī)制兩方面。

一要明確界定責(zé)任主體之間的銜接條件。處置被遺棄海員的國(guó)際合作機(jī)制主要涉及船東、船旗國(guó)、港口國(guó)、國(guó)際NGOs以及財(cái)務(wù)擔(dān)保提供方(如有)等責(zé)任主體。當(dāng)上一責(zé)任主體責(zé)任執(zhí)行不到位，需要下一責(zé)任主體，尤其是港口國(guó)介入處置時(shí)，相關(guān)介入條件應(yīng)得到明確，以促進(jìn)其更好地開(kāi)展處置工作，減少介入后可能出現(xiàn)的推諉反復(fù)等問(wèn)題。介入條件的考量因素建議包括：船東是否明確表示放棄船舶所有權(quán)、上一責(zé)任主體處置時(shí)長(zhǎng)、未取得有效聯(lián)系的函件次數(shù)或時(shí)長(zhǎng)、是否獲得IMO/ILO許可等。

當(dāng)船東與船旗國(guó)均不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任時(shí)，港口國(guó)可主導(dǎo)被遺棄海員的救助處置工作。港口國(guó)應(yīng)委托第三方船舶管理機(jī)構(gòu)臨時(shí)管理該船舶，安排在船被遺棄海員與第三方安全管理公司交接，并安排被遺棄海員工資評(píng)估與支付、遣返回國(guó)等具體事宜；第三方船舶管理機(jī)構(gòu)因看管船舶所支出的費(fèi)用由船東承擔(dān)。港口國(guó)有權(quán)拍賣(mài)船舶，以支付臨時(shí)管理船舶和安排海員遣返的費(fèi)用，且處置船舶和救助海員的必要開(kāi)銷(xiāo)可以在船舶拍賣(mài)款中優(yōu)先支付。

二要完善“流程式”信息通報(bào)反饋機(jī)制。向IMO/ILO海員被遺棄數(shù)據(jù)庫(kù)提供準(zhǔn)確信息不僅是船旗國(guó)的責(zé)任，也是港口國(guó)和有關(guān)各方的責(zé)任。為有效解決遺棄問(wèn)題，多方需要以更有效的方式獲取準(zhǔn)確的資料以及案件進(jìn)展情況。因而，保持?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)更新至關(guān)重要。建議基于聯(lián)合數(shù)據(jù)庫(kù)，由IMO/ILO成立聯(lián)合工作組負(fù)責(zé)審核各方信息，及時(shí)匯總轉(zhuǎn)發(fā)案件信息，督促各方推進(jìn)案件處理進(jìn)程并通報(bào)案件停滯的環(huán)節(jié)。在完成事件處置后，還應(yīng)總結(jié)相關(guān)方的積極做法和有益經(jīng)驗(yàn)，以供各方借鑒。

(三)共建共享：設(shè)立海員救助應(yīng)急專項(xiàng)基金

2017年共商共建共享原則被寫(xiě)入聯(lián)合國(guó)第71屆大會(huì)“聯(lián)合國(guó)與全球經(jīng)濟(jì)治理”決議，成為全球經(jīng)濟(jì)治理理念的重要組成部分。[19]共建共享原則同樣可以適用于處置被遺棄海員領(lǐng)域的全球治理。共建就是各成員國(guó)及各利益相關(guān)方共同參與、協(xié)力合作，共享就是全球海事治理的成果要為各成員國(guó)及各利益相關(guān)方公平享有。

IMO法律委員會(huì)第108次會(huì)議討論了海員救助應(yīng)急基金的設(shè)立問(wèn)題。當(dāng)船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)、船東和保險(xiǎn)公司不提供或不完全提供快速有效的財(cái)務(wù)幫助時(shí)，僅憑港口國(guó)海事主管機(jī)關(guān)無(wú)法在短期內(nèi)解決海員被遺棄事件。建議通過(guò)IMO倡導(dǎo)成員國(guó)共同建立海員救助應(yīng)急專項(xiàng)基金，及時(shí)墊付以解決發(fā)生在各成員國(guó)港口的涉海緊急事件，重點(diǎn)解決諸如海員被遺棄、疫情船防治和海員換班等全球性挑戰(zhàn)所需的應(yīng)急費(fèi)用。同時(shí)規(guī)定，船東和經(jīng)營(yíng)人有義務(wù)向基金償還基金支出的墊付資金。如果船東或經(jīng)營(yíng)人未履行相應(yīng)償還義務(wù)，則在通知船東72小時(shí)后通過(guò)港口國(guó)監(jiān)督機(jī)制扣留或撤銷(xiāo)該船的通關(guān)手續(xù)，并向法院提起訴訟。

四、中國(guó)因應(yīng)

中國(guó)是海洋大國(guó)、航運(yùn)大國(guó)，也是船員大國(guó)。截至2020年，全世界十大港口中的7個(gè)在中國(guó)(6)參見(jiàn)Lloyd’s List：One Hundred Ports 2020，訪問(wèn)網(wǎng)址：https://lloydslist.maritimeintelligence.informa.com/one-hundred-container-ports-2020。。同年，中國(guó)共有注冊(cè)海員808 183人(7)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部：《2020年中國(guó)船員發(fā)展報(bào)告》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/haishi/202106/t20210625_3610590.html。，占世界海員總數(shù)的40%左右。充分把握全球航運(yùn)大國(guó)和船員大國(guó)身份，統(tǒng)籌推進(jìn)海員被遺棄處置領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，積極參與海員被遺棄事件的國(guó)際治理，承擔(dān)國(guó)際公約所要求的船旗國(guó)、港口國(guó)和船員提供國(guó)義務(wù)，行使國(guó)際公約賦予的權(quán)利與國(guó)家主權(quán)權(quán)力，是中國(guó)“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的較好切入點(diǎn)。

(一)統(tǒng)籌推進(jìn)海員被遺棄處置領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)法治和涉外法治

中國(guó)船員立法存在國(guó)內(nèi)法治與涉外法治雙重視域，但受主客觀因素影響，船員立法對(duì)相關(guān)國(guó)際公約和國(guó)際船員立法趨勢(shì)的借鑒較為緩慢。涉外法治是國(guó)內(nèi)法治對(duì)外的延伸和拓展，屬于國(guó)內(nèi)法治的一部分。[20]有學(xué)者指出，中國(guó)現(xiàn)行船員法律對(duì)船員社會(huì)保障的規(guī)定未達(dá)到MLC 2006規(guī)定的程度，在符合中國(guó)國(guó)情的前提下，船員立法的完善應(yīng)借鑒和吸收外國(guó)先進(jìn)的船員立法。借鑒國(guó)際船員領(lǐng)域法治成果，關(guān)注海員被遺棄處置領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)法治和涉外法治之間的協(xié)同表達(dá)，是中國(guó)有效處置海員被遺棄事件的重要方面。[21]

海員被遺棄處置領(lǐng)域的涉外法治建設(shè)，主要涵蓋批準(zhǔn)加入相關(guān)公約與建立健全處置機(jī)制兩類事項(xiàng)。一方面，2021年修訂的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》(簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》)第14條規(guī)定，中國(guó)籍船舶的所有人、經(jīng)營(yíng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)為其國(guó)際航行船舶向海事管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)取得海事勞工證書(shū)，并在其第4款要求“就船員遣返費(fèi)用以及在船就業(yè)期間發(fā)生傷害、疾病或者死亡依法應(yīng)當(dāng)支付的費(fèi)用提供相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保或者投保相應(yīng)的保險(xiǎn)”。該條對(duì)《2014年修正案》的核心內(nèi)容進(jìn)行了國(guó)內(nèi)立法轉(zhuǎn)化，這為進(jìn)一步維護(hù)中國(guó)被遺棄海員的權(quán)益提供了法治保障。但是，中國(guó)尚未批準(zhǔn)加入《2014年修正案》，仍無(wú)法依據(jù)該修正案對(duì)其他國(guó)籍船舶行使港口國(guó)監(jiān)督權(quán)。作為負(fù)責(zé)任的海事大國(guó)，中國(guó)更應(yīng)積極加入現(xiàn)有處置海員被遺棄事件的國(guó)際法治體系，繼而參與國(guó)際法治秩序構(gòu)建。另一方面，《海上交通安全法》明確要求“國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)、有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全船員境外突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，制定船員境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案”，為船員在境外遭遇包括被遺棄在內(nèi)的突發(fā)事件的預(yù)警和應(yīng)急處置提供了根本遵循。中國(guó)應(yīng)著重借鑒《2014年修正案》及國(guó)際先進(jìn)做法，對(duì)包括被遺棄在內(nèi)的船員境外突發(fā)事件的預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制進(jìn)行完善。

海員被遺棄處置領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)法治建設(shè)，主要涵蓋船員人身與勞動(dòng)權(quán)益保障。《海上交通安全法》首次在法律層面明確國(guó)家對(duì)船員合法權(quán)益進(jìn)行維護(hù)，保障船員的勞動(dòng)安全和職業(yè)健康，這是以人民為中心的發(fā)展思想在船員勞動(dòng)保障領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。針對(duì)船員人身與勞動(dòng)權(quán)益保障不夠充分的問(wèn)題，可從以下兩方面著手完善：一是系統(tǒng)構(gòu)建船員權(quán)益保障法律體系，推動(dòng)《中華人民共和國(guó)船員條例》修訂并研究將其適時(shí)上升為法律，并以其為統(tǒng)領(lǐng)推動(dòng)船員權(quán)益維護(hù)的統(tǒng)一規(guī)范立法，明晰船員及相關(guān)利益方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范相關(guān)行政管理部門(mén)的職責(zé)分工和法律責(zé)任；二是建立高效便捷的船員維權(quán)與投訴處理機(jī)制，打造及運(yùn)轉(zhuǎn)流程化、高效、分工協(xié)作的勞動(dòng)監(jiān)察、投訴處理、民事裁決和三方協(xié)調(diào)機(jī)制，徹底解決各部門(mén)間職責(zé)交叉、錯(cuò)位及沖突等問(wèn)題。

(二)積極參與海員被遺棄事件的國(guó)際治理

在國(guó)際海事法治發(fā)展進(jìn)程中，主要航運(yùn)大國(guó)的國(guó)家實(shí)踐與政策主張對(duì)國(guó)際海事規(guī)則的形成起先導(dǎo)作用。諸多國(guó)際法規(guī)定孕育于國(guó)家理論之爭(zhēng)與國(guó)家實(shí)踐的通常做法。[22]在全球治理過(guò)程中，國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治相互依存，互為支撐，借由一定方式進(jìn)行銜接，表現(xiàn)出相互貫通、相互滲透、相互影響的互動(dòng)狀態(tài)。[23]具體到海事領(lǐng)域，國(guó)際海事條約是國(guó)際海事秩序的載體，成員國(guó)一方面有義務(wù)通過(guò)履行國(guó)際海事條約從而遵守既有國(guó)際海事秩序，另一方面也應(yīng)該通過(guò)遞交提案的方式對(duì)國(guó)際海事條約進(jìn)行修正從而推動(dòng)全球海事治理的完善。

作為港口大國(guó)及船員大國(guó)，中國(guó)應(yīng)積極向國(guó)際社會(huì)分享中國(guó)的良好做法，同時(shí)主動(dòng)吸收國(guó)際先進(jìn)做法。多層次、多元主體協(xié)作機(jī)制是中國(guó)有效開(kāi)展外國(guó)籍被遺棄海員事件處置或中國(guó)籍被遺棄海員境外救助的基礎(chǔ)。

當(dāng)中國(guó)港口國(guó)監(jiān)督檢查官發(fā)現(xiàn)海員被遺棄事件后，應(yīng)立即上報(bào)給事件發(fā)生地海事分支機(jī)構(gòu)，該海事分支機(jī)構(gòu)一方面開(kāi)展調(diào)查與協(xié)調(diào)工作，另一方面應(yīng)盡快將事件上報(bào)至上級(jí)海事主管機(jī)關(guān)。中國(guó)海事主管機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)履行國(guó)際公約規(guī)定的通知義務(wù)及采取適當(dāng)措施的義務(wù)，將被遺棄事件通知船旗國(guó)海事主管機(jī)關(guān)。鑒于船東是海員被遺棄事件的第一責(zé)任主體，應(yīng)首先由船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)監(jiān)督船東履行主體責(zé)任，及時(shí)妥善解決海員被遺棄事件。當(dāng)船東不承擔(dān)主體責(zé)任時(shí)，船旗國(guó)海事主管機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)首要補(bǔ)充責(zé)任，聯(lián)系港口國(guó)代理、協(xié)調(diào)各相關(guān)方解決海員被遺棄事件，中國(guó)海事主管機(jī)關(guān)予以配合。當(dāng)船東不承擔(dān)主體責(zé)任，并且船旗國(guó)海事主管機(jī)關(guān)不履行管轄責(zé)任時(shí)，事件發(fā)生地海事分支機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)必要的責(zé)任，并督促船舶代理和各相關(guān)方解決遺棄事件。同時(shí)，對(duì)于懸掛已加入《2014年修正案》的國(guó)家船旗的船舶，船旗國(guó)海事主管機(jī)關(guān)和中國(guó)海事分支機(jī)構(gòu)可督促船舶代理同步聯(lián)系保險(xiǎn)公司，提供快速有效的財(cái)務(wù)幫助。當(dāng)保險(xiǎn)公司提供快速有效的財(cái)務(wù)幫助后，海員被遺棄事件已基本解決。然而，當(dāng)保險(xiǎn)公司未提供或不完全提供快速有效的財(cái)務(wù)幫助時(shí)，只能仰賴船旗國(guó)海事主管機(jī)關(guān)和中國(guó)海事主管機(jī)關(guān)發(fā)揮與地方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的效力，牽頭法院、公共安全維護(hù)部門(mén)、工會(huì)、社會(huì)保障部門(mén)以及其他船公司共同解決遺棄事件。此外，海員工會(huì)、慈善組織和其他有關(guān)組織和部門(mén)也可以作出努力，提供必要的支持，例如滿足船員的基本需要、提供緊急醫(yī)療服務(wù)、對(duì)船舶作必要維護(hù)，以安撫海員。

對(duì)于發(fā)生在境外的包括被遺棄在內(nèi)的突發(fā)事件，《交通運(yùn)輸部海事局船員境外突發(fā)事件處置程序》規(guī)定了“誰(shuí)派出、誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“屬地管理”的處置原則。處置流程上包含前期處置、事件研判、會(huì)商機(jī)制、后期處理以及結(jié)果評(píng)估。在海事主管機(jī)關(guān)收到相關(guān)信息的匯報(bào)或海員及其家屬的求助時(shí)，應(yīng)立即啟動(dòng)預(yù)案并督促船東與船員外派機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)，同時(shí)與船旗國(guó)海事主管機(jī)關(guān)就此事取得聯(lián)系。當(dāng)船東、船員外派機(jī)構(gòu)或船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)拒絕承擔(dān)或無(wú)力承擔(dān)遣返責(zé)任時(shí)，應(yīng)動(dòng)用船員外派備用金進(jìn)行遣返活動(dòng)的組織。對(duì)此，中國(guó)可借鑒日本相關(guān)法律或《美國(guó)商船船員保護(hù)和救濟(jì)法》中對(duì)遣返境外被遺棄的本國(guó)海員的具體規(guī)定，即如果在事件發(fā)生地附近有懸掛中國(guó)國(guó)旗的船舶，且其目的地港在中國(guó)境內(nèi)，負(fù)責(zé)處置被遺棄海員的政府部門(mén)或海事主管機(jī)關(guān)可函告該船將中國(guó)海員帶回并對(duì)該船船東進(jìn)行合理的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)。此外，如果中國(guó)與海員被遺棄的港口國(guó)通航，在不違背安全載員要求的情況下，領(lǐng)事機(jī)構(gòu)可協(xié)調(diào)相關(guān)航班將海員帶回國(guó)內(nèi)。上述借鑒不僅提高了海員遣返效率，還有效降低了遣返成本。被遺棄海員順利遣返并非意味著事件處置全部結(jié)束，海事主管機(jī)關(guān)、其他政府部門(mén)還應(yīng)依法對(duì)有違法、違規(guī)行為的企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行處理，建立健全船東信用管理機(jī)制，將構(gòu)成犯罪的依法移交司法機(jī)關(guān)。最后，還需認(rèn)真分析、總結(jié)、評(píng)估該事件，盡力避免類似事件再發(fā)生。遞交相關(guān)提案與設(shè)置相關(guān)議題是中國(guó)參與海員被遺棄事件的國(guó)際治理的另一個(gè)不可或缺的途徑。一方面可通過(guò)多邊或區(qū)域合作機(jī)制，聯(lián)合菲律賓、印度尼西亞等船員大國(guó)共同向IMO法律委員會(huì)遞交提案，把單方利益訴求轉(zhuǎn)化為國(guó)際社會(huì)的共同訴求，梳理現(xiàn)有處置機(jī)制的不足之處與完善路徑，推進(jìn)相關(guān)國(guó)際公約的制定與修改；另一方面，中國(guó)應(yīng)更充分地利用國(guó)際組織的平臺(tái)作用，研究事態(tài)趨勢(shì)及對(duì)中國(guó)的影響，積極設(shè)置相關(guān)國(guó)際海事議題，改變多年來(lái)中國(guó)參與國(guó)際條約制定過(guò)程中所采取的“事后博弈”的方式。[24]例如預(yù)先研究海員救助應(yīng)急專項(xiàng)基金設(shè)立的可行性，預(yù)判國(guó)際社會(huì)的態(tài)度與應(yīng)對(duì)方式，分析該基金對(duì)中國(guó)等相關(guān)參與方的影響，探索基金可行的運(yùn)作方式。采取這些措施，既有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)全球海員被遺棄事件的治理并對(duì)國(guó)際規(guī)則的修改起到先導(dǎo)作用，又有利于推動(dòng)中國(guó)由全球海事治理的被動(dòng)應(yīng)對(duì)者向主動(dòng)參與者轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)語(yǔ)

海員被遺棄事件的本質(zhì)是典型的跨國(guó)性非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，其有效治理需要國(guó)際合作機(jī)制的充分實(shí)施。實(shí)踐表明，專門(mén)規(guī)定海員遣返和相關(guān)船東責(zé)任的MLC 2006及其《2014年修正案》并未取得國(guó)際組織和成員國(guó)所預(yù)期的效果，一方面新冠疫情加劇了海員被遺棄事件的發(fā)生，另一方面現(xiàn)有處置機(jī)制存在全球范圍內(nèi)的系統(tǒng)性不足。筆者提出處置海員被遺棄事件的國(guó)際合作機(jī)制可向責(zé)任明確、程序清晰、共建共享的方向進(jìn)行完善，進(jìn)而明確處置原則及具體責(zé)任，建立健全程序銜接條件與流程化的信息反饋機(jī)制，設(shè)立海員救助應(yīng)急專項(xiàng)基金。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)必定是海洋強(qiáng)國(guó)、航運(yùn)強(qiáng)國(guó)。統(tǒng)籌推進(jìn)在海事治理領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，主動(dòng)參與全球海事治理是海洋強(qiáng)國(guó)、航運(yùn)強(qiáng)國(guó)的重要標(biāo)志。中國(guó)已成為“海洋事務(wù)新的活躍玩家”，[25]完善海員被遺棄事件的治理既是國(guó)際態(tài)勢(shì)需要，又是國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略重點(diǎn)，在進(jìn)一步完善港口國(guó)海員被遺棄事件處置程序的同時(shí)，應(yīng)盡快按照《海上交通安全法》的要求，建立健全船員境外突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制并對(duì)經(jīng)驗(yàn)、規(guī)律進(jìn)行總結(jié)，適時(shí)向IMO提交相關(guān)提案，形成船員領(lǐng)域國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治的良好互動(dòng)。未來(lái)，海員救助應(yīng)急專項(xiàng)基金的設(shè)立與運(yùn)行方式將是全球海事治理領(lǐng)域討論的重點(diǎn)與熱點(diǎn)，中國(guó)應(yīng)主動(dòng)參與相關(guān)規(guī)則制定過(guò)程中的“事前博弈”，發(fā)揮與國(guó)力相匹配的作用，進(jìn)一步增強(qiáng)全球海事治理話語(yǔ)權(quán)。