韓立余

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872)

投資補(bǔ)貼是經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中是一個(gè)較常使用的概念。①國(guó)際經(jīng)貿(mào)法律制度中并不存在以“投資補(bǔ)貼”為名的相關(guān)制度規(guī)則。整個(gè)世界貿(mào)易組織規(guī)則中，只有《農(nóng)業(yè)協(xié)定》提到過一次“投資補(bǔ)貼”這一表述，但卻是在義務(wù)例外的意義上使用的。②如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中給出的投資補(bǔ)貼形式看，如低息長(zhǎng)期貸款以及降低投資成本的其它優(yōu)惠信貸條件、加速資本折舊的優(yōu)惠稅收政策，③則可以從世界貿(mào)易組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》給出的補(bǔ)貼定義中找到相應(yīng)的形式。

2021年9月16日中國(guó)政府正式提出了加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的申請(qǐng)。與世界貿(mào)易組織規(guī)則相比，《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的一個(gè)重要不同是該協(xié)定含有的“非商業(yè)支持制度”，包括了一國(guó)政府對(duì)境外投資的非商業(yè)支持。歐盟近期與其他國(guó)家相繼簽署的自由貿(mào)易協(xié)定，亦通過不同方式強(qiáng)化了補(bǔ)貼紀(jì)律并擴(kuò)大其適用范圍。2020年6月歐盟委員會(huì)將中國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)母公司的財(cái)政支持以及對(duì)埃及子公司的財(cái)政支持認(rèn)定為中國(guó)政府對(duì)埃及中國(guó)子公司的財(cái)政支持，并對(duì)位于埃及的中國(guó)投資企業(yè)出口到歐盟的產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅，④實(shí)踐上提出了如何對(duì)待中國(guó)對(duì)外投資支持的問題以及是否可以采取反補(bǔ)貼措施的問題。

2020年5月歐盟委員會(huì)發(fā)布《針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)白皮書》，2021年5月發(fā)布《關(guān)于扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼條例(草案)》(以下簡(jiǎn)稱“歐盟外國(guó)補(bǔ)貼條例草案”)。⑤其核心思想是歐盟境外的第三國(guó)政府提供的補(bǔ)貼可能會(huì)造成扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。草案提出了針對(duì)扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼可采取的救濟(jì)措施，如限制投資、剝離資產(chǎn)等。這是迄今為止最明確的針對(duì)投資的補(bǔ)貼擬采取的救濟(jì)措施。

自美國(guó)特朗普政府上臺(tái)以來，美歐日三方貿(mào)易部長(zhǎng)多次發(fā)表聯(lián)合聲明，共同謀求補(bǔ)貼、非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、國(guó)有企業(yè)等問題的應(yīng)對(duì)之道。美國(guó)拜登政府上臺(tái)后，美歐日貿(mào)易部長(zhǎng)再次發(fā)表聯(lián)合聲明，矛頭依然直指補(bǔ)貼問題。強(qiáng)化補(bǔ)貼紀(jì)律、增加救濟(jì)手段，是美歐日貿(mào)易部長(zhǎng)八份聯(lián)合聲明的核心，同時(shí)也是美歐日三方試圖推動(dòng)世界貿(mào)易組織新規(guī)則形成的共識(shí)。補(bǔ)貼問題成為世界貿(mào)易組織內(nèi)外關(guān)注的核心。

目前多邊貿(mào)易體制發(fā)展受挫，雙邊、區(qū)域經(jīng)貿(mào)安排增多，單方措施不斷。在這樣的大背景下，中國(guó)對(duì)外貿(mào)易和投資面臨著新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。類似歐盟委員會(huì)采取的措施已經(jīng)對(duì)中國(guó)企業(yè)走出去、“一帶一路”倡議實(shí)施等產(chǎn)生了不利的影響。中國(guó)政府和企業(yè)需要全方位地應(yīng)對(duì)。與投資有關(guān)的補(bǔ)貼問題是中國(guó)亟需關(guān)注和防范的問題。我國(guó)法律學(xué)者已經(jīng)敏銳地關(guān)注到這一問題，但法律研究文獻(xiàn)極少。⑥本文通過對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則文本及國(guó)內(nèi)外相關(guān)實(shí)踐的實(shí)際考察，結(jié)合國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)指出投資補(bǔ)貼在規(guī)則中和實(shí)踐中都已經(jīng)存在，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放已經(jīng)產(chǎn)生并將繼續(xù)產(chǎn)生重要影響，對(duì)這一問題不能掉以輕心。本文主旨不在對(duì)投資補(bǔ)貼進(jìn)行學(xué)理上的評(píng)論，而是論證投資補(bǔ)貼存在從而引發(fā)更多的對(duì)投資補(bǔ)貼的理論、政策、規(guī)范或價(jià)值上的研究，以期涌現(xiàn)更多的研究成果，進(jìn)一步豐富學(xué)術(shù)話語，并為政府或企業(yè)決策提供學(xué)術(shù)支持。

一、世界貿(mào)易組織規(guī)則中的補(bǔ)貼界定

(一)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》補(bǔ)貼定義

世界貿(mào)易組織《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第6條及第16條和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》代表了多邊貿(mào)易體制有關(guān)補(bǔ)貼規(guī)則的集大成。1948年起臨時(shí)生效的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第6條規(guī)定了針對(duì)補(bǔ)貼的反補(bǔ)貼措施，第16條提供了有關(guān)一般補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼的最基本要求，但都沒有給出補(bǔ)貼的定義。1979年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定東京回合談判形成了《關(guān)于解釋和適用<關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定>第6條、第16條和第23條的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱為《反補(bǔ)貼守則》)，以舉例的方式列出了出口補(bǔ)貼之外的其他補(bǔ)貼可能采取的形式：政府對(duì)商業(yè)企業(yè)的資助(包括贈(zèng)款、⑦貸款或擔(dān)保); 政府提供或資助提供公共服務(wù)、供應(yīng)分銷以及其它經(jīng)營(yíng)服務(wù)、支持服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施；政府對(duì)研發(fā)計(jì)劃提供財(cái)政資助；財(cái)政激勵(lì)；政府認(rèn)購(gòu)或提供股本。⑧

關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定烏拉圭回合談判期間形成的、以1979年《反補(bǔ)貼守則》為基礎(chǔ)的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第1條第1款給出了補(bǔ)貼定義：就該協(xié)定而言，下列情形下視為補(bǔ)貼存在：成員境內(nèi)存在政府或公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助，并由此授予利益。根據(jù)這一定義，補(bǔ)貼由三個(gè)要素構(gòu)成：作為提供者的政府或公共機(jī)構(gòu)，作為提供對(duì)象的財(cái)政資助，以及該財(cái)政資助授予的利益。這一定義本身未區(qū)分貨物貿(mào)易補(bǔ)貼、服務(wù)貿(mào)易服務(wù)或投資補(bǔ)貼，只是表示“某實(shí)體作為一種財(cái)政特權(quán)待遇，收到了政府提供的財(cái)政資助”。⑨

《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》規(guī)定的財(cái)政資助有四種類型：第一種，資金直接轉(zhuǎn)移(包括贈(zèng)款、貸款或注資)、資金或債務(wù)潛在直接轉(zhuǎn)移(包括貸款擔(dān)保)；第二種，放棄或未征收本應(yīng)征收的政府收入，如稅收抵免之類的財(cái)政激勵(lì)；第三種，政府提供一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的貨物或服務(wù)，或者購(gòu)買貨物；第四種，政府向籌資機(jī)構(gòu)付款，或委托或指示私營(yíng)機(jī)構(gòu)履行上述列舉的通常屬于政府的職能，且其做法與政府通常采取的做法無實(shí)質(zhì)差別。⑩可以看出，1979年《反補(bǔ)貼守則》和世貿(mào)組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》均含有政府對(duì)企業(yè)贈(zèng)款、貸款或擔(dān)保以及政府提供股本投入等財(cái)政資助形式。《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》補(bǔ)貼定義中包括了“公共機(jī)構(gòu)”這一概念，擴(kuò)大了財(cái)政資助主體的范圍，但沒有改變補(bǔ)貼本身的定性。

除1979年《反補(bǔ)貼守則》和世貿(mào)組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》列舉的補(bǔ)貼形式中均含有政府注資這一形式外，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》另規(guī)定了計(jì)算補(bǔ)貼金額的準(zhǔn)則，包括“政府提供股本不得視為授予利益，除非投資決定被視為與該成員領(lǐng)土內(nèi)私營(yíng)投資者的通常投資做法(包括提供風(fēng)險(xiǎn)資金)不一致”，明確提到“投資決定”。這些規(guī)定表明，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》規(guī)定的紀(jì)律是與投資相關(guān)的。政府提供股本，如果滿足補(bǔ)貼定義其它條件，可以視為對(duì)投資的補(bǔ)貼。

世界貿(mào)易組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》對(duì)補(bǔ)貼的定義，適用于《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第6條和第16條。《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》這一名稱雖沒有像1979年《反補(bǔ)貼守則》那樣明確體現(xiàn)出與《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的聯(lián)系，該協(xié)定也沒有任何序言條款說明二者之間的關(guān)系，但《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第32條第1款要求“除依照本協(xié)定解釋的《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的規(guī)定外，不得針對(duì)另一成員的補(bǔ)貼采取具體措施”。該規(guī)定明確了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》與《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》二者之間的關(guān)系。同時(shí)，《世界貿(mào)易組織協(xié)定》附件1A“貨物多邊貿(mào)易協(xié)定”《關(guān)于附件1A的總體解釋性說明》明確：如《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的條款與《世界貿(mào)易組織協(xié)定》附件1A中另一協(xié)定的條款產(chǎn)生抵觸，則以該另一協(xié)定的條款為準(zhǔn)。這說明存在沖突時(shí)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》優(yōu)先于《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》適用。另外，《世界貿(mào)易組織協(xié)定》第2條第2款規(guī)定，該協(xié)定附件1、附件2和附件3所列協(xié)定及相關(guān)法律文件，為該協(xié)定的組成部分，對(duì)所有成員具有約束力。在爭(zhēng)端解決實(shí)踐中，最早審查補(bǔ)貼案件的專家組指出，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》與《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》這兩個(gè)協(xié)定是成員整個(gè)權(quán)利義務(wù)不可分割的一部分，必須一起考慮；上訴機(jī)構(gòu)亦采取了同樣的方法。從法律解釋方法論的角度，處理爭(zhēng)端的專家組和上訴機(jī)構(gòu)在解釋相關(guān)條款時(shí)，基于相關(guān)條款是同一協(xié)定組成部分這一事實(shí)，總是采取協(xié)調(diào)性解釋方法，推定相關(guān)條款之間不存在矛盾或沖突。這些文本規(guī)定和爭(zhēng)端實(shí)踐，都表明了兩個(gè)協(xié)定間的一致關(guān)系和補(bǔ)貼定義的普適性。

(二)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的補(bǔ)貼

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》提供了不同于《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的補(bǔ)貼紀(jì)律，允許補(bǔ)貼但限制補(bǔ)貼額。該協(xié)定未提供補(bǔ)貼定義，但其最后條款明確：“《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》和《世界貿(mào)易組織協(xié)定》附件1A所列其他多邊貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定，在遵守本協(xié)定規(guī)定的前提下適用?！边@一規(guī)定可理解為《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中的補(bǔ)貼定義適用于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》、適用于農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼。在爭(zhēng)端解決實(shí)踐中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)也采取《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中的補(bǔ)貼定義來審查農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼問題。

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第13條規(guī)定了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》之間關(guān)系的所謂“和平條款”：在協(xié)定生效起的8年實(shí)施期內(nèi)，盡管有《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定，符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件要求的國(guó)內(nèi)支持措施，就《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第6條和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的反補(bǔ)貼稅而言，屬于不可訴補(bǔ)貼，免于根據(jù)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第6條和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第三部分(可訴補(bǔ)貼)采取行動(dòng)，免于基于非違反性措施導(dǎo)致的利益喪失而采取行動(dòng)；對(duì)于符合條件的出口補(bǔ)貼，只可基于國(guó)內(nèi)調(diào)查得出的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害結(jié)論征收反補(bǔ)貼稅，不可采取反補(bǔ)貼稅之外的、基于禁止性補(bǔ)貼或不利影響等采取措施。實(shí)施期結(jié)束后，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼可以根據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》禁止性補(bǔ)貼規(guī)定或國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害規(guī)定，采取相應(yīng)的措施。可以認(rèn)為，這一和平條款進(jìn)一步明確了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的補(bǔ)貼定義對(duì)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的適用性。

在美國(guó)陸地棉一案中，針對(duì)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中的進(jìn)口替代補(bǔ)貼是否適用于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的國(guó)內(nèi)支持承諾這一問題，上訴機(jī)構(gòu)指出：《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6條第3款沒有授權(quán)進(jìn)口替代補(bǔ)貼，不意味著符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6條第3款就不再是《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》禁止的進(jìn)口替代補(bǔ)貼。這一理解也再次確認(rèn)了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》和《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》及《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中補(bǔ)貼定義的一致性。

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》允許符合某些條件的某些國(guó)內(nèi)支持不用做出補(bǔ)貼額度承諾。依該協(xié)定第6條第2款，“政府直接或間接鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的援助措施屬于發(fā)展中國(guó)家發(fā)展計(jì)劃的組成部分，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家成員中農(nóng)業(yè)可普遍獲得的投資補(bǔ)貼和發(fā)展中國(guó)家成員中低收入或資源貧乏生產(chǎn)者可普遍獲得的農(nóng)業(yè)投入補(bǔ)貼，應(yīng)免除其在其他情況下本應(yīng)對(duì)此類措施適用的國(guó)內(nèi)支持消減承諾。”對(duì)于正文這一規(guī)定，協(xié)定附件進(jìn)一步列出了相應(yīng)的條件。對(duì)于通過投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助，需要滿足獲取資格、與下一年生產(chǎn)脫鉤、數(shù)額限制、只能在實(shí)現(xiàn)投資的必要時(shí)間內(nèi)支付等條件。這些規(guī)定表明，只有符合上述限定性條件，投資援助才能免受相關(guān)義務(wù)約束；如不符合則投資援助應(yīng)受相關(guān)義務(wù)約束。這樣，在是否滿足例外要求這一意義上，投資援助被納入了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》調(diào)整范圍。雖然《農(nóng)業(yè)協(xié)定》正文使用了“投資補(bǔ)貼”表述，附件使用了“投資援助”表述，表述不同，但實(shí)質(zhì)一致。進(jìn)而言之，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中的補(bǔ)貼定義既然適用于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，邏輯上也將適用于作為義務(wù)例外的投資補(bǔ)貼或投資援助。這是世貿(mào)組織規(guī)則中惟一一處正式提及“投資補(bǔ)貼”的條款。

(三)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中的補(bǔ)貼與投資

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第15條名為“補(bǔ)貼”，但沒有提供補(bǔ)貼定義，只是提到補(bǔ)貼可對(duì)服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用，要求成員對(duì)此進(jìn)行談判。就此類談判而言，各成員應(yīng)交換向國(guó)內(nèi)服務(wù)者提供的與服務(wù)有關(guān)的補(bǔ)貼信息。在多哈回合談判過程中，相關(guān)成員提交的信息多基于《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中的補(bǔ)貼定義。

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》適用于服務(wù)貿(mào)易。服務(wù)貿(mào)易包括一國(guó)服務(wù)提供者通過在另一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的商業(yè)存在提供服務(wù)?！吧虡I(yè)存在”指在另一成員境內(nèi)通過組建、收購(gòu)或維持法人的形式，或者通過設(shè)立或維持代表處的形式，提供服務(wù)的專業(yè)或商業(yè)機(jī)構(gòu)?！敖M建、收購(gòu)或維持法人”是典型的投資活動(dòng)。許多投資協(xié)定對(duì)投資活動(dòng)的定義基本與此類似?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾包括了投資市場(chǎng)準(zhǔn)入。如果成員做出跨境提供服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，而資本跨境服務(wù)承諾是該服務(wù)本身必需部分，則該承諾已經(jīng)允許此種資本跨境流動(dòng)；如果成員做出通過市場(chǎng)存在提供服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，則該成員由此承諾允許有關(guān)資本轉(zhuǎn)移至其境內(nèi)。此外，除非減讓表另有列明，協(xié)定禁止成員限制或要求通過特定類型法律實(shí)體或合營(yíng)企業(yè)提供服務(wù)，以限制外國(guó)股權(quán)最高百分比或限制單個(gè)或總體外國(guó)投資總額的方式限制外國(guó)資本參與。這些都是對(duì)投資活動(dòng)的明確規(guī)定。

根據(jù)上述定義和類比，通過商業(yè)存在提供服務(wù)，就是在他國(guó)境內(nèi)設(shè)立投資企業(yè)提供服務(wù)。世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決專家組指出，與一成員境內(nèi)法人的設(shè)立或收購(gòu)有關(guān)的措施，包括在“影響服務(wù)貿(mào)易的措施”范圍之內(nèi)。這樣的措施對(duì)服務(wù)提供者的市場(chǎng)投資決定有影響，或者用《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的術(shù)語說，對(duì)設(shè)立商業(yè)存在有影響。因此，服務(wù)貿(mào)易包括了投資，對(duì)服務(wù)貿(mào)易的補(bǔ)貼自然也包括了對(duì)投資的補(bǔ)貼。

(四)世貿(mào)規(guī)則中的補(bǔ)貼定義小結(jié)

世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)曾經(jīng)指出：“《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第1條的補(bǔ)貼定義本身沒有對(duì)成員施加任何義務(wù)，該協(xié)定的其他條款，如第3條和第5條，對(duì)成員施加了屬于補(bǔ)貼定義中的補(bǔ)貼的義務(wù)?！睋?jù)此以及根據(jù)上文分析，可以初步得出這樣的結(jié)論：《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第1條的補(bǔ)貼定義是一般性的，并不涉及對(duì)貨物生產(chǎn)出口提供補(bǔ)貼和針對(duì)進(jìn)口補(bǔ)貼貨物反補(bǔ)貼的具體權(quán)利義務(wù)；這一定義具有普遍性，不僅可以適用于《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》下的補(bǔ)貼，也適用于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的補(bǔ)貼，還適用于《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》下的補(bǔ)貼，而服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼包括了對(duì)投資的補(bǔ)貼，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》明確提及投資補(bǔ)貼。從整個(gè)《世界貿(mào)易組織協(xié)定》和上下文來說，“補(bǔ)貼”定義應(yīng)當(dāng)是一致的。不能因?yàn)檠a(bǔ)貼定義僅僅出現(xiàn)在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中這一事實(shí)，而排除這一定義對(duì)投資的適用性。事實(shí)上，該定義中列舉的包括注資在內(nèi)的資金直接轉(zhuǎn)移、稅收財(cái)政鼓勵(lì)，都可以用于對(duì)投資的支持?？紤]到服務(wù)貿(mào)易涵蓋了國(guó)際投資形成的商業(yè)存在，基于邏輯分析，上述補(bǔ)貼定義也可以適用于商業(yè)存在形式下的對(duì)投資的補(bǔ)貼。

二、其他國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的補(bǔ)貼界定

(一)《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》中的非商業(yè)支持

《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》是建立在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》基礎(chǔ)上的縮微版。在作為《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》發(fā)起者和推動(dòng)者的美國(guó)退出后，日本、新西蘭、澳大利亞等該協(xié)定的其他簽署方對(duì)原協(xié)定進(jìn)行適當(dāng)微調(diào)、凍結(jié)少數(shù)與美國(guó)直接相關(guān)的條款后，以《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的名義生效。與其他自由貿(mào)易協(xié)定一樣，在貨物貿(mào)易規(guī)則部分，《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》幾乎沒有規(guī)定補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，只是重申要遵循締約方在世貿(mào)組織規(guī)則下的權(quán)利義務(wù)，新協(xié)定不對(duì)締約方根據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》采取的程序或?qū)嵤┑拇胧┵x予任何權(quán)利或施加任何義務(wù)。但是，《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》在“國(guó)有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)”一章中規(guī)定了非商業(yè)援助的內(nèi)容，本質(zhì)上屬于與補(bǔ)貼相關(guān)的紀(jì)律。

非商業(yè)援助，指政府基于國(guó)有企業(yè)身份對(duì)國(guó)有企業(yè)提供的援助(包括國(guó)有企業(yè)作為主體提供的援助)。這種援助可以采取多種形式：(1)資金直接轉(zhuǎn)移、資金或債務(wù)的潛在直接轉(zhuǎn)移，例如贈(zèng)款或免除債務(wù)，貸款、貸款保證或其他種類融資，與私人投資者的通常投資做法不一致的股本投資(包括提供風(fēng)險(xiǎn)投資)；(2)提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的商品或服務(wù)。在貸款、貸款保證或其他種類融資以及提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的商品或服務(wù)方面，援助條件比企業(yè)可以獲得的市場(chǎng)條件優(yōu)惠。與《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》補(bǔ)貼定義相比，此處的非商業(yè)援助的具體形式與財(cái)政資助形式基本相同，同時(shí)包括了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》補(bǔ)貼定義中的授予利益要求，而提供主體包括政府和國(guó)有企業(yè)，這類似于《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中的政府與公共機(jī)構(gòu)。由于非商業(yè)援助針對(duì)國(guó)有企業(yè)，也滿足了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中的專向性要求。可以說，非商業(yè)援助是專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼定義。這一定義明確提及投資，提及與私人投資者的通常做法不一致的股本投資，包括了對(duì)投資的補(bǔ)貼這一情形。

(二)歐盟近期自由貿(mào)易協(xié)定的相關(guān)規(guī)定

2011年生效的《歐盟韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》被視為歐盟新一代自由貿(mào)易協(xié)定的起點(diǎn)。該協(xié)定在競(jìng)爭(zhēng)部分納入了補(bǔ)貼規(guī)則，補(bǔ)貼定義和專向性定義與《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》相同。該補(bǔ)貼規(guī)則僅限于貨物補(bǔ)貼，表示盡可能達(dá)成服務(wù)補(bǔ)貼規(guī)則。與《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的禁止性補(bǔ)貼相比，該補(bǔ)貼規(guī)則新增了兩類禁止性補(bǔ)貼：政府提供無期限、無限額的企業(yè)債務(wù)或責(zé)任擔(dān)保；對(duì)破產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)不善、無可靠重組計(jì)劃企業(yè)提供補(bǔ)貼，形式包括貸款和擔(dān)保、現(xiàn)金贈(zèng)款、注資、低于市場(chǎng)價(jià)格提供資產(chǎn)，或免稅。

2017年《歐盟新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》在“競(jìng)爭(zhēng)和相關(guān)事項(xiàng)”章規(guī)定了補(bǔ)貼的內(nèi)容。該協(xié)定的補(bǔ)貼定義有所不同。補(bǔ)貼是比照滿足《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》補(bǔ)貼定義條件的措施，不區(qū)分該補(bǔ)貼對(duì)貨物生產(chǎn)提供還是對(duì)服務(wù)生產(chǎn)提供。該定義明確涵蓋服務(wù)補(bǔ)貼，并在定義注釋中進(jìn)一步指出這一定義不影響世界貿(mào)易組織未來討論服務(wù)補(bǔ)貼的結(jié)果。與《歐盟韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》相同，該協(xié)定新增兩類禁止性補(bǔ)貼，無期限無限額的無限補(bǔ)貼和對(duì)經(jīng)營(yíng)不善或破產(chǎn)企業(yè)補(bǔ)貼。第二類禁止性補(bǔ)貼形式有多種，包括貸款和擔(dān)保、現(xiàn)金贈(zèng)款、注資、低于市場(chǎng)價(jià)格提供資產(chǎn)、免稅。

2018年《歐日經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》中補(bǔ)貼內(nèi)容單獨(dú)成章。補(bǔ)貼定義與《歐盟新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》相同，適用于對(duì)服務(wù)的補(bǔ)貼。該協(xié)定同樣新增兩類禁止性補(bǔ)貼，類型上與《歐盟新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》的兩類相同，但禁止方式及理由卻出現(xiàn)差異：《歐盟新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》直接禁止這兩類補(bǔ)貼，而《歐日經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》則存在“對(duì)締約方之間的貿(mào)易或投資有或可能有重大不利影響”這一條件。這類似于《歐韓自由貿(mào)易協(xié)定》：如果不利影響締約方之間的貿(mào)易，則應(yīng)予禁止。這樣的差異對(duì)救濟(jì)措施有影響。

2020年12月達(dá)成、2021年5月生效的《歐盟英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)定》代表了歐盟自由貿(mào)易協(xié)定以及補(bǔ)貼規(guī)則的最新發(fā)展。補(bǔ)貼的內(nèi)容，以“補(bǔ)貼控制”為題，歸到了公平競(jìng)爭(zhēng)與可持續(xù)發(fā)展的范疇。該協(xié)定提供了新的補(bǔ)貼定義：補(bǔ)貼被定義為來自締約方資源的財(cái)政資助，對(duì)經(jīng)營(yíng)者授予了市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)締約方之間貿(mào)易或投資有或可能有影響。投資被明確納入到補(bǔ)貼定義之中。財(cái)政資助的表現(xiàn)形式包括資金直接轉(zhuǎn)移、或有轉(zhuǎn)移(如直接贈(zèng)款、貸款或貸款擔(dān)保)，放棄應(yīng)收收入，提供貨物或服務(wù)，或購(gòu)買貨物或服務(wù)。同樣新增了兩類禁止性補(bǔ)貼：無期限和數(shù)額限制的政府擔(dān)保、對(duì)無可靠重組計(jì)劃的經(jīng)營(yíng)不善或破產(chǎn)企業(yè)的補(bǔ)貼。《歐盟英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)定》的補(bǔ)貼定義和框架安排更加明確了對(duì)投資的關(guān)注，也帶來了救濟(jì)措施的變化，后文將加以分析。

(三)歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例(草案)》

歐盟委員會(huì)2020年發(fā)布《針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)白皮書》，緊接著于2021年5月發(fā)布《外國(guó)補(bǔ)貼條例草案》。根據(jù)該草案第2條第1款的定義，如果第三國(guó)提供的財(cái)政資助使在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)獲得利益，且此種財(cái)政資助在法律或事實(shí)上僅限于特定行業(yè)或企業(yè)，即視為存在外國(guó)補(bǔ)貼。如果說《歐盟英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)定》中的補(bǔ)貼定義有些背離《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的補(bǔ)貼定義，《外國(guó)補(bǔ)貼條例草案》的這一定義顯然已經(jīng)脫離了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的補(bǔ)貼定義巢穴，開辟了一個(gè)新的場(chǎng)域。但就財(cái)政資助的具體形式而言，基本沒有大的變化，包括：(i)資金或負(fù)債的轉(zhuǎn)移，例如注資、贈(zèng)款、貸款、擔(dān)保、財(cái)政刺激、彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)損失、補(bǔ)償公共當(dāng)局造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)、債務(wù)減免、債轉(zhuǎn)股或重新安排；(ii)放棄應(yīng)收收入；(iii)提供或購(gòu)買貨物和服務(wù)?？梢钥闯?，注資等對(duì)投資的援助，一直是補(bǔ)貼定義的內(nèi)容。

特別注意的是，歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例草案》專門一章調(diào)整補(bǔ)貼對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的影響，另有一章調(diào)整補(bǔ)貼對(duì)公共采購(gòu)的影響。這樣，盡管沒有出現(xiàn)“投資補(bǔ)貼”這一概念，對(duì)投資的補(bǔ)貼及其影響已經(jīng)成為歐盟這一條例草案的根本關(guān)注。

(四)投資補(bǔ)貼定義小結(jié)

近期的美歐等自由貿(mào)易協(xié)定及歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例草案》強(qiáng)化并明確了補(bǔ)貼與投資的關(guān)聯(lián)性。在《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》中，“投資”形式包括企業(yè)、股權(quán)參與、債務(wù)工具或貸款、特許權(quán)、許可等。從表現(xiàn)形式看，一些投資措施屬于《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》定義的財(cái)政資助范圍。而這些自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)補(bǔ)貼的定義，呈現(xiàn)出變與不變的特點(diǎn)。不變的是政府提供財(cái)政資助及相關(guān)的表現(xiàn)形式，變化的是政府提供財(cái)政資助適用范圍的擴(kuò)大，由貨物到服務(wù)和投資?！度媾c進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》中的非商業(yè)援助直接將貨物、服務(wù)和投資并列；歐盟主導(dǎo)的自由貿(mào)易協(xié)定一方面強(qiáng)調(diào)不區(qū)分貨物和服務(wù)，另一方面又提到補(bǔ)貼對(duì)貿(mào)易或投資的影響；歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例草案》直接將補(bǔ)貼放到了歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)條件這一框架之下，并且除一般規(guī)定性外，還專門針對(duì)補(bǔ)貼對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的影響做出了規(guī)定。對(duì)投資的補(bǔ)貼的關(guān)注，一以貫之。

上述分析表明，政府提供財(cái)政資助并使受益者獲益這一補(bǔ)貼定義，是補(bǔ)貼的經(jīng)典定義，具有普適性，財(cái)政資助方式也具有普遍性和統(tǒng)一性。所謂貨物補(bǔ)貼、服務(wù)補(bǔ)貼或投資補(bǔ)貼，只不過是補(bǔ)貼的適用范圍區(qū)別，并不單獨(dú)存在貨物補(bǔ)貼定義、服務(wù)補(bǔ)貼定義或投資補(bǔ)貼的單獨(dú)定義；即使存在這樣的界定，則更強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼在這些領(lǐng)域的影響。通過下文分析可以看到，補(bǔ)貼紀(jì)律的核心是補(bǔ)貼救濟(jì)問題。所謂貨物補(bǔ)貼、服務(wù)補(bǔ)貼或投資補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)上是指針對(duì)貨物、針對(duì)服務(wù)或者針對(duì)投資采取救濟(jì)措施。正如前引世貿(mào)上訴機(jī)構(gòu)所指出的，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的補(bǔ)貼定義本身并沒有設(shè)定義務(wù)，是其他規(guī)則條款設(shè)定義務(wù)。我們可以明確地認(rèn)為，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中的補(bǔ)貼定義是通用定義，適用于投資；適用于投資的補(bǔ)貼、在投資領(lǐng)域采取救濟(jì)措施的補(bǔ)貼，就是投資補(bǔ)貼。

必須指出的是，嚴(yán)格地說，投資補(bǔ)貼與國(guó)際投資補(bǔ)貼不是同一個(gè)概念?！堆a(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》界定的是國(guó)內(nèi)投資補(bǔ)貼，指“成員領(lǐng)土內(nèi)政府或公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助”，這種國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼通過產(chǎn)品出口傳遞到境外，產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)對(duì)接受補(bǔ)貼的出口產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅。與產(chǎn)品跨境出口不同，國(guó)際投資補(bǔ)貼的核心是資本跨境出境。在歐盟在對(duì)中埃兩國(guó)產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅案件中，對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品和中國(guó)在埃及投資企業(yè)的產(chǎn)品出口基于事實(shí)上的投資補(bǔ)貼為由征收反補(bǔ)貼稅，這也是中國(guó)政府和埃及政府提出異議但歐盟委員會(huì)沒有接受的問題所在。這一問題需要進(jìn)一步深入研究。這實(shí)質(zhì)上也是補(bǔ)貼的救濟(jì)問題。

三、補(bǔ)貼的不利影響

(一)世界貿(mào)易組織規(guī)則中的不利影響關(guān)注

補(bǔ)貼是政府利用其財(cái)政資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要手段，也是世界各國(guó)政府普遍采取的手段。但正如政府可能濫用權(quán)利一樣，政府對(duì)補(bǔ)貼的使用也可能帶來不利影響，需要對(duì)補(bǔ)貼措施提供一個(gè)使用框架，將其“關(guān)在籠子里”。就國(guó)際貿(mào)易和投資而言，一國(guó)政府的補(bǔ)貼可能具有某種程度上的“溢出效應(yīng)”，影響補(bǔ)貼提供國(guó)與其他國(guó)家間的貿(mào)易和投資。但與國(guó)際貨物貿(mào)易相比，國(guó)際服務(wù)貿(mào)易和國(guó)際投資產(chǎn)生晚、規(guī)則欠完備。反映在補(bǔ)貼這一問題上，一般人的頭腦中貨物補(bǔ)貼根深蒂固、投資補(bǔ)貼模糊不清。因此，有必要從救濟(jì)的角度進(jìn)行進(jìn)一步的分析。

《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第6條和第16條分別規(guī)定了反補(bǔ)貼稅和補(bǔ)貼問題，體現(xiàn)出了對(duì)補(bǔ)貼雙重性的認(rèn)識(shí)。另外，該協(xié)定第18條直接以“政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的援助”為題，允許促進(jìn)幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展。后期增加的第四部分“貿(mào)易與發(fā)展”專門針對(duì)發(fā)展中國(guó)家發(fā)展問題提出了原則性要求。世界貿(mào)易組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》一方面將該協(xié)定的適用范圍限制在專向性補(bǔ)貼上，另一方面通過禁止性補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼及不可訴補(bǔ)貼的分類規(guī)定了不同類型補(bǔ)貼的處理方式。而《農(nóng)業(yè)協(xié)定》更是采取了補(bǔ)貼承諾這一規(guī)范方式，并對(duì)國(guó)內(nèi)支持和出口補(bǔ)貼作出了不同的要求和規(guī)定。這些規(guī)定都表明，對(duì)待補(bǔ)貼問題要有針對(duì)性，要精準(zhǔn)對(duì)策，具體情況具體分析。

《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》關(guān)注補(bǔ)貼對(duì)其他成員利益的“不利影響”，包括損害其他成員國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、使其他成員的預(yù)期關(guān)稅減讓利益喪失或受損以及嚴(yán)重侵害另一成員的利益，并提供了國(guó)內(nèi)征收反補(bǔ)貼稅和多邊爭(zhēng)端解決程序兩種救濟(jì)措施。反補(bǔ)貼稅，是為抵消對(duì)制造、生產(chǎn)或出口過程中直接或間接給予的津貼或補(bǔ)貼而征收的一種特別關(guān)稅，其目的和對(duì)象非常清楚。除非通過國(guó)內(nèi)調(diào)查確定接受補(bǔ)貼的進(jìn)口產(chǎn)品造成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害，不得征收反補(bǔ)貼稅；反補(bǔ)貼稅的數(shù)額不得超過相關(guān)貨物在原產(chǎn)國(guó)或出口國(guó)制造、生產(chǎn)或出口時(shí)直接或間接給予的津貼或補(bǔ)貼的金額。反補(bǔ)貼稅和反傾銷稅一樣，通常被標(biāo)簽為針對(duì)不公平貿(mào)易的措施，此處的不公平貿(mào)易的含義主要是指傾銷或補(bǔ)貼產(chǎn)品進(jìn)口損害生產(chǎn)同類產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。因而，反補(bǔ)貼稅是一種針對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的貿(mào)易救濟(jì)措施。同類產(chǎn)品和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)認(rèn)定是反補(bǔ)貼調(diào)查要確定的除補(bǔ)貼認(rèn)定外的核心要素。嚴(yán)重侵害利益包括取代或阻礙另一成員的同類產(chǎn)品進(jìn)入提供補(bǔ)貼成員的市場(chǎng)，在第三國(guó)市場(chǎng)中取代或阻礙另一成員同類產(chǎn)品的出口，或在同一市場(chǎng)中產(chǎn)生價(jià)格影響。無論哪種情形，不利影響主要聚焦于對(duì)同類產(chǎn)品的影響。

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》提及補(bǔ)貼在某些情況下可對(duì)服務(wù)貿(mào)易有“扭曲影響”，但沒有進(jìn)一步提供具體規(guī)則，沒有界定什么是“扭曲影響”?？紤]到《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的相關(guān)義務(wù)建立在成員做出的具體承諾基礎(chǔ)上，而這些具體承諾又以服務(wù)部門分類為依據(jù)，可以推定補(bǔ)貼對(duì)服務(wù)貿(mào)易的扭曲影響主要聚集于特定產(chǎn)業(yè)部門，但《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》沒有規(guī)定類似反補(bǔ)貼稅的救濟(jì)措施，只是指出可以通過爭(zhēng)端方磋商，給予積極考慮。

(二)其他國(guó)際協(xié)定中不利影響的擴(kuò)展

《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》禁止非商業(yè)援助對(duì)另一方的利益造成不利影響。這一表述類似《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》，但內(nèi)涵卻不同。非商業(yè)援助的不利影響涉及貨物、服務(wù)和投資三個(gè)領(lǐng)域。除類似《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》規(guī)定的不利影響外，還包括與投資直接相關(guān)的內(nèi)容：在援助提供國(guó)市場(chǎng)中，接受援助的國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)和銷售的貨物，替代、阻礙其他締約方在該國(guó)境內(nèi)投資企業(yè)生產(chǎn)的同類貨物銷售，或存在價(jià)格影響；在其他締約方市場(chǎng)，接受援助的國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)和銷售的貨物，替代、阻礙了該其他締約方境內(nèi)投資企業(yè)生產(chǎn)的同類貨物的銷售；在非締約方市場(chǎng)，接受援助的國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)銷售的貨物替代、阻礙了其他締約方的同類貨物進(jìn)口；接受援助的國(guó)有企業(yè)提供的服務(wù)，在其他締約方市場(chǎng)內(nèi)，替代、阻礙其他締約方提供的同類服務(wù)?！度媾c進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》非商業(yè)援助下的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害，性質(zhì)上與反補(bǔ)貼措施中定義的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害相同，但致?lián)p因素和關(guān)注影響卻不同。在反補(bǔ)貼措施框架下，接受補(bǔ)貼的進(jìn)口產(chǎn)品是造成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的原因；而在非商業(yè)援助框架下，境外投資企業(yè)在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)和銷售貨物的影響，被認(rèn)定為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的致?lián)p原因。

《歐盟韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》的補(bǔ)貼內(nèi)容包含在競(jìng)爭(zhēng)章中。締約方同意盡最大努力通過競(jìng)爭(zhēng)法或其他方法補(bǔ)救或消除補(bǔ)貼造成的競(jìng)爭(zhēng)扭曲。這反映出補(bǔ)貼不利影響的進(jìn)一步轉(zhuǎn)向，反映出補(bǔ)救手段的轉(zhuǎn)變和多元，這種趨勢(shì)在歐盟后來談判簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中得到了進(jìn)一步體現(xiàn)與發(fā)展。《歐盟新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》將補(bǔ)貼問題與反壟斷、國(guó)有企業(yè)共列一章，并重復(fù)了《歐盟韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》中的相關(guān)表述。《歐盟日本經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》指出補(bǔ)貼可能扭曲市場(chǎng)運(yùn)行、削弱貿(mào)易和投資自由化帶來的利益。成員原則上不應(yīng)提供對(duì)締約方貿(mào)易或投資具有或可能具有重大不利影響的補(bǔ)貼。這些協(xié)定都表明，歐盟及相關(guān)國(guó)家對(duì)補(bǔ)貼的關(guān)注，已經(jīng)超出了同類產(chǎn)品、超出國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的范圍，關(guān)注更為廣泛的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

《歐盟英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)定》在第十一編“為公開、公平的競(jìng)爭(zhēng)和可持續(xù)發(fā)展提供平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”中規(guī)定了補(bǔ)貼控制議題。該編還包括競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)有企業(yè)及指定壟斷企業(yè)的相關(guān)內(nèi)容。如其名稱所表明的那樣，該編的目標(biāo)是確保締約方之間公開、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，確保貿(mào)易和投資以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的方式進(jìn)行。該協(xié)定采用補(bǔ)貼控制制度，確保不提供對(duì)締約方間貿(mào)易或投資產(chǎn)生重大影響的補(bǔ)貼，各締約方應(yīng)采取有效的補(bǔ)貼控制制度。

歐盟委員會(huì)《外國(guó)補(bǔ)貼條例草案》旨在采取新的救濟(jì)手段消除歐盟境外的第三國(guó)政府提供的補(bǔ)貼可能造成扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。該草案認(rèn)為，外國(guó)政府補(bǔ)貼，可以資助歐盟境內(nèi)企業(yè)的活動(dòng)，如對(duì)歐盟境內(nèi)子公司補(bǔ)貼，或?qū)Φ谌龂?guó)境內(nèi)母公司補(bǔ)貼然后通過公司內(nèi)部機(jī)制對(duì)歐盟境內(nèi)子公司提供資助，歐盟境內(nèi)企業(yè)可以直接獲得外國(guó)政府優(yōu)惠融資；可以資助投標(biāo)者低價(jià)競(jìng)標(biāo)；可以會(huì)通過提供優(yōu)惠融資、貸款擔(dān)保和其他降低資本成本的方式促進(jìn)收購(gòu)，幫助非歐盟企業(yè)在歐盟擴(kuò)張。歐盟的這一認(rèn)識(shí)和舉措，旨在為補(bǔ)貼影響的新關(guān)注提供新的法律工具，尤其是在投資領(lǐng)域中應(yīng)對(duì)外國(guó)政府補(bǔ)貼。

我們看到，上述補(bǔ)貼不利影響關(guān)注不斷擴(kuò)大，由點(diǎn)及面，由量及質(zhì)，由產(chǎn)品到市場(chǎng)，由個(gè)案到秩序。這種變化必然會(huì)要求新的救濟(jì)手段出現(xiàn)。世貿(mào)組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》提供的反補(bǔ)貼稅顯然不足以滿足這一要求。新的救濟(jì)手段需要應(yīng)對(duì)補(bǔ)貼在貨物、服務(wù)和投資等領(lǐng)域產(chǎn)生的不利影響。在這樣的語境下，投資補(bǔ)貼這一概念獲得了強(qiáng)化。它不是說原本不存在投資補(bǔ)貼，而是更強(qiáng)調(diào)基于投資特點(diǎn)采取有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)、救濟(jì)措施。

四、不利影響的救濟(jì)措施

(一)救濟(jì)措施的多元性

對(duì)補(bǔ)貼不利影響的關(guān)注點(diǎn)不同，必然導(dǎo)致采取不同的救濟(jì)措施來消除或減輕這些不利影響。

反補(bǔ)貼稅的目的是抵消在出口貨物上的補(bǔ)貼額。沒有補(bǔ)貼就沒有反補(bǔ)貼稅，這是《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第五部分反補(bǔ)貼措施預(yù)期的反補(bǔ)貼稅的基礎(chǔ)。該部分確立了旨在平衡實(shí)施反補(bǔ)貼稅措施以抵消造成損害的補(bǔ)貼的權(quán)利和征收反補(bǔ)貼稅時(shí)必須尊重的義務(wù)之間的平衡。反補(bǔ)貼稅是一種特別關(guān)稅，其設(shè)計(jì)并非用于抵消補(bǔ)貼可能引起的所有市場(chǎng)扭曲或資源錯(cuò)配。反補(bǔ)貼措施只可以用于抵消授予產(chǎn)品的補(bǔ)貼這樣一個(gè)目的，如果這一補(bǔ)貼造成生產(chǎn)同類產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害。反補(bǔ)貼措施不能用于抵消國(guó)家間的比較優(yōu)勢(shì)差異?！?/p>

《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》本身也意識(shí)到反補(bǔ)貼稅不能包治百病，規(guī)定了反補(bǔ)貼措施與針對(duì)補(bǔ)貼可能采取的其他救濟(jì)措施之間的關(guān)系。其第32條第1款規(guī)定：“除依照由本協(xié)定解釋的《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的規(guī)定外，不得針對(duì)另一成員的補(bǔ)貼采取具體行動(dòng)?！痹摽钅_注56進(jìn)一步規(guī)定：“本款無意排除根據(jù)《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的其他有關(guān)規(guī)定酌情采取行動(dòng)?！笔蕾Q(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)對(duì)此分析指出，一方面，只有當(dāng)構(gòu)成補(bǔ)貼的要素存在時(shí)才可采取措施；另一方面，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第32條第1款所指具體措施針對(duì)補(bǔ)貼，并非針對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)口產(chǎn)品或負(fù)責(zé)主體，其功能是將成員單方采取的措施限制于抵消補(bǔ)貼。該條并不要求采取的措施與進(jìn)口貨物或類似進(jìn)口商、出口商或外國(guó)生產(chǎn)商的關(guān)聯(lián)有直接聯(lián)系。針對(duì)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》腳注56“本款無意排除根據(jù)《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的其他條款采取行動(dòng)”的規(guī)定，上訴機(jī)構(gòu)指出，第32條第1款不禁止非該協(xié)定第32條第1款意義上“具體的”但與補(bǔ)貼相關(guān)的措施。在評(píng)估具體措施時(shí)，沒必要審查國(guó)內(nèi)產(chǎn)品和進(jìn)口補(bǔ)貼產(chǎn)品之間的競(jìng)爭(zhēng)條件，不需要評(píng)估該措施對(duì)它們之間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的影響并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估。

《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的這些規(guī)定及上訴機(jī)構(gòu)的解釋表明，不排除基于其他相關(guān)法律規(guī)定，在征收反補(bǔ)貼措施之外，采取其他的針對(duì)補(bǔ)貼的救濟(jì)措施。這正是歐盟白皮書和《外國(guó)補(bǔ)貼條例草案》的依據(jù)。該草案第40條第7款強(qiáng)調(diào)，“如果根據(jù)本條例進(jìn)行的調(diào)查或采取的措施與歐盟簽訂的任何有關(guān)國(guó)際協(xié)定所承擔(dān)的義務(wù)相違背，則不得進(jìn)行該調(diào)查、采取該措施。特別是，不得根據(jù)本條例采取相當(dāng)于《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第32.1條意義上的具體措施來反補(bǔ)貼。本條例不應(yīng)妨礙歐盟行使其權(quán)利或履行其在國(guó)際協(xié)定下的義務(wù)。”這一規(guī)定，一方面表明歐盟明確意識(shí)到《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》項(xiàng)下的義務(wù)，特別是該協(xié)定第32.1條不得對(duì)補(bǔ)貼采取具體措施的要求；另一方面表明歐盟也充分利用了該協(xié)定腳注56的授權(quán)規(guī)則，在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》規(guī)定的具體措施之外采取反補(bǔ)貼的新救濟(jì)措施。同時(shí)，歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例草案》第40條明確了與其他條例(措施)之間的關(guān)系：該條例不影響其他條例的適用。因而，該條例是一個(gè)在既有條例、既有管理制度、既有救濟(jì)措施基礎(chǔ)上疊加的一個(gè)新措施。概括起來，針對(duì)補(bǔ)貼的救濟(jì)措施可以包括下述幾種類型：征收反補(bǔ)貼稅，禁止補(bǔ)貼，中止履行協(xié)定義務(wù)或減讓，限制或禁止投資，收回補(bǔ)貼，退還補(bǔ)貼等。這幾種類型中，有的是相關(guān)成員單方采取的措施，有的是經(jīng)由爭(zhēng)端解決程序采取的措施。廣義上，增加補(bǔ)貼透明度也是一種補(bǔ)救性措施。顯然，明確針對(duì)投資補(bǔ)貼的救濟(jì)措施出現(xiàn)了。

(二)影響投資的補(bǔ)貼救濟(jì)措施

1. 反補(bǔ)貼稅

反補(bǔ)貼稅作為一種救濟(jì)手段雖然存在適用范圍的不足，但卻是傳統(tǒng)的救濟(jì)手段?！堆a(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》既提供了含有投資資助形式的補(bǔ)貼定義，也規(guī)定了以產(chǎn)品為對(duì)象的反補(bǔ)貼稅措施。前文提及的歐盟對(duì)中埃兩國(guó)出口產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅，遵循的也是這樣一種路徑。該案具體認(rèn)定中是否存在錯(cuò)誤，不影響反補(bǔ)貼稅這一救濟(jì)措施本身的地位和作用。

2．補(bǔ)貼承諾

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定了不同于《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的補(bǔ)貼紀(jì)律和救濟(jì)模式，規(guī)定了國(guó)內(nèi)支持和出口補(bǔ)貼的承諾制度，提供補(bǔ)貼的數(shù)額不超過承諾數(shù)額，并對(duì)國(guó)內(nèi)支持做出了進(jìn)一步的區(qū)分。在滿足要件的前提下，政府提供的投資資助，作為國(guó)內(nèi)支持的一種形式，免于做出承諾。2013年部長(zhǎng)會(huì)議就國(guó)內(nèi)支持做出決定，如滿足一定條件，發(fā)展中國(guó)家為糧食安全目的實(shí)施的公共儲(chǔ)備計(jì)劃導(dǎo)致的國(guó)內(nèi)支持承諾違反不受指控。2014年總理事會(huì)澄清，2013年做出的免于法律指控的規(guī)定，在達(dá)成永久性解決方案之前一直有效。這是世界貿(mào)易組織協(xié)定中最明確的有關(guān)投資補(bǔ)貼的規(guī)定。將來的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展，不排除通過承諾與例外的方式對(duì)待發(fā)展中國(guó)家的投資補(bǔ)貼。

3．禁止補(bǔ)貼

《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》以“禁止性補(bǔ)貼”的名義嚴(yán)格禁止出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼。禁止提供補(bǔ)貼成為一種極端性的救濟(jì)手段。從出口補(bǔ)貼到進(jìn)口替代補(bǔ)貼，這種救濟(jì)方式適用范圍在逐步擴(kuò)大。歐盟與其他國(guó)家簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中有關(guān)補(bǔ)貼規(guī)則的一個(gè)特色是在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》禁止性補(bǔ)貼范圍之外，新增了兩類禁止性補(bǔ)貼：禁止政府向企業(yè)提供無期限或無數(shù)額限制的貸款或負(fù)債擔(dān)保；禁止政府對(duì)經(jīng)營(yíng)不善或破產(chǎn)的、無可靠重組計(jì)劃的企業(yè)提供補(bǔ)貼。這兩種禁止性補(bǔ)貼涵蓋了投資補(bǔ)貼。美歐日貿(mào)易部長(zhǎng)多份聯(lián)合聲明一直在強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化補(bǔ)貼紀(jì)律。2020年1月14日美歐日貿(mào)易部長(zhǎng)第七份聯(lián)合聲明認(rèn)為，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼清單不足以解決某些管轄范圍內(nèi)存在的扭曲市場(chǎng)和貿(mào)易的補(bǔ)貼做法，同意新增下列無條件禁止性補(bǔ)貼，包括對(duì)投資的補(bǔ)貼：無限擔(dān)保；在無可靠重組計(jì)劃的情況下，對(duì)資不抵債或困難企業(yè)提供的補(bǔ)貼；對(duì)處于產(chǎn)能過剩的部門或行業(yè)、無法從獨(dú)立商業(yè)來源獲得長(zhǎng)期融資或投資的企業(yè)提供的補(bǔ)貼；直接債務(wù)免除。部長(zhǎng)們同意將繼續(xù)開展工作以確定禁止性紀(jì)律的涵蓋范圍和其他類別的無條件禁止性補(bǔ)貼。

4. 中止履行協(xié)定義務(wù)

《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》除提供反補(bǔ)貼措施這種救濟(jì)方式之外，還提供了與其并列的多邊爭(zhēng)端解決程序這一救濟(jì)方式。對(duì)于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定的補(bǔ)貼承諾義務(wù)，如一成員認(rèn)為其他成員違反該義務(wù)，也可以訴諸這一程序來解決?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》第15條提到了補(bǔ)貼的不利影響，但僅請(qǐng)求相關(guān)成員磋商沒有做進(jìn)一步的規(guī)定。成員磋商的結(jié)果可能導(dǎo)向爭(zhēng)端解決程序。依《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》，如果世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁決被訴成員違反義務(wù)，則被訴成員應(yīng)撤銷相關(guān)的措施，對(duì)于禁止性補(bǔ)貼應(yīng)撤銷該補(bǔ)貼；或者給予補(bǔ)償。如果被訴成員既不執(zhí)行裁決、沒有提供補(bǔ)償、也沒有達(dá)成相互滿意的安排，申訴成員可以采取“反措施”，在利益受損害的程度之內(nèi)，對(duì)被訴成員中止履行協(xié)定義務(wù)或做出的減讓。中止履行協(xié)定義務(wù)是補(bǔ)貼受害方經(jīng)由爭(zhēng)端解決程序后采取的一項(xiàng)重要的救濟(jì)措施。

《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》對(duì)中止履行協(xié)定義務(wù)提出了程序和實(shí)質(zhì)性的要求。在確定中止履行哪些協(xié)定義務(wù)或者減讓時(shí)，應(yīng)首先尋求中止履行與利益受損部門相同的部門義務(wù)。如認(rèn)為中止履行相同部門的義務(wù)或減讓不可行或無效時(shí)，可尋求中止同一協(xié)議其他部門的義務(wù)；如果中止履行同一協(xié)議其他部門的義務(wù)不可行或無效，并且情況又足夠嚴(yán)重時(shí)，可尋求中止履行另一協(xié)定項(xiàng)下的義務(wù)。就其實(shí)質(zhì)而言，《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》允許跨部門、跨協(xié)議中止履行相關(guān)義務(wù)。這就提供了利益受損成員采取反措施的靈活性，也為在包括投資在內(nèi)的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域采取“反措施”提供了可能性。

美歐推動(dòng)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定的補(bǔ)貼規(guī)則擴(kuò)大了補(bǔ)貼紀(jì)律的適用范圍，強(qiáng)化了協(xié)定爭(zhēng)端解決機(jī)制在補(bǔ)貼爭(zhēng)端解決中的作用，其最終結(jié)果可能是其利益因補(bǔ)貼受損的成員中止履行協(xié)定義務(wù)?！度媾c進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》、《歐盟韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》、《歐盟新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》、《歐盟日本經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》、《歐盟英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)定》，都提供了中止履行協(xié)定義務(wù)的安排，《歐盟英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)定》還提供了再平衡安排。這些措施都可用于補(bǔ)救投資補(bǔ)貼引發(fā)的不利影響。與《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》相比，從中止義務(wù)方的角度看，協(xié)定爭(zhēng)端解決程序?yàn)榫喖s方提供了新的利益平衡可能與空間。

5. 限制或禁止投資活動(dòng)

歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例草案》明確適用于投資領(lǐng)域的補(bǔ)貼，相關(guān)補(bǔ)貼救濟(jì)措施也自然包括了針對(duì)投資補(bǔ)貼的情形，在已有工具基礎(chǔ)上新增救濟(jì)手段。依該條例草案，為救濟(jì)外國(guó)補(bǔ)貼實(shí)際或潛在地對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)造成的扭曲，歐盟委員會(huì)可采取救濟(jì)措施。有關(guān)企業(yè)也可以作出承諾。承諾或救濟(jì)措施應(yīng)充分有效地救濟(jì)外國(guó)補(bǔ)貼在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)造成的扭曲。該協(xié)定草案設(shè)計(jì)的救濟(jì)措施范圍廣泛、種類多元，都直接指向投資活動(dòng)：(1)基于公平和非歧視的條件，提供扭曲性外國(guó)補(bǔ)貼獲得或支持的基礎(chǔ)設(shè)施的使用準(zhǔn)入；(2)降低產(chǎn)能或市場(chǎng)存在；(3)限制投資；(4)根據(jù)公平、合理和非歧視的條件對(duì)借助外國(guó)補(bǔ)貼獲得或開發(fā)的資產(chǎn)發(fā)布使用許可；(5)公開研究和開發(fā)結(jié)果；(6)剝離資產(chǎn)；(7)要求相關(guān)企業(yè)解除集中；(8)退還外國(guó)補(bǔ)貼，并支付利息。這些救濟(jì)措施包括了從市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)能限制、基礎(chǔ)設(shè)施和資產(chǎn)共享到直接限制投資、剝離資產(chǎn)、解除集中等對(duì)投資活動(dòng)的多重限制或禁止，而退還補(bǔ)貼則類似于禁止補(bǔ)貼有的一種救濟(jì)形式。該協(xié)定一旦正式實(shí)施，將成為直接規(guī)范投資補(bǔ)貼的有力工具，對(duì)國(guó)際投資產(chǎn)生重大影響。

6. 補(bǔ)貼控制

歐盟建立了境內(nèi)補(bǔ)貼援助控制制度，對(duì)國(guó)家援助采取原則禁止、例外允許的做法。一方面，通過制定豁免條例允許提供符合條件的國(guó)家援助，另一方面歐盟委員會(huì)對(duì)歐盟成員提供新的國(guó)家援助進(jìn)行審查，做出合法或違法的決定，并可要求提供援助成員收回提供的援助及利息。英國(guó)曾經(jīng)是歐盟成員，適用歐盟統(tǒng)一的國(guó)家援助控制制度。英國(guó)脫歐后與歐盟簽署的《歐盟英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)定》繼續(xù)了國(guó)家援助控制制度這一模式，并提供了多種救濟(jì)措施。

《歐盟英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)定》要求各方在補(bǔ)貼控制機(jī)制內(nèi)建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)，確保其法院或?qū)徟型ビ袡?quán)審查授予補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)或獨(dú)立機(jī)構(gòu)做出的補(bǔ)貼決定，審查獨(dú)立機(jī)構(gòu)的其他相關(guān)決定或不行為，采取有效救濟(jì)，包括中止、禁止或要求授予機(jī)構(gòu)的行為，判決賠償和收回補(bǔ)貼。協(xié)定規(guī)定締約方應(yīng)維持有效的補(bǔ)貼收回機(jī)制。協(xié)定還規(guī)定了受補(bǔ)貼影響的一方采取單邊救濟(jì)措施的權(quán)利以及提供補(bǔ)貼方申請(qǐng)仲裁及中止履行協(xié)定義務(wù)的權(quán)利。如一締約方認(rèn)為另一方的補(bǔ)貼對(duì)締約方之間的貿(mào)易或投資造成重大不利影響，或有此嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，該締約方可以要求與另一締約方磋商，在事前通知另一締約方的前提下可以單邊采取適當(dāng)救濟(jì)措施。另一締約方可就此提出仲裁申請(qǐng)，但該仲裁申請(qǐng)不具有中止單邊救濟(jì)措施的效力。如果仲裁庭做出對(duì)采取單邊救濟(jì)措施的被申請(qǐng)人不利的裁決，申請(qǐng)方可中止履行協(xié)定義務(wù)。締約方不應(yīng)援引世貿(mào)協(xié)定或其它任何國(guó)際協(xié)定，來阻止另一締約方采取救濟(jì)措施，包括單邊救濟(jì)措施和中止履行協(xié)定義務(wù)措施?！稓W盟英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)定》另規(guī)定了補(bǔ)貼控制的再平衡措施。如果對(duì)貿(mào)易或投資的實(shí)質(zhì)影響產(chǎn)生于締約方間對(duì)補(bǔ)貼控制存在重大分歧，任何締約方可以采取再平衡措施，以救濟(jì)這種情形。對(duì)于這一再平衡措施，另一方可以采取反措施。相關(guān)爭(zhēng)議可提交仲裁解決。締約方不得援引世貿(mào)協(xié)定或其他國(guó)際協(xié)定來阻止其他方采取再平衡措施。

但《歐盟英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)定》沒有具體界定什么是補(bǔ)貼對(duì)貿(mào)易或投資的重大不利影響或?qū)嵸|(zhì)影響。

五、國(guó)際投資與補(bǔ)貼規(guī)則的相向發(fā)展

(一)國(guó)際投資規(guī)則的發(fā)展演變

源于1959年德國(guó)與巴基斯坦簽署的雙邊投資協(xié)定的傳統(tǒng)歐式投資協(xié)定關(guān)注投資保護(hù)，關(guān)注已經(jīng)投入資產(chǎn)的保護(hù)，不涉及投資市場(chǎng)準(zhǔn)入問題。1982年美國(guó)與巴拿馬簽署雙邊投資協(xié)定始的美式投資協(xié)定，將投資保護(hù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入二者并舉，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》納入投資章代表了投資規(guī)則發(fā)展的一個(gè)新階段。自此之后，投資內(nèi)容逐漸成為美國(guó)主導(dǎo)的自由貿(mào)易協(xié)定的標(biāo)配。2011年生效的《歐盟韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》這一歐盟新一代自由貿(mào)易協(xié)定中，投資內(nèi)容既包括了投資保護(hù)也包括了投資市場(chǎng)準(zhǔn)入，在投資協(xié)定意義上是一個(gè)新開端。國(guó)際投資、貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等成為相互關(guān)聯(lián)的統(tǒng)一國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理制度的組成部分。政府的財(cái)政資助與投資逐步實(shí)現(xiàn)了聯(lián)姻。

縱觀國(guó)際投資法的發(fā)展史，可以發(fā)現(xiàn)投資與貿(mào)易的關(guān)系非常密切，投資法與貿(mào)易法不斷趨近與兼容。在關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定時(shí)代，加拿大投資法引發(fā)爭(zhēng)端，并被裁決違法。世貿(mào)組織《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》正是在這一案件基礎(chǔ)上形成的?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》提供了服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的國(guó)際投資規(guī)則，該協(xié)定確立的正面開放、具體承諾模式(正面清單模式)，成為與負(fù)面清單模式相對(duì)應(yīng)的、投資市場(chǎng)開放的兩種模式之一，該協(xié)定第16條第2款有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘的規(guī)定成為投資市場(chǎng)準(zhǔn)入條款的模板。在早期的投資爭(zhēng)端解決案件中，波蘭政府禁止進(jìn)口廢紙的措施被作為投資措施提起了投資仲裁，盡管波蘭政府抗辯爭(zhēng)議措施是貿(mào)易措施，但仲裁庭以征收、國(guó)有化或“類似措施”為由裁決波蘭支付賠償。在加拿大被訴案件中，加拿大立法建議禁止汽油添加劑被提起投資之訴，盡管加拿大政府抗辯爭(zhēng)議措施是規(guī)制進(jìn)口和貿(mào)易的措施，仲裁庭依然裁決加拿大政府向投資者支付賠償。2017年以來沙特等國(guó)與卡塔爾之間的外交糾紛，已經(jīng)引發(fā)了國(guó)際民航組織、國(guó)際法院、世界貿(mào)易組織和投資仲裁分別處理的不同類型的案件。澳大利亞香煙平包措施也分別引發(fā)了貿(mào)易和投資爭(zhēng)端案。這樣的事例說明了投資的“多面孔”。

在國(guó)際投資制度的發(fā)展變化中，從傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)保護(hù)，到投資市場(chǎng)準(zhǔn)入、到監(jiān)管中立的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從作為客體的財(cái)產(chǎn)到作為主體的企業(yè)，呈現(xiàn)出一條明顯的主線。與投資企業(yè)的投資活動(dòng)相關(guān)的方方面面被納入了國(guó)際投資規(guī)范當(dāng)中。財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)、貿(mào)易、研發(fā)、勞工、環(huán)境、市場(chǎng)秩序等等，形成了有關(guān)投資的全景圖。投資從作為保護(hù)對(duì)象的一種財(cái)產(chǎn)形式，過渡到具有投資特征的財(cái)產(chǎn)，再發(fā)展到僅將企業(yè)作為權(quán)利的主體，企業(yè)實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)客體到主動(dòng)主體的轉(zhuǎn)變。從財(cái)產(chǎn)到主體的變化，也引起了對(duì)外來投資企業(yè)身份的反思甚至懷疑。如何看待外來投資企業(yè)，它是東道國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的組成部分，還是投資國(guó)產(chǎn)業(yè)的地域延伸，或是投資主體的域外延伸？而從投資保護(hù)角度言，外來投資企業(yè)屬于投資國(guó)的企業(yè)，不屬于東道國(guó)的本地企業(yè)，需要投資國(guó)與東道國(guó)訂約保護(hù)其投資者及投資。這些進(jìn)一步引發(fā)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與外來投資企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)問題、投資企業(yè)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的關(guān)系問題，勞工問題、環(huán)境問題都可以視為這一問題的具體表現(xiàn)。這一問題既不是傳統(tǒng)貿(mào)易救濟(jì)法的關(guān)注點(diǎn)，也不是傳統(tǒng)投資法的關(guān)注點(diǎn)，是新時(shí)代國(guó)際投資協(xié)定的關(guān)注重點(diǎn)，而投資補(bǔ)貼成為其中的關(guān)注焦點(diǎn)。

(二)補(bǔ)貼規(guī)則的發(fā)展趨勢(shì)

世界貿(mào)易組織多哈回合談判部長(zhǎng)宣言授權(quán)就澄清和改進(jìn)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的規(guī)則進(jìn)行談判，但同時(shí)要求保持協(xié)定的基本概念、原則和有效性，以及協(xié)定所規(guī)定的手段和目標(biāo)。在多哈回合談判初期，許多成員提出改革建議，并形成了2007年的第一次主席案文和2008年的第二次主席案文，并包括了漁業(yè)補(bǔ)貼的內(nèi)容。隨著多哈回合談判事實(shí)上失敗，主席案文中反映出的些許改進(jìn)基本上付諸東流。

但補(bǔ)貼問題不但沒有因?yàn)槎喙睾鲜《鲆曇?，反而成為更加奪目的焦點(diǎn)。自美國(guó)特朗普政府上臺(tái)以來，美歐日等經(jīng)濟(jì)體表現(xiàn)出了對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體特別是中國(guó)的發(fā)展的擔(dān)憂，指責(zé)政府補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)政策等損害了公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提出一系列的政策和建議。自2018年以來，美國(guó)貿(mào)易政策始終以應(yīng)對(duì)來自非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的挑戰(zhàn)、解決中國(guó)的不公平經(jīng)貿(mào)做法為重點(diǎn)之一，這已經(jīng)成為特朗普政府和拜登政府的共同點(diǎn)。歐盟2018年提出的世界貿(mào)易組織現(xiàn)代化立場(chǎng)文件，以及2021年改革世界貿(mào)易組織的建議，都將國(guó)有企業(yè)、補(bǔ)貼等所謂競(jìng)爭(zhēng)中性作為主要問題提出。2021年6月七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)公報(bào)倡導(dǎo)自由公平貿(mào)易，將國(guó)有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等被列入優(yōu)先關(guān)注內(nèi)容。從特朗普上臺(tái)至拜登政府上臺(tái)近5年時(shí)期，美歐日三方貿(mào)易部長(zhǎng)共8次發(fā)表聯(lián)合聲明，補(bǔ)貼問題是聯(lián)合聲明的重點(diǎn)。

2017年12月標(biāo)志多哈回合事實(shí)上正式失敗的世界貿(mào)易組織部長(zhǎng)會(huì)議期間，美歐日三方發(fā)表首份聯(lián)合聲明，提出大量的市場(chǎng)扭曲的補(bǔ)貼，對(duì)于國(guó)際貿(mào)易正常運(yùn)轉(zhuǎn)、創(chuàng)新技術(shù)的產(chǎn)生和全球經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)而言已經(jīng)成為嚴(yán)重關(guān)注，并表示三方加強(qiáng)合作消除此類及其他不公平的市場(chǎng)扭曲做法。2018年5月美歐日第三次聯(lián)合聲明，表示深化和加快關(guān)于產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)新規(guī)則的討論，為工人和商業(yè)提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。這次聯(lián)合聲明以附件的形式提供了“確定制定更強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的基礎(chǔ)”，其中包括直接禁止最有害類型的補(bǔ)貼，制定提供有針對(duì)性的補(bǔ)救措施的新規(guī)則。作為聯(lián)合聲明的另一附件，美歐日三方還發(fā)布了“關(guān)于市場(chǎng)化條件的聯(lián)合聲明”，認(rèn)為市場(chǎng)化條件是公平互利的全球貿(mào)易體制的基礎(chǔ)，企業(yè)應(yīng)在市場(chǎng)化條件下經(jīng)營(yíng)。2018年9月第四次聯(lián)合聲明，除關(guān)于第三國(guó)非市場(chǎng)化政策和做法聲明外，另就產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)做出聲明，提出制定有效規(guī)則處理國(guó)有企業(yè)扭曲市場(chǎng)的行為和應(yīng)對(duì)特別有害的補(bǔ)貼做法，例如國(guó)有銀行由于隱性政府擔(dān)保等原因而提供的與公司資信不符的借貸；政府或政府控制的投資基金以非商業(yè)條款所作的股權(quán)投資；非商業(yè)性債轉(zhuǎn)股；投入物優(yōu)惠定價(jià)；在無可靠重組計(jì)劃情況下對(duì)困難企業(yè)的補(bǔ)貼；導(dǎo)致或維持產(chǎn)能過剩的補(bǔ)貼；提高透明度和未履行通報(bào)的代價(jià)。

2020年1月14日美歐日貿(mào)易部長(zhǎng)第七次聯(lián)合聲明，宣布就增加《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》中的禁止性補(bǔ)貼、重新界定“嚴(yán)重侵害威脅”、修改“公共機(jī)構(gòu)”界定以及其他類型的有害補(bǔ)貼等達(dá)成一致意見，其中包括了前述歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例草案》和歐盟近期自由貿(mào)易協(xié)定涵蓋的內(nèi)容。2021年11月30日，美歐日貿(mào)易部長(zhǎng)第八次聯(lián)合聲明也是美國(guó)拜登政府上臺(tái)后的首份聯(lián)合聲明，同意重啟三方合作機(jī)制，應(yīng)對(duì)第三國(guó)非市場(chǎng)政策和做法帶來的全球性挑戰(zhàn)，認(rèn)為這些政策和做法對(duì)工人和企業(yè)造成損害和不利影響，同意重點(diǎn)放在以下三個(gè)領(lǐng)域合作：(1)確定非市場(chǎng)做法導(dǎo)致的問題；(2)確定現(xiàn)有執(zhí)法工具中的不足，以及在制定處理此類做法的新工具方面需開展進(jìn)一步工作，在利用現(xiàn)有工具方面合作；(3)確定需要開展進(jìn)一步工作以制定規(guī)則處理此類做法的領(lǐng)域。這表明，美歐日意向中的補(bǔ)貼紀(jì)律已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了現(xiàn)有世界貿(mào)易組織的規(guī)則范圍。

美歐日三方提出的補(bǔ)貼規(guī)則制定共識(shí)，并不代表世界貿(mào)易組織成員及國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，但代表了美歐日29個(gè)國(guó)家的關(guān)注，將成為影響補(bǔ)貼規(guī)則形成和發(fā)展的重要因素和力量。其方案雖然不能被國(guó)際社會(huì)全盤接受，但也不會(huì)被國(guó)際社會(huì)全盤拋棄。國(guó)際規(guī)則形成是一個(gè)多種力量不斷博弈、多種方案相互融合的過程。未來的補(bǔ)貼規(guī)則肯定不會(huì)固守在現(xiàn)有世貿(mào)規(guī)則的框架內(nèi)，與投資有關(guān)的補(bǔ)貼或投資補(bǔ)貼的紀(jì)律會(huì)更加清晰地浮出水面。

六、中國(guó)與補(bǔ)貼及投資相關(guān)的規(guī)則與實(shí)踐

(一)中國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定及入世承諾

中國(guó)根據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》和中國(guó)入世承諾制訂、修改了反補(bǔ)貼規(guī)則，補(bǔ)貼定義和適用對(duì)象、救濟(jì)措施與世貿(mào)組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》的規(guī)定一致。政府財(cái)政資助包括政府以撥款、貸款、資本注入等形式直接提供資金，或者以貸款擔(dān)保等形式潛在地直接轉(zhuǎn)讓資金或者債務(wù)；對(duì)造成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的進(jìn)口補(bǔ)貼進(jìn)口征收反補(bǔ)貼稅。

2004年中國(guó)改革投資管理體制，國(guó)務(wù)院發(fā)布了適用于對(duì)內(nèi)和對(duì)外投資的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》。商務(wù)部和發(fā)改委自2004年始相繼發(fā)布并修訂有關(guān)境外投資的管理辦法。境外投資開辦企業(yè)，最初被定義為“我國(guó)企業(yè)通過新設(shè)(獨(dú)資、合資、合作等)、收購(gòu)、兼并、參股、注資、股權(quán)置換等方式在境外設(shè)立企業(yè)或取得既有企業(yè)所有權(quán)或管理權(quán)等權(quán)益的行為”。境外投資項(xiàng)目，指投資主體通過投入貨幣、有價(jià)證券、實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)或技術(shù)、股權(quán)、債權(quán)等資產(chǎn)和權(quán)益或提供擔(dān)保，獲得境外所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)及其他相關(guān)權(quán)益的活動(dòng)。依據(jù)發(fā)改委發(fā)布的現(xiàn)在有效的《企業(yè)境外投資管理辦法》，境外投資指中國(guó)境內(nèi)企業(yè)直接或通過其控制的境外企業(yè)，以投入資產(chǎn)、權(quán)益或提供融資、擔(dān)保等方式，獲得境外所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)及其他相關(guān)權(quán)益的投資活動(dòng)。可以看到，法律規(guī)范文件形式在發(fā)生變化，但包括注資、融資和擔(dān)保等方式在內(nèi)的投資形式?jīng)]有變化。

經(jīng)過多年起草，中國(guó)國(guó)務(wù)院2019年發(fā)布了《政府投資條例》。依該條例，政府投資指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。該條例進(jìn)一步規(guī)定，政府投資資金按項(xiàng)目安排，以直接投資方式為主；對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。這一條例中出現(xiàn)了補(bǔ)貼與投資的銜接。資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息成為對(duì)投資的補(bǔ)貼形式。

綜合上述適用于中國(guó)境內(nèi)投資活動(dòng)的《政府投資條例》和境外投資的《企業(yè)境外投資管理辦法》，可以發(fā)現(xiàn)，我們使用的投資定義包括了股權(quán)和債權(quán)、注資和融資、投資補(bǔ)助和貸款貼息等形式。因而，投資與補(bǔ)貼定義有交叉、重合之處，這種交叉和重合可以構(gòu)成稱為投資補(bǔ)貼的內(nèi)容。

歷史上，我國(guó)為了吸引外商投資，曾經(jīng)對(duì)外商投資企業(yè)所得稅實(shí)施過“三免二減”的制度和政策，也提供過土地供應(yīng)等方面的優(yōu)惠待遇?！堆a(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第32條要求成員通知境內(nèi)給予或維持的屬于補(bǔ)貼定義的專向補(bǔ)貼?！吨袊?guó)入世議定書》據(jù)此做出了相關(guān)承諾。中央和地方預(yù)算對(duì)虧損國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)對(duì)外商投資企業(yè)的補(bǔ)貼，對(duì)外資企業(yè)優(yōu)惠政策，高科技企業(yè)所得稅優(yōu)惠，政府鼓勵(lì)領(lǐng)域的投資者進(jìn)口技術(shù)和設(shè)備的關(guān)稅和增值稅免除等，都在通知范圍，有些還在取消范圍之內(nèi)。《中國(guó)入世議定書》第3條還包括對(duì)外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)在投入等方面的非歧視待遇義務(wù)。這在一定意義上也是對(duì)投資補(bǔ)貼的規(guī)范。事實(shí)上，美國(guó)政府曾經(jīng)就我國(guó)政府對(duì)外商投資企業(yè)所得稅等一系列優(yōu)惠措施，依據(jù)世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決程序和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》等規(guī)則提起申訴。歐盟、加拿大等世貿(mào)成員作為第三方表達(dá)了參與程序的意向。該案最終由中美兩國(guó)政府通過磋商達(dá)成相互滿意的方案而結(jié)案。該案進(jìn)一步表明，補(bǔ)貼與投資補(bǔ)貼是交織在一起的。

(二)《中歐投資協(xié)定》新動(dòng)向

中國(guó)對(duì)外談判簽署的有關(guān)投資協(xié)定，大致也遵循了其他國(guó)家簽署的投資協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)定中的投資規(guī)則發(fā)展趨勢(shì)。自2013年底始、歷時(shí)7年35輪于2020年底完成的《中歐投資協(xié)定》談判，雖未正式簽署和生效，但就其內(nèi)容而言，是一個(gè)里程碑式的成果，它反映了中國(guó)政府談判時(shí)對(duì)相關(guān)問題的認(rèn)知和義務(wù)接受能力。《中歐投資協(xié)定》以投資協(xié)定的名義涵蓋了自由貿(mào)易協(xié)定中的許多事項(xiàng)，將投資問題納入了新的多維框架下，有助于我們理解投資補(bǔ)貼問題。

《中歐投資協(xié)定》雖然沒有使用“投資補(bǔ)貼”這一名稱，但卻規(guī)定了補(bǔ)貼的內(nèi)容，可以視為對(duì)投資補(bǔ)貼的規(guī)定。協(xié)定在第二部分監(jiān)管框架中專門規(guī)定了補(bǔ)貼透明度義務(wù)，并給出了補(bǔ)貼定義：“就本條而言，如果符合世貿(mào)組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第1.1條規(guī)定的條件，不管是給予在服務(wù)或非服務(wù)部門經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，應(yīng)視為存在補(bǔ)貼?！本蜆?gòu)成條件而言，它適用了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》定義的補(bǔ)貼要件；就涵蓋范圍而言，即包括服務(wù)部門也包括非服務(wù)部門；就該協(xié)定調(diào)整投資而言，適用于服務(wù)和非服務(wù)部門中的投資。因而，該協(xié)定對(duì)投資補(bǔ)貼的規(guī)定是明確的。

《中歐投資協(xié)定》第二部分規(guī)定了投資自由化的多項(xiàng)義務(wù)，并在投資自由化義務(wù)適用范圍方面就補(bǔ)貼做出了限定或例外規(guī)定：“國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇和高級(jí)管理人員、董事會(huì)和人員入境條款，不適用于締約方提供的補(bǔ)貼或贈(zèng)款，包括政府支持的貸款、擔(dān)保和保險(xiǎn)?！边@表明，一方面，投資自由化義務(wù)適用于補(bǔ)貼，比較突出的如市場(chǎng)準(zhǔn)入、履行要求(業(yè)績(jī)要求)、國(guó)有企業(yè)等；另一方面，某些投資自由化義務(wù)不適用于補(bǔ)貼，如國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇等。

《中歐投資協(xié)定》在補(bǔ)貼透明度義務(wù)這一節(jié)中進(jìn)一步規(guī)定了補(bǔ)貼不利影響的解決以及與世界貿(mào)易組織既有規(guī)則之間的關(guān)系。依該協(xié)定規(guī)定，如果一締約方認(rèn)為另一締約方給予的補(bǔ)貼對(duì)其在本協(xié)定下的投資利益有或可能有不利影響，該締約方可以書面形式向另一締約方表達(dá)其關(guān)切，指出該補(bǔ)貼如何有或可能有這種不利影響，并要求就該事項(xiàng)進(jìn)行磋商。雙方應(yīng)進(jìn)行磋商，以解決該問題。被請(qǐng)求方應(yīng)盡最大努力與請(qǐng)求方找到解決辦法。任何解決方案必須被認(rèn)為是可行的，并為雙方所接受?？赡芸闯?，《中歐投資協(xié)定》在補(bǔ)貼透明度義務(wù)標(biāo)簽下，納入了實(shí)質(zhì)性的不利影響內(nèi)容，并尋求對(duì)補(bǔ)貼不利影響的救濟(jì)，明顯地在創(chuàng)設(shè)投資補(bǔ)貼的救濟(jì)制度，盡管沒有明確哪些具體形式，卻使用了“任何解決方案”。

《中歐投資協(xié)定》的這些規(guī)定體現(xiàn)出了有關(guān)投資補(bǔ)貼規(guī)則的創(chuàng)新性和獨(dú)立性。該條中的相關(guān)表述，如“本條規(guī)定不影響締約各方在《世界貿(mào)易組織協(xié)定》下的權(quán)利和義務(wù)，特別是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第15條、《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第6條、《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的權(quán)利和義務(wù)”，“本條不影響締約方的立場(chǎng)和世貿(mào)組織未來關(guān)于補(bǔ)貼的討論的可能結(jié)果。根據(jù)世貿(mào)組織層面的這些討論的進(jìn)展和可能的結(jié)果，締約方可以通過本協(xié)議下的相關(guān)委員會(huì)的決定來更新本條，包括補(bǔ)貼的定義”，都確認(rèn)了該協(xié)定有關(guān)投資補(bǔ)貼的創(chuàng)新與獨(dú)立這些特點(diǎn)，表明《中歐投資協(xié)定》對(duì)待投資補(bǔ)貼問題上，采取了所謂的“WTO+”方法，而在《歐盟英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)定》中采取“國(guó)家援助控制法”。

七、結(jié)論：投資補(bǔ)貼的名與實(shí)

通過上述分析，我們看到，就現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)貿(mào)制度而言，投資補(bǔ)貼還只是一個(gè)“法律上相關(guān)的概念”，不是“固有的、真正的法律概念”。經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中存在著“投資補(bǔ)貼”這一稱謂，實(shí)在法中還沒有形成固有的“投資補(bǔ)貼”概念。但事實(shí)上，一般人普遍認(rèn)為存在著的“貨物補(bǔ)貼”這一概念也缺乏條文支撐。我們把通過對(duì)貨物采取反補(bǔ)貼的救濟(jì)措施等同于貨物補(bǔ)貼，把沒有對(duì)投資直接采取反補(bǔ)貼的救濟(jì)措施誤認(rèn)為投資補(bǔ)貼不存在。通過上述文獻(xiàn)和實(shí)踐的分析表明，對(duì)投資的補(bǔ)貼、對(duì)投資的補(bǔ)貼的救濟(jì)手段，是實(shí)實(shí)在在存在著的。無論國(guó)際社會(huì)未來是否將“投資補(bǔ)貼”實(shí)名化、法律化，給出適當(dāng)?shù)亩x并提供相應(yīng)的救濟(jì)方式，都不影響投資補(bǔ)貼的現(xiàn)實(shí)存在、不影響針對(duì)投資補(bǔ)貼的救濟(jì)手段的存在。前述中國(guó)涉及的世貿(mào)補(bǔ)貼案件、歐盟對(duì)在埃及的中國(guó)投資企業(yè)出口產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅案件，都證明這一點(diǎn)。

就中國(guó)而言，基于中國(guó)國(guó)有企業(yè)普遍存在這一事實(shí)背景，世貿(mào)爭(zhēng)端實(shí)踐、歐美等國(guó)反補(bǔ)貼實(shí)踐將中國(guó)國(guó)有企業(yè)視為構(gòu)成提供補(bǔ)貼的主體這種現(xiàn)實(shí)，如果不對(duì)投資補(bǔ)貼予以正名且規(guī)范相關(guān)救濟(jì)措施，中國(guó)將會(huì)成為其他國(guó)家反補(bǔ)貼措施的不成比例的受害者。在形成相應(yīng)的有關(guān)投資補(bǔ)貼的規(guī)范之前，中國(guó)一方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制、產(chǎn)業(yè)政策及投融資做法，盡可能降低其他國(guó)家采取反補(bǔ)貼措施造成的不利影響，另一方面也要相應(yīng)的積極應(yīng)對(duì)措施，約束其他國(guó)家反補(bǔ)貼措施的濫用。探討并實(shí)施相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，需要在理念和行動(dòng)上雙重發(fā)力。

還要注意到，多哈回合《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》談判過程中，美國(guó)提醒其他成員注意《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》對(duì)“服務(wù)”范圍的界定：成員關(guān)注的措施本身是否是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第1條第3款意義上的以行使政府職權(quán)提供服務(wù)的形式提供的？美國(guó)的這一問題對(duì)于我們理解投資補(bǔ)貼具有非常強(qiáng)的啟示意義?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》第1條在界定其范圍和定義時(shí)，特別明確該協(xié)定適用于各成員影響服務(wù)的措施，但行使政府職權(quán)提供的服務(wù)除外。同時(shí)，我們看到《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》在定義補(bǔ)貼時(shí)包括“政府提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施外的貨物或服務(wù)，或購(gòu)買貨物”，這一定義將政府提供一般基礎(chǔ)設(shè)施排除在補(bǔ)貼范圍之外。而在歐盟近期簽署的自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)踐和《外國(guó)補(bǔ)貼協(xié)定草案》中，“政府提供一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的”這一除外范圍在補(bǔ)貼定義中消失了。它提出了政府行使職權(quán)與政府提供補(bǔ)貼的關(guān)系問題，在投資補(bǔ)貼相關(guān)規(guī)則形成過程應(yīng)特別注意。

注釋：

① 例如，Joseph E. Aldy，Todd D. Gerarden, Richard L. Sweeney, Investment Versus Output Subsidies: Implications of Alternative Incentives for Wind Energy, Working Paper 24378, 2019, [EB/OL]. https://www.nber.org/papers/w24378; Ashok Rai, Tomas Sj?str?m, Grants Vs. Investment Subsidies, 2001, [EB/OL]. https://economics.yale.edu/sites/default/files/files/Workshops-Seminars/Development/rai-011203.pdf; Gary Hufbauer, Thomas Moll and Luca Rubini, Investment Subsidies for Cross-Border M&A: Trends and Policy Implications, United States Council Foundation Occasional Paper No. 2, 2008, [EB/OL].https://www.uscib.org/docs/usc_foundation_investment_subsidies.pdf.中文文獻(xiàn)如韓璐、魏紅、王愛君：《西部開發(fā)中的投資補(bǔ)貼問題》，載《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2001年第2期，王志清等：《機(jī)場(chǎng)投資補(bǔ)貼不能一刀切》，載《中國(guó)投資》2006年第7期，張晨陽、劉杰，地方政府投資補(bǔ)貼與企業(yè)產(chǎn)能過得的誘因分析，載《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》2018年第2期。

② 《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6條第2款。

③ Panle Jia Barwick, Myrto Kalouptsidi, Nahim Bin Zahur, China’s Industrial Policy: An Empirical Evaluation, Working Paper 26075, 2019, P.6, [EB/OL].http://www.nber.org/papers/w26075.

④ Commission Implementing Regulation (EU) 2020/76 of 12 June 2020 Imposing Definitive Countervailing Duties on Imports of Certain Woven and /or Stitched Glass Fibre Fabrics Originating the Peoples’s Republic of China and Egypt and amending Commission Implementing Regulation (EU) 2020/492 imposing Definitive Anti-dumping Duties on Imports of Certain Woven and /or Stitched Glass Fibre Fabrics Originating the Peoples’s Republic of China and Egypt, 15.6.2020. Official Journal of the European Union, L 189/1.

⑤ European Commission, White Paper on levelling the playing field as regards foreign subsidies, Brussels, 17.6.2021, COM(2020) 253 final; European Commission, Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on foreign subsidies distorting the internal market, Brussels, 5.5.2021, COM(2021) 223 final, 2021/0114 (COD).

⑥ 以政府補(bǔ)貼為名或關(guān)鍵詞的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)較多，但法學(xué)研究文獻(xiàn)仍然缺乏。直接以“投資補(bǔ)貼”為名或關(guān)鍵詞的法學(xué)研究文獻(xiàn)，參見李本：《境外投資補(bǔ)貼的規(guī)制動(dòng)因、審查框架與中國(guó)應(yīng)對(duì)》，載《國(guó)際貿(mào)易》2021年第11期。

⑦ “贈(zèng)款”這一表述的對(duì)應(yīng)英文表述是grant，在中文語境下對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)表述應(yīng)是“財(cái)政撥款”。這里用“贈(zèng)款”這一表述，一方面遵循了相關(guān)法律文本的習(xí)慣翻譯表述，另一方面強(qiáng)調(diào)這種款項(xiàng)撥付的無償性。

⑧ GATT, Agreement on Interpretation and Application of Articles VI, XVI and XXIII of the General Agreement on Tariff and Trade, Article 11, NTN/NTMW/220/Rev.1, 29 March 1979.

⑨ Marc Benitah, The WTO Law of Subsidies: A Comprehensive Approach, The Netherlands, Wolters Kluwer, 2019, p.12.

⑩ 對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系司譯：《世界貿(mào)易組織烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果法律文本》，法律出版社2000年，第231頁。