陳振華 李建淼 金利軍

(浙江省第二監(jiān)獄 浙江杭州市 311100)

一、監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)及其功能

(一)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的概念

指數(shù)，是一個統(tǒng)計學概念，一般是指在統(tǒng)計中反映某一時期某一現(xiàn)象變動情況的相對指標。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)是指對一個國家、地區(qū)監(jiān)獄法治建設(shè)狀況進行描述和評估的量化數(shù)據(jù)〔1〕。具體來說，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)分為法治監(jiān)獄評估體系建構(gòu)與指數(shù)計算方法兩部分。前者包括對法治監(jiān)獄建設(shè)水平的整體把握以及評估指標結(jié)構(gòu)的科學設(shè)計；后者則以前者為基礎(chǔ)，運用科學方法搜集、處理相關(guān)數(shù)據(jù)并選擇恰當?shù)臄?shù)學模型進行計量。

(二)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的功能

就功能來說，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系是描述、量化、評價、指引和預測法治監(jiān)獄建設(shè)的必要手段和重要措施。具體而言有以下幾點：

1. 描述功能

法治建設(shè)是一個系統(tǒng)的工程，想要如實快速全面地把握監(jiān)獄法治建設(shè)的客觀情況，需要建立相對完備的法治評估指標體系，以此為參照考核監(jiān)獄具體的法治現(xiàn)狀，實現(xiàn)法治評估指標體系對監(jiān)獄法治建設(shè)現(xiàn)實的客觀描繪。

2. 量化功能

通過借鑒評估學和經(jīng)濟學上的理論，在理念上、觀念上對監(jiān)獄法治建設(shè)進行深入剖析和科學分析；通過數(shù)據(jù)的搜集和整理，把定性的東西按照法治的標準與要求進行細化和量化〔2〕。

3. 評價功能

通過對法治監(jiān)獄建設(shè)的狀況及監(jiān)獄工作在發(fā)展變化中產(chǎn)生的各種情況進行定性或定量的分析，在對數(shù)據(jù)研究比較中就可以對監(jiān)獄系統(tǒng)的法治建設(shè)狀況作出適當?shù)呐袛嗪驮u價。在橫向和縱向上分別進行比較，橫向比較可以幫助認清某個區(qū)域和某所監(jiān)獄的不足和優(yōu)勢；縱向比較可以認清監(jiān)獄法治建設(shè)在某一特定的時期，方向?qū)Σ粚?，法治建設(shè)進展如何。

4. 指引功能

監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)有助于樹立科學的、清晰可辨的現(xiàn)代法治監(jiān)獄目標，引導規(guī)劃最佳的方法、路徑，進而形成對法治目標的普遍認同，從而激勵大家為法治監(jiān)獄建設(shè)竭盡全力的奮斗。

5. 預測功能

借助監(jiān)獄某一階段的相對數(shù)字化的指標，看其法治建設(shè)的發(fā)展方向和產(chǎn)生的效果是否與預期的一致，采取措施是否產(chǎn)生效果，是否存在偏差，從而及時發(fā)現(xiàn)制約當前監(jiān)獄法治建設(shè)工作的主要問題，有的放矢制定針對性治理措施。

二、建構(gòu)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的必要性與可行性分析

(一)必要性分析

建構(gòu)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系不僅可以衡量監(jiān)獄法治狀態(tài)和法治化程度，而且可以發(fā)現(xiàn)和防止法治倒退情況的發(fā)生，具有描述、量化、評價、預測基本功能和規(guī)范、引導、提升、創(chuàng)新衍生功能〔3〕。具體而言，建構(gòu)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的必要性在于：

1.監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)為法治監(jiān)獄建設(shè)提供新的推動力

中國監(jiān)獄工作取得了舉世矚目的成就，監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化和管理水平不斷提高，但也存在一些問題，例如監(jiān)獄法治建設(shè)動力不足，民警法治意識仍需提高等。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系引入了多方評估的主體和方法，采取執(zhí)法滿意度測評等方式激發(fā)罪犯及親屬、公眾等參與監(jiān)獄法治建設(shè)的積極性，有助于形成良性互動，從而為法治監(jiān)獄建設(shè)提供新的推動力。

2. 監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)為監(jiān)獄現(xiàn)代化提供可行的路徑

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄?〕監(jiān)獄的現(xiàn)代化，除了技術(shù)設(shè)備、管理制度的現(xiàn)代化外，監(jiān)獄法治建設(shè)現(xiàn)代化亦是重要一環(huán)，是監(jiān)獄現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性和保障性工作，沒有監(jiān)獄法治建設(shè)，監(jiān)獄現(xiàn)代化只能是空談。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)是監(jiān)獄法治建設(shè)的重要工具和有力抓手，科學設(shè)計各項指標、準確量化指數(shù)數(shù)值，是監(jiān)獄最終實現(xiàn)現(xiàn)代化的有效途徑。

3. 監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)為提高監(jiān)獄行刑和管理水平提供有效的手段

監(jiān)獄的發(fā)展進入后體制改革時期，社會矛盾不斷凸顯、押犯結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，罪犯的思想觀念急劇變化，社會、人民對監(jiān)獄工作的要求與標準日益提高〔5〕。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)能夠從法治監(jiān)獄的基本理念、具體內(nèi)容、建設(shè)手段、重要方法等方面探索出一整套有效的手段，成為監(jiān)獄加強管理創(chuàng)新、促進社會和諧的必然選擇。

4. 監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)有利于塑造監(jiān)獄法治文化

法治監(jiān)獄離不開法治文化的形成。目前監(jiān)獄法治研究成果中還沒有形成一個全面、科學、系統(tǒng)的評估指標體系，沒有作為科學評估刑罰執(zhí)行質(zhì)量、監(jiān)獄管理能力、服務大局水平的法治指標體系。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)，將會在監(jiān)獄系統(tǒng)打造一個可以相互交流、溝通的法治平臺，凝聚法治共識，營造嚴格守法的改造氛圍，全面提升監(jiān)獄民警以及罪犯的法治意識。

(二)可行性分析

建構(gòu)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的可行性可以從以下幾點分析：

1. 理論體系較為完善，實踐經(jīng)驗較為豐富

監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的淵源要從20世紀60年代的“社會評估指標活動”說起。1968年，美國學者伊萬建立了一個包括70項具體指標的法律指標體系。隨后，斯坦福大學法學院梅里曼等教授，建立了評價一個國家法律制度總體狀況的法治指標體系〔6〕。2005年，香港法治指數(shù)出臺，開啟了我國法治指數(shù)實踐的先河。接著，杭州、深圳、昆明、南京、上海、北京等多地推出法治建設(shè)指數(shù)，積極構(gòu)建法治政府評估體系，以探索地方法治建設(shè)量化評估的科學路徑和有效方法。這些理論和實踐經(jīng)驗都為建構(gòu)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系打下了堅實基礎(chǔ)。

2.建立科學的法治建設(shè)評估體系已被納入國家發(fā)展的戰(zhàn)略部署

1997年9月，黨的十五大報告明確提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”基本方略〔7〕。2004年3月，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中明確指出“全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標”〔8〕。2012年11月，黨的十八大報告將“依法治國”方略提到新高度，即“全面推進依法治國”“加快建設(shè)社會主義法治國家”〔9〕，“全面”二字體現(xiàn)了依法治國在空間領(lǐng)域的要求，“加快”二字提出了依法治國在時間上的要求。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，并要求“建立科學的法治建設(shè)指標體系和考核標準”〔10〕。2020年11月，中央全面依法治國工作會議將習近平法治思想明確為全面依法治國的指導思想，提出了法治建設(shè)“十一個堅持”，明確了堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等要求〔11〕。這些工作部署，為監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)指明了方向，也提出了要求。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的內(nèi)涵和外延，與中國建設(shè)法治國家的目標完全契合。

三、監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)

浙江監(jiān)獄的法治建設(shè)指數(shù)體系建構(gòu)起步較早。以浙江省第二監(jiān)獄為例，受杭州市余杭區(qū)(監(jiān)獄駐所地)法治政府評估體系建設(shè)帶動影響，浙江省第二監(jiān)獄自2002年起便開始進行“監(jiān)管改造ISO9000標準”的貫標工作，在此過程中認真吸取國內(nèi)外先進的法治建設(shè)經(jīng)驗，用量化加權(quán)等方法，以數(shù)量和評分的形式展示出法治建設(shè)的達成程度，反映監(jiān)獄法治運行的狀態(tài)，逐步形成了監(jiān)獄法治建設(shè)量化評估的基本模式和方向。在長期的實踐中，初步對監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的總體目標、建構(gòu)原則、指數(shù)內(nèi)容、指標類別、評估主體、評估程序、測算方法、實施路徑進行了探索。

(一)總體目標

監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系，其總體目標主要包括權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、程序正當、公平正義、行刑高效。權(quán)責法定是法治監(jiān)獄的重要基礎(chǔ)，嚴格履行監(jiān)獄的懲罰與改造罪犯職能，依法設(shè)定職責，合理劃分權(quán)限，做到職權(quán)法定、權(quán)責統(tǒng)一。執(zhí)法嚴明是法治監(jiān)獄的基本要求，要求監(jiān)獄依法嚴格執(zhí)法，文明管理，規(guī)范治理。程序正當是法治監(jiān)獄的必然體現(xiàn)，要求監(jiān)獄執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)都要依照法定程序公正地實施，經(jīng)得起公開的檢驗。公平正義是法治監(jiān)獄的價值追求，要求監(jiān)獄民警公正廉潔執(zhí)法，實現(xiàn)執(zhí)法實體、程序等的公平公正。行刑高效是法治監(jiān)獄的終極目標，既要求以監(jiān)獄刑罰執(zhí)行具體過程中的職能體現(xiàn)，又要求實現(xiàn)行刑綜合效應的最大化，最大程度地促進社會穩(wěn)定。

(二)建構(gòu)原則

1.合法性原則

要求制定監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系不得與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸。這里的法律法規(guī)可以做擴大解釋，既包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等，也包括中國加入的有關(guān)國際條約等。

2.科學性原則

要求指數(shù)體系設(shè)計必須科學、合理，能準確地反映監(jiān)獄法治建設(shè)的現(xiàn)狀和水平；必須有科學的理論支撐，選擇聯(lián)系密切、符合監(jiān)獄工作實際的數(shù)據(jù)和資料作為評估指標；必須采用科學的研究方法，在廣泛征求專家和實際工作部門意見、建議的基礎(chǔ)上，對基本框架和具體指標進行充分思考和論證。

3.實用性原則

建構(gòu)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的目的是為了客觀地檢驗監(jiān)獄法治現(xiàn)狀，及時查漏補缺，更好地推進法治監(jiān)獄發(fā)展。指數(shù)體系的內(nèi)容要具體明確，邏輯結(jié)構(gòu)嚴謹，文字表述清晰。指數(shù)體系的測量和計算要具有可行性，便于操作；評分方法、評估步驟、評估等級等要簡便易行，講究實效。

4.民主性原則

在監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系建構(gòu)和實施工作中，要充分吸取罪犯、罪犯親屬、社會民眾、專家學者的建議，充分體現(xiàn)民意，廣泛接受監(jiān)督。

5.可持續(xù)原則

在同一時期內(nèi)對不同地區(qū)、不同監(jiān)獄的法治建設(shè)狀況進行比較，可以對法治監(jiān)獄建設(shè)狀況進行排名，進而達到評價的功能。隨著時間的推移，適應于一定時期的指標應當進行適當?shù)男薷?、完善，這就是監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的持續(xù)發(fā)展問題。

(三)指數(shù)內(nèi)容

法治實現(xiàn)的前提是良法善治，法治監(jiān)獄的內(nèi)涵主要反映在監(jiān)獄法治、依法治監(jiān)的過程、狀態(tài)和結(jié)果上〔12〕。歸結(jié)來說，法治監(jiān)獄的科學內(nèi)涵主要包括：依法全面履行監(jiān)獄職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，形成完備的監(jiān)獄制度規(guī)范體系；規(guī)范權(quán)力運行，完善管理機制，嚴格履行職責，提升工作效益，形成高效的依法治監(jiān)實施體系；堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強化執(zhí)法監(jiān)督，深化獄務公開，嚴肅責任追究，形成嚴明的監(jiān)獄規(guī)范執(zhí)法體系；從組織、人員、管理、機制上強化保障功能，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論確定為重大監(jiān)管執(zhí)法內(nèi)容法定程序，形成有力的監(jiān)獄法治保障體系；注重教育培訓，強化實踐鍛煉，培養(yǎng)法治思維，提高法治素養(yǎng)，推進隊伍建設(shè)，形成崇法守法的監(jiān)獄法治意識系統(tǒng)。通過實踐歸納，筆者認為監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的基本內(nèi)容應包括以下幾方面：

1.制度指數(shù)：形成健全的監(jiān)獄制度規(guī)范體系

監(jiān)獄制度規(guī)范分為監(jiān)獄法律、監(jiān)獄管理制度、刑務制度、警務制度、監(jiān)督制度等。一般來說，評價法律、制度的好壞，標準有兩個：一是法律、制度的設(shè)計是否科學合理；二是能否經(jīng)受實踐的檢驗。在社會的變革和轉(zhuǎn)型期間，要求監(jiān)獄各項制度也能適應社會環(huán)境的變化，調(diào)整形成適應社會要求的組織機構(gòu)、運行機制。制度指數(shù)在實踐中的評估包括監(jiān)獄法律法規(guī)、規(guī)章制度建設(shè)完備度及具體的質(zhì)量情況，設(shè)置規(guī)章制度合法性、合理性、程序性審查狀況，規(guī)范性文件“廢改立釋”相關(guān)數(shù)據(jù)，以及權(quán)利義務相關(guān)主體、專家、群眾對法規(guī)、規(guī)章的評判情況等指標。

2.實施指數(shù)：形成高效的依法治監(jiān)履職體系

一是要按照“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”的基本要求，完善監(jiān)獄決策流程，健全行政決策程序，建立法治監(jiān)獄的運行機制；二是要嚴格履行法定職責，維護安全穩(wěn)定、加強民警管理、強化罪犯教育、維護罪犯權(quán)益等。例如，浙江監(jiān)獄系統(tǒng)在2021年制定《分監(jiān)區(qū)民警一日工作要點》時，就多人次、多層級地開展基層調(diào)研、專家論證、民主意見征集，數(shù)次下發(fā)意見征求稿進行集體討論等。

3.規(guī)范指數(shù)：形成嚴明的監(jiān)獄規(guī)范執(zhí)法體系

一是規(guī)范監(jiān)獄執(zhí)法，嚴格落實依規(guī)執(zhí)法，嚴格遵循法定程序，依法行使自由裁量。二是運用法治思維強化執(zhí)法監(jiān)督，包括獄務公開透明度、行政復議量、行政訴訟量、信訪量等。三是全面實行執(zhí)法責任制，明確崗位職責，實行執(zhí)法評議考核、過錯責任追究等制度。四是執(zhí)法活動公開化，落實獄務公開，建立信息反映渠道。例如，浙江省第二監(jiān)獄一直實施監(jiān)獄開放日、監(jiān)獄長接待日、聘請“執(zhí)法監(jiān)督員”等，將一切獄政管理活動納入法治軌道。

4.保障指數(shù)：形成有力的監(jiān)獄法治保障體系

一是組織保障，深化監(jiān)獄機構(gòu)改革，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任“五法定”；建立法制工作機構(gòu)，完善監(jiān)獄法律顧問和公職律師制度；規(guī)范教育培訓制度，健全民警執(zhí)法權(quán)益保障機制。二是運行保障，在建章立制過程中注重廣泛聽取意見，確保頂層設(shè)計合法合理，做到兼顧各方；細化監(jiān)獄分工責任制，落實分級授權(quán)、按崗設(shè)權(quán)、按事行權(quán)要求，編制權(quán)力責任清單，完善內(nèi)部權(quán)力制約機制；健全廉政風險防控和預警機制，形成強有力的監(jiān)督制約機制。三是技術(shù)保障，開發(fā)各類應用管理系統(tǒng)，實時記錄重大執(zhí)法行為和突發(fā)事件，做到全程留痕跡，實行監(jiān)獄行政審批、罪犯管理、計分考核、行政與刑事獎懲等管理與執(zhí)法事項的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)督。四是反饋保障，健全罪犯及家屬訴求表達機制，加強與駐監(jiān)檢察室、法院、武警及當?shù)卣葐挝坏穆?lián)系，為公安、檢察院、法院、律師等辦案取證等創(chuàng)造良好的平臺，不斷改進監(jiān)獄內(nèi)部法治環(huán)境。

5.普法指數(shù)：形成崇法的監(jiān)獄法治意識系統(tǒng)

全面建設(shè)法治監(jiān)獄，一是必須打造過硬的執(zhí)法隊伍，培養(yǎng)民警用法治思維治理監(jiān)獄的意識；增強民警學法的內(nèi)驅(qū)力，對全體監(jiān)獄民警進行法律業(yè)務培訓，鼓勵民警參加法律職業(yè)資格考試，掌握法治知識；加強監(jiān)獄民警法治實踐鍛煉和法律邏輯推理鍛煉。目前浙江監(jiān)獄系統(tǒng)已經(jīng)與浙江大學光華法學院等高校、機構(gòu)合作，聯(lián)合培養(yǎng)監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)的法律高層次人才。二是強化罪犯法治教育，開設(shè)罪犯普法課程，舉辦法治講座等。例如，浙江省第二監(jiān)獄在實踐中便采用民警法律知識宣講團、公職律師法律服務工作室、與駐地司法局聯(lián)合開展臨釋罪犯普法教育考試等形式強化罪犯法治教育。三是廣泛開展獄內(nèi)外普法宣傳，向社會公眾宣傳監(jiān)獄執(zhí)法理念與效果，發(fā)揮教育公眾和預防犯罪功能。

(四)指標類別

指標的類別更像是一個多維度的坐標，從橫向來說分為客觀指標和主觀指標，從縱向來說分為靜態(tài)指標和動態(tài)指標。

1. 客觀指標與主觀指標

客觀指標是指用來反映監(jiān)獄法治客觀存在狀況的指標，是對監(jiān)獄法治建設(shè)的發(fā)展程度和真實水平之客觀反映。主觀指標則是有行為能力的評價主體對監(jiān)獄法治現(xiàn)象的主觀感受，也稱感覺指標，表現(xiàn)為人們的心理狀態(tài)、情結(jié)、愿望和滿意程度等心理反應。

2. 靜態(tài)指標與動態(tài)指標

靜態(tài)指標是對某國、某地區(qū)或某所監(jiān)獄法治建設(shè)在某一時刻的水平進行評估，反映監(jiān)獄法治建設(shè)在特定的時間和空間范圍內(nèi)所存在的現(xiàn)實狀況，具有評估的現(xiàn)實顯現(xiàn)功能。動態(tài)指標則是對監(jiān)獄法治建設(shè)與發(fā)展狀況從縱向和橫向發(fā)展預期兩個方面進行評估，反映監(jiān)獄法治建設(shè)在未來一段時期內(nèi)的發(fā)展趨勢和走向，具有評估的預測預警功能。

(五)評估主體

評估主體是監(jiān)獄法治建設(shè)的核心要素，是推動法治評估體系運轉(zhuǎn)的主軸。浙江監(jiān)獄系統(tǒng)在實踐過程中，充分吸取香港法治指數(shù)和浙江余杭法治建設(shè)經(jīng)驗，將監(jiān)獄法治建設(shè)評估的主體范圍拓寬至專家和人民群眾，增強評估過程和評估結(jié)果的信度，避免了以上級考下級的自上而下的形式進行產(chǎn)生的弊端。

具體來說，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的評估主體可分為內(nèi)部評估組(以下簡稱內(nèi)評組)、外部評估組(以下簡稱外評組)和專家評審組。內(nèi)評組由上級司法行政部門、監(jiān)獄主管部門、監(jiān)獄民警和罪犯組成，選擇這些主體的理由是因為他們是整個法治評估體系實施和具體參與的主體，對法治評估中的實務有充分的了解，能夠客觀公正地進行評估；外評組通常是由不直接參與監(jiān)獄工作的地方政府人士，從事法律工作的人員和罪犯親屬組成，一般邀請記者、社會權(quán)威人士或者專業(yè)評估中介組織，選擇這些主體的理由是因為他們以外部人員的身份來看監(jiān)獄的法治建設(shè)，既能夠站在公眾的角度來監(jiān)督，同時也可以從不同專業(yè)的角度來評價監(jiān)獄法治狀況。專家評審組由各地法官、檢察官及優(yōu)秀的法學家、學者組成，他們具有較深的專業(yè)知識，對監(jiān)獄法治的動態(tài)有深刻的、前瞻性的眼光，可以發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)中的問題。在評估的過程中，每組成員的選擇從事先建立的評委庫中隨機抽選產(chǎn)生，增強可信度。

(六)評估程序

結(jié)合監(jiān)獄法治建設(shè)的實際，建議采用“監(jiān)獄自評→省(區(qū)、市)監(jiān)獄管理局會評→司法部(監(jiān)獄管理局)終評”的模式。評估按照以下程序進行：

首先，由各監(jiān)獄根據(jù)法治建設(shè)指數(shù)的標準進行自我評估，并形成評估報告。各監(jiān)獄由相關(guān)領(lǐng)導、專家組成評估領(lǐng)導小組，按要求組織評估主體對各指標嚴格進行打分。

其次，省(區(qū)、市)監(jiān)獄管理局成立法治建設(shè)評審委員會，由相關(guān)領(lǐng)導、專家組成綜合性評審組，經(jīng)初步審查認為各監(jiān)獄的狀況可能符合法治指標的標準后，組織專業(yè)的評估人員對監(jiān)獄自我評估材料進行審查，并作出初步判斷與意見。在綜合評審組做出同意進行評估的決定后，省(區(qū)、市)監(jiān)獄管理局評審委員會正式進行評估分析，撰寫評估報告。

最后，司法部(監(jiān)獄管理局)抽調(diào)全國政法系統(tǒng)的專家組成評審組，進駐所在監(jiān)獄，深入現(xiàn)場進行實地的核對、檢查、調(diào)研。按照全國標準，結(jié)合監(jiān)獄自評的情況以及省監(jiān)獄管理局的評估分析報告，最終給出一個評估結(jié)果。

(七)指數(shù)的測算

1.指標算法

在法治指標體系中，各指標因其功能和性質(zhì)的不同，在揭示監(jiān)獄法治發(fā)展狀況的地位和作用也是不一樣的。依據(jù)目前法治評估的理論和實踐，以及充分借鑒社會和經(jīng)濟學中的統(tǒng)計等相關(guān)學說，指標權(quán)重的確定有主觀法和客觀法兩大類。主觀法是評估主體根據(jù)對各個指標的主觀重視程度而賦予權(quán)重的一種方法，主要有專家調(diào)查法(又稱德爾菲法)、循環(huán)評分法、二項系數(shù)法、層次分析法等；客觀法是根據(jù)指標自身的作用和影響確定權(quán)重的方法，主要有熵值法、主成分分析法、因子分析、聚類分析、判別分析等多元分析方法。比較常用的是層次分析法、德爾菲法。

(1)層次分析法。層次分析法是按照問題的總目標、各層級指標及評價準則，直至最底層指標的順序，通過定性和定量方法分解得出不同層次的基本構(gòu)成，然后利用評估學上的基本理論即特征矩陣向量的方法，求得每一層次各元素對上一層次元素的優(yōu)先權(quán)重，最后用加權(quán)的方法遞階歸并出各指標對總目標的最終權(quán)重。層次分析法特別適宜具有分層交錯的目標系統(tǒng)。

(2)德爾菲法。又叫專家調(diào)查法，是指在整個系統(tǒng)內(nèi)，專家采用不記名的方式發(fā)表對某類問題的看法，系統(tǒng)外的人對專家意見進行統(tǒng)計整理，并將整理的調(diào)查結(jié)果反饋給各位專家。經(jīng)過反復的分析整理專家們的意見和共識，最終得出一個意見趨向集中的方案。德爾菲法不發(fā)生橫向聯(lián)系，專家們單獨自主地運用自己的專業(yè)知識對事物進行評價，使得那些需要作出決策和規(guī)劃的工作變得更為科學和合理。為此，該方法迅速廣泛地被采用，顯示出了德爾菲法的科學性和可使用性。

2.數(shù)據(jù)采集

評估信息與數(shù)據(jù)的采集可以采取多種方式進行，一般常用直接的法律統(tǒng)計數(shù)據(jù)方法和間接由社會調(diào)查獲得數(shù)據(jù)的方法，或者是二者的結(jié)合。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)當中的數(shù)據(jù)采用法律統(tǒng)計數(shù)據(jù)的方式進行。一方面是因為這些數(shù)據(jù)來源大多數(shù)是被評估的職能部門和機關(guān)，獲得的方式便捷，獲得的信息真實、正確；另一方面，職能機關(guān)作為被評估的對象，他們的工作成果直接能反映工作的性質(zhì)與成效，使得數(shù)據(jù)具有有效性和針對性。不過任何數(shù)據(jù)的取得總會因或客觀、或主觀的原因而出現(xiàn)偏差，目前只能做到以多種方式互為補償，實現(xiàn)基本數(shù)據(jù)采集的真實、客觀、全面。在監(jiān)獄法治建設(shè)指標評估體系中，按照層級之間的關(guān)系逐級得出特征向量進行加權(quán)平均，其分值由內(nèi)評組、外評組和專家評審組三部分組成，其中內(nèi)評組得分占40%，外評組得分占30%，專家評審組得分占30%，進而得到相對科學的評估分值。

(八)實施路徑

1.由易及難推行

法治建設(shè)指數(shù)作為監(jiān)獄的一個新事物，接受需要一個過程，應當先從積極性高的個別監(jiān)獄或監(jiān)獄管理局推行，由點及面地進行。評估指標也應先簡后難，然后在實踐中不斷細化。例如，目前監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)中將法治基本條件概括為制度指數(shù)、實施指數(shù)、規(guī)范指數(shù)、保障指數(shù)和普法指數(shù)五個方面，但隨著時間的推移，一些新的問題會不斷出現(xiàn)，一些指標需要適時地進行調(diào)整。此外，考慮到中國監(jiān)獄管理體制，評估以省(區(qū)、市)監(jiān)獄管理局為主，包括具體組織、指標評估都在體制內(nèi)運行，今后條件成熟時考核可由監(jiān)獄管理部門為主導，委托第三方(科研院所)評估。

2.政策的配套支持

監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)是一個系統(tǒng)工程，需要各級司法行政機關(guān)和監(jiān)獄管理部門及監(jiān)獄的支持與配合。為了確保指數(shù)評估工作順利推進和目標實現(xiàn)，應分別從制度的制定、考核評定工作的組織保障、數(shù)據(jù)采集機制的完善、結(jié)果運用與反饋機制的建立等方面提供政策支持，形成強有力的激勵約束機制。既要強化內(nèi)部制約，也要注重外部監(jiān)督；既要加強檢察院、法院等的監(jiān)督，也要保持其獨立性和權(quán)威性。

3.立法化探索

目前監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)在立法領(lǐng)域仍是一片空白，缺乏一項具體的制度規(guī)范，急需通過部門規(guī)章等形式來對其進行規(guī)范。例如，通過部門立法來規(guī)制其指標設(shè)定、評估方法、評估主體等內(nèi)容，使監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的推廣更具統(tǒng)一性，從而體現(xiàn)全國、各地區(qū)監(jiān)獄的法治狀況，以量化的指標確切地標明監(jiān)獄法治的程度，并使得監(jiān)獄法治之路走得更好，走得更遠。

四、監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)實踐中存在的問題

(一)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)本身具有一定的局限性

指數(shù)畢竟是一種抽象的概括，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)也只是一個具有表象性的統(tǒng)計計算結(jié)果，而監(jiān)獄法治建設(shè)關(guān)聯(lián)著方方面面的各種因素，因此憑靠一個指數(shù)是無法精準地反映出監(jiān)獄真實的法治狀態(tài)，這也使得“監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)”本身公信力存在可質(zhì)疑的因素。實踐中主要存在以下方面問題：

1.監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)存在一定的滯后性

法治監(jiān)獄是動態(tài)的，監(jiān)獄發(fā)展是一種螺旋式的不斷發(fā)展和完善的過程，雖然監(jiān)獄法治建設(shè)的本質(zhì)不會改變，但在不同地域、不同歷史時期內(nèi)，法治監(jiān)獄的內(nèi)涵和外延會發(fā)生變化。實踐中，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)需要在各項指標的實際展示形式較為成熟時才會進行更新，并且指數(shù)的修訂又是一個較為復雜的過程，這樣，不可避免地導致法治建設(shè)指數(shù)具有一定的滯后性，很難非常精確客觀地反映某一階段內(nèi)某所監(jiān)獄的法治發(fā)展實際狀況。

2.指數(shù)會受主觀影響

任何指數(shù)評估體系都是由人來設(shè)計并完成的，其中必然會包括大量的主觀信息，這些主觀信息會因為身份、背景、知識結(jié)構(gòu)甚至實際處境等原因出現(xiàn)差異，甚至與現(xiàn)實有較大反差。實踐中，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)不可避免具有一定的主觀性，數(shù)據(jù)采集的難度較大，統(tǒng)計的口徑不統(tǒng)一，導致采集數(shù)據(jù)信息的真實性和準確性存疑。

3.評估的高要求

監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)對采集數(shù)據(jù)的精準性有著較高的要求，由于監(jiān)獄在不同地區(qū)間發(fā)展的不平衡，況且在同個地區(qū)監(jiān)獄的法治穩(wěn)定性也存在著差異，這影響著法治建設(shè)指數(shù)所能反映的監(jiān)獄法治狀況的精準程度。抓好監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)并不等同于搞好了法治監(jiān)獄本身，它只能從特定的某方面或者綜合的角度對法治建設(shè)進行評估和詮釋，而一旦這種評估體系得出的結(jié)論不能反映真實的信息，甚至反映的是錯誤信息，這對法治監(jiān)獄建設(shè)的影響就會是負面的。

(二)對監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的認識需要一個過程

一方面，監(jiān)獄過于強調(diào)安全，導致監(jiān)獄對法治建設(shè)存在一定程度的忽視。近年來，確保監(jiān)獄的安全穩(wěn)定，杜絕罪犯脫逃、死亡已成為上級主管部門對監(jiān)獄工作的主要考核指標。只要發(fā)生罪犯脫逃、罪犯非正常死亡，當值或相關(guān)民警就要承擔輕則行政處分、重則刑事責任追究的后果，即使罪犯是正常死亡，也會對當值民警產(chǎn)生很大壓力。這樣，導致民警的執(zhí)法理念出現(xiàn)了偏差，部分基層民警誤認為看住人就行，不出事就是功，沒有多大心思考慮提升改造質(zhì)量和推進監(jiān)獄法治建設(shè)等，這導致部分民警對法治建設(shè)指數(shù)評估工作有排斥心理。

另一方面，不完善的監(jiān)獄法制對監(jiān)獄法治建設(shè)也產(chǎn)生了負面影響。1994年底《中華人民共和國監(jiān)獄法》的頒布實施標志著我國監(jiān)獄步入了依法治監(jiān)、依法執(zhí)法的新階段。但在具體的執(zhí)法實踐中，與此相配套的《監(jiān)獄法實施細則》至今未出臺，一些原則性條款在實踐中缺乏可操作性，涉及監(jiān)獄工作中的一些執(zhí)法環(huán)節(jié)還是依照經(jīng)驗或慣例進行操作。從實踐看，法律、法規(guī)與部門的規(guī)章制度沒有完全配套，不少省份和監(jiān)獄自訂了一些未經(jīng)嚴格審定的辦法，從而影響了全國監(jiān)獄法治建設(shè)的進程。目前，基層民警日常管理中大多還是經(jīng)驗型管理模式，監(jiān)獄之間、監(jiān)區(qū)之間的執(zhí)法、管理程序和要求還有很多不一致的地方，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的標準，這與法治監(jiān)獄的要求不相適應。

(三)監(jiān)獄民警素質(zhì)對監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系實施的影響

隨著社會轉(zhuǎn)型的深入，監(jiān)獄民警面對新的形勢和復雜問題，傳統(tǒng)的法治思維已不能適應監(jiān)獄工作發(fā)展的需要。在處理事情和解決問題的時候，他們不善于運用法治思維和法治方式去應對，不善于數(shù)據(jù)賦能，不能熟練應用現(xiàn)代科技，有的監(jiān)獄民警甚至還停留在老思路、老套路和老做法上，認為只要處理結(jié)果沒有問題，程序的事可以變通或事后補正，程序可有可無，該討論的不討論，該上會的不上會，程序走過場，對罪犯的處罰沒有遵守呈報審批、公示公開和告知復議等程序。這樣，勢必直接影響監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的評估分值，評定結(jié)果反過來又讓監(jiān)獄民警對指數(shù)評估工作不配合，甚至存有抗拒情緒，加大了監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)推行的難度。

五、監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系發(fā)展展望

2020年中央全面依法治國工作會議明確將習近平法治思想作為全面依法治國的指導思想；2021年新年伊始，浙江省委即召開數(shù)字化改革大會，全面部署數(shù)字化改革工作。結(jié)合這些重點，筆者認為，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的發(fā)展應當以習近平法治思想為指導，緊抓數(shù)字化改革契機，積極融入“智慧司法”元素，充分展示社會主義司法制度的優(yōu)越性。

(一)堅持以習近平法治思想為指導

監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)建設(shè)要堅持以習近平法治思想為指導，貫徹落實《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》部署，明確其中對監(jiān)獄執(zhí)法權(quán)改革方向性、原則性的要求。具體來說，要重點緊抓“執(zhí)法司法要滿足人民群眾在法治、公平、正義、安全等方面日益增長的要求”，這是習近平法治思想的重要價值導向，是《法治中國建設(shè)規(guī)劃》(2020—2025年)提出的總體性、原則性要求，是落實“努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”的具體要求。結(jié)合監(jiān)獄法治指數(shù)建設(shè)實際，監(jiān)獄的執(zhí)法權(quán)變革與執(zhí)法體系的構(gòu)建，需要重點考慮如何充分發(fā)揮監(jiān)獄法治對實現(xiàn)刑罰執(zhí)行的公平正義價值，防止執(zhí)法腐敗與違法執(zhí)法、不公正執(zhí)法等現(xiàn)象出現(xiàn)。

(二)緊抓數(shù)字化改革契機

科學技術(shù)的發(fā)展，為解決監(jiān)獄法治指數(shù)測算中數(shù)據(jù)記錄難、數(shù)據(jù)口徑難統(tǒng)一、指數(shù)滯后性等問題帶來了解決辦法。下一步，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的發(fā)展要緊抓數(shù)字化改革契機，吸收采用相應的科技管理監(jiān)獄的方法和手段，充分發(fā)揮“數(shù)字法治，智慧司法”優(yōu)勢。

1.在指數(shù)中增加智慧內(nèi)容

智慧與法治看似完全無關(guān)的兩個點，但隨著社會的發(fā)展，這兩者又是密不可分的。例如，信息技術(shù)可以提供科學的數(shù)字模型，讓法治指數(shù)的測算更加便捷高效；同時，技術(shù)可以實時監(jiān)控、記錄法治建設(shè)的每一個細節(jié)，讓整個法治指數(shù)更加客觀、公正、精準。因此，要努力認識、掌握和利用信息化、智能化技術(shù)，在充分考慮監(jiān)獄系統(tǒng)的各項管理和業(yè)務工作需要基礎(chǔ)上，建立以計算機網(wǎng)絡技術(shù)、通訊技術(shù)、電子技術(shù)應用為支撐的監(jiān)獄管理信息化工作平臺，完善指揮中心、電子政務、OA系統(tǒng)、獄情分析、民警實績考核等信息系統(tǒng)，構(gòu)造管理的信息化，努力實現(xiàn)執(zhí)法過程全程受控、信息數(shù)據(jù)實時記錄。

2.構(gòu)建綜合執(zhí)法辦案平臺

綜合執(zhí)法辦案平臺以實現(xiàn)網(wǎng)上智慧執(zhí)法辦案為目標，是根據(jù)民警執(zhí)法權(quán)改革的方向與要求，設(shè)計與創(chuàng)建出集數(shù)智一體化的執(zhí)法辦案平臺。該平臺主要把民警呈報減刑、假釋等五大類執(zhí)法權(quán)的行使納入其中，劃分相應功能區(qū)塊，制定相應流程標準，所有執(zhí)法行為全過程平臺上處理，最終實現(xiàn)網(wǎng)上全流程智慧化執(zhí)法辦案，真正達到監(jiān)獄民警執(zhí)法辦案的嚴格規(guī)范、高效高質(zhì)、公平公正。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的發(fā)展，若能有綜合執(zhí)法辦案平臺提供的數(shù)據(jù)支撐，其統(tǒng)計的便利性、數(shù)據(jù)的精準性將得到很大提升。另外，執(zhí)法綜合執(zhí)法辦案平臺建立本身即是監(jiān)獄法治進步的一大體現(xiàn)。

3.大數(shù)據(jù)治理為監(jiān)獄法治指數(shù)體系發(fā)展提供保障

一是安全保障。數(shù)據(jù)治理政策和規(guī)則的制定，可以保證在主要業(yè)務和跨業(yè)務職能間采用一致的數(shù)據(jù)標準，從而為法治指數(shù)測算創(chuàng)造統(tǒng)一的應用環(huán)境。同時，在數(shù)據(jù)資源目錄和地圖、數(shù)據(jù)共享交換與服務、數(shù)據(jù)處理規(guī)范、數(shù)據(jù)資源整合、數(shù)據(jù)安全與監(jiān)控等領(lǐng)域開展統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)治理，有助于提高監(jiān)獄數(shù)據(jù)的安全性、完整性與一致性。二是數(shù)據(jù)保障。通過建立并遵循數(shù)據(jù)相關(guān)的規(guī)則、標準和過程，有效的數(shù)據(jù)治理可以產(chǎn)生高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，進而增強數(shù)據(jù)的可信度。三是發(fā)展保障。有效的數(shù)據(jù)治理可以通過提升優(yōu)化數(shù)據(jù)架構(gòu)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標準以及數(shù)據(jù)安全，推動數(shù)據(jù)服務實戰(zhàn)、數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新的能力〔13〕。

(三)逐步推廣監(jiān)獄法治指數(shù)建設(shè)

具體來說，需要進一步在制度機制上系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗，使其成為基層治理的一種新模式。

1. 要提升法治監(jiān)獄建設(shè)實效

要堅持強化正面激勵和反向倒逼，自覺提高監(jiān)獄民警的法治思維和法治方式。不斷完善導向機制，把法治觀念強不強、法治素養(yǎng)好不好作為衡量干部德才的重要標準；不斷完善培養(yǎng)機制，健全完善各級黨委(黨組)中心組學法、政府常務會會前學法等學法用法制度；不斷完善考核機制，將法治監(jiān)獄建設(shè)實效作為衡量監(jiān)獄領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部實績的重要內(nèi)容，納入政績指標等指標體系。

2. 要明確監(jiān)獄法治指數(shù)建設(shè)的適用性

有的監(jiān)獄地處偏僻，社會融合度相對較低，如果照搬模式，可能難以操作，也難以達到預期效果。因此，要充分考慮被推廣監(jiān)獄的特點，保證其靈活性，但也要防止因“靈活”創(chuàng)新而走樣變形，產(chǎn)生權(quán)力越位、錯位、失位等問題。

3. 要重視被推廣地區(qū)的群眾滿意度

監(jiān)獄法治指數(shù)建設(shè)不應僅以上級機關(guān)的考核為工作中心，更應把群眾滿意度作為各項工作的出發(fā)點和落腳點。這當中的群眾不僅包括社會人民群眾，也包括監(jiān)獄的民警職工等。特別是在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，應當更注重各地監(jiān)獄自身法治服務意見建議的收集，通過大數(shù)據(jù)等海量數(shù)據(jù)信息分析機制，及時梳理反映群眾的法治需求，充分考慮群眾的可接受度，盡量不增加甚至是減輕民警的工作負擔。