胡玉鴻（華東政法大學(xué)人權(quán)研究院院長、習(xí)近平法治思想研究中心執(zhí)行主任）

全過程人民民主是習(xí)近平總書記有關(guān)民主理論的獨(dú)創(chuàng)性貢獻(xiàn)，是結(jié)合中國國情和中國經(jīng)驗(yàn)探索出的新型民主之路。對于全過程人民民主的制度特色，習(xí)近平總書記指出：“我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主”。①習(xí)近平：《堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，不斷發(fā)展全過程人民民主》，《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，中央文獻(xiàn)出版社2021年版，第336頁。在此，“四個(gè)統(tǒng)一”典型地體現(xiàn)了全過程人民民主的持續(xù)性、廣泛性、真實(shí)性、有效性，標(biāo)志著中國社會(huì)主義民主已進(jìn)入新的更高的發(fā)展階段。

一、過程民主和成果民主的統(tǒng)一

全過程人民民主首先是過程上的民主，即人民在政治生活和社會(huì)生活中，能夠持續(xù)地、廣泛地參與國家和社會(huì)生活的管理，體現(xiàn)當(dāng)家作主的主人翁地位。在全過程人民民主的理論和制度實(shí)踐中，這一過程表現(xiàn)為選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督五個(gè)持續(xù)、銜接的過程和環(huán)節(jié)之中。習(xí)近平總書記明確要求，要“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第36～37頁。“選舉”既包括由廣大選民依照法律規(guī)定選舉各級(jí)人民代表大會(huì)的代表，也包括人民群眾在村（居）委會(huì)參與選舉以及在企事業(yè)單位職工代表大會(huì)中參與選舉。前者如《憲法》第三十四條規(guī)定的“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)……”后者如《村民委員會(huì)組織法》第十一條規(guī)定的“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”。人民群眾通過選舉權(quán)的行使，構(gòu)建出自下而上的層級(jí)治理體系?！皡f(xié)商”是指就國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)在人民群眾中進(jìn)行磋商、討論，求同存異，獲取共識(shí)。習(xí)近平總書記指出：“要通過各種途徑、各種渠道、各種方式就改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題特別是事關(guān)人民群眾切身利益的問題進(jìn)行廣泛協(xié)商，既尊重多數(shù)人的意愿，又照顧少數(shù)人的合理要求，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力?！雹哿?xí)近平：《推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展》，《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第297頁?！皼Q策”是指國家機(jī)關(guān)在進(jìn)行決策的過程中，要傾聽人民群眾的意見和建議，集中人民群眾的智慧和經(jīng)驗(yàn)，使法律制定和重大決策符合人民意愿，維護(hù)人民利益?！肮芾怼睆?qiáng)調(diào)的是讓人民群眾直接參與國家和社會(huì)生活的管理，是指人民群眾依照法律規(guī)定，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！氨O(jiān)督”是指人民群眾擁有監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員是否依法履職的權(quán)利。我國《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。

成果民主也即結(jié)果民主，是指人民群眾通過過程上的民主參與，達(dá)到了國家和社會(huì)治理的良好效果。大致來說包括以下幾個(gè)方面：第一，選舉出符合人民群眾意愿的代表，組成地方和全國的人民代表大會(huì)，統(tǒng)一行使國家權(quán)力。第二，通過民主協(xié)商的方式，凝聚社會(huì)共識(shí)，找到社會(huì)最大公約數(shù)，從而保證法律和決策的科學(xué)性與合理性。第三，人民群眾直接參與國家和社會(huì)事務(wù)的管理，特別是在事關(guān)人民群眾切身利益的場合，要讓他們擁有廣泛的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，“確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音”。④習(xí)近平：《堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，不斷發(fā)展全過程人民民主》，《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，中央文獻(xiàn)出版社2021年版，第337頁。第四，體現(xiàn)人民作為國家主人的地位，確保人民群眾能夠有效地監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員是否依法履行職責(zé)。為此，“要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。⑤習(xí)近平：《推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展》，《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第298頁?？傊?，全過程人民民主保證了人民群眾可以全方位地參與國家和社會(huì)事務(wù)的管理，由此人民作為國家主人的地位得以全面顯現(xiàn)。

二、直接民主和間接民主的統(tǒng)一

直接民主主要集中于人民群眾在基層政治、社會(huì)生活中享有的民主權(quán)利。習(xí)近平總書記指出，要“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。⑥習(xí)近平：《堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一》，《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第184頁。一定程度上說，人民群眾享有廣泛的民主權(quán)利，主要就是通過知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)而體現(xiàn)出來。參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)作為人民群眾所擁有的基本權(quán)利，都可以在《憲法》文本中找到相關(guān)的依據(jù)，如選舉人大代表可以理解為對國家事務(wù)的參與權(quán)，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威是一種政見的表達(dá)權(quán)，批評(píng)建議權(quán)、申訴控告檢舉權(quán)可以視為監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。不僅如此，廣義的監(jiān)督權(quán)還包括人民群眾對單位、社區(qū)負(fù)責(zé)人及其工作人員的監(jiān)督，如村民、居民對村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的負(fù)責(zé)人及其組成人員有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。知情權(quán)在《憲法》中沒有明文規(guī)定，但在我國現(xiàn)行法律中已有多處進(jìn)行了明確規(guī)定。例如，《人民法院組織法》第十一條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)接受人民群眾監(jiān)督，保障人民群眾對人民法院工作依法享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！薄豆毴藛T政務(wù)處分法》第三十八條中，則將公職人員“不按照規(guī)定公開工作信息，侵犯管理服務(wù)對象知情權(quán)，造成不良后果或者影響的”納入應(yīng)受處分的行為之一，情節(jié)較重的，予以警告、記過或者記大過處分；情節(jié)嚴(yán)重的，予以降級(jí)或者撤職。

我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，而這一制度更多地體現(xiàn)出間接民主的特性。在這一過程中，人民本著自己的意志，挑選出最適合擔(dān)任代表職務(wù)的人選，組成各級(jí)人民代表大會(huì)，再由人大選舉產(chǎn)生出國家行政、監(jiān)察、審判、檢察機(jī)關(guān)。無疑，在這一體制之下，人民只是間接地實(shí)現(xiàn)對國家和社會(huì)生活的管理，人大代表以及經(jīng)由人大選舉產(chǎn)生的各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)是在直接地行使國家管理權(quán)力。當(dāng)然，即便是在間接民主的機(jī)制之下，人民群眾作為國家的主人，仍然影響著國家和社會(huì)生活發(fā)展的最終進(jìn)程。例如，根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》的規(guī)定，代表必須“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)”（第四條第五項(xiàng)），并“受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督”（第六條）。強(qiáng)調(diào)人大代表與人民群眾的聯(lián)系以及受人民的監(jiān)督，就是為了更好地保證人大代表能夠真正為人民代言、為人民謀利?？梢姡g接民主仍然要以全過程人民民主為依托，“完善人大的民主民意表達(dá)平臺(tái)和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制，推進(jìn)人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中”。⑦習(xí)近平：《堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，不斷發(fā)展全過程人民民主》，《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，中央文獻(xiàn)出版社2021年版，第337頁。直接民主與間接民主的統(tǒng)一，既體現(xiàn)了全過程人民民主的多元性、層級(jí)性，又體現(xiàn)了全過程人民民主的真實(shí)性、有效性。

三、程序民主與實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一

民主作為一種國家制度而言，它首先是程序上的民主，即通過法律程序的民主化，使人民群眾能夠廣泛參與到國家和社會(huì)事務(wù)的管理之中。人類社會(huì)的治理經(jīng)驗(yàn)表明，要達(dá)成國家治理的最優(yōu)化，民主是一種最好的管理和決策程序——相較于人治之下“法自君出”以及官僚獨(dú)斷專行的治理模式，民主匯集人民的意志、集中人民的智慧、反映人民的訴求，從而將人民的意愿體現(xiàn)在國家管理和社會(huì)管理的方方面面。習(xí)近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的。中國共產(chǎn)黨的一切執(zhí)政活動(dòng)，中華人民共和國的一切治理活動(dòng)，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師，把政治智慧的增長、治國理政本領(lǐng)的增強(qiáng)深深扎根于人民的創(chuàng)造性實(shí)踐之中，使各方面提出的真知灼見都能運(yùn)用于治國理政。”⑧習(xí)近平：《推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展》，《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第296頁?？梢姡裰魇屈h的執(zhí)政和國家治理的前提和基礎(chǔ)，透過民主的體制、機(jī)制將人民群眾的訴求和愿望體現(xiàn)在政策與法律的制定之中，政策與法律才具有合理性和正當(dāng)性；同樣，只有尊重人民的主體地位，在決策中貫徹民主原則，才能集中人民群眾的智慧，使政策與法律具有科學(xué)性、合理性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過多種形式的協(xié)商，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評(píng)和監(jiān)督，可以廣泛達(dá)成決策和工作的最大共識(shí)，有效克服黨派和利益集團(tuán)為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端；可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進(jìn)入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護(hù)和爭取自己的利益固執(zhí)己見、排斥異己的弊端；可以廣泛形成發(fā)現(xiàn)和改正失誤和錯(cuò)誤的機(jī)制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端；可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機(jī)制，有效克服人民群眾在國家政治生活和社會(huì)治理中無法表達(dá)、難以參與的弊端；可以廣泛凝聚全社會(huì)推進(jìn)改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項(xiàng)政策和工作共識(shí)不高、無以落實(shí)的弊端。這就是中國社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢所在?！雹崃?xí)近平：《推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展》，《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第295～296頁。由此可見，在制定法律和行政決策中采取民主程序，廣泛聽取人民群眾的意見和建議，不僅能夠達(dá)成社會(huì)共識(shí)、提煉共同利益，還可以防止決策錯(cuò)誤。在這一過程中，人民全程參與決策，不僅是人民當(dāng)家作主的政治和法律地位的體現(xiàn)，也是保證決策科學(xué)化、合理化的重要前提。

必須注意的是，全過程人民民主不僅僅是程序上的制度安排，它還具有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，其中根本之處就在于真正保障人民當(dāng)家作主。正如馬克思所指出的，“民主的”這個(gè)詞在德語里意思是“人民當(dāng)權(quán)的”，⑩參見馬克思：《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，《馬克思恩格斯選集》（第三卷），人民出版社1995年第2版，第312頁。這也是民主作為一種國家制度與以往專制制度的本質(zhì)區(qū)別。從制度的層面而言，人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。各級(jí)人民代表大會(huì)由人民群眾通過選舉產(chǎn)生的代表所組成，行使國家的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。黨的十八大以來，黨中央著力推進(jìn)健全人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系本級(jí)人大代表機(jī)制，暢通社情民意反映和表達(dá)渠道，支持和保證人大代表依法履職；人大代表中的一線工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員代表比例和農(nóng)民工代表人數(shù)均有所增加，使人民代表的代表性更加廣泛、充分。[11]韓啟明：《發(fā)展全過程人民民主》，《〈中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2021年版，第250頁。對于人民代表大會(huì)的本質(zhì)與功能，習(xí)近平總書記指出：“人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。人民民主是社會(huì)主義的生命。沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化，就沒有中華民族偉大復(fù)興。我們必須堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，堅(jiān)持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力”。[12]習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》，《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，中央文獻(xiàn)出版社2021年版，第74頁。在社會(huì)主義國家，人民是國家的主人，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，也是社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的力量所在。

四、人民民主和國家意志的統(tǒng)一

人民通過全過程人民民主的程序安排，廣泛參與到國家和社會(huì)生活管理的各個(gè)層面之中，但是人民的意愿不同、需求有別，這就需要在廣泛收集不同階層、不同地域民眾意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行民意的甄別與篩選，從而形成統(tǒng)一的國家意志。為此，需要通過協(xié)商民主的方式，盡可能地尋求社會(huì)的最大共識(shí)。協(xié)商就是尊重民意、形成共識(shí)的民主過程，人民群眾可就國家和社會(huì)事務(wù)以及與自身利益相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成共同意見，從而有利于國家機(jī)關(guān)正確決策、合理行動(dòng)。“在中國社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！薄霸谌嗣駜?nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的過程，就是科學(xué)決策、民主決策的過程，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程?！盵13]習(xí)近平：《推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展》，《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第292～293頁。在決策過程中，以協(xié)商為基礎(chǔ)，將人民的意愿、要求作為制訂計(jì)劃、規(guī)劃、目標(biāo)、措施的先導(dǎo)，從而保證決策的合理性與科學(xué)性。

那么，人民群眾能否就法律、政策、決策等普遍性問題達(dá)成共識(shí)呢？答案應(yīng)該是肯定的。原因在于：第一，人們生活在不同的地域，有不同的教育背景和家庭環(huán)境，因而會(huì)造就人的獨(dú)特性，但社會(huì)的文化、傳統(tǒng)、習(xí)俗、觀念，都在形塑我們當(dāng)中的每一個(gè)人，自然也就會(huì)形成“人同此心，心同此理”的狀態(tài)。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，人們獲取信息、資料的方式更為便捷，相互之間的交流、溝通也更為方便，這在很大程度上使得相關(guān)共識(shí)較傳統(tǒng)社會(huì)而言更易于形成。第二，人們之間固然有不同的利益需求與利益偏好，但是在根本利益上總是存在一致性的。正因如此，在改革與發(fā)展過程中，“不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同群體的利益訴求”雖然會(huì)有所差異，但是各方利益總有“交匯點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)”，[14]習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第87～88頁。這就為消除歧見、達(dá)成共識(shí)提供了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。要平等地考慮社會(huì)成員的普遍利益，就必定要進(jìn)行協(xié)商，尋求利益取舍上的最大公約數(shù)。第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)為通過協(xié)商民主達(dá)成共識(shí)提供了組織保障?！霸邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。”[15]習(xí)近平：《推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展》，《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第291頁。黨不僅領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主的推進(jìn)，并且參與到協(xié)商民主的過程之中，這就為通過協(xié)商而尋求社會(huì)共識(shí)創(chuàng)造了根本性的制度條件。

人民民主與國家意志的統(tǒng)一，還通過民主集中制的憲法原則而得以實(shí)現(xiàn)。作為一項(xiàng)憲法原則，民主集中制原則以其實(shí)體性的要求，對于國家機(jī)關(guān)的活動(dòng)和法律的運(yùn)作確立了實(shí)質(zhì)性的標(biāo)準(zhǔn)。我國《憲法》第三條明確規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！睆摹稇椃ā返囊?guī)定不難看出，“民主”是所有國家機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和運(yùn)行的基礎(chǔ)，“集中”則是在形成共識(shí)基礎(chǔ)上的決議和決策?！皼]有組織就不可能有統(tǒng)一，沒有少數(shù)服從多數(shù)就不可能有組織”。[16]參見列寧：《論統(tǒng)一》，《列寧全集》（第25卷），人民出版社1988年第2版，第185頁。為了保障民主與集中的統(tǒng)一，法律上往往以多數(shù)決的方式來作為制定法律、進(jìn)行決策的合法性標(biāo)準(zhǔn)。人大代表的選舉和立法中的表決就是典型的例子。當(dāng)然，當(dāng)前的民主原則，既包含對少數(shù)服從多數(shù)原則的承繼，也注重對少數(shù)權(quán)利的保護(hù)。只有將多數(shù)人的意見主張與少數(shù)人的正當(dāng)訴求相結(jié)合，才能通過民主造就更和諧、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。