段麗霞 樊睿靜

（中共太原市委黨校，山西 太原 030012）

一、城鄉(xiāng)社區(qū)治理現狀分析

（一）我國社區(qū)治理的歷史發(fā)展

在一定的地域范圍內，人們聚居在一起，形成社會共同體，這就是社區(qū)。根據治理理論，在一定的地域范圍之內，政府與社會組織、公民一同參與對社區(qū)公共事務的管理活動就是社區(qū)治理。2001年，民政部將社區(qū)治理的內容歸納為五個方面，即“改革社區(qū)管理機制和運行機制、完善社區(qū)各項制度、加強社區(qū)隊伍建設、拓展社區(qū)服務范圍和質量、增強社區(qū)居委會和居民群眾的自治意識和能力”。隨著從管理到治理模式的演變，社會主義市場經濟的不斷向縱深推進，社區(qū)治理也越來越發(fā)揮著重要的作用，而且呈現出政府與社區(qū)互動的模式。如何探索社區(qū)治理，實現怎樣的社區(qū)治理，成為我們時代的重要問題。

新中國成立之后，我國建立了街道、居委會等組織形式，確立了基層治理的模式。在之后的發(fā)展中，我國的單位制呈現出強化的趨勢，政府的行政力量也延伸到末端的社區(qū)當中?；鶎由鐓^(qū)組織的作用相應的弱化，行政化的程度較深，自治性沒有得到很好的發(fā)揮。隨著改革步伐的開啟和不斷走向深入，傳統(tǒng)的單位制不斷走向解體，由單位所管控的社會空間得到一定程度的釋放，這一新的社會空間需要新的變革。我們的社區(qū)建設著眼于社區(qū)各個方面的全面協調發(fā)展，最終意在使得全體社區(qū)成員的生活品質得到真正的提高，社區(qū)建設進程不斷推進，模式不斷發(fā)展演變。最初，社區(qū)治理模式呈現出政府主導的特點，在這一時期，政府是在社區(qū)治理當中發(fā)揮最主要力量的主體，社區(qū)自治組織的獨立性和權限都受到約束，居委會的運行都受到上級部門的全面約束。在行政部門之外，社會組織力量的發(fā)揮也得不到支持和保證，居民的自治意識和能力也沒有被培養(yǎng)起來。隨后，我們由政府主導型社區(qū)走向合作型社區(qū)，在這一時期，政府和社區(qū)組織以及社區(qū)內的社會組織形成合作共治的局面，這是基于政府進行一定程度的權力下放來實現的，政府與非政府組織之間的關系開始發(fā)生變化，單位承擔的傳統(tǒng)職能開始向社區(qū)轉移。未來，我們還要進一步向自治型社區(qū)治理模式去轉變。

（二）社區(qū)治理法治化的內涵和特征

相對于單純的、傳統(tǒng)意義上的社區(qū)治理，社區(qū)治理法治化具有更新的和不同意義上的特點。社區(qū)治理法治化更加強調法治手段的規(guī)范作用。在黨的領導下發(fā)揮法治作用，參與社區(qū)治理的各主體通過多種途徑參與到管理活動當中，處理各項事務，這就是社區(qū)治理法治化的基本內涵。在單純涉及社區(qū)治理的內容之外，社區(qū)治理法治化還包含著更加豐富的內容，涉及更多的層面，例如制定和完善和社區(qū)相關的法律、在社區(qū)中體現更多法律服務的職能、將法治意識和法治思維根植到社區(qū)居民的思維方式當中、用法治的方式化解矛盾、促進居民自治，等等。

在發(fā)展過程中，我國的社區(qū)治理法治化也呈現出一些特點。首先，我國社區(qū)治理法治化呈現出漸進式的特點。在總體框架的指導下，各地如上海、武漢有步驟地探索自身的社區(qū)治理法治化模式，形成了獨具各自特色的社區(qū)治理法治化道路。其次，我國社區(qū)治理法治化呈現出更多依靠軟法治理來實現的特點。它并非一定要靠國家機關來制定和保證實施，而且在制定過程當中涉及的范圍更大，民眾的參與度更高，例如建議、意見、倡議等規(guī)范，這些情況就決定了它更容易與社區(qū)居民的生活發(fā)生更加緊密的聯系，也更容易得到大家的認同。這些特點就決定在化解矛盾、調節(jié)糾紛的方面軟法具有天然優(yōu)勢，在社區(qū)治理當中也得到了更為廣泛的運用。第三，我國社區(qū)治理法治化呈現出政府推進型的特點。

在社區(qū)治理法治化的進程當中，城市社區(qū)體現著基礎性作用。當前社區(qū)治理法治化工作的重點也在于通過城市社區(qū)居民自治在每一個環(huán)節(jié)實現法治化的要求，落實《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，社區(qū)居委會和社區(qū)居民都要懂法用法，社區(qū)承擔的各項職能也要在法治框架下被厘清。

二、城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的理論邏輯和價值拓展

（一）市民社會理論基礎

市民社會理論是社區(qū)治理法治化的重要理論基礎?！笆忻裆鐣弊钤缡怯蓙喞锸慷嗟略凇墩螌W》中提出的，亞里士多德使用這一概念來意指一種相對獨立的社會共同體，在他那里，市民社會就是一種城邦（polis），人類脫離野蠻狀態(tài)，進入有組織的文明社會，讓公民能夠實現政治活動。古希臘關于市民社會的思想逐漸演變成為與“自然狀態(tài)”相對立的狀態(tài)。盧梭是首先將市民團體與政府進行區(qū)分的學者。到了黑格爾那里，他拒絕了可能是虛構的自然狀態(tài)的理論模式的影響，將社會劃分為國家、市民社會、家庭等三個主要組成部分。市民社會是在國家之外主要由勞動需要體系、市場運行制度體系等所構成，處于中間地帶，代表著私人與公共利益之間的交流與博弈，也充斥著人與人之間利益較量的競爭。而國家的角色就是要有力地整合混亂的私人利益，以法律為基礎，彌補市民社會的缺陷。

90年代始，我國的基層治理模式也發(fā)生了重要的變化，這引發(fā)了我們對國家與社會之間關系的重新認識。政府從全能型的政府向有為政府轉變，重視對社會力量的組織與培育，行政管理體制深度變革，市場與社會的力量得到高度的重視。市民社會的理念在當今時代成為了培育社會、建設中國特色社會主義法治體系、促進社區(qū)治理及社區(qū)治理法治化的重要理論基礎。

（二）中國特色社會主義理論體系和習近平法治思想

中國特色社會主義理論體系創(chuàng)造性地提出了一系列新的重大理論觀點和戰(zhàn)略思想，從而實現了馬克思主義中國化的歷史性飛躍。中國特色社會主義理論體系是開放的、與時俱進的，為我國當前社區(qū)治理法治化的工作進程提供了重要的理論指導，厘清了發(fā)展的方向與任務。

習近平法治思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，習近平總書記高瞻遠矚，提出以“十一個堅持”來推進全面依法治國。這一系列重要思想和戰(zhàn)略部署也貫穿于社區(qū)治理法治化的建設過程當中。其中，法律體系提供基礎保障，法律監(jiān)督制度也促進著社區(qū)治理的正常健康運行。堅持黨的領導，堅持以人民為中心，堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化等思想，都是我們在推進社區(qū)治理法治化工作當中的應有之義，基層社會治理是國家治理體系和治理能力現代化的基石，也必然要在法治軌道上去推進。同時，在推進社區(qū)治理法治化的過程中，也要努力形成“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”，堅持建設社區(qū)治理當中高素質的法治人才工作隊伍，抓住關鍵少數的模范引領作用，在社區(qū)治理當中不斷提高他們運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。

三、太原市社區(qū)治理法治化建設的實踐論證

太原市作為山西省省會城市，在社會治理方面走在了全省的前列。多年來，太原市將社區(qū)作為社會治理的突破口，加快了社區(qū)治理的改革的進度。特別是以黨建為引領，以社區(qū)自治組織依法自治為核心，在全市758個社區(qū)中全力強化社區(qū)治理法治化建設并取得了一定的成績。當然，受傳統(tǒng)社區(qū)管理模式慣性的制約，太原市在社區(qū)治理法治化建設上仍然存在許多問題?？偨Y太原市在社區(qū)治理法治化建設方面的經驗教訓，對于尋找太原市社區(qū)治理法治化的實現路徑有著重要的意義。

（一）太原市社區(qū)治理法治化建設機制初步形成

太原市社區(qū)治理法治化建設總體上面臨著由傳統(tǒng)社區(qū)行政化管理模式向多元化主體共同治理、以社區(qū)居民自治為特征的現代治理新模式的轉變，以實現社區(qū)治理向法治化邁進。為此，多年來太原市堅持以實現社區(qū)依法自治為目標，創(chuàng)新發(fā)展治理模式，加快法治化建設步伐。

1.社區(qū)治理法治化建設的基礎初步形成。實現社區(qū)治理法治化，必須要建立一套科學的、完整的關于社區(qū)治理的多位階強有力的法律體系，使社區(qū)治理的組織機構、職責權限、程序機制、績效評價等各個方面都能夠做到有法可依、有章可循。從新中國成立之后，特別是黨的十八大之后，我國先后頒布了一系列與社區(qū)治理相關的法律法規(guī)，有：1954年《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》的頒布，是為了適應新中國城市的管理的要求，也為我國城市社區(qū)管理開辟了法治的先河。改革開放之后，市場經濟體制的確立使得社區(qū)管理工作發(fā)生了重大變化。1989年我國頒布了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，2003年國家頒布實施《物業(yè)管理條例》，2017年6月，中共中央、國務院出臺了《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，2020年5月，中共中央、國務院又制定了《關于加強推進社會治理現代化開創(chuàng)平安中國建設新局面的意見》等，這一系列規(guī)章條例，為太原市社區(qū)治理的地方立法提供了依據。根據山西省委、省政府出臺的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實施意見》，為全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，打造共建共治共享的社會治理格局，2018年太原市委、市政府先后下發(fā)了《關于進一步加強和改進社區(qū)建設工作的意見》《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理推動社會治理重心下移的實施意見》《關于加強全市城鄉(xiāng)社區(qū)協商的實施意見》《關于推進太原市社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設的實施意見》等規(guī)范性文件。2021年7月1日起施行《太原市城鄉(xiāng)社區(qū)治理促進條例》是在社區(qū)治理中貫徹落實新發(fā)展理念的重大成果和創(chuàng)新舉措，在省內乃至中西部城市中處于領先水平。《太原市城鄉(xiāng)社區(qū)治理促進條例》的頒布將使太原市城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作有法可依、有規(guī)可循，向社區(qū)治理法治化向前邁進了一大步，對于太原市社區(qū)建設、社區(qū)治理、社區(qū)服務在“十四五”乃至更長時間實現整體性的突破具有重要指導意義，標志著太原市社區(qū)治理立法走向專業(yè)化。

2.社區(qū)治理法治化積累了寶貴的經驗。太原市在社區(qū)治理法治化建設方面做了大量的工作和創(chuàng)新，進行了“雪亮工程”“三社聯動”“六化驅動”等諸多的改革實踐。充分發(fā)揮法治在社區(qū)治理中的保障作用，注重運用法治思維和法治方式破解社區(qū)治理難題。太原市金剛里社區(qū)“楊蓉警務室”是太原市公安局首批以個人名字命名的警務室。2010年，民警楊蓉親手創(chuàng)辦的“楊蓉網上警務室”在全市率先上線運行，成為平安社區(qū)建設的“千里眼”“順風耳”。太原市金剛里社區(qū)總面積0.24平方公里，是20世紀80年代建成的一個開放型社區(qū)，素有“難干、難管、難防”之稱。就是這樣一個“三難”社區(qū)變成了公安部部長都“點贊”的“零上訪、零發(fā)案”社區(qū)。金剛里社區(qū)能夠保證連續(xù)27年“零上訪”“零非訪”，就在于推行了“活化賦權，多方聯動”的社區(qū)法治化建設。依托警務室這個平臺，和駐社區(qū)法官、檢察官配合，發(fā)動社區(qū)治安志愿者成立了聯調室，多方聯動化解矛盾糾紛，逐步形成了堅持“抓早、抓小、抓苗頭”和“以情感人，以理服人，人性化調解”的工作特點。太原市迎澤區(qū)2019年成立了迎澤區(qū)矛盾糾紛多元調解中心，迎澤區(qū)人民法院主動融入黨委領導下的綜合治理。廟前人民法庭入駐迎澤區(qū)矛盾糾紛多元調解中心，運用科技支撐，為群眾化解矛盾糾紛提供一站式服務，實現訴調無縫對接。太原市小店區(qū)親賢社區(qū)堅持黨建引領、多元參與的社區(qū)治理原則，以法治文化化解基層矛盾，筑牢基層治理的支撐點，由律師團隊和小巷管家共同組建“法治診所”，社區(qū)成立“和事佬調解室”，將發(fā)生在社區(qū)內的各種矛盾化解在萌芽狀態(tài)，實現了以法治方式指導和化解矛盾和糾紛。

（二）太原市社區(qū)治理法治化面臨的現實困境

社區(qū)治理法治化的核心是要實現社區(qū)居民的依法自治，太原市社區(qū)法治化建設雖然開辟和創(chuàng)新了許多治理模式，但就整體來說，法治化建設仍處于摸索階段，許多方面存在短缺和不完善，主要表現在：

1.頂層設計不足，法治障礙依舊存在。從國家層面來講，盡管出臺了很多社區(qū)治理的相關法律法規(guī)和規(guī)章條例，但從太原市地方實際實施的情況來看，仍然存在法律障礙。國家雖然對于難以適應當前需求的法律法規(guī)做了立法層面的修改，例如2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了修改《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，但所制定的內容依舊是原則性的，實際操作存在困難。各個地方在工作中也制定了一些較為詳細的地方性法規(guī)，但很多領域還是存在立法空白，很難規(guī)范社區(qū)治理各個方面。太原市在這方面的立法也存在滯后問題。2021年的《太原市城鄉(xiāng)社區(qū)治理促進條例》開啟了社區(qū)治理法治化的新道路，為社區(qū)“賦權”，激活社區(qū)自治功能；為社區(qū)“減負”，推動社區(qū)善治進程，對共建共治的有成效的模式予以立法上的確認，但依舊存在有空白之處，特別是物業(yè)管理這一方面的問題尚未納入到法治軌道。

2.社區(qū)治理中的行政化傾向明顯。目前，很多社區(qū)還是被作為行政體制的附屬和街道辦事處的再派出機構，承接政府管理重心下移的各類行政工作多達百余項。除此之外還要應對需要上報的各種臺帳、報表、檢查、評比、各部門各類調查統(tǒng)計，以及政府各職能單位下派的其他任務，導致多數社區(qū)居委會存在行政事務多、服務功能弱化的問題，影響了自治功能發(fā)揮。社區(qū)居委會不僅承擔著社區(qū)公共服務職責，還承擔著社會救助、養(yǎng)老服務、就業(yè)服務等服務。從治理主體上講，單靠基層居民自治組織或政府，都無法有效滿足居民日益增長的服務需求，社區(qū)功能的行政化傾向，財政上的不獨立，帶來的問題是社區(qū)治理中的主體多元化程度的不高，自治組織發(fā)育不全，很難做到法治、德治和自治的“三治融合”。

3.社區(qū)治理中的法治功能發(fā)揮不足。按照我國現行的機制，有相當一部分法治工作是在社區(qū)中進行的，例如社區(qū)矯正、民間調解、法治宣傳等，主要是依靠社區(qū)的法治功能的發(fā)揮進行工作的開展。但在實際工作中，這一部分功能并沒有充分體現出來。例如，社區(qū)矯正是將犯罪分子置于社區(qū)進行教育改造的一種非監(jiān)禁刑，根據社區(qū)矯正制度的規(guī)定，對于犯罪較輕、社會危害較小的犯罪人員置于社區(qū)進行教育改造，以期社區(qū)能充分發(fā)揮其法治功能，使犯罪分子能改過自新，再次服務社會，同時也能促進社區(qū)法治建設的良好發(fā)展。目前太原市社區(qū)矯正這一項職能，社區(qū)的參與度并不高，大多還是依賴于司法行政部門，停留在對人員的分類劃定上，即對被矯正人員以特殊人群進行管控，工作處于被動之中，教育感化職能沒有體現。這樣不利于社區(qū)服刑人員的改造和教育，社區(qū)力量參與社區(qū)矯正工作面臨主觀上的障礙。此外，社區(qū)治理法治功能體現不足還反應在法治宣傳上，社區(qū)法治宣傳手段單一，流于形式，工作中重量不重質，很難調動居民參與，并且社區(qū)法治宣傳隊伍專業(yè)化程度也普遍不高，普法效果事倍功半，沒有給民眾留下深刻的印象，無法達到法治宣傳的效果。

四、健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的實現路徑

提升社區(qū)治理法治化的水平對于推進全面依法治國、貫徹習近平法治思想有著重要的作用。針對目前社區(qū)治理法治建設當中存在的問題，需要從制度、主體、意識、人才等幾個方面來進行解決。

（一）以制度建設為重點

對社區(qū)治理法治化的推進，離不開對制度環(huán)境的建設，制度的建設是根本層面的建設。強化制度建設，首先要進一步完善相關法律法規(guī)體系，為社區(qū)治理法治化的進一步推進創(chuàng)造條件。我國制定施行的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》是我國目前城市社區(qū)治理所遵循的主要法律。但是，經過一定的時間跨度，往往存在一定的無力。這就要求在法律法規(guī)的層面，在進一步厘清政府、社會、居民等各主體在治理當中的職能的方面，為法治化提供基礎的制度保障。

（二）清晰各主體權利義務關系

治理的理念要求政府、街道、社區(qū)、居民、社會組織等多主體的廣泛參與，共同解決問題。在推進社區(qū)治理法治化的過程當中也是如此。要在法治化的路徑上繼續(xù)推進，需要各主體在各自的能力范圍之內分工合作，協同解決。在這個過程當中，不存在某一主體占到絕對主導的地位，而是各主體共同參與、共同解決。在未來的發(fā)展過程當中，就要推進社區(qū)治理朝著去行政化的目標向縱深推進，同時進一步理清政府、社區(qū)、物業(yè)等主體之間的相關關系，理清職責權限，在社會利益和經濟利益之間取得平衡，從而提升社區(qū)行政效率，有力推進社區(qū)治理法治化的工作。就太原市而言，深入踐行《太原市城鄉(xiāng)社區(qū)治理促進條例》第二十二條，“市、縣（市、區(qū)）人民政府應當依法制定縣（市、區(qū)）政府部門、街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府權責清單?？h（市、區(qū)）人民政府應當組織制定居（村）民委員會承擔社區(qū)工作事項清單、協助政府的社區(qū)工作事項清單以及社區(qū)工作事項負面清單，切實減輕居（村）民委員會工作負擔?！?/p>

（三）提升社區(qū)干部和居民運用法治思維解決問題的能力

在具備相關的法律法規(guī)完備的條件之外，要想持續(xù)深入推進社區(qū)治理不斷在法治軌道上發(fā)展，還要讓社區(qū)當中的干部和居民將法治思維根植到意識深處，真正運用法治的思考模式去分析和解決具體的問題。在社區(qū)干部方面，首先要加強法治教育，提升他們的法律素養(yǎng)，這能夠直接提升社區(qū)治理的法治水平。在居民方面，可以在社區(qū)內進行經常性的法治宣傳教育，提高其意識和觀念，運用發(fā)放傳單、新媒體和網格員宣傳教育等方式方法，營造普法用法的良好環(huán)境。再次，在社區(qū)之內組織經常性的法律服務，進一步建設與律師、法院的合作關系，形成良性互動的局面，形成制度機制。進一步充分建設社區(qū)矯正制度，重視教育感化職能的運用，在實踐中發(fā)揮更大法治作用。

（四）加強社區(qū)法治人才隊伍培育

一切制度的執(zhí)行，一切精神的貫徹，歸根結底還是要靠人，這是制度執(zhí)行水平的軟性影響因素。社區(qū)治理法治化的新要求也對更為專業(yè)和龐大的人才隊伍提出了更高要求。要切實提升基層法治人才的能力和素質，在社區(qū)工作者招錄、培訓、考核的各個階段都體現對法治素養(yǎng)的重視，同時，加強社區(qū)律師隊伍的建設。在法學教育的層面，以習近平法治思想為指導，培育踐行中國特色社會主義法治道路的優(yōu)秀人才，為社區(qū)治理法治化輸送源源不斷的新鮮血液。

社區(qū)治理法治化是基層治理的重要內容和重要方面，對于我們推進全面依法治國工作實效的提升以及推進國家治理能力和治理體系的現代化都具有著重要的意義。面對問題與不足，我們還需要從諸多方面去推進，讓太原市以及全國的社區(qū)治理法治化工作都能不斷持續(xù)健康發(fā)展。