楊 晶，李 哲

（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

數(shù)據(jù)是國家基礎(chǔ)戰(zhàn)略性資源和重要生產(chǎn)要素[1]，當(dāng)前正在成為影響全球競爭格局的關(guān)鍵力量，數(shù)據(jù)資源之爭可能成為決定大國博弈走勢的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。習(xí)近平總書記主持中共中央第三十四次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，“要站在統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局、發(fā)展安全兩件大事，充分發(fā)揮海量數(shù)據(jù)和豐富應(yīng)用場景優(yōu)勢，促進(jìn)數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，催生新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)”[2]。這對大國博弈背景下加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源布局提出了新的戰(zhàn)略要求。

1 數(shù)據(jù)資源掌控能力成為大國博弈的焦點(diǎn)

大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合[3]。數(shù)字技術(shù)進(jìn)步和應(yīng)用場景拓展所產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)，成為引領(lǐng)未來科技創(chuàng)新的重要力量。從創(chuàng)新體系視角來看，數(shù)據(jù)可以促進(jìn)各類創(chuàng)新主體加速互動，推動各類資源要素快捷流動，加快組織模式和管理方式變革，進(jìn)而提高國家競爭力，從而創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略價值（見圖1）。大國競爭的焦點(diǎn)在于數(shù)據(jù)資源整合共享、數(shù)據(jù)跨境流動，通過強(qiáng)化各自對數(shù)據(jù)的掌控力量，擴(kuò)大對全球數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)主權(quán)的影響。具體表現(xiàn)如下。

圖1 數(shù)據(jù)影響科技創(chuàng)新的機(jī)理分析（創(chuàng)新體系視角）

1.1 中美在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)及其技術(shù)競爭中處于“第一世界”

從技術(shù)革命周期看，世界正處于第五次技術(shù)革命的下半期，美國在數(shù)字核心技術(shù)創(chuàng)新和理念塑造方面處于領(lǐng)先地位，中國則在數(shù)字應(yīng)用方面快速追趕。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模上看，當(dāng)前呈現(xiàn)“三個世界”的分化趨勢。根據(jù)對2020 年數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)模測算，第一世界是美國和中國，美國為13.60 萬億美元，中國為5.4 萬億美元[4]。第二世界是德國、日本、英國，規(guī)模分別為2.54 萬億、2.18 萬億和1.79 萬億美元。此外，法國、韓國、印度、巴西等27 個國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模在500 億美元以上。剩余國家是第三世界，目前規(guī)模都小于500 億美元。從數(shù)據(jù)科研上看，根據(jù) Web of Science 數(shù)據(jù)庫收錄的SCI 論文數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012 年至2020 年10 月，中國和美國是大數(shù)據(jù)相關(guān)論文發(fā)表最多的國家，分別為18 216 篇和16 241 篇，占大數(shù)據(jù)相關(guān)論文總量的28.14%和25.09%[5]。從數(shù)據(jù)跨境流動上看，在數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，出現(xiàn)了一種新的國際中心-邊緣模式，即美國和中國處于中心，世界其他地區(qū)處于外圍（見表1）。從對外數(shù)據(jù)戰(zhàn)略上看，美國和中國憑借數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢，通過幫助發(fā)展中國家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、制定全球數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方式擴(kuò)大市場和主導(dǎo)權(quán)。由于中國的快速追趕態(tài)勢愈發(fā)明顯，數(shù)據(jù)資源與尖端科技成為中美大國博弈的關(guān)鍵領(lǐng)域。

表1 根據(jù)發(fā)展水平和跨境數(shù)據(jù)流對國家或地區(qū)進(jìn)行分類[8]

1.2 美國政府強(qiáng)化數(shù)據(jù)開放共享并擴(kuò)大科學(xué)數(shù)據(jù)控制權(quán)

美國通過“自上而下”的系統(tǒng)化布局，加強(qiáng)數(shù)據(jù)整合共享。一是將數(shù)據(jù)高效開發(fā)利用提升至國家戰(zhàn)略高度，以支撐經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展。美國對數(shù)據(jù)的認(rèn)識正在經(jīng)歷從技術(shù)、資源、資產(chǎn)到資本的深刻變化，形成了從發(fā)展戰(zhàn)略、法律制度到行動計(jì)劃的一系列布局[6]，已實(shí)施包括《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》等在內(nèi)的五輪政策行動。此外，看似與數(shù)據(jù)不相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策內(nèi)核也是通過構(gòu)建法制體系來保護(hù)或獲取商業(yè)數(shù)據(jù)。二是依靠權(quán)威科學(xué)數(shù)據(jù)中心，持續(xù)虹吸全球科學(xué)數(shù)據(jù)資源。美國長期支持科學(xué)數(shù)據(jù)中心建設(shè)（見表2），通過科學(xué)數(shù)據(jù)出版、權(quán)威期刊聯(lián)盟、可信認(rèn)證等“高門檻”舉措，在生物、空間、海洋、地震等學(xué)科領(lǐng)域，有效匯聚全球科學(xué)數(shù)據(jù)資源，研究制定標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)數(shù)據(jù)收集、存儲和管理方案，擴(kuò)大科學(xué)數(shù)據(jù)控制權(quán)[7]。

表2 部分領(lǐng)域全球知名科學(xué)數(shù)據(jù)中心[9]

1.3 美歐在限制數(shù)據(jù)出境基礎(chǔ)上加強(qiáng)跨境執(zhí)法

當(dāng)前，美歐在跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則制定中占據(jù)領(lǐng)先地位。美國打造具有本國烙印的游戲規(guī)則，支持自由的數(shù)據(jù)跨境流動，以確保美國企業(yè)進(jìn)入外國市場，使外國數(shù)據(jù)流入美國，通過政策限制外國數(shù)字企業(yè)進(jìn)入美國市場，防控國內(nèi)數(shù)據(jù)外流；同時，憑借已有技術(shù)經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)市場優(yōu)勢，對全球數(shù)據(jù)實(shí)施長臂管轄。一方面，為防止行業(yè)惡性競爭、隱私泄露和國家安全受到威脅等，對內(nèi)反對科技巨頭互聯(lián)網(wǎng)平臺“雙重壟斷”，即表面是某一商業(yè)領(lǐng)域的壟斷，實(shí)質(zhì)上是對數(shù)據(jù)的壟斷，對特定涉及國防和國家安全的數(shù)據(jù)采取限制性措施。另一方面，為尋求在尖端科技領(lǐng)域的長期霸權(quán)，著重打擊中國高技術(shù)行業(yè)、5G核心競爭領(lǐng)域等，對外實(shí)施基于“自由秩序”、國家利益的高技術(shù)行業(yè)數(shù)據(jù)長臂管轄。例如，2021 年4 月，美國商務(wù)部打壓我國的國家超級計(jì)算濟(jì)南中心等7 個中國超算實(shí)體。歐盟則傾向在保持高度隱私、安全和道德標(biāo)準(zhǔn)的前提下，推動單一數(shù)據(jù)市場的構(gòu)建。歐盟頒布《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）、《關(guān)于非個人數(shù)據(jù)自由流通的規(guī)定》（FFD）以及一攬子數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加強(qiáng)成員國之間的數(shù)據(jù)共享，平衡數(shù)據(jù)的流通與使用，以打造歐洲共同數(shù)據(jù)空間。

2 我國數(shù)據(jù)資源布局存在的短板與不足

我國已經(jīng)對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行了一系列超前布局，例如，2015 年8 月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，對我國大數(shù)據(jù)整體發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)布局。2016 年3 月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年（2016—2020 年）規(guī)劃綱要》正式提出“實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”[10]。2015年以來，我國數(shù)據(jù)規(guī)模年均增速超過30%，預(yù)計(jì)到2025 年將增至48.6ZB（十萬億億字節(jié)），成為數(shù)據(jù)量最大、類型最豐富的國家之一[11]。然而，隨著大國博弈日趨激烈，我國在數(shù)據(jù)資源體系化布局與數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則制定方面仍存在短板和不足。

2.1 我國科技創(chuàng)新數(shù)據(jù)資源布局分散，體系化能力欠缺

我國政府、行業(yè)部門等都積累了大量科技創(chuàng)新數(shù)據(jù)，但這些公共數(shù)據(jù)在部門內(nèi)部以及部門、區(qū)域、行業(yè)等之間尚未達(dá)到完全共享，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象依然存在，數(shù)據(jù)資源流通活力不足。大量政府科技創(chuàng)新數(shù)據(jù)資源，例如技術(shù)成果、技術(shù)交易、工程中心和重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等數(shù)據(jù)還在沉睡中。由于缺乏頂層統(tǒng)籌部署，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化不夠，很難按需整合。各機(jī)構(gòu)專有數(shù)據(jù)庫無法有效聯(lián)通對接，從而導(dǎo)致項(xiàng)目選題分散重復(fù)，資源浪費(fèi)，聚焦國家戰(zhàn)略需求不夠，無法形成體系化力量[12]。

2.2 我國數(shù)據(jù)中心規(guī)模落后美國，建設(shè)布局存在兩大問題

我國數(shù)據(jù)中心從2015 年的124 萬家增長到2020 年的500 萬家，但是，我國大型數(shù)據(jù)中心建設(shè)與美國相比存在較大差距。根據(jù) Synergy Research 研究數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全球大規(guī)模數(shù)據(jù)中心中，美國占比44% ，中國占比8% ，日本和英國分別占比6%[13]。此外，我國數(shù)據(jù)中心建設(shè)布局存在兩大問題。其一，地區(qū)供需失衡。東部發(fā)達(dá)地區(qū)數(shù)據(jù)中心供給不足與西部地區(qū)供給過剩形成結(jié)構(gòu)性矛盾。東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，對數(shù)據(jù)中心需求量較大，但能耗指標(biāo)嚴(yán)重緊張，難以支撐大規(guī)模數(shù)據(jù)中心落地；西部地區(qū)可再生能源豐富，能耗指標(biāo)相對充裕，但跨省數(shù)據(jù)傳輸成本過高等問題，影響了“東數(shù)西算”工程的推進(jìn)[14]。其二，行業(yè)孤立發(fā)展。各行業(yè)紛紛建設(shè)數(shù)據(jù)中心，但互不聯(lián)通，出現(xiàn)了“數(shù)據(jù)中心孤島”和“云孤島”等苗頭，亟待加快推動數(shù)據(jù)中心、云、網(wǎng)絡(luò)之間的協(xié)同聯(lián)動，提高數(shù)據(jù)資源利用率，支撐科技創(chuàng)新發(fā)展。

2.3 我國跨境數(shù)據(jù)流動不暢，拉大中美科技創(chuàng)新差距

我國在跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制方面頂層設(shè)計(jì)不足，國外跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管造成的壁壘在一定程度上延緩了我國科技創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程。一是在科學(xué)數(shù)據(jù)方面，我國科學(xué)數(shù)據(jù)主權(quán)流失現(xiàn)象突出。西方發(fā)達(dá)國家利用其先發(fā)優(yōu)勢和掌握的各種科研成果發(fā)表平臺，對科學(xué)數(shù)據(jù)造成全球“虹吸”效應(yīng)。中國科研人員不得不遵循國際期刊要求，將論文支撐數(shù)據(jù)提交至國外數(shù)據(jù)庫中。二是在商業(yè)數(shù)據(jù)方面，美歐等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)成熟的發(fā)達(dá)國家憑借技術(shù)優(yōu)勢壟斷網(wǎng)絡(luò)規(guī)則制定權(quán)，推行體現(xiàn)本國價值理念的數(shù)據(jù)治理主張，給我國數(shù)字企業(yè)帶來巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國的數(shù)據(jù)跨境傳輸需求量較大[15]，在美歐對我國的“規(guī)則圍堵”之勢下，如何通過可操作性強(qiáng)的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制應(yīng)對發(fā)達(dá)國家管轄帶來的挑戰(zhàn)，賦予我國企業(yè)充分的數(shù)據(jù)合規(guī)動力進(jìn)而使其更順利走向海外，成為當(dāng)下亟需解決的問題。

3 加強(qiáng)我國數(shù)據(jù)資源布局的政策建議

在大國博弈背景下，我國要辯證看待和吸取美歐數(shù)據(jù)資源布局的經(jīng)驗(yàn)，面向“十四五”構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，準(zhǔn)確評估數(shù)據(jù)資源獲取、保護(hù)與使用帶來的機(jī)遇與風(fēng)險，以數(shù)據(jù)資源的系統(tǒng)化布局賦能經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與維護(hù)國家安全。

第一，加快數(shù)據(jù)資源整合共享，通過打造國際化科學(xué)數(shù)據(jù)中心、牽頭組織國際大科學(xué)計(jì)劃和大科學(xué)工程等，匯集全球數(shù)據(jù)資源。我國要在數(shù)據(jù)資源領(lǐng)域進(jìn)行適度超前布局，面向國家科技創(chuàng)新和學(xué)科領(lǐng)域發(fā)展的重大需求，建設(shè)國家科學(xué)數(shù)據(jù)中心，合理匯聚并規(guī)范管理科學(xué)數(shù)據(jù)資源。推動基礎(chǔ)較好、條件有利的國家科學(xué)數(shù)據(jù)中心，打造成國際化科學(xué)數(shù)據(jù)資源中心、數(shù)據(jù)產(chǎn)品研發(fā)中心和數(shù)據(jù)服務(wù)中心。鼓勵創(chuàng)新主體對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析挖掘，形成有價值、可推廣、可交易的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，特別是推動更多企業(yè)利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)造新應(yīng)用場景。大力推動科研項(xiàng)目管理與科學(xué)數(shù)據(jù)管理有效融合，努力建設(shè)高端平臺，聚集全球數(shù)據(jù)資源。

第二，堅(jiān)持多方協(xié)同聯(lián)動，優(yōu)化數(shù)據(jù)中心戰(zhàn)略布局，引導(dǎo)數(shù)據(jù)資源與地區(qū)優(yōu)勢和需求相結(jié)合。國家數(shù)據(jù)中心應(yīng)圍繞國家戰(zhàn)略需求，形成自主可控的數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用生態(tài)。區(qū)域數(shù)據(jù)中心布局需進(jìn)行整體統(tǒng)籌規(guī)劃，加快推動“東數(shù)西算”等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，緊密切合本地優(yōu)勢資源、特色產(chǎn)業(yè)，盡可能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)中心效能。對東部發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是北上廣深等一線城市，應(yīng)協(xié)同考慮城市內(nèi)部與周邊地區(qū)數(shù)據(jù)布局，以滿足重要區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需求；同時要加大數(shù)據(jù)中心在西部的布局，特別是建立適合發(fā)展的存儲類數(shù)據(jù)中心，努力增加可再生能源的使用比例，推動?xùn)|西部形成高效互補(bǔ)機(jī)制。

第三，合理設(shè)定數(shù)據(jù)監(jiān)管目標(biāo)優(yōu)先級，形成自主可控的科學(xué)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用生態(tài)。努力尋求公共部門、個人和企業(yè)利益同時最大化的邊界，根據(jù)國家戰(zhàn)略需要，合理設(shè)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、隱私數(shù)據(jù)保護(hù)以及國家安全保障等相關(guān)數(shù)據(jù)監(jiān)管目標(biāo)的優(yōu)先級。在合法合規(guī)前提下，促進(jìn)數(shù)據(jù)的開放共享和分析利用?？茖W(xué)數(shù)據(jù)工作應(yīng)優(yōu)先以滿足國內(nèi)需求為重點(diǎn)，形成自主可控的科學(xué)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用生態(tài)?？茖W(xué)數(shù)據(jù)在開展國際合作或隨論文等形式提交至國外機(jī)構(gòu)前，應(yīng)先提交至國內(nèi)科學(xué)數(shù)據(jù)中心。

第四，積極探索制定數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的中國方案。一是在安全可控前提下，積極促進(jìn)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的國際合作，更為主動地參與國際數(shù)據(jù)規(guī)則議題的談判，分類分級建立和完善數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管制度[16]，健全靈活多樣的管理制度體系，推動數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新合作。抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展契機(jī)，推出多邊機(jī)制下的跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管框架和規(guī)范文本，依托“一帶一路”等合作框架，建立數(shù)據(jù)流動的協(xié)議與標(biāo)準(zhǔn)，通過開展雙邊合作、多邊合作等方式，促進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。二是探索科學(xué)數(shù)據(jù)跨境流動的市場化解決方案。在數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護(hù)法等相關(guān)制度管理下，探索基于市場的科學(xué)數(shù)據(jù)國際合作新機(jī)制?！?/p>