付本超

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266237 )

黨的十八大以來，國(guó)家大力加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，不斷完善各項(xiàng)法律制度，全力為市場(chǎng)主體提供公平公正、透明可預(yù)期的市場(chǎng)環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)參與主體的積極性和創(chuàng)造力。優(yōu)質(zhì)高效的多元爭(zhēng)議解決機(jī)制有助于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為市場(chǎng)主體平等參與競(jìng)爭(zhēng)提供法治保障。[1]2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》指出，要整合社會(huì)上各種爭(zhēng)議解決力量，優(yōu)化爭(zhēng)議解決資源配置，暢通爭(zhēng)議解決渠道，保障爭(zhēng)議解決機(jī)制在法治軌道上健康發(fā)展。在十九屆四中全會(huì)上，國(guó)家提出要積極推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立共建、共治、共享的社會(huì)治理體制，這為新時(shí)代的社會(huì)治理和創(chuàng)新指明了發(fā)展方向。爭(zhēng)議解決機(jī)制作為社會(huì)治理體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，一直是做好政法工作的重要支撐。①把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面是當(dāng)前政法工作的指導(dǎo)性原則，為貫徹落實(shí)好這一原則，最高人民法院專門出臺(tái)了《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制 一站式訴訟服務(wù)中心的意見》，積極推進(jìn)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)，通過多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的不斷完善，大力促進(jìn)新時(shí)代社會(huì)治理現(xiàn)代化。[2]本文擬在多元爭(zhēng)議解決機(jī)制時(shí)代背景、實(shí)踐意義和法律內(nèi)涵進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，闡述多元爭(zhēng)議解決機(jī)制對(duì)營(yíng)商環(huán)境法治化的保障作用，并針對(duì)當(dāng)前多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)中存在的問題提出法律建議。

一、營(yíng)商環(huán)境法治化對(duì)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求

(一)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制源于法治建設(shè)需要

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念是在黨的十八屆三中全會(huì)上提出的，其強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。治理強(qiáng)調(diào)的是讓多元主體參與，以多樣治理方式實(shí)現(xiàn)。多元爭(zhēng)議解決機(jī)制是多種社會(huì)治理方式之一，為國(guó)家整個(gè)治理體系的重要環(huán)節(jié)，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮著不可替代的重要作用。[3]P221在十八屆四中全會(huì)上，國(guó)家提出要健全社會(huì)矛盾爭(zhēng)議預(yù)防化解機(jī)制，不斷完善調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元爭(zhēng)議解決機(jī)制。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2018年1月23日通過的《關(guān)于建立“一帶一路”爭(zhēng)端解決機(jī)制和機(jī)構(gòu)的意見》提出，要建立訴訟、調(diào)解、仲裁有效銜接的多元爭(zhēng)議解決機(jī)制。至此，多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)受到國(guó)家的高度重視，統(tǒng)籌進(jìn)國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，現(xiàn)已進(jìn)入全面系統(tǒng)推進(jìn)的新階段。②

從2012年開始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)束近20年的高速增長(zhǎng)，由高速開始向高質(zhì)轉(zhuǎn)換，進(jìn)入了增速換檔期。經(jīng)濟(jì)增速、結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式的變化，勢(shì)必會(huì)對(duì)各種社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生影響，法律關(guān)系也開始發(fā)生新的變化，社會(huì)矛盾糾紛的類型更加復(fù)雜、數(shù)量更多。[4]各類爭(zhēng)議產(chǎn)生后大量涌入法院，體現(xiàn)了民眾在爭(zhēng)議解決過程中對(duì)公權(quán)力的高度信賴，也反映了民間爭(zhēng)議解決機(jī)制的失靈。司法實(shí)踐證明，訴訟并非所有爭(zhēng)議的最佳解決途徑，作為爭(zhēng)議解決方式的一種亦存在其自身的局限性。涉案信訪數(shù)量的居高不下也在一定程度上削弱了公眾對(duì)司法的信心，迫切需要建設(shè)更加高效的多元爭(zhēng)議解決機(jī)制，釋放爭(zhēng)議解決資源，增加社會(huì)主體解決爭(zhēng)議的自主性。[5]自各級(jí)人民法院實(shí)行立案登記制以來，法院受理案件的數(shù)量連續(xù)高速增長(zhǎng)。相對(duì)于不斷增長(zhǎng)的案件數(shù)量，承辦案件的法官并沒有明顯的增加，有限的司法資源已無法滿足日益增長(zhǎng)的爭(zhēng)議解決需求。在案多人少的大背景下，各級(jí)法院嘗試開展司法改革，力圖推動(dòng)訴訟與非訴解決機(jī)制的相互銜接。[6]當(dāng)前，司法機(jī)關(guān)正積極推動(dòng)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)和調(diào)解組織的協(xié)調(diào)配合，探索訴訟與非訴程序相互銜接配合的多元爭(zhēng)議解決機(jī)制，以減少當(dāng)事人濫用訴權(quán)的現(xiàn)象，在節(jié)省司法成本的同時(shí)，充分發(fā)揮多元爭(zhēng)議解決機(jī)制在營(yíng)商環(huán)境法治化中的保障作用。[7]

(二)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展亟需營(yíng)商環(huán)境法治化

“營(yíng)商環(huán)境”一詞最早出自世界銀行在2002年啟動(dòng)的研究項(xiàng)目，世界銀行對(duì)營(yíng)商環(huán)境的概念并沒有明確界定，主要的類似表述來自于包括投資環(huán)境調(diào)查、營(yíng)商環(huán)境與企業(yè)表現(xiàn)調(diào)查、營(yíng)商環(huán)境報(bào)告等文件中，其中，營(yíng)商環(huán)境報(bào)告在國(guó)際上最具影響力。此后，營(yíng)商環(huán)境開始頻繁出現(xiàn)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中。③世界銀行發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》與世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》、美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《投資環(huán)境報(bào)告》性質(zhì)相同，同屬于同行業(yè)權(quán)威的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括11項(xiàng)內(nèi)容，即：開辦企業(yè)、辦理實(shí)施許可證、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、獲得電力、保護(hù)少數(shù)投資者、雇傭工人和與政府簽訂合同、執(zhí)行合同、跨境貿(mào)易、納稅、辦理破產(chǎn)。世界銀行通過評(píng)估上述11項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行排名、分析經(jīng)濟(jì)結(jié)果、確定監(jiān)管改革的成敗，并分析成敗原因。

一般來說，營(yíng)商環(huán)境是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的所有要素環(huán)境，包括影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的要素，涵蓋了體現(xiàn)一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的方方面面。具體而言，營(yíng)商環(huán)境又可細(xì)分為營(yíng)商硬環(huán)境與營(yíng)商軟環(huán)境。營(yíng)商硬環(huán)境所關(guān)注的是企業(yè)經(jīng)營(yíng)所需的自然條件、硬件設(shè)施情況等物理要素，如地理位置、自然環(huán)境、交通設(shè)施等短期無法變化的客觀情況；營(yíng)商軟環(huán)境則是指企業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)狀況、人口素質(zhì)、政府稅率、審判質(zhì)效等無形要素。在當(dāng)前的國(guó)際實(shí)踐中，各國(guó)政府和國(guó)際組織更注重對(duì)營(yíng)商軟環(huán)境的評(píng)估，重點(diǎn)關(guān)注制度因素，最終聚焦于法治建設(shè)。[8]從不同的角度來看，營(yíng)商環(huán)境的表現(xiàn)形式是不一樣的，從便利性來說，營(yíng)商環(huán)境是指政府服務(wù)和行政質(zhì)效；從國(guó)際性來說，營(yíng)商環(huán)境是指外商投資企業(yè)的權(quán)益保障、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等；從法治化的視角來說，營(yíng)商環(huán)境是指權(quán)利保護(hù)、執(zhí)法司法等。[9]營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)劣，對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的招商引資、企業(yè)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生深刻影響。營(yíng)商環(huán)境是影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)，優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境吸引投資，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)集聚力，推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)造，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供驅(qū)動(dòng)力，它體現(xiàn)了該地區(qū)的改革開放程度、市場(chǎng)發(fā)育程度，以及綜合實(shí)力和內(nèi)在發(fā)展的潛力。十八大以來，我國(guó)非常重視營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，營(yíng)商環(huán)境在不斷改善。④

(三)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境法治化

自全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略以來，我國(guó)關(guān)于多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)與制度構(gòu)建日漸完善，訴訟與非訴爭(zhēng)議解決方式開始有序銜接，多元爭(zhēng)議解決機(jī)制被納入了全面依法治國(guó)的法治社會(huì)建設(shè)任務(wù)中，各地也在積極通過試點(diǎn)探索創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。受傳統(tǒng)恥訟觀念的影響，我國(guó)當(dāng)事人往往把調(diào)解作為解決爭(zhēng)議的落腳點(diǎn)。調(diào)解能夠充分吸引群眾參與司法，滿足其多元訴求，最大限度地實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議的社會(huì)控制。[10]十九屆四中全會(huì)提出，國(guó)家不斷完善正確處理人民內(nèi)部矛盾解決機(jī)制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接的制度體系，努力將相關(guān)矛盾化解在最基層。最高人民法院指導(dǎo)各地法院對(duì)各種調(diào)解平臺(tái)進(jìn)行提檔升級(jí)，多元爭(zhēng)議解決制度進(jìn)一步完備。各種調(diào)解平臺(tái)積極發(fā)揮案件分流、先行調(diào)解和司法確認(rèn)等功能，快速化解大量爭(zhēng)議，成為爭(zhēng)議解決的集散地和分散點(diǎn)，由民間調(diào)解、人民調(diào)解和司法調(diào)解等多種爭(zhēng)議解決方式組成的調(diào)解體系正逐步形成。⑤調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，還存在司法確認(rèn)的問題。司法確認(rèn)是指根據(jù)調(diào)解當(dāng)事人申請(qǐng)，由法院來審查調(diào)解是否自愿合法，并確認(rèn)調(diào)解協(xié)議法律執(zhí)行力的非訴爭(zhēng)議解決方式。[11]《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》均明確了調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)問題。2020年，最高人民法院出臺(tái)的《民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》又對(duì)司法確認(rèn)的具體程序進(jìn)行了優(yōu)化，明確要求各試點(diǎn)法院應(yīng)建立并管理好特邀調(diào)解名冊(cè)，擴(kuò)大當(dāng)事人可以申請(qǐng)司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議的范圍，肯定中級(jí)人民法院和專門法院對(duì)司法確認(rèn)程序的管轄權(quán)。上述辦法對(duì)于支持和保障多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)，提升爭(zhēng)議解決質(zhì)效，具有積極的促進(jìn)作用。[8]

建立健全多元爭(zhēng)議解決機(jī)制，可促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的法治化，而優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的實(shí)踐意義。一是有利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，世界進(jìn)入了大變局，各種不確定因素疊加，國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等都在發(fā)生深刻變化。突發(fā)的新冠肺炎疫情大流行，使國(guó)際形勢(shì)更加變幻莫測(cè)。為積極應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外的嚴(yán)峻形勢(shì)，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，必須以多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)推動(dòng)相關(guān)法律制度不斷完善，積極優(yōu)化各地的營(yíng)商環(huán)境，可在特定區(qū)域的先試先行，以多元爭(zhēng)議解決制度的創(chuàng)新，助推營(yíng)商環(huán)境法治化，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。[12]二是有利于生產(chǎn)要素的合理分配。對(duì)參與市場(chǎng)交易的企業(yè)而言，優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境能夠?yàn)榻?jīng)營(yíng)活動(dòng)提供公平公正的市場(chǎng)和社會(huì)環(huán)境。爭(zhēng)議發(fā)生后，市場(chǎng)交易主體的權(quán)利救濟(jì)也應(yīng)能得到有效的保障。[13]面對(duì)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和各項(xiàng)改革任務(wù)的挑戰(zhàn)，需不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，積極發(fā)揮市場(chǎng)主體的能動(dòng)性，不斷增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展的原動(dòng)力，提升整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性。我國(guó)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》為營(yíng)商環(huán)境法治化制定了明確的任務(wù)書，各地政府相繼也出臺(tái)了相應(yīng)措施，涉及投資審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入、降低成本、減輕負(fù)擔(dān)、公平競(jìng)爭(zhēng)等諸多方面，取得了十分明顯的正向效果。營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化，在保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益的同時(shí)，也促進(jìn)了各種生產(chǎn)要素的合理分配，強(qiáng)化了對(duì)市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的防控和市場(chǎng)主體創(chuàng)新成果的保護(hù)。[14]三是有利于管理體制的加快轉(zhuǎn)變。營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境等多種因素，是社會(huì)運(yùn)行整體制度的綜合表現(xiàn)，在一定程度上反映了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的水平。國(guó)家通過對(duì)價(jià)值觀的引導(dǎo)、公共管理的加強(qiáng)和市場(chǎng)交易的創(chuàng)新等，盡可能地合理配置各種市場(chǎng)資源，最大限度地減少對(duì)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干涉。政府通過職能轉(zhuǎn)變，將關(guān)注點(diǎn)聚焦于公共服務(wù)供給，就會(huì)營(yíng)造出良好的營(yíng)商環(huán)境。[15]P35不斷優(yōu)化的營(yíng)商環(huán)境，可以反向促進(jìn)管理體制的轉(zhuǎn)變，從而更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理。四是有利于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的不斷提升。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境是其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要量化指標(biāo)，自世界銀行發(fā)布營(yíng)商環(huán)境報(bào)告以來，其監(jiān)測(cè)了190個(gè)經(jīng)濟(jì)體，其中，186個(gè)經(jīng)濟(jì)體采取了3500多項(xiàng)涉及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革措施。[13]當(dāng)前，世界格局進(jìn)入了動(dòng)蕩變革時(shí)期，各種不穩(wěn)定、不確定因素顯著增多。在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，部分國(guó)家奉行保護(hù)主義，部分國(guó)家出現(xiàn)種族主義，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生深刻變化。要想在不穩(wěn)定的世界中順利發(fā)展，就要積極優(yōu)化國(guó)內(nèi)、國(guó)際營(yíng)商環(huán)境，通過不斷完善多元爭(zhēng)議解決機(jī)制，提升我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的法治化水平，在提高自身國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，為世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定做出積極貢獻(xiàn)。

(四)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制增強(qiáng)人民安全感

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)持人人盡責(zé)、人人享有，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。獲得感是讓人民從國(guó)家的發(fā)展中感受到物質(zhì)生活水平的提高和精神文化生活的滿足；幸福感注重的是人民自身需求得到滿足而產(chǎn)生的尊嚴(yán)與自豪；安全感則是人民沒有后顧之憂的穩(wěn)定預(yù)期。三者之間既彼此獨(dú)立，又相互關(guān)聯(lián)。人民的獲得感是其幸福感和安全感的基礎(chǔ)，幸福感是人民的主觀感受，安全感則需要借助于社會(huì)制度和治理體系，讓人民切身感受到。隨著全面依法治國(guó)的深入實(shí)施，法治建設(shè)為全面建成小康社會(huì)保駕護(hù)航，公平正義得以彰顯和保障，人民的安全感大幅提升。在依法保障人民安全感的過程中，既要完善法律規(guī)定，也要加強(qiáng)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)。[2]

多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)需要自上而下的統(tǒng)籌謀劃和自下而上的促進(jìn)推動(dòng)相結(jié)合，國(guó)家一直在堅(jiān)持不懈地持續(xù)推動(dòng)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的不斷完善，從頂層設(shè)計(jì)上確立了多元爭(zhēng)議解決的總體目標(biāo)、衡量標(biāo)準(zhǔn)和具體措施。當(dāng)前，多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的基本框架已經(jīng)形成，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為目標(biāo)的各項(xiàng)改革在法治化軌道上迅速推進(jìn)。我國(guó)的改革開放進(jìn)入了深水區(qū)，各區(qū)域的法治化水平存在一定差距，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)因素在不斷增多，加之信息技術(shù)日新月異，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、分享經(jīng)濟(jì)和人工智能等新興業(yè)態(tài)對(duì)現(xiàn)行爭(zhēng)議解決機(jī)制構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。[6]在建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義法治體系中，法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)必須一體化建設(shè)，而多元爭(zhēng)議解決機(jī)制作為法治建設(shè)的重要組成部分，是法治中國(guó)穩(wěn)健前行的驅(qū)動(dòng)力，更是保障營(yíng)商環(huán)境法治化的穩(wěn)定器。因此為了增強(qiáng)人民的安全感，應(yīng)不斷提高我國(guó)社會(huì)治理能力的法治化水平，打造運(yùn)行良好的多元爭(zhēng)議解決機(jī)制，這是提升社會(huì)治理法治化水平的重要路徑。

目前，我國(guó)的多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)取得了很大進(jìn)展，各種爭(zhēng)議解決方式的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)深度融合應(yīng)用，大力提升了多元爭(zhēng)議解決的智能化水平，為我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的法治化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)一步增強(qiáng)了人民的安全感。[8]主要體現(xiàn)以下在幾方面：一是積極拓寬權(quán)利救濟(jì)渠道。在多元爭(zhēng)議解決中，注重對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)化解，讓人民免于對(duì)他人不法侵害的恐懼，人民在合法權(quán)益受到侵害時(shí)，能夠獲得及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)。二是大力加強(qiáng)法律援助。重點(diǎn)提高對(duì)未成年人和老人的保護(hù)力度，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)實(shí)質(zhì)公平，讓每一位人民群眾都感受到法治的溫度。三積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量。在司法機(jī)關(guān)的積極組織下，社會(huì)力量對(duì)爭(zhēng)議解決做出重大貢獻(xiàn)。以內(nèi)蒙古的奈曼旗為例，2007年至2012年間，奈曼旗人民法院共審結(jié)民商事案件14019件，調(diào)解和撤訴11515件，比例達(dá)82%。審結(jié)行政案件41件，經(jīng)協(xié)商后原告撤訴32件，撤訴率為78%；執(zhí)行案件以和解方式結(jié)案2315件，占比79%。其中，2012年，民事案件調(diào)解和撤訴率為79%，刑事自訴及附帶民事賠償案件的調(diào)解和撤訴率98%，行政案件的調(diào)解和撤訴率為78%，執(zhí)行案件的和解率為77%。

二、多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)與營(yíng)商環(huán)境法治化的辯證分析

多元爭(zhēng)議解決機(jī)制是與傳統(tǒng)的一元爭(zhēng)議解決方式方法相對(duì)而言的，其是一個(gè)包含多種爭(zhēng)議解決方式的程序平臺(tái)和可調(diào)整體系。在這個(gè)平臺(tái)和體系中，不同的爭(zhēng)議解決方式相互協(xié)調(diào)，互不排斥，各自發(fā)揮獨(dú)特的作用，滿足不同當(dāng)事人的多種爭(zhēng)議請(qǐng)求。[3]P221當(dāng)前爭(zhēng)議主體的多元化、類型的多元化和訴求的多元化，對(duì)爭(zhēng)議解決的途徑、方法和措施都提出了新的要求與挑戰(zhàn)。[16]

(一)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)基于正義協(xié)同理論

多元爭(zhēng)議解決機(jī)制由非訴和訴訟兩種爭(zhēng)議解決方式組成。非訴訟爭(zhēng)議解決方式包括和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、信訪等爭(zhēng)議解決方式，訴訟爭(zhēng)議解決方式則是通過法院來解決當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議。[17]多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的建立和運(yùn)行主要基于以下兩大理論：

1.接近正義理論。傳統(tǒng)社會(huì)以血緣為中心、 以熟人關(guān)系為紐帶，道德規(guī)范在爭(zhēng)議解決中發(fā)揮著非常重要的作用。[18]德性倫理學(xué)認(rèn)為,德性理論在社會(huì)生活中具有重要地位，在良好社會(huì)關(guān)系的建立方面發(fā)揮著積極的作用，可促進(jìn)公平正義的實(shí)現(xiàn)，在社會(huì)交往中被友善的對(duì)待，最終人們所追求的美好生活也會(huì)變成現(xiàn)實(shí)。阿拉斯戴爾·麥金太爾認(rèn)為，美好生活的理想可通過講求德性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，德性不是先天產(chǎn)生的，而是在人們接受教育之后慢慢形成的。如果具有良好的道德品質(zhì)，就會(huì)慢慢形成內(nèi)在的善良，從而因此獲得最終的幸福。[19]20世紀(jì)70年代，意大利法學(xué)家莫諾卡佩萊蒂提出，每個(gè)國(guó)家都有責(zé)任保障當(dāng)事人享有實(shí)際接受裁判的權(quán)利，其核心觀點(diǎn)是應(yīng)為貧困者提供法律援助，對(duì)大眾的權(quán)益予以充分保障，積極研究并完善爭(zhēng)議處理及非訴爭(zhēng)議處理方式。[20]P132司法并不等同于正義，更不是獲取正義的唯一方式。訴訟目的是實(shí)現(xiàn)公平正義，訴訟外的其他爭(zhēng)議解決方式亦可幫助民眾獲得其追求的法律利益，這是替代性爭(zhēng)議解決機(jī)制的合理性基礎(chǔ)。

2.社會(huì)協(xié)同治理理論。社會(huì)協(xié)同治理理論主張，爭(zhēng)議解決機(jī)制系社會(huì)治理的組成部分，一個(gè)社會(huì)的爭(zhēng)議解決機(jī)制映射了社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面。不同的爭(zhēng)議解決方式應(yīng)當(dāng)彼此兼容、各有側(cè)重，使得當(dāng)事人均有能力訴諸與自身情況相稱的爭(zhēng)議解決渠道，從而實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議解決的高效化，節(jié)約公共資源。[21]根據(jù)這一理論，爭(zhēng)議解決機(jī)制由三個(gè)層次組成：第一層次是調(diào)解，尊重當(dāng)事人基于意思自治對(duì)自己權(quán)利作出的處分；第二層次是公權(quán)力適當(dāng)干預(yù)的行政裁決等，在尊重當(dāng)事人意思自治與公權(quán)力干預(yù)之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)；最后一個(gè)層次是司法訴訟，由法院通過審判對(duì)當(dāng)事人的爭(zhēng)議作出最終的裁決。由于法律規(guī)定的不健全，在多元爭(zhēng)議解決機(jī)制中存在很多不確定性因素，法官對(duì)當(dāng)事人的爭(zhēng)議一般具有一定的自由裁量權(quán)，但這并不代表法官可以完全自由裁決，其應(yīng)遵守法律規(guī)定的基本原則，并考慮正義的具體情況及其他爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)已經(jīng)作出的判斷，此外，還有哈特所主張的“特有的司法美德”。[22]上述處理爭(zhēng)議的三個(gè)層次不應(yīng)等量齊觀，而應(yīng)是層層遞進(jìn)的金字塔結(jié)構(gòu)，在前一方式無法有效化解爭(zhēng)議的情況下，再啟動(dòng)下一種方式，以分流爭(zhēng)議為起點(diǎn)，到完成替代式爭(zhēng)議解決和訴訟的對(duì)接，建立多元爭(zhēng)議解決機(jī)制。大陸法系國(guó)家通過法律規(guī)定，嚴(yán)格限制將裁判權(quán)授予非司法裁判機(jī)構(gòu)，但隨著社會(huì)治理的不斷成熟，替代性爭(zhēng)議解決方法也逐漸成為被認(rèn)可的爭(zhēng)議解決方式。英美法系國(guó)家則將一部分爭(zhēng)議解決功能交予非司法機(jī)構(gòu)，以分擔(dān)司法機(jī)關(guān)的壓力, 實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議解決的多元化。20世紀(jì)后半期以來, 替代性爭(zhēng)議解決在全球開始興起。替代性爭(zhēng)議解決包括任何司法程序以外的方式，如和解、調(diào)解和仲裁等。[13]經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了全球化階段，政治也開始走向多極化，且世界各國(guó)的文化背景各不相同，世界各國(guó)的市場(chǎng)主體均處于全球化格局中，要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，需要建立集當(dāng)事人意思自治、社會(huì)共同治理、多方主體共同參與、司法提供最終保障的多元爭(zhēng)議解決機(jī)制。[23]目前，世界各國(guó)都正積極借鑒其他國(guó)家的爭(zhēng)議解決制度，不斷完善多元爭(zhēng)議解決機(jī)制，打造法治化的營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。

(二)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制可實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化

當(dāng)今世界的百年未有之大變局給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家治理帶來了巨大挑戰(zhàn)，在爭(zhēng)議解決領(lǐng)域，應(yīng)把傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮好、利用好，堅(jiān)持爭(zhēng)議解決一切依靠群眾、一切為了群眾的基本路線，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，加快形成多方參與、共治共享的多元爭(zhēng)議解決體系。營(yíng)商環(huán)境的法治化建設(shè)在我國(guó)雖然起步較晚，但其發(fā)展進(jìn)程非常迅速，如廣東明確提出，要營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、高效廉潔的政務(wù)環(huán)境、公正透明的法律政策環(huán)境和開放包容的人文環(huán)境。[8]最高人民法院審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)出臺(tái)關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見，提出要加強(qiáng)訴源治理，完善多方參與的爭(zhēng)議解決機(jī)制，構(gòu)建立體多元的爭(zhēng)議解決體系，建立統(tǒng)一的爭(zhēng)議解決平臺(tái)，減少訴訟增量，讓司法著力解決重大且具有指引意義的爭(zhēng)議。[2]

宏觀層面，我國(guó)從法治要素出發(fā)，圍繞營(yíng)商環(huán)境所包含的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，有針對(duì)性地關(guān)注市場(chǎng)主體在經(jīng)營(yíng)過程中所遇到的立法、司法與執(zhí)法問題，積極研究相關(guān)對(duì)策，出臺(tái)一系列法律規(guī)范，并制定相關(guān)實(shí)施意見，全方位、全過程地優(yōu)化營(yíng)商軟環(huán)境，形成頗具特色的多元爭(zhēng)議解決機(jī)制。一是國(guó)家立法與地方立法并舉。在營(yíng)商環(huán)境法治化的過程中，我國(guó)采取了兩步走的策略，即地方先試，國(guó)家跟進(jìn)。遼寧等地根據(jù)當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境特點(diǎn)，率先制定優(yōu)化本地營(yíng)商環(huán)境的規(guī)范性文件，并根據(jù)實(shí)踐效果及時(shí)總結(jié)歸納經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。對(duì)地方的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家重點(diǎn)進(jìn)行推廣，對(duì)相關(guān)反面案例，也通告地方予以預(yù)防。⑥在總結(jié)歸納各地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院出臺(tái)全國(guó)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例。二是主要法規(guī)與補(bǔ)充規(guī)定并行。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的條例確立優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基本制度，主要是一些引領(lǐng)性、概括性的規(guī)定，這為各省市根據(jù)本地特色制定具體規(guī)定留下寬松的空間。地方的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境規(guī)定則不追大求全，多是針對(duì)具體領(lǐng)域作出，如河南針對(duì)宜居宜業(yè)的營(yíng)商環(huán)境，遼寧針對(duì)誠(chéng)信和開放的營(yíng)商環(huán)境。隨著國(guó)家對(duì)營(yíng)商環(huán)境法治化的重視，逐步形成以國(guó)家關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的規(guī)定為主，地方性具體規(guī)定為輔的營(yíng)商環(huán)境法治化體系。[24]三是國(guó)內(nèi)與特色國(guó)際接軌并重。世界銀行在對(duì)營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行評(píng)估時(shí)，關(guān)注的是開辦企業(yè)、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、辦理納稅、辦理許可、獲得電力、保護(hù)少數(shù)投資者、勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管和政府采購(gòu)跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)等指標(biāo)。[12]針對(duì)這一特點(diǎn)，為了與國(guó)際接軌，不論是國(guó)家關(guān)于營(yíng)商環(huán)境的規(guī)定，還是各省市出臺(tái)的具體意見，都涵蓋了上述指標(biāo)，并積極回應(yīng)相關(guān)要求。

(三)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)與營(yíng)商環(huán)境法治化同頻共贏

爭(zhēng)議解決機(jī)制是為了解決當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議而建立的一個(gè)由法律規(guī)定、程序規(guī)則、操作措施、相關(guān)機(jī)構(gòu)組成的綜合體系，各爭(zhēng)議解決方式之間既各行其是，又相互補(bǔ)充，構(gòu)成了一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的治理系統(tǒng)。[11]隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一元化的爭(zhēng)議解決機(jī)制已不能滿足市場(chǎng)主體的客觀需求，現(xiàn)代社會(huì)的治理需要多元化的爭(zhēng)議解決機(jī)制。多元爭(zhēng)議解決機(jī)制由公權(quán)力解決爭(zhēng)議、當(dāng)事人自行解決爭(zhēng)議和社會(huì)其他方式解決爭(zhēng)議構(gòu)成。公權(quán)力解決爭(zhēng)議以國(guó)家公權(quán)力為支撐保障，主要通過司法程序解決爭(zhēng)議；當(dāng)事人自行解決爭(zhēng)議系當(dāng)事人通過意思自治解決他們之間的爭(zhēng)議，如和解；社會(huì)其他方式解決爭(zhēng)議是介于公權(quán)力解決爭(zhēng)議和當(dāng)事人自行解決爭(zhēng)議之間的爭(zhēng)議解決方式，主要是調(diào)解組織提供的爭(zhēng)議解決服務(wù)。在多元爭(zhēng)議解決機(jī)制中，各種解決方式有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)，為當(dāng)事人提供便捷適宜的途徑，及時(shí)有效地解決爭(zhēng)議，維護(hù)社會(huì)的和諧與公平正義。⑦

從世界銀行對(duì)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估指標(biāo)看來，多元爭(zhēng)議解決機(jī)制對(duì)營(yíng)商環(huán)境法治化具有非常重要的影響，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是維護(hù)營(yíng)商環(huán)境的穩(wěn)定性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類爭(zhēng)議數(shù)量也必然會(huì)大量涌現(xiàn)，其中許多爭(zhēng)議標(biāo)的額大、法律關(guān)系復(fù)雜，僅靠司法程序無法全部滿足各種爭(zhēng)議解決需求。引入多元爭(zhēng)議解決機(jī)制，給予爭(zhēng)議當(dāng)事人多種選擇，尊重其在爭(zhēng)議解決過程中的意思自治，以司法方式兜底，有助于保障當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益，降低爭(zhēng)議解決的成本，減少公權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干涉，從而更有效保障市場(chǎng)交易秩序，維護(hù)市場(chǎng)繁榮穩(wěn)定。[25]P27二是提高營(yíng)商環(huán)境的公信力。由政府、社會(huì)、個(gè)人、機(jī)構(gòu)組織等多方力量參與的多元爭(zhēng)議解決機(jī)制，可促進(jìn)非訴爭(zhēng)議解決方式與訴訟之間的有機(jī)銜接。為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，積極推進(jìn)多元爭(zhēng)議解決體系建設(shè)，通過利用信息技術(shù)，優(yōu)化爭(zhēng)議解決流程，壓縮爭(zhēng)議解決時(shí)間，可提升爭(zhēng)議解決效率，最大限度讓市場(chǎng)主體感受到爭(zhēng)議解決質(zhì)效的提升。三是提升營(yíng)商環(huán)境的和諧度。隨著市場(chǎng)主體的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，司法程序已無法完全滿足人們解決爭(zhēng)議多樣化的現(xiàn)實(shí)需求，通過多元化的爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)，可更有效地處理社會(huì)矛盾和當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議，消除個(gè)人和群體的負(fù)面情緒，形成社會(huì)性力量與行政性機(jī)制共存互聯(lián)的互動(dòng)關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)更加和諧。[26]

三、多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)中存在的問題

任何一種機(jī)制的建立都需要法律的支撐。建立多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的必要條件之一就是建設(shè)完善的立法體系，以規(guī)范該項(xiàng)機(jī)制的順暢運(yùn)行。多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，由綜合治理部門、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、各種社團(tuán)和基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等多個(gè)職能部門組成。明確各參與主體的具體職責(zé)，是保證多元爭(zhēng)議解決機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，職責(zé)分工明確了，相關(guān)參與主體就不會(huì)擅自決定或推脫責(zé)任。[27]P42優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)竭力將當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議消化于萌芽狀態(tài)，從源頭上做好爭(zhēng)議化解工作。多元爭(zhēng)議解決應(yīng)主動(dòng)融入黨和政府的工作大局，在黨和政府對(duì)訴源治理的統(tǒng)一調(diào)度下，做好對(duì)營(yíng)商環(huán)境的法律保障，同時(shí)，積極吸納更多的法治力量參與爭(zhēng)議解決，在多方的共同參與下，高效化解市場(chǎng)主體的各類具體爭(zhēng)議。多元爭(zhēng)議解決機(jī)制包括多種類型的爭(zhēng)議解決方式，不同的爭(zhēng)議解決方式各有利弊，只有充分發(fā)揮不同爭(zhēng)議解決方式的優(yōu)勢(shì)，才能真正實(shí)現(xiàn)多元并舉的法治化目標(biāo)。目前，關(guān)于各類爭(zhēng)議解決方式的規(guī)定較為分散，且不同爭(zhēng)議解決機(jī)制之間如何銜接缺乏可操作性。面對(duì)當(dāng)前的具體情況，一些省市已根據(jù)本地營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀制定了一些多元爭(zhēng)議解決工作細(xì)則，并已取得初步成果。⑧關(guān)于多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的綜合規(guī)定、職能劃分、資源配置和工作機(jī)制等問題，在國(guó)家層面，還沒有明確的法律規(guī)定，目前主要依靠臨時(shí)性的相關(guān)政策規(guī)范，其難以充分調(diào)動(dòng)整個(gè)社會(huì)的資源來化解市場(chǎng)主體的各類爭(zhēng)議。一些地方雖然已取得一定的經(jīng)驗(yàn)，但由于各地具體營(yíng)商環(huán)境的差異，其復(fù)制和推廣存在很大的困難，亟需應(yīng)建立一套多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的綜合立法，統(tǒng)籌各類爭(zhēng)議解決方式和職能主體。同時(shí)，制定針對(duì)不同爭(zhēng)議解決方式的單項(xiàng)規(guī)定，明確其適用范圍、銜接方式及具體程序等，暢通多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的運(yùn)行。

(一)多元爭(zhēng)議解決法律意識(shí)過于固化單一

在我國(guó)的傳統(tǒng)理念中，人們發(fā)生爭(zhēng)議后，首先想到是通過德高望重的家族首領(lǐng)或長(zhǎng)輩決斷爭(zhēng)議，如果涉及超越家族或跨地域的爭(zhēng)議，也是希望由該領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)或權(quán)威人士來主持和解，最終依靠公權(quán)力解決的只是數(shù)量很少一部分爭(zhēng)議。通過非訴方式解決當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議，是我國(guó)和為貴法律文化的體現(xiàn)。[28]P144因此，從傳統(tǒng)上來說，非訴是當(dāng)事人容易接受的爭(zhēng)議解決方式，也在一定程度上填補(bǔ)了國(guó)家公權(quán)力在解決鄉(xiāng)村爭(zhēng)議方面的空白。[10]非訴爭(zhēng)議解決是當(dāng)事各方自行發(fā)起、自行決定并自愿接受的合意行為，最終形成的解決方案當(dāng)事各方都是滿意的，其便利直接、成本較低，且意思自治。由于爭(zhēng)議解決的一切安排來源于當(dāng)事人的意思自治，其形成的爭(zhēng)議解決方案當(dāng)事各方一般都心服口服。[25]在一定時(shí)期，非訴是當(dāng)事人熱衷于選擇的爭(zhēng)議解決方式，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變遷，當(dāng)事人選擇非訴方式解決爭(zhēng)議的主動(dòng)性越來越低，大部分爭(zhēng)議最終都聚焦在了法院，這必然會(huì)使得矛盾沖突更加尖銳。社會(huì)公眾對(duì)爭(zhēng)議解決方式的選擇過于固化和絕對(duì)，非此即彼，不利于爭(zhēng)議的有效化解。因此，應(yīng)加大輿論宣傳，引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行多種選擇，這將有利于促進(jìn)爭(zhēng)議解決方式更加多元化。

(二)多元爭(zhēng)議解決方式不協(xié)調(diào)

目前，關(guān)于多元爭(zhēng)議解決大多停留在規(guī)劃層面，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，無法有效解決職責(zé)功能劃分的問題。社會(huì)力量參與非訴爭(zhēng)議解決方式欠缺，發(fā)生爭(zhēng)議的市場(chǎng)主體很難通過訴訟之外的機(jī)制來表達(dá)相關(guān)訴求，社會(huì)治理在參與爭(zhēng)議解決方面還沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致爭(zhēng)議預(yù)防與處理機(jī)制比較單一。[5]另外，由于爭(zhēng)議解決途徑發(fā)展不平衡，導(dǎo)致調(diào)解、仲裁與訴訟等各種爭(zhēng)議解決機(jī)制之間不夠協(xié)調(diào)。多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)雖由司法機(jī)關(guān)發(fā)起，但其不僅僅是司法機(jī)關(guān)的職責(zé)，更需要站在社會(huì)治理角度，對(duì)爭(zhēng)議解決資源進(jìn)行統(tǒng)籌分配。在多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)中，首先，要明確國(guó)家各職能部門的職責(zé)分工；其次，要明確爭(zhēng)議解決的具體機(jī)構(gòu)。在具體的爭(zhēng)議解決過程中，通過調(diào)解解決爭(zhēng)議時(shí)，既要注重優(yōu)良傳統(tǒng)，又要積極探索調(diào)解方式的創(chuàng)新，還要不斷健全調(diào)解規(guī)則，這樣才能做到既適時(shí)完善了調(diào)解制度，又優(yōu)質(zhì)高效地解決了當(dāng)事各方的具體爭(zhēng)議。另外，多元爭(zhēng)議解決方式之間的程序?qū)雍豌暯訖C(jī)制還非常不完善，限制了多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的資源整合和功能銜接，為確保非訴訟程序的正當(dāng)性和合法性，避免解紛資源的浪費(fèi)，應(yīng)積極探索非訴與訴訟爭(zhēng)議解決方式之間的有機(jī)銜接，充分發(fā)揮各種不同爭(zhēng)議解決方式的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)作用。[29]

(三)多元爭(zhēng)議解決配套制度不完善

優(yōu)化我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境是國(guó)家順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求作出的重大部署。營(yíng)商環(huán)境的提升，有利于增強(qiáng)各市場(chǎng)參與主體的積極性和創(chuàng)造力，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)創(chuàng)新動(dòng)能，并最終引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。在營(yíng)商環(huán)境法治化的進(jìn)程中，多元爭(zhēng)議解決機(jī)制需發(fā)揮積極的保障作用。目前，多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的配套制度還不完善，具體體現(xiàn)在如下幾方面：

一是各類調(diào)解發(fā)展不平衡。調(diào)解在多元爭(zhēng)議解決機(jī)制中，具有非常重要的地位，發(fā)揮著定分止?fàn)幍姆e極作用。在當(dāng)前的調(diào)解工作中，調(diào)解的法律規(guī)則和具體程序需要逐步完善，引導(dǎo)調(diào)解向職業(yè)化和專業(yè)化方向發(fā)展，通過調(diào)解功能的充分發(fā)揮，積極化解優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中的各種爭(zhēng)議，并進(jìn)一步推動(dòng)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制更加完備。[30]根據(jù)主持調(diào)解的主體不同，調(diào)解可以劃分為人民調(diào)解、商事調(diào)解、行政調(diào)解等。其中，人民調(diào)解是基于我國(guó)的法律傳統(tǒng)，根據(jù)爭(zhēng)議當(dāng)事各方的選擇，有效化解民間爭(zhēng)議的非訴爭(zhēng)議解決方式，具有基層適用范圍廣和參與人數(shù)眾多的特點(diǎn)。[11]人民調(diào)解的廣泛適用，在一定程度上壓縮了其他調(diào)解方式的發(fā)展空間。另外，商事調(diào)解在國(guó)際上發(fā)展迅速，國(guó)際上的《新加坡調(diào)解公約》已生效，我國(guó)亦加入了該公約，但國(guó)內(nèi)關(guān)于商事調(diào)解的相關(guān)保障制度尚不健全，需進(jìn)一步完善商事調(diào)解配套制度，以與國(guó)際商事調(diào)解順暢接軌。

二是調(diào)解前置程序執(zhí)行不力。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)事人起訴到法院的民事爭(zhēng)議，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外。調(diào)解程序由法院依職權(quán)在特定情況下啟動(dòng)，具有前置性特點(diǎn)。對(duì)于先行調(diào)解的時(shí)機(jī)，立法機(jī)關(guān)和司法實(shí)務(wù)部門有著不同的理解，前者認(rèn)為，先行調(diào)解在立案前或剛立案時(shí)進(jìn)行；后者認(rèn)為，先行調(diào)解應(yīng)從立案前起貫穿整個(gè)訴訟過程。目前，調(diào)解前置程序尚缺乏配套的法律制度。盡管很多法院對(duì)大量案件進(jìn)行了調(diào)解分流引導(dǎo)工作，但由于案件分流缺乏明確的審查標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致大量案件在調(diào)解未成時(shí)，又回流至法院，這不僅影響了爭(zhēng)議解決效率，而且給當(dāng)事人增加了負(fù)擔(dān)。[31]

三是司法確認(rèn)制度有待完善。我國(guó)人民調(diào)解法和民事訴訟法規(guī)定，對(duì)于依法達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，從而賦予調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力，但司法確認(rèn)的范圍則將其限定為了人民調(diào)解范疇內(nèi)的調(diào)解協(xié)議，這種關(guān)于調(diào)解協(xié)議適用范圍的限制，不利于其他調(diào)解方式的發(fā)展，亦影響當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)議解決方式的自由選擇和爭(zhēng)議的有效分流。

四是缺少評(píng)估保障機(jī)制。多元爭(zhēng)議解決機(jī)制在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中發(fā)揮了非常重要的作用，但在具體的工作考核中，缺少明確的正向激勵(lì)機(jī)制，這在一定程度上抑制了相關(guān)參與主體的積極性。另外，多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的經(jīng)費(fèi)保障也是一個(gè)亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題，多元爭(zhēng)議解決機(jī)制作為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)效社會(huì)治理方式，應(yīng)得到充裕的經(jīng)費(fèi)保障。

四、多元爭(zhēng)議解決機(jī)制對(duì)營(yíng)商環(huán)境法治化的保障措施

多元爭(zhēng)議解決機(jī)制是我國(guó)社會(huì)治理和法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，需要組織多方力量參與到多元爭(zhēng)議解決機(jī)制中來，共同打造多方參與、多措共建和多項(xiàng)保障的營(yíng)商環(huán)境法治化新格局。[26]在建立健全多元爭(zhēng)議解決機(jī)制進(jìn)程中，要充分認(rèn)識(shí)建立多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的時(shí)代意義，積極樹立多元爭(zhēng)議解決新理念，將非訴爭(zhēng)議解決機(jī)制挺在前面，通過各種社會(huì)力量的積極參與和國(guó)家公權(quán)力的全力保障，打造出具有中國(guó)特色的社會(huì)治理制度，最大限度地保障營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)。具體可從以下幾個(gè)方面展開：

(一)樹立新時(shí)代多元爭(zhēng)議解決法律理念

習(xí)近平總書記指出，沒有有效的國(guó)家治理體系和治理能力，就不能有效地解決社會(huì)矛盾和問題，各種社會(huì)矛盾和問題日積月累、積重難返，必然帶來嚴(yán)重的政治后果。我國(guó)的各種社會(huì)公共事務(wù)越來越復(fù)雜，而國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理卻存在著諸多局限性，這導(dǎo)致了很多困難和爭(zhēng)議無法有效得以解決，因此，社會(huì)爭(zhēng)議處理理念應(yīng)由管理向治理轉(zhuǎn)變，這是營(yíng)商環(huán)境法治化的必然要求。[4]由國(guó)家主導(dǎo)、社會(huì)各方積極參與，法治提供保障的爭(zhēng)議解決理念，是優(yōu)化爭(zhēng)議解決資源配置的指導(dǎo)原則。人民法院應(yīng)進(jìn)一步深化司法改革，積極推動(dòng)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制不斷健全，促使各類爭(zhēng)議解決資源都能發(fā)揮其最大效能。多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的參與主體，在履行社會(huì)治理相關(guān)職責(zé)時(shí)地位平等，應(yīng)積極溝通，相互協(xié)調(diào)，充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，促進(jìn)當(dāng)事各方的爭(zhēng)議能夠高效解決。通過對(duì)多種爭(zhēng)議解決方式的資源整合，不斷實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，積極推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境的法治化。[29]

(二)建立一站式多元爭(zhēng)議解決平臺(tái)

在多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的建設(shè)進(jìn)程中，法院作為重要的爭(zhēng)議解決參與主體，發(fā)揮了十分重要的作用，但也存在著一些制度上的障礙和司法程序上的不足。因此，應(yīng)進(jìn)一步深化司法改革，不斷完善法律制度和司法程序，積極推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[21]建立一站式爭(zhēng)議解決平臺(tái)，是政法機(jī)關(guān)明確提出的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。在平臺(tái)建設(shè)過程中，應(yīng)充分調(diào)研基層存在的具體問題，認(rèn)真總結(jié)多元爭(zhēng)議解決的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，全面落實(shí)具體的改革舉措，加快推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)的一個(gè)重要抓手就是運(yùn)用多種爭(zhēng)議解決方式化解爭(zhēng)議，應(yīng)將所有爭(zhēng)議解決方式匯聚在一站式多元爭(zhēng)議解決平臺(tái)，要求與多元爭(zhēng)議解決相關(guān)的爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦公，相關(guān)工作及時(shí)有效銜接，相互協(xié)調(diào)配合處理具體爭(zhēng)議。在一站式多元爭(zhēng)議解決平臺(tái)建設(shè)中，應(yīng)堅(jiān)持把非訴爭(zhēng)議解決機(jī)制挺在前面，“圣人不治已亂治未亂，不治已病治未病。”多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其爭(zhēng)議防范作用，充分發(fā)揮非訴爭(zhēng)議解決方式的前端治理功能，對(duì)涉及營(yíng)商環(huán)境的各類風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)研判，努力從源頭上保障營(yíng)商環(huán)境的法治化建設(shè)。[16]

(三)完善多元爭(zhēng)議解決法律制度

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。健全完備的多元爭(zhēng)議解決法律制度是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基礎(chǔ)，具體可從以下幾個(gè)方面來進(jìn)一步完善我國(guó)的多元爭(zhēng)議解決法律制度：

一是明確多元爭(zhēng)議解決法律依據(jù)。關(guān)于調(diào)解前置問題，部分法院已開展了多種形式的改革試點(diǎn)，對(duì)案情簡(jiǎn)單、當(dāng)事人爭(zhēng)議不大的案件設(shè)定調(diào)解前置程序，在立案登記前先行調(diào)解，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。[13]關(guān)于司法確認(rèn)問題，部分地區(qū)法院已在嘗試擴(kuò)大可進(jìn)行司法確認(rèn)的范圍，將行業(yè)調(diào)解等組織主持調(diào)解達(dá)成的協(xié)議也進(jìn)行司法確認(rèn)。關(guān)于司法確認(rèn)的管轄問題，中級(jí)法院和專門法院開始管轄由其委派調(diào)解成功的司法確認(rèn)案件。對(duì)上述成功經(jīng)驗(yàn)和做法，應(yīng)盡快上升為法律規(guī)定，從而為營(yíng)商環(huán)境的法治化提供更好的制度保障。

二是做好多元爭(zhēng)議解決相關(guān)保障。在多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的建設(shè)過程中，要加強(qiáng)各參與部門的對(duì)接，積極吸納各類主體參與爭(zhēng)議解決，充分發(fā)揮社會(huì)志愿者的輔助作用，形成以一站式多元爭(zhēng)議解決平臺(tái)為主線，各類專業(yè)化爭(zhēng)議解決平臺(tái)為輻射點(diǎn)的多元解決體系。[32]加強(qiáng)對(duì)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)的考核，對(duì)非訴爭(zhēng)議解決方式的質(zhì)量和效率進(jìn)行專項(xiàng)考評(píng)，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，充分調(diào)動(dòng)非訴爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)的積極性。多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的建設(shè)和運(yùn)行，需要投入大量的人力物力，應(yīng)將為多元爭(zhēng)議解決而支出的相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，為多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供資金支持。

三是打造多元爭(zhēng)議解決機(jī)制專業(yè)化。術(shù)業(yè)有專攻，專業(yè)方能更高效。在完善多元爭(zhēng)議解決機(jī)制過程中，要把部分司法機(jī)關(guān)與非訴爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)的單一對(duì)接提升為全國(guó)范圍內(nèi)的多元爭(zhēng)議方式的全面對(duì)接；要從單純緩解司法機(jī)關(guān)的辦案壓力向不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的多元司法需求轉(zhuǎn)變；要發(fā)揮好爭(zhēng)議解決機(jī)制前端、中端和后端的各自功能，不斷完善多方參與、有序銜接和協(xié)調(diào)配合多元爭(zhēng)議解決機(jī)制。通過不斷提高多元爭(zhēng)議解決的專業(yè)化水平，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，積極促進(jìn)各種爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解。[33]

四是促進(jìn)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制智能化。隨著信息化時(shí)代的到來，各種信息技術(shù)已廣泛應(yīng)用于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，社會(huì)治理領(lǐng)域也不例外，互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和人工智能在社會(huì)治理和法治建設(shè)中發(fā)揮了十分重要的保障作用。[8]在多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)中，運(yùn)用信息技術(shù)，建立智能化的多元爭(zhēng)議解決平臺(tái)已迫在眉睫，應(yīng)將爭(zhēng)議解決所涉及的相關(guān)數(shù)據(jù)采集，從人工處理轉(zhuǎn)化為通過智能化技術(shù)自動(dòng)提?。粚?duì)多元爭(zhēng)議解決的各個(gè)節(jié)點(diǎn)實(shí)行智慧管理，將爭(zhēng)議的立案、分流、解決、存檔等全流程數(shù)據(jù)化；對(duì)搜集的當(dāng)事人訴求、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、咨詢意見、庭審記錄、法律文書等內(nèi)容進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，為將來的類案爭(zhēng)議解決提供可參照的的數(shù)據(jù)樣本，大力促進(jìn)多元爭(zhēng)議解決標(biāo)準(zhǔn)和尺度的統(tǒng)一。

五是推動(dòng)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制社會(huì)化。社會(huì)力量對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的綜合治理和法治化發(fā)揮著非常重要的作用，在多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)中，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源，充分發(fā)揮社會(huì)力量的治理作用。[34]多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)離不開各種社會(huì)力量的共同參與，要讓發(fā)生爭(zhēng)議的當(dāng)事各方，清晰地了解多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的訴求渠道；要讓參與非訴爭(zhēng)議解決的社會(huì)組織，準(zhǔn)確地把握多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的辦理流程；要讓社會(huì)自治和司法職能各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，為營(yíng)商環(huán)境的法治化履行應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。[24]在當(dāng)前形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，不斷增強(qiáng)人民群眾對(duì)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的認(rèn)同感和信任度。同時(shí)，要積極順應(yīng)爭(zhēng)議解決的全球化發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)將我國(guó)的多元爭(zhēng)議解決機(jī)制融入到國(guó)際爭(zhēng)議解決體系之中，主動(dòng)參與國(guó)際爭(zhēng)議解決規(guī)則的制定，不斷提升我國(guó)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制的國(guó)際影響力。

總而言之，多元爭(zhēng)議解決機(jī)制與營(yíng)商環(huán)境法治化兩大主題的深度結(jié)合，要求多元爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)要立足于社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展變化，不斷滿足營(yíng)商環(huán)境法治化的要求。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境取決于它的法律風(fēng)險(xiǎn)和治理能力。不論是在人類文明的歷史長(zhǎng)河中，還是在法律制度的更新演變中，都伴隨著爭(zhēng)議解決方式的發(fā)展變化。[35]P234隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，相關(guān)爭(zhēng)議一定是隨之不斷發(fā)生的，能否公正高效地解決爭(zhēng)議成為考驗(yàn)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境的重要指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，我們應(yīng)不斷健全完善多元爭(zhēng)議解決機(jī)制，為我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境法治化提供切實(shí)有效的法律保障！

注釋：

① 參見胡仕浩、龍飛：《深化多元解紛機(jī)制改革 提升社會(huì)治理法治水平——對(duì)<最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見>的解讀》，《人民法院報(bào)》 2016 年 6 月 30 日第 5 版。

② 參見最高人民法院《中國(guó)法院的多元爭(zhēng)議解決機(jī)制改革報(bào)告(2015-2020)》。

③ 世界銀行通過對(duì)不同經(jīng)濟(jì)體及其代表地方城市在不同時(shí)期的營(yíng)商監(jiān)管環(huán)境以及改革情況進(jìn)行評(píng)估和比較，創(chuàng)建了具有普適意義的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系和指標(biāo)，并依此生成《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，以鼓勵(lì)各國(guó)競(jìng)相提高監(jiān)管效率和監(jiān)管水平。

④ 世界銀行《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》顯示：我國(guó)營(yíng)商環(huán)境便利度已躍居世界第31位，比2018年上升43位，連續(xù)兩年被世界銀行評(píng)為“年度十大最佳改革者”，位列東亞及太平洋地區(qū)第7位。

⑤ 截至2020年底，全國(guó)各級(jí)法院設(shè)置專門的訴調(diào)對(duì)接中心3835個(gè)，3502家法院全部實(shí)現(xiàn)與調(diào)解平臺(tái)對(duì)接，調(diào)解平臺(tái)應(yīng)用率達(dá)100%。平臺(tái)入駐調(diào)解組織32937個(gè)，調(diào)解員165333人，累計(jì)調(diào)解案件超過1360萬(wàn)件，平均調(diào)解時(shí)長(zhǎng)23.33天。全國(guó)3000多個(gè)基層法院指導(dǎo)80萬(wàn)個(gè)人民調(diào)解組織工作，每年人民調(diào)解組織化解糾紛達(dá)1000萬(wàn)件。2020年，平臺(tái)新增調(diào)解成功案件519.88萬(wàn)件，調(diào)解成功率65.04%。

⑥ 截至2021年10月，我國(guó)已有遼寧省、河北省、陜西省、黑龍江省、吉林省、天津市、山西省、北京市、上海市、廣西壯族自治區(qū)、山東省、江西省、陜西省、江蘇省、河南省、四川省、重慶市、青海省、海南自由貿(mào)易港等19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市正式通過了省級(jí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例。

⑦ 參見李少平 ：《努力構(gòu)建具有中國(guó)特色的多元化糾紛解決體系》，載《人民法院報(bào)》2016 年 7 月 6 日第 5 版。

⑧ 2015年4月1日，廈門出臺(tái)全國(guó)第一個(gè)地方性法規(guī)《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元爭(zhēng)議解決機(jī)制促進(jìn)條例》；2016年7月22日，山東省出臺(tái)了第一部省級(jí)地方性法規(guī)《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》；2017年10月13日，黑龍江省出臺(tái)了《黑龍江省社會(huì)矛盾糾紛多元化解條例》；2017年11月24日，《福建省多元化解糾紛條例》正式通過。