□ 何 憲

改革開放以來，國家不斷下放權(quán)力，搞活事業(yè)單位。事業(yè)單位的工資實際上形成了兩層分配關(guān)系：第一層是國家與單位的分配關(guān)系，這個關(guān)系決定了事業(yè)單位用于工資收入分配的總量；第二層是事業(yè)單位內(nèi)部分配關(guān)系，這個關(guān)系決定單位內(nèi)部不同人員收入分配。國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系是一種很特殊的關(guān)系，在不同時期有不同體現(xiàn)形式。事業(yè)單位工資制度改革的一個重要內(nèi)容就是處理好國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系。

一、國家與事業(yè)單位分配關(guān)系概述

（一）國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的含義

事業(yè)單位是從事公共服務(wù)的國家機構(gòu)。一般說來，國家舉辦的公共服務(wù)機構(gòu)是由國家直接確定工作人員的工資，即國家制定不同行業(yè)、不同職務(wù)、不同人員的工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)，公共服務(wù)機構(gòu)人員享受相應(yīng)的工資待遇。市場經(jīng)濟國家的公共服務(wù)機構(gòu)是這樣，計劃經(jīng)濟下的事業(yè)單位也是這樣。因此，從公共管理學(xué)理論來看，不存在所謂的國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系，只存在國家與事業(yè)單位工作人員的分配關(guān)系。在我國，國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系是在改革開放的特定時期形成的。這種關(guān)系形成后，把國家直接確定工作人員的工資的辦法，改變?yōu)閲掖_定單位的工資總額或績效工資總額，由單位再把這個工資總額或績效工資總額分配到個人，由一次分配變?yōu)榱硕畏峙洹＜吹谝淮畏峙涫菄遗c事業(yè)單位的分配，第二次分配是事業(yè)單位的內(nèi)部分配。

我們所說的國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系，不同于國家與企業(yè)的分配關(guān)系。經(jīng)濟學(xué)家厲以寧提出的企業(yè)三次分配理論，把通過市場實現(xiàn)的收入分配稱為“第一次分配”，把通過政府調(diào)節(jié)而進行的收入分配，稱為“第二次分配”，把個人自愿在習(xí)慣與道德的影響下把可支配收入的一部分或大部分捐贈出去，稱為“第三次分配”。企業(yè)的分配關(guān)系涉及與國家的關(guān)系、與投資者的關(guān)系、與勞動者的關(guān)系，是一種比較復(fù)雜的關(guān)系。事業(yè)單位是國家所屬的機構(gòu)，它的資產(chǎn)是國家的，它所獲得的收入也是國家的，且大多數(shù)的事業(yè)單位如義務(wù)教育學(xué)校也沒有什么收入，不存在企業(yè)的第一次分配的問題，因此也談不上企業(yè)的第二次分配和第三次分配。國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系，只涉及國家與事業(yè)單位工作人員的關(guān)系，只是這個工資收入通過單位來進行分配，相比企業(yè)來說比較簡單。但一些有經(jīng)營收入的事業(yè)單位，把多少收入用于職工的工資獎金分配，與國有企業(yè)工資收入分配面臨的問題很相似。

我們所說的國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系，也不同于計劃經(jīng)濟時期國家對事業(yè)單位下達的工資總額計劃。計劃經(jīng)濟下事業(yè)單位的工資總額管理，并沒有把工資的分配權(quán)交給事業(yè)單位，在管工資總額的同時也確定了工資標(biāo)準(zhǔn)，因此，沒有形成二次分配的格局。而市場經(jīng)濟下的事業(yè)單位工資總額或績效工資總額管理，目的是搞活事業(yè)單位的內(nèi)部分配，調(diào)動事業(yè)單位工作人員的積極性。因此，改革開放后事業(yè)單位有部分或全部的二次分配權(quán)。計劃經(jīng)濟時期，國家對工資的管理，主要就是制定工資標(biāo)準(zhǔn)和下達工資總額兩大手段。制定工資標(biāo)準(zhǔn)是主要手段，下達工資總額是輔助手段。

事業(yè)單位與國家的分配關(guān)系需要把握三點。一是事業(yè)單位的分配不是一個嚴(yán)格意義上的獨立單位的分配，而是國家這個大的用人單位的內(nèi)部分配。事業(yè)單位是國家的單位，事業(yè)單位工作人員是國家聘用的人員。因此，事業(yè)單位收入不是面向市場的收益關(guān)系，而是國家對不同事業(yè)單位的績效考核關(guān)系。如果把國家比作一個大公司，那么，不同的事業(yè)單位就如同總公司下面的分公司，或者總公司內(nèi)部的不同部門。在國家這個大公司里的事業(yè)單位，有的可能面向市場，有的不直接面向市場。但即使是面向市場的事業(yè)單位，他們的收益也并不就是這個單位的，因為他們的資產(chǎn)是國家的。如同一個企業(yè)集團的分公司，他們從市場取得收入，但資產(chǎn)并不是他們的，他們從市場取得的收入應(yīng)當(dāng)屬于總公司。二是事業(yè)單位是國家的公共服務(wù)機構(gòu)，公共服務(wù)是事業(yè)單位考核的最重要指標(biāo)。在一定的發(fā)展時期，由于國家財力不足，對事業(yè)單位創(chuàng)收采取了支持和鼓勵的政策，但是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，公共服務(wù)機構(gòu)要更多地體現(xiàn)公益性。三是在事業(yè)單位這個大概念下，不同的事業(yè)單位情況差別很大。有的純粹是公益服務(wù)沒有任何收費項目，有的屬于公共服務(wù)但收取一定的成本或服務(wù)費，有的帶有公共服務(wù)性質(zhì)，但和其他服務(wù)機構(gòu)一樣收取服務(wù)費。因此，需要甄別不同事業(yè)單位的性質(zhì)，確定其與國家的不同分配關(guān)系。

（二）國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的重要性

（1）處理國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系，重點是確定事業(yè)單位人員經(jīng)費支出的總規(guī)模。我國事業(yè)單位有工作人員2700 多萬，其工資福利支出，主要是由財政負擔(dān)。國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系直接影響到國家財政用于人員經(jīng)費支出的規(guī)模。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國人力資源社會保障年鑒》公布的數(shù)據(jù)，從1988年到2017年的30年間，我國國有事業(yè)單位工資總額占當(dāng)年財政收入比重在13%～23%浮動，這么多的財政收入用于事業(yè)單位工作人員工資，不加強管理肯定是不行的。在30年間，不同年份之間事業(yè)單位工資總額占當(dāng)年財政收入比重相差10%，高的年份比低的年份多出77%，這是驚人的差別。這一差別清楚地說明了加強事業(yè)單位工資總額管理在整個國家經(jīng)濟管理中的重要性。

（2）處理國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系，實質(zhì)是確定事業(yè)單位工作人員的工資水平。事業(yè)單位的工作人員是國家公職人員，事業(yè)單位的工資水平應(yīng)當(dāng)由國家來確定。這和勞動力市場上的雇主確定雇傭人員的工資是一個道理?，F(xiàn)在這個道理沒變，只是方法變了。國家是一個大的用人單位，在計劃經(jīng)濟條件下，實行集中統(tǒng)一管理，直接確定這個大的用人單位每一類人員的工資。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境發(fā)生變化了，直接由國家確定每一類人員的工資收入，單位沒有分配權(quán)就無法調(diào)動職工積極性，特別是一些事業(yè)單位有了市場獲得的收入，面臨可以把多少收入用于分配的問題，這需要新的辦法來確定。因此，處理國家與事業(yè)單位的關(guān)系，就是如何確定事業(yè)單位的工資總額，實際上就是確定事業(yè)單位的工資水平。只是這種確定工資水平的辦法間接化了，先確定的是單位的工資總額，然后再形成事業(yè)單位每個職工的工資水平。

（3）國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系，核心是處理好不同事業(yè)單位的工資收入關(guān)系。國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系，涉及收入分配的公平。由于事業(yè)單位的績效工資總額確定方法不一樣，不同地區(qū)、不同事業(yè)單位的績效工資總額差別很大。國家與單位分配關(guān)系的處理，直接影響不同地區(qū)、不同單位的工資關(guān)系，直接關(guān)系到事業(yè)單位收入分配的合理性。曾經(jīng)有過一段時間，國家對事業(yè)單位實行放權(quán)政策，沒有及時建立相應(yīng)調(diào)控和管理制度，導(dǎo)致創(chuàng)收能力不同的單位收入差距急劇拉大，收入分配不合理的問題變得十分突出。設(shè)置績效工資總額管理制度，根據(jù)不同性質(zhì)、不同行業(yè)、不同情況的事業(yè)單位形成不同工資總額的確定方法，有利于形成合理的工資關(guān)系。

（三）國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的幾種類型

由于事業(yè)單位的種類很多，涉及的領(lǐng)域很廣，不同的事業(yè)單位的經(jīng)費來源也是不同的，有的來自行政性的收費，有的來自公共服務(wù)、有的來自財政撥款，但不管事業(yè)單位的經(jīng)費是從哪里來的，國家對其舉辦的事業(yè)單位的工資進行管理都是必要的、名正言順的。事業(yè)單位是國家舉辦的公共服務(wù)機構(gòu)，無論在什么時期，國家總會對事業(yè)單位的工資進行某種方式的管理，根據(jù)不同時期的要求，處理國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系。歸納起來，大致可以分為以下幾類。

（1）直接確定型。即國家直接把工資分配到事業(yè)單位工作人員，單位基本或完全沒有工資收入分配權(quán)。這是計劃經(jīng)濟時期國家對事業(yè)單位工資管理的主要方式。現(xiàn)在大家認(rèn)為，國家直接確定單位每類人的工資，不利于調(diào)動事業(yè)單位工作人員的積極性，因為國家不了解每個人的情況，直接確定工作人員的工資肯定無法調(diào)動工作人員的積極性。其實問題并不完全是這樣。如果單位能真正做到自主用人，國家直接確定工資，也完全能調(diào)動職工的積極性。即國家確定單位有多少崗位，不同的崗位是多少薪酬，但每個人的崗位聘用和崗位晉升是單位根據(jù)職工的能力和表現(xiàn)來確定，這也能激勵職工努力工作。西方市場經(jīng)濟國家的公職人員大都是國家直接確定工資標(biāo)準(zhǔn)。

（2）完全自主型。即國家完全不對事業(yè)單位的工資收入分配提出要求，由事業(yè)單位自己進行管理。事業(yè)單位的資產(chǎn)是國家資產(chǎn)，國家完全不管理事業(yè)單位的工資是不正常的。因此，這種類型只是在特殊情況下出現(xiàn)，如在21 世紀(jì)初收入分配秩序混亂時期曾經(jīng)出現(xiàn)過，那些年基本上是單位只要有錢就可以發(fā)，發(fā)多少、怎么發(fā)，國家沒有嚴(yán)格的規(guī)定，完全由事業(yè)單位自主。另外，在真正的法人治理結(jié)構(gòu)建立起來后，在事業(yè)單位的理事會或董事會中，有各個方面利益的代表，形成單位決策時的自我約束，也可以實現(xiàn)事業(yè)單位完全自主，但那就不是現(xiàn)在意義上的事業(yè)單位了。

（3）固定工資總額管理型。即把單位的工資總額確定后就不再變化，工資總額的部分分配完全交給單位自己確定。這種類型主要出現(xiàn)在早年實行的工資總額包干制度中，即根據(jù)相關(guān)政策核定年度工資總額后，由事業(yè)單位包干使用，增加人員不增工資總額，減少人員不減工資總額，節(jié)余留用，包干后工資總額的使用國家不再干預(yù)。這樣可以鼓勵單位少用人，單位還可以根據(jù)貢獻大小來進行工資收入的分配?，F(xiàn)在的義務(wù)教育學(xué)校及大多數(shù)基層事業(yè)單位的績效工資總額是隨著公務(wù)員的相關(guān)政策變動的，與單位績效考核無關(guān)，也屬于這種類型。

（4）浮動工資總額管理型。即工資總額仍然由國家確定，但工資總額是浮動的。所謂工資總額浮動，就是將工資總額與單位的績效掛鉤，根據(jù)績效考核結(jié)果，確定單位可用于內(nèi)部分配的工資總額，內(nèi)部分配由單位自主進行。不同的單位、不同的績效考核結(jié)果，工資總額的數(shù)量不同。這種類型主要是在建立績效工資制度后部分事業(yè)單位實行，其中，大部分是有經(jīng)濟收入的單位，沒有經(jīng)濟收入根據(jù)綜合績效考核來確定工資總額的比較少。

二、國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的發(fā)展

新中國成立后，逐步形成了事業(yè)單位的管理制度和工資制度。在不同的時期，在不同的工資制度下，國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系呈現(xiàn)不同的特點，大致可以分為四個時期。

（一）計劃管理時期（1949—1977年）

在計劃經(jīng)濟體制下，國家對事業(yè)單位工資實行集中、統(tǒng)一管理。國家通過工資標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的工資政策，確定事業(yè)單位各類人員的工資。為了更好地控制全國的工資總量，國家還下達工資總額計劃。工資總額計劃逐級下達到每一個單位。工資計劃與制定工資標(biāo)準(zhǔn)一起，構(gòu)成計劃經(jīng)濟下的工資管理制度。這一時期國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的特點是，與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，國家直接確定事業(yè)單位工作人員的工資，單位沒有工資分配權(quán)。

新中國成立后，通過一系列調(diào)整和改革，國家統(tǒng)一了全國的工資制度。從20 世紀(jì)50年代起，國家制定每一個行業(yè)、每一類人員工資標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時不同行業(yè)、不同種類的人員的工資標(biāo)準(zhǔn)達100 多種。同時，國家制定具體的工資政策，規(guī)定具備什么條件享受什么工資級別，在什么情況下可以晉升工資級別。國家不僅制定工資標(biāo)準(zhǔn)，也統(tǒng)一了全國的津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)。不允許地方、部門未經(jīng)批準(zhǔn)建立津貼補貼。

計劃經(jīng)濟體制對工資的管理，除了制定工資標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)的政策外，還實行工資總額計劃管理制度。工資總額計劃是國民經(jīng)濟計劃的組成部分，每年由國家計劃委員會根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的總體要求，在上一年度工資總額的基礎(chǔ)上，考慮新增加的用工和工資水平的增長，確定本年度的工資總額，然后逐級下達，形成各地區(qū)、各部門和各個單位的工資總額計劃。為了加強對工資總額計劃實施的控制，國家還建立了工資基金管理制度。所謂工資基金管理，是在工資總額計劃的基礎(chǔ)上，在銀行開工資基金專戶，銀行根據(jù)工資基金計劃支付各個單位的工資。1959年12月由國家計委、勞動部、財政部、人民銀行發(fā)布的《關(guān)于制發(fā)〈關(guān)于工資基金管理試行辦法〉的通知》，明確了工資基金管理的基本要求，正式建立起工資基金管理制度。

這一時期，國家通過制定工資標(biāo)準(zhǔn)和工資政策直接確定每一類人員的工資，不存在事業(yè)單位對工資總額進行二次分配的問題。事業(yè)單位只是國家工資政策的執(zhí)行者，各個事業(yè)單位的工資工作，主要是準(zhǔn)確領(lǐng)會國家工資政策，嚴(yán)格執(zhí)行國家工資政策。單位沒有分配自主權(quán)，事業(yè)單位工作人員的業(yè)績和貢獻，可能可以通過職務(wù)晉升間接影響工資，但單位沒有根據(jù)工作人員業(yè)績和貢獻大小來直接進行工資獎金分配的權(quán)力。

（二）改革開放初期（1978—1993年）

改革開放后，隨著整個國家各項改革不斷推進，事業(yè)單位的工資收入分配也出臺了一些新措施。為了調(diào)動干部職工的積極性，在基本工資外，事業(yè)單位開始實行獎金制度。獎金制度實施，改變了計劃體制下對工資的全部的、直接的、嚴(yán)格的管理，形成了新的國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系。這一時期國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的特點，是在繼續(xù)實行原有的計劃管理辦法的同時，根據(jù)新的形勢和新的問題探索新的管理辦法。

改革開放初期，恢復(fù)獎金制度是打破長期以來工資分配平均主義邁出的第一步。最初的獎金是允許單位在增收節(jié)支的資金中拿出一部分用于職工的獎勵。1979年北京全市846 個自收自支和差額預(yù)算的事業(yè)單位中，實行獎勵制度的有225 個，占26%，享受獎勵制度的職工62100 多人，占全市自收自支和差額預(yù)算單位職工總數(shù)的54%，其中，在自收自支單位中，有一半以上的單位，80%以上的職工都享受了獎勵制度。據(jù)全市38 個試點單位的統(tǒng)計，1979年通過增收節(jié)支增加收入354.6 萬元，從中為職工發(fā)獎金113.9 萬元，平均每人每月獎金額4.85 元，實發(fā)獎金額占增收節(jié)支總額的32%。[1]這說明最初對獎金的管理是比較嚴(yán)格的、有效的。

但是很快一些單位就突破了增收節(jié)支的要求，有的把結(jié)余的經(jīng)費全部用于發(fā)放獎金，有的甚至挪用其他資金來發(fā)放獎金，后來還出現(xiàn)了自行發(fā)放津貼補貼和發(fā)放實物等一系列問題，國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系出現(xiàn)了過去沒有遇到過的新情況。從20 世紀(jì)80年代初起，國務(wù)院和相關(guān)部委不斷發(fā)文，制止亂發(fā)獎金行為，希望通過行政手段，解決國家和事業(yè)單位分配關(guān)系出現(xiàn)的新問題。這里僅列出主要的文件，包括：1981年1月16日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于正確實行獎勵制度、堅決制止濫發(fā)獎金的幾項規(guī)定》。1982年7月29日，勞動人事部、國家計委、國家經(jīng)委、財政部發(fā)出《關(guān)于加強獎金管理，嚴(yán)格控制獎金發(fā)放的通知》。1984年12月28日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于堅決制止事業(yè)單位濫發(fā)獎金、補貼和實物的通知》。1985年4月17日，財政部發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制各級行政機關(guān)、事業(yè)單位上半年發(fā)放獎金的緊急通知》。1987年1月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《財政部、勞動人事部關(guān)于嚴(yán)格控制發(fā)放各種補貼、津貼和制止自行提高退休待遇問題報告的通知》。

與此同時，國家強化行政手段，加強對獎金的管理。一是強化計劃管理。利用計劃管理系統(tǒng)，在原來的工資總額計劃外，另行專門給各地區(qū)各部門下達獎金總額控制數(shù)。各地區(qū)、各部門通過層層分解，形成各個單位的獎金總額控制計劃，要求獎金控制計劃和工資計劃一樣嚴(yán)格執(zhí)行。二是加強工資基金的管理。強化事業(yè)單位工資基金管理制度，用《工資基金管理手冊》對獎金發(fā)放進行約束。事業(yè)單位必須統(tǒng)一使用人事部、中國人民銀行印發(fā)的《手冊》，憑《手冊》到開戶銀行支取工資資金。但這一時期各地發(fā)展差異加大，情況比較復(fù)雜，國家工資總額計劃的適應(yīng)性和約束力逐步下降。同時，很多單位獎金的資金來源是創(chuàng)收的現(xiàn)金收入，工資基金管理制度的約束效果也很有限。

這一時期還探索了新的處理國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的方法，這就是用征稅的辦法對事業(yè)單位發(fā)放獎金數(shù)額進行控制。允許事業(yè)單位在一定額度內(nèi)發(fā)放獎金的政策出臺后，對獎金發(fā)放數(shù)量的控制一直沒有很好的辦法，盡管政府的關(guān)于禁止濫發(fā)獎金的文件一個接著一個，但控制的實際效果不盡如人意。在這樣的情況下，國家出臺了對事業(yè)單位征收獎金稅的辦法。1985年9月20日，國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位獎金稅暫行規(guī)定》，規(guī)定要求，企業(yè)化管理的事業(yè)單位獎金總額超過3 個月基本工資的、差額撥款事業(yè)單位獎金總額超過2 個月基本工資的、全額撥款事業(yè)單位獎金總額人均超過核定限額的，都需要繳納獎金稅。此后幾年，有關(guān)部門相繼出臺關(guān)于事業(yè)單位獎金稅的相關(guān)文件，如1986年5月財政部發(fā)布的《關(guān)于對高等院校征收資金稅幾個問題的補充通知》，1987年3月財政部、國家科委《關(guān)于對科研單位征收獎金稅問題的通知》，1988年3月財政部《關(guān)于放寬獎金稅免稅限額的通知》等。用獎金稅處理國家與事業(yè)單位分配關(guān)系，是改革計劃經(jīng)濟體制過程中一次重要探索。稅收的特點是帶有強制性，既然行政性的辦法效果不佳，那就采用法律和經(jīng)濟的辦法，允許單位可以超過國家的獎金標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，但超過的部分必須繳納獎金稅，這使得超發(fā)獎金的單位付出相應(yīng)的經(jīng)濟代價，通過這個辦法抑制獎金增長。用稅收的辦法來處理國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系是一個大膽的探索，但對公共機構(gòu)采取征稅的辦法來抑制工資獎金不合理增長并不符合市場經(jīng)濟的一般做法。稅收是國家面對全社會的一個管理手段，而獎金發(fā)放是國家單位的內(nèi)部管理問題。因此，從1988年國家征收個人收入調(diào)節(jié)稅開始，事業(yè)單位獎金稅開始逐步淡出。實際上實行這一制度的時間大概只有5年左右，是一個處理國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的過渡性措施。

（三）放權(quán)搞活時期（1993—2008年）

黨的十四大確定了社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，對事業(yè)單位在市場經(jīng)濟條件下怎么定位、怎么改革，有了新的認(rèn)識。這一時期事業(yè)單位工資管理的特點是放權(quán)搞活，除了基本工資由國家統(tǒng)一確定外，國家對事業(yè)單位的工資干預(yù)較少，是國家與事業(yè)單位分配關(guān)系一個非常寬松的時期。

1993年國家提出了事業(yè)單位改革，要根據(jù)市場經(jīng)濟體制的要求及事業(yè)單位的性質(zhì)、職能，特點和人才成長的規(guī)律，走“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的路子，這也成為1993年工資制度改革的指導(dǎo)思想。這次工資制度改革文件規(guī)定，“根據(jù)事業(yè)單位特點和經(jīng)費來源的不同，對全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業(yè)單位，實行不同的管理辦法。全額撥款單位執(zhí)行國家統(tǒng)一的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，在工資構(gòu)成中，固定部分為70%，活的部分為30%。這些單位在核定編制的基礎(chǔ)上，可實行工資總額包干，增人不增工資總額，減人不減工資總額，節(jié)余的工資，單位可自主安排使用。差額撥款單位，按照國家制定的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，在工資構(gòu)成中，固定部分為60%，活的部分為40%。差額撥款單位，根據(jù)經(jīng)費自給程度，按照國家有關(guān)規(guī)定，實行工資總額包干或其他符合自身特點的管理辦法，促使其逐步減少國家財政撥款，向經(jīng)費自收自支過渡。自收自支單位，有條件的可實行企業(yè)化管理或企業(yè)工資制度，做到自主經(jīng)營，自負盈虧”。[2]

工資中有了活的部分，對調(diào)動事業(yè)單位的積極性發(fā)揮了明顯的作用。但是怎么才能對活的部分進行管理，是處理國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的一個新問題，也是前一個時期如何對獎金發(fā)放進行控制問題在新工資制度下的延續(xù)。工資改革文件提出了總額控制的辦法：“國家對津貼按規(guī)定比例進行總額控制，并制定指導(dǎo)性意見，各單位根據(jù)本單位的實際情況，在國家規(guī)定的津貼總額內(nèi)，享有分配自主權(quán)。”但是在放權(quán)搞活的大的形勢下，津貼總額控制的指導(dǎo)性意見一直未能出臺，對活的部分如何進行有效管理的制度也沒有建立起來。在這樣的情況下，很多事業(yè)單位開始還嚴(yán)格按30%—40%活的比例要求來發(fā)放，但由于沒有具體控制措施，一些創(chuàng)收條件好的單位很快就突破了文件的要求，其他單位也開始想方設(shè)法提高單位經(jīng)濟收入，并用各種名目增加收入，活的部分的占比限制大都被突破。經(jīng)過一段時間，事業(yè)單位的工資收入基本處于無約束狀態(tài)，各種津貼、補貼、補助、獎金、加班費、交通費，通信費五花八門，應(yīng)有盡有。同時，事業(yè)單位工作人員的工資與單位的收入建立了直接的聯(lián)系，有行政性收費項目的、國有資產(chǎn)占有量大的，有國家品牌的、技術(shù)服務(wù)力量強大的事業(yè)單位，其創(chuàng)收能力強，工資收入逐步提高，而沒有創(chuàng)收能力的或創(chuàng)收能力弱的單位提高收入則十分困難，不同事業(yè)單位的收入差別拉大，事業(yè)單位工作人員工資收入對其所在單位創(chuàng)收能力的依賴越來越強。這種狀況對事業(yè)單位工資收入造成了深遠的影響，直到現(xiàn)在，單位的創(chuàng)收能力仍然是影響所在單位工作人員收入的一個重要因素。

這一時期有關(guān)部門對處理國家與事業(yè)單位分配關(guān)系也進行了一些探索和嘗試。一是工資總額同經(jīng)濟效益掛鉤。1995年4月國家人事部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈有條件的事業(yè)單位工資總額同經(jīng)濟效益指標(biāo)掛鉤暫行辦法〉的通知》，提出：“一般單位掛鉤的經(jīng)濟效益指標(biāo)，主要采用實現(xiàn)稅利、實現(xiàn)利潤、工資稅利率、工資利潤率等作為掛鉤指標(biāo)。少數(shù)經(jīng)批準(zhǔn)實行復(fù)合掛鉤單位的經(jīng)濟效益指標(biāo)，除選擇實現(xiàn)稅利、實現(xiàn)利潤指標(biāo)外，還可選擇銷售收入、收匯額等作為掛鉤指標(biāo)?！盵3]二是工資總額包干使用。1997年10月人事部、財政部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于進一步推進事業(yè)單位工資總額包干試點工作的指導(dǎo)意見〉的通知》，提出：“實行工資總額包干管理的基本原則是：在執(zhí)行國家制定的事業(yè)單位工資制度的基礎(chǔ)上，將工資總額包干與事業(yè)單位經(jīng)費包干（或預(yù)算執(zhí)行情況）相結(jié)合，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定核定年度工資總額，增人不增工資總額，減人不減工資總額，節(jié)余留用，超支抵扣，單位包干使用，享有單位內(nèi)部工資分配自主權(quán)。內(nèi)部分配中要貫徹按勞分配原則，進一步打破平均主義，做到責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一?！盵4]這兩種辦法的試驗都很有意義，但當(dāng)時采用這兩種方法的事業(yè)單位并不多。特別是面上的其他事業(yè)單位活的部分實際放開，這兩種方法也沒有實行多長時間就停止了。

這一時期前半段，國家還繼續(xù)向各地區(qū)、各部門下達工資總額計劃。但從事業(yè)單位工資管理的實踐看，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，指導(dǎo)性計劃逐步取代了指令性計劃，工資總額的計劃管理手段的效力明顯下降。文件規(guī)定的不同事業(yè)單位活的部分在工資中的比例也沒有實際的約束力，實際上形成了“有錢多發(fā)沒錢少發(fā)”的局面。2001年國家停止向各省區(qū)市、各部門下達工資計劃，全國的工資計劃管理體制完成歷史使命。此后，由人事部給中央單位下達工資計劃又持續(xù)了幾年。但給中央單位下達的工資計劃已經(jīng)不再具有約束意義，各個單位之所以還需要工資計劃，是因為這一時期，對事業(yè)單位法人已經(jīng)開始征收所得稅，凡是在下達的工資計劃內(nèi)發(fā)放的工資，就計入成本，超過工資計劃發(fā)放的工資，就用利潤來支付。所以，這個階段向中央單位下達的，已經(jīng)不是原來意義上的工資總額計劃了。

（四）績效工資總額管理時期（2009年至今）

2006年的工資制度改革，在事業(yè)單位建立起了崗位績效工資制度。2009年績效工資制度正式實施，以績效工資制度建立為標(biāo)志，國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系進入一個新的時期。在放棄了多年對事業(yè)單位進行工資總額管理之后，又在績效工資總額的名目下恢復(fù)了工資總額的管理。這一時期國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系的特點是，基本工資繼續(xù)用傳統(tǒng)的工資標(biāo)準(zhǔn)管理辦法，績效工資則探索新的管理辦法。

2006年工資制度改革出臺后，基本工資由崗位工資和薪級工資組成，這兩部分都是由國家制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的政策，各事業(yè)單位只需按這個標(biāo)準(zhǔn)和政策予以落實，這是幾十年來沒有變的傳統(tǒng)做法。績效工資是新工資制度的一個特點。績效工資主要體現(xiàn)工作人員工作業(yè)績和實際貢獻，是事業(yè)單位收入分配中活的部分，各單位在核定的績效工資總量內(nèi)依據(jù)本單位職工的工作業(yè)績和貢獻大小自主分配。績效工資不能像基本工資那樣全國制定統(tǒng)一的個人績效工資標(biāo)準(zhǔn)，那樣就無法按績效進行分配了。因此績效工資制度只能把績效工資的總量下達給事業(yè)單位，由事業(yè)單位按個人績效來進行分配。這次改革后，不僅新的工資制度的名稱叫崗位績效工資制，而且績效工資在整個工資中的比重相當(dāng)大。因此，績效工資成為這一時期處理國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的重點。

新的績效工資制度實質(zhì)上是1993年工資制度中活的部分的延續(xù)，也就是說2006年工資制度改革的基本思想，與1993年工資制度改革的基本思想是一致的，即事業(yè)單位的工資分配要搞活。但是新的績效工資制度與1993年的工資制度在兩個方面有很大的不同。一是定位不同。這個工資活的部分，1993年工資制度稱為津貼，而津貼本意是指補償職工在特殊條件下的勞動消耗及生活費額外支出的工資補充形式，應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)時把工資中活的部分定位為津貼是不準(zhǔn)確的。新的工資制度則把活的部分稱為績效工資，強調(diào)了績效工資應(yīng)當(dāng)與事業(yè)單位以及單位工作人員的績效相聯(lián)系，這個定位就完全不一樣，明確了工資活的部分的目的就是要調(diào)動事業(yè)單位及其工作人員的積極性。二是管理不同。1993年的工資制度曾有過對活的部分進行總量管理的考慮，但由于種種原因沒有實施。鑒于1993年工資制度對活的部分出現(xiàn)的失控問題，新的績效工資制度一實施就采取了嚴(yán)格的總額管理制度，即一個單位的績效工資總額是上級下達的，單位的績效工資發(fā)放必須控制在下達的績效工資總額之內(nèi)，超過下達的績效工資總額，屬于違規(guī)行為，相關(guān)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要受到處分。

看起來新的績效工資總額管理制度與已經(jīng)廢止了的原工資總額計劃很類似，但實際上差別非常大。第一，它不是整個工資總額，而是工資中的績效工資部分。基本工資部分國家只進行工資標(biāo)準(zhǔn)管理，不納入工資總額之中。第二，它不是從上到下制定和下達的，而是針對每一個事業(yè)單位來“核定”的，而影響 “核定”的因素很復(fù)雜，既有當(dāng)?shù)貙κ聵I(yè)單位績效工資的政策，也有對不同事業(yè)的實際情況的考慮，還有事業(yè)單位討價還價的談判能力。第三，更為重要的是，績效工資制度全面實施幾乎與中央的八項規(guī)定的貫徹落實要求同步，這為績效工資總額的嚴(yán)格實施提供了十分有利的條件，很多地方把核定下達的績效工資總額作為審計巡視單位工資福利發(fā)放是否違規(guī)的依據(jù)，大幅度提高了績效工資總額管理的嚴(yán)肅性。與前一個時期相比，這一時期國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系有明顯的變化，這就是通過績效工資總額的審核下達，控制住了收入分配的無序狀態(tài)，調(diào)整國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系力度前所未有地得到了加強。

績效工資總量核定，對每一個單位實施績效工資，以至對單位的整個工資收入水平來說，都是一個至關(guān)重要的因素。因此，這一時期國家和事業(yè)單位的分配關(guān)系，突出體現(xiàn)在績效工資總額的確定上。由于在設(shè)計績效工資制度時和實施績效工資制度前，對如何確定績效工資總量缺少深入的研究，制度實施后盡管也做了很多的探索和嘗試，但對績效工資總量的研究和核定，卻始終沒能找到一個大家認(rèn)可的科學(xué)辦法。一般的做法是，以公務(wù)員的規(guī)范津貼補貼水平為基礎(chǔ)，根據(jù)不同類型的事業(yè)單位確定一定的浮動比例，分別下達不同的績效工資總額。各地也積極探索與經(jīng)濟效益和社會效益掛鉤的方法，根據(jù)不同事業(yè)單位的特點，確定若干經(jīng)濟效益和社會效益指標(biāo)，然后把績效工資總額與這些指標(biāo)掛鉤。目前如何科學(xué)地確定績效工資總額，仍然在繼續(xù)探討和研究的過程中。

三、國家與事業(yè)單位分配關(guān)系現(xiàn)狀與問題

從國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系來看，崗位績效工資制屬于國家直接確定工資標(biāo)準(zhǔn)和工資總額管理相結(jié)合的類型。在這一制度下，基本工資及艱苦邊遠津貼和其他一些崗位津貼的標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整是由國家統(tǒng)一確定的，而績效工資則由國家確定總額，內(nèi)部分配由事業(yè)單位自主確定。這一時期績效工資總額的確定成為國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系的核心和重點。

（一）績效工資總額的基本性質(zhì)的探討

績效工資制度中的績效工資有兩重含義。一是對工作人員的激勵，使做得多的、做得好的工作人員得到更多的報酬。二是對單位的激勵，使各項工作開展得好的單位得到更多的工資總額。在講整個工資制度時，我們常常講第一層含義的績效工資較多，因為這確定了工資制度的特點和屬性；但在實際操作時，第二層含義的績效工資更加重要，因為它關(guān)系到如何確定事業(yè)單位可以用于分配的績效工資總量。我們的績效工資制度如果只有第一重含義，那么就屬于處理國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的第三種類型，即固定工資總額管理型。如果也有第二重含義，那么就屬于處理國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的第四種類型，即浮動工資總額管理型。那么，2006年工資制度改革有沒有設(shè)計對單位的績效考核并在考核的基礎(chǔ)上確定單位績效工資總額的內(nèi)容呢？

2006年工資制度改革時，對事業(yè)單位工資制度改革有兩個文件，一個是《人事部、財政部關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》，文件對績效工資的表述是：“績效工資主要體現(xiàn)工作人員的實績和貢獻。國家對事業(yè)單位績效工資分配進行總量調(diào)控和政策指導(dǎo)。事業(yè)單位在核定的績效工資總量內(nèi)，按照規(guī)范的程序和要求，自主分配?！睆倪@個表述看，對事業(yè)單位職工進行考核的基礎(chǔ)上發(fā)放績效工資的要求是明確的，但對單位沒有提出在績效考核的基礎(chǔ)上確定工資總額的要求，只是用了“核定”這個比較含糊的詞。第二個文件是《人事部、財政部關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實施辦法的通知》，文件提出：“事業(yè)單位績效工資總量應(yīng)結(jié)合單位公益目標(biāo)任務(wù)完成情況和績效考核結(jié)果核定。對公益目標(biāo)任務(wù)完成好、考核優(yōu)秀的事業(yè)單位，適當(dāng)增加績效工資總量；對公益目標(biāo)任務(wù)完成不好、考核較差的事業(yè)單位，相應(yīng)核減績效工資總量。對知識技術(shù)密集、高層次人才集中的事業(yè)單位，核定績效工資總量時可給予適當(dāng)傾斜?！睆倪@一文件的表述看，績效工資總量與目標(biāo)任務(wù)和考核情況是相關(guān)的。但是，這里的目標(biāo)任務(wù)和考核，僅強調(diào)了公益目標(biāo)任務(wù)情況，沒有包含經(jīng)濟效益，而提了一個綜合的績效考核結(jié)果。

2006年工資制度改革后，績效工資分三步來實施，并分別下發(fā)了三個文件。第一個文件是《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部、財政部、教育部義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資指導(dǎo)意見的通知》，文件提出：“績效工資總量暫按學(xué)校工作人員上年度十二月份基本工資額度和規(guī)范后的津貼補貼水平核定。其中，義務(wù)教育教師規(guī)范后的津貼補貼平均水平，由縣級及以上人民政府人事、財政部門按照教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的原則確定。績效工資總量隨基本工資和學(xué)校所在縣級行政區(qū)域公務(wù)員規(guī)范后津貼補貼的調(diào)整相應(yīng)調(diào)整。”在具體核定績效工資總量相關(guān)條文中，也沒有這方面的要求：“在政府人事、財政部門核定的績效工資總量內(nèi)，學(xué)校主管部門具體核定學(xué)校績效工資總量時，要合理統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)同一縣級行政區(qū)域義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY水平大體平衡。對農(nóng)村學(xué)校特別是條件艱苦的學(xué)校要給予適當(dāng)傾斜。”因此，從政策規(guī)定來看，沒有要求義務(wù)教育學(xué)校的績效工資總額與對義務(wù)教育學(xué)校的績效考核建立聯(lián)系。

第二個文件是《人力資源社會保障部、財政部、衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效工資的指導(dǎo)意見的通知》（人社部發(fā)〔2009〕182 號），文件提出：“縣級以上人力資源社會保障、財政部門綜合考慮單位類別、人員結(jié)構(gòu)、崗位設(shè)置、事業(yè)發(fā)展、經(jīng)費來源等因素，核定本級政府有關(guān)部門所屬公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位的績效工資總量。在人力資源社會保障、財政部門核定的績效工資總量內(nèi)，單位主管部門核定所屬公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位的績效工資總量，并報同級政府人力資源社會保障、財政部門備案。公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資總量核定后，原則上當(dāng)年不作調(diào)整。確因機構(gòu)、人員和工作任務(wù)發(fā)生重大變化等特殊情況需要調(diào)整的，須報同級人力資源社會保障、財政部門批準(zhǔn)。”從文件的表述看，核定公共衛(wèi)生基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位的績效工資總量時，要求考慮單位類別、人員結(jié)構(gòu)、崗位設(shè)置、事業(yè)發(fā)展、經(jīng)費來源等因素，但沒要求考慮對單位績效考核的結(jié)果。因此，文件沒有要求公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生的績效工資總量與單位的考核相聯(lián)系。

第三個文件是《關(guān)于深化事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的意見》，文件要求，“各地綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、財力狀況、物價消費水平、城鎮(zhèn)單位在崗職工年平均工資水平、公務(wù)員規(guī)范后的津貼補貼水平等因素，合理確定本地績效工資總體水平。根據(jù)合理調(diào)控事業(yè)單位收入水平差距的需要，確定當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位本年度績效工資水平控制線，各事業(yè)單位績效工資水平原則上不得高于控制線。各級人力資源社會保障、財政部門綜合考慮相關(guān)因素，核定本級政府直屬及各部門所屬事業(yè)單位的績效工資總量，對不同類型事業(yè)單位探索實行不同的績效工資總量管理辦法。事業(yè)單位主管部門核定所屬各事業(yè)單位的績效工資總量。事業(yè)單位發(fā)放績效工資不得突破核定的總量”。這段話可以解讀出以下幾個意思：第一，關(guān)于績效工資總量由地方政府確定，中央政府不負責(zé)總量的確定工作，只提出原則要求。第二，允許不同的事業(yè)單位績效總量有差別，但是績效工資水平高的單位，也不能超過地方政府確定的水平控制線。第三，可以對不同類型事業(yè)單位探索實行不同的績效工資總量管理辦法。從前兩點看，似乎事業(yè)單位的績效工資總量與單位績效沒有什么關(guān)系。但從第三點看，又給事業(yè)單位績效工資總量管理方式留下了空間，也可以探索實行把績效工資總量與單位績效聯(lián)系起來的制度。

由此可見，對績效工資總額是否與事業(yè)單位的績效掛鉤，相關(guān)文件對不同的事業(yè)單位是有不同的考慮和不同的規(guī)定的。也就是說，固定工資總額管理型和浮動工資總額管理型都在績效工資制度的考慮范圍內(nèi)。這使得事業(yè)單位的工資管理呈現(xiàn)出以前未曾有過的復(fù)雜性，給合理確定不同事業(yè)單位的績效工資總額的工作帶來相當(dāng)?shù)碾y度。

（二）各地對事業(yè)單位績效工資總額管理的方式

改革文件對績效工資總額的定性比較寬泛，對績效工資總額實行定額管理和浮動管理都是政策允許的；同時，績效工資制度的實施和管理，都交給各級政府，績效工資水平、績效工資總量的管理方法都由地方政府負責(zé)。在實施績效工資的過程中，各地根據(jù)本地的實際情況，不斷進行探索，形成了不同的事業(yè)單位績效工資總額的審批方式，主要有以下幾種。

1．根據(jù)事業(yè)單位的類別劃分確定

從2011年開始的事業(yè)單位分類改革，把現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對從事公益服務(wù)的，又把不能或不宜由市場配置資源的劃為公益一類；把確保公益目標(biāo)的前提下向市場提供相關(guān)服務(wù)收益按規(guī)定執(zhí)行的，劃為公益二類。很多地區(qū)即按照這個類別劃分，來對不同的事業(yè)單位進行績效工資總額管理。比如，《江蘇省直其他事業(yè)單位績效工資實施辦法》規(guī)定：對省直其他事業(yè)單位采取分類設(shè)置控高線的辦法進行管理，承擔(dān)行政職能和從事公益服務(wù)一類的其他事業(yè)單位，控高線為基準(zhǔn)線水平的120%;從事公益服務(wù)二類的其他事業(yè)單位，控高線為基準(zhǔn)線水平的150%；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的其他事業(yè)單位，控高線為基準(zhǔn)線水平的200%。

2．根據(jù)資金來源的不同劃分確定

多年來，根據(jù)資金來源的不同和財政撥款所占比重的大小，財政把事業(yè)單位劃分為全額撥款、差額撥款和自收自支三個類別。雖然事業(yè)單位分類改革的類別已經(jīng)實施，但事業(yè)單位的分類改革后確定的各個事業(yè)單位的類別，并沒有改變資金來源的情況。編辦按事業(yè)單位性質(zhì)的劃分和財政按資金來源的劃分，是不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，按單位性質(zhì)劃分和資金來源的劃分并不完全吻合。公益一類單位并不等于全額撥款單位，公益二類也并不等于差額撥款單位。因此，有的地區(qū)在審批績效工資總額時，采用的還是按經(jīng)費來源方式進行分類。如河南省《關(guān)于省直事業(yè)單位實施績效工資的意見》規(guī)定，無事業(yè)收入的財政全額撥款事業(yè)單位，績效工資總量按績效工資基本水平核定；有事業(yè)收入的財政全額撥款事業(yè)單位，績效工資總量按績效工資基本水平的1.3 倍以內(nèi)核定；財政補助事業(yè)單位，績效工資總量按績效工資基本水平的1.5 倍以內(nèi)核定；自收自支事業(yè)單位，績效工資總量按績效工資基本水平的2 倍以內(nèi)核定。

3．根據(jù)行業(yè)劃分確定

建立市場經(jīng)濟體制后，事業(yè)單位的工資開始分化，因此，與市場經(jīng)濟接軌的做法就是，把事業(yè)單位的工資水平與市場相關(guān)行業(yè)的工資水平銜接起來。上海進行了這方面的探索。上海把所有事業(yè)單位分為5 大類，21 小類，選擇了具有代表性的四個因素，并采用加權(quán)平均法來確定不同行業(yè)的收入水平。一是國際行業(yè)收入水平，二是上海市事業(yè)單位行業(yè)收入水平，三是全國行業(yè)收入水平，四是上海市行業(yè)收入水平。在此基礎(chǔ)上，確定了“4411”的權(quán)重比例，即國際行業(yè)收入水平占40%，本市事業(yè)單位行業(yè)收入水平占40%，全國行業(yè)收入水平占10%，上海市行業(yè)收入水平占10%。在分析歷史數(shù)據(jù)，參考國外行業(yè)工資關(guān)系的基礎(chǔ)上，確定行業(yè)工資水平。把這個行業(yè)工資水平作為核定不同行業(yè)事業(yè)單位工資總額的基礎(chǔ)。

4．根據(jù)統(tǒng)一的績效工資標(biāo)準(zhǔn)來確定

一些地方實施績效工資時，根據(jù)公務(wù)員的規(guī)范津貼補貼水平，制定出了統(tǒng)一的事業(yè)單位各類崗位績效工資標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)和單位的人數(shù)及崗位或職務(wù)結(jié)構(gòu)，計算出各單位的績效工資總額并下達。由于績效工資標(biāo)準(zhǔn)是公開的，每一個職務(wù)的人員都知道自己的績效工資應(yīng)當(dāng)是多少，因此實行這種辦法的地方，很多單位沒有按要求建立績效工資分配的制度，而是按地方政府制定的績效工資標(biāo)準(zhǔn)，把績效工資直接分配給了事業(yè)單位工作人員，績效工資只是一個名，績效工資不是按績效來分配，而是按職務(wù)來分配，實際就是地方發(fā)放的職務(wù)工資。這就使得績效工資的確定方式與基本工資的確定方式完全一樣了，只不過基本工資標(biāo)準(zhǔn)是國家確定的，而績效工資標(biāo)準(zhǔn)是地方政府確定的。制定統(tǒng)一績效工資標(biāo)準(zhǔn)的這種方式在區(qū)縣比較普遍，一些地市的部分事業(yè)單位也采用這種辦法。

（三）目前績效工資總額管理存在的問題

1．績效考核與績效工資總額分離

績效工資應(yīng)當(dāng)是基于績效考核基礎(chǔ)之上的工資，特別是浮動型績效工資總額管理更應(yīng)當(dāng)是這樣，把單位的績效工資總額確定建立在對單位的績效考核基礎(chǔ)之上。但是，很多單位的績效考核與績效工資是分離的。也就是說，績效考核大家很重視，績效工資大家也很重視，但是，績效考核的結(jié)果與績效工資是沒有關(guān)系的?？冃Э己烁懔艘惶字笜?biāo)體系，很全面，考核很認(rèn)真，但是考核結(jié)果與績效工資總額的下達沒有關(guān)系，無論考核結(jié)果是什么，績效工資總額還是按原有的辦法下達。教育部門對高校的考核、衛(wèi)生部門對公立醫(yī)院的考核，大都沒有與績效工資總額聯(lián)系起來。比如，貴州省對高校的考核辦法，四川對省直公立醫(yī)院的考核，都有完整的考核指標(biāo)體系，也進行了非常認(rèn)真的考核，但是考核結(jié)果與績效工資總額沒有建立直接的聯(lián)系。為什么會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象呢？

首先，對高校或公立醫(yī)院的全面考核，是行業(yè)主管部門進行的，而績效工資總額是人社部門和財政部門核定的。行業(yè)主管部門和工資主管部門的關(guān)注點不完全一樣，職責(zé)也不一樣，用行業(yè)主管部門的全面考核來確定事業(yè)單位的工資總額，還有很多問題沒有解決。比如有的考核指標(biāo)的總量，可能就是直接針對領(lǐng)導(dǎo)班子的，但如果領(lǐng)導(dǎo)班子的工作出現(xiàn)差錯，考核成績不高，就要降低整個事業(yè)單位的績效工資總額，使領(lǐng)導(dǎo)班子之外的普通工作人員的工資受到影響，這可能不是很恰當(dāng)。

其次，即使是考核指標(biāo)需要整個單位的職工來共同努力，但行業(yè)部門對高?；蚬⑨t(yī)院的考核首先是對著領(lǐng)導(dǎo)班子的，而如何把對領(lǐng)導(dǎo)班子的考核壓力傳導(dǎo)到每一個員工，也是一個很大的問題。我們發(fā)現(xiàn)一些事業(yè)單位存在考核傳導(dǎo)機制不暢的問題。因此，在這種情況下，用這種考核指標(biāo)來確定整個高校或公立醫(yī)院的績效工資總額，確定單位績效工資水平，確實也不盡合理。

最后，行業(yè)主管部門的考核是全面考核，經(jīng)濟指標(biāo)只是其中一項，一般不放在重要的位置。而績效工資需要的績效考核，需要把經(jīng)濟考核放在重要位置，這樣考核結(jié)果優(yōu)秀的單位增加績效工資總額，才有錢來發(fā)放，否則就需要考核部門來增加績效工資所需資金劃撥，這是有難度的事。從目前各地的績效工資總額管理的實際情況來看，除了國家或當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一增加事業(yè)單位的工資待遇外，很少解決因為績效考核增加績效工資所需的資金，最多只是對領(lǐng)導(dǎo)班子的適當(dāng)獎勵。

2．核定績效工資總額缺少科學(xué)依據(jù)

績效工資總額直接決定績效工資水平的高低，決定職工工資水平的高低。因此，工資總額的核定對一個單位的職工工資水平至關(guān)重要。但是我們搞績效工資制度已經(jīng)十多年了，績效工資總額的核定還是缺少科學(xué)的方法?？冃ЧべY總額的核定實際上是兩個極端。一端是基本和單位的績效沒有關(guān)系，績效工資是通過與績效考核沒有關(guān)系的方法計算出來的；另一端是完全取決于單位的經(jīng)濟收入，績效考核實際演變成了經(jīng)濟收益的考核。績效工資總額與績效完全沒有關(guān)系，這就會使對個人的考核激勵難以落到實處，因為在總額既定的情況下，大家努力工作會攤薄每一考核分的分值?？冃ЧべY總額完全取決于單位的經(jīng)濟收入操作起來也很不簡單，經(jīng)濟收入看似比較好計量，但用經(jīng)濟收入來科學(xué)地核定事業(yè)單位的績效有很多因素需要考慮，處理得不好就會影響公平，因為單位的性質(zhì)不同、行業(yè)不同、國家投入不同等因素，同樣的努力，獲得的經(jīng)濟收入是不一樣的。

績效工資總額依據(jù)什么來核定既是一個理論問題，也是一個實際操作問題。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》明確要求，“在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。處理好市場工資與單位效益的關(guān)系”。中央文件專門提出從事公益服務(wù)的事業(yè)單位要處理市場工資與單位效益的關(guān)系，可見這是事業(yè)單位工資總額管理中一個需要高度重視的問題。目前各地確定事業(yè)單位的工資總額，一般以公務(wù)員規(guī)范津貼補貼為基準(zhǔn)，然后考慮不同類型（公益一類、公益二類、生產(chǎn)經(jīng)營類或全額撥款、差額撥款、自收自支）和單位的效益情況，市場工資的問題還沒有進入確定績效工資總額的考慮因素。上海的做法重視了不同行業(yè)的工資差別，但還不完全是市場工資。如何兼顧不同職業(yè)的市場工資水平和單位的經(jīng)濟效益，是一個尚未解決的問題。

3．績效工資總額指標(biāo)與資金來源兩張皮

績效工資與基本工資的資金來源不一樣?；竟べY調(diào)整，一般是由中央財政和地方財政提供所需要的資金來源。因此，國家在確定調(diào)整基本工資標(biāo)準(zhǔn)的時候，充分考慮財政的承受能力，反復(fù)進行測算，確保基本工資調(diào)整的支付。而績效工資由地方負責(zé)，績效工資所需要的資金各地做法差異很大。在很多情況下，地方績效工資水平的確定，只考慮水平的合理性，而沒有統(tǒng)籌發(fā)放績效工資的資金來源。這就形成了一個重要的新情況，即績效工資指標(biāo)與兌現(xiàn)績效工資所需要的資金成了兩張皮，績效工資總額指標(biāo)并不一定就是績效實際發(fā)放水平，相關(guān)部門下達的績效工資指標(biāo)變成了“糧票”，有了糧票還得需要資金才能實際發(fā)放績效工資，而資金來源問題又是由另外的制度及不同單位的創(chuàng)收能力來決定的，這就導(dǎo)致有的單位有“糧票”缺資金，而有的單位有資金缺“糧票”。

比如，高?？冃ЧべY總額是根據(jù)當(dāng)?shù)氐氖聵I(yè)單位績效工資的水平，再適當(dāng)考慮高校的特殊情況確定的，但和學(xué)校的財務(wù)狀況沒有聯(lián)系。高校的績效工資總額管理和所需要的資金的關(guān)系，就是“糧票”和“錢”的關(guān)系，有錢沒有糧票不行，有糧票沒錢也不行。對財務(wù)狀況好的學(xué)校，績效工資總額指標(biāo)是硬約束；對財務(wù)狀況不好的學(xué)校，錢是硬約束。鑒于高校是高層次人才集中的地方，高校的發(fā)展對當(dāng)?shù)氐娜瞬排囵B(yǎng)和經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義，很多地方對所屬高校采取了比較寬松的政策，在下達高校的績效工資總額指標(biāo)時，給予了適當(dāng)優(yōu)惠。但對相當(dāng)多的學(xué)校來說，這種優(yōu)惠很難享受到，因為大多數(shù)高校實際的績效工資水平，更多地是取決于學(xué)校的財務(wù)狀況，而不是績效工資總額指標(biāo)。

4．編內(nèi)外人員的績效工資采用不同管理方式

我國事業(yè)單位改革以來，用人方式出現(xiàn)了多種方式并存。從原來單一的事業(yè)單位固定職工，變?yōu)榱司巸?nèi)聘用、編外聘用、派遣制員工、臨時用工。目前，事業(yè)單位在編外用人已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，幾乎所有的事業(yè)單位都不同程度地存在編外用人，有的單位編外用人已經(jīng)占職工一半以上，非在編人員成為單位人員的主體。這種編內(nèi)編外人員并存的局面，為工資管理體制的績效工資總量核定帶來了問題。目前的事業(yè)單位工資管理是針對編內(nèi)人員的，編外用人屬于單位自己的行為，不適用國家為事業(yè)單位人員制定的工資政策。因此，國家給事業(yè)單位下達的績效工資總量，只包括編內(nèi)人員，不包括編外人員。編外人員的工資及津貼補貼和獎金采用另外的管理辦法。

在同一單位內(nèi)部，工資采取兩種管理體制，兩種管理辦法的做法，非常不利于事業(yè)單位的管理。我們知道，在實際運行中，很多單位的績效工資數(shù)量是根據(jù)各二級單位的績效考核計算出來的，二級單位是一個整體，不可能有編內(nèi)人員的績效和編外人員的績效之分，因此二級單位的績效工資肯定要把編外人員包括在內(nèi)。這就造成這些單位績效工資管理的復(fù)雜性，增加了有關(guān)部門審核績效工資總量的難度。因此很多地方對公立醫(yī)院的績效工資總量管理或者流于形式，無法進行實質(zhì)性的管理，或者搞得極其復(fù)雜，把各科室發(fā)放的每個人的績效工資除去聘用人員的部分，再把所有編內(nèi)人員的績效工資加在一起。編內(nèi)人員和編外人員在同一個單位，在同樣的崗位工作，但因身份不同，采用不同的工資管理方式，這為實現(xiàn)同工同酬帶來了障礙，也不利于事業(yè)單位的財務(wù)管理。

四、完善國家與事業(yè)單位分配關(guān)系的思考

國家與事業(yè)單位分配關(guān)系出現(xiàn)的問題，很多屬于改革過程中的問題，隨著事業(yè)單位分類改革的推進和國家對分配關(guān)系的進一步理順，很多問題會得到逐步解決。從目前的情況看，以下幾個問題在深化改革中需要注意。

（一）逐步形成規(guī)范的國家與事業(yè)單位分配關(guān)系

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我們在建立崗位績效工資制度時，對如何處理國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系重視不夠，對如何科學(xué)核定績效工資總額研究不夠、準(zhǔn)備不足。實施績效工資要確保公正公平，內(nèi)部分配解決的是事業(yè)單位內(nèi)部公平問題，而國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系涉及的是外部公平問題。十多年來績效工資實施過程中出現(xiàn)的問題，有內(nèi)部公平問題，也有外部公平問題，但更重要、更核心的是外部公平問題。內(nèi)部公平問題可以明確原則，加強指導(dǎo)，由單位自己去妥善解決。但外部公平問題，靠單位自己是無法解決的，必須由政府有針對性地采取措施，完善相應(yīng)的政策和制度。因此，如果要在堅持崗位績效工資制度的基礎(chǔ)上，深化事業(yè)單位工資制度改革，最重要的問題就是加強對如何處理好國家與事業(yè)單位關(guān)系的研究，不斷改進和完善績效工資總額的核定辦法。同時，要改變總額管理的概念和管理的范圍，將績效工資總額改為工資總額，將管理范圍改為包括編內(nèi)人員和編外人員的全體人員。在此基礎(chǔ)上，逐步形成規(guī)范的國家與事業(yè)單位的分配關(guān)系。

下一步改進國家與事業(yè)單位分配關(guān)系，可以考慮在對直接確定型、完全自主型、固定工資總額管理型和浮動工資總額管理型這四種類型進行完善和準(zhǔn)確定義的基礎(chǔ)上，分別把各事業(yè)單位與國家的分配關(guān)系劃入這四種類型進行規(guī)范管理。對直接確定型的單位，國家或地方政府要合理確定工資標(biāo)準(zhǔn)和績效工資標(biāo)準(zhǔn)，同時下放用人自主權(quán)，通過用人制度與工資制度相結(jié)合，有效調(diào)動工作人員積極性；對完全自主型的單位，要切實加強法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，建立真正能代表各方利益的理事會或董事會，形成工資收入分配等重大決策的自我約束能力；對固定工資總額管理型的單位，要在合理確定工資總額的基礎(chǔ)上，改進和完善績效考核制度，并根據(jù)績效考核的情況適當(dāng)獎勵；對浮動工資總額管理型的單位，要完善績效考核制度，選取符合單位特點的掛鉤指標(biāo)，形成工資總額與績效考核掛鉤的制度。經(jīng)過一段時間的探索和不斷總結(jié)完善，形成對每一類單位的規(guī)范性管理辦法。

（二）大多數(shù)事業(yè)單位不適合使用工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤的辦法

事業(yè)單位從事公共服務(wù)，以其活動的公益性為主要特征。而不恰當(dāng)?shù)剡M行工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤，會引導(dǎo)事業(yè)單位過分追求經(jīng)濟收入。因此，事業(yè)單位要謹(jǐn)慎使用工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤的辦法。

自搞活事業(yè)單位相關(guān)改革以來，事業(yè)單位的收入與事業(yè)單位工作人員的收入逐步建立了聯(lián)系，各種類型的事業(yè)單位都努力創(chuàng)收，從而提高本單位職工的收入。2006年工資制度改革后，只是對義務(wù)教育學(xué)校，國家規(guī)定“實施績效工資所需經(jīng)費，納入財政預(yù)算”，同時要求規(guī)范學(xué)校財務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于免除義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費等費用的規(guī)定，基本禁止了義務(wù)教育學(xué)校把工資與學(xué)校收入掛鉤的現(xiàn)象。但是其他事業(yè)單位工資仍然程度不同地與單位經(jīng)濟效益保持聯(lián)系。第一，核定的績效工資總額也只能在原來各單位經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上核定，也是對各個單位與經(jīng)濟效益掛鉤結(jié)果的認(rèn)可。第二，根據(jù)規(guī)定，其他事業(yè)“實施績效工資經(jīng)費，按單位類型不同，分別由財政和事業(yè)單位負擔(dān)”。要保證核定的績效工資總額能有足夠的資金來發(fā)放，各單位必須努力創(chuàng)收。第三，績效工資增長需要有資金保障，這也要求努力創(chuàng)收。因此，績效工資與經(jīng)濟效益的聯(lián)系并沒有被切斷。這就導(dǎo)致了很多事業(yè)單位仍然需要追求經(jīng)濟收益，把創(chuàng)收放在重要的位置。

嚴(yán)格意義上的公共部門，特點是公益性，他們提供的公共服務(wù)是政府的職責(zé)，即使收費也與單位工作人員的收入沒有關(guān)系。單位的經(jīng)濟收入高，也不能用于本單位員工的工資收入分配。由于歷史的原因，我國的事業(yè)單位情況比較復(fù)雜。從目前的情況看，事業(yè)單位的創(chuàng)收可以分為以下幾種情況。

第一類是通過服務(wù)獲得經(jīng)濟收入，但不需要提高經(jīng)濟收入的單位。這些單位具有行政性收費項目，或者是特殊的服務(wù)性項目，這是國家賦予事業(yè)單位的職能，代表國家來收取費用，主要包括注冊費、登記費、手續(xù)費、審驗費、審查費、簽證費等各種證照收費，檢驗費、檢測費、鑒定費、檢定費、認(rèn)證費、檢疫費等鑒定類收費，公務(wù)員考試、大中專招生考試、專業(yè)技術(shù)資格和執(zhí)業(yè)資格考試等考試類收費。這類事業(yè)單位我們是不能鼓勵其提高經(jīng)濟收入的。

第二類通過服務(wù)獲得經(jīng)濟收入，需要提高經(jīng)濟收入的單位。這些單位根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定，在向社會提供服務(wù)的同時，根據(jù)核定的價格標(biāo)準(zhǔn)收取服務(wù)費。這種類型單位的工作就是向社會提供有償公共服務(wù)，在公平競爭和不違背法律和相關(guān)規(guī)定的情況下，它的經(jīng)濟效益越好，它對社會的貢獻越大。經(jīng)濟收入高就意味它對社會提供的公共服務(wù)多，經(jīng)濟效益就是它為社會服務(wù)的成績。比如，出版社、報社，它的經(jīng)濟效益就是它為社會服務(wù)的成績。公立醫(yī)院和高等院校是否屬于這一類型有爭議，盡管從性質(zhì)上講，醫(yī)療衛(wèi)生和高等教育不能作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，但鑒于實際管理狀況，我們姑且把它們算到這一個類型。

第三類是沒有向社會提供服務(wù)職能，但被迫用各種辦法創(chuàng)收的單位。這些單位本來是為本部門內(nèi)部服務(wù)而設(shè)置的，沒有向社會提供服務(wù)的職能，但是從放權(quán)搞活開始，利用單位的人才、技術(shù)等相關(guān)條件，向社會提供各種類型的服務(wù)，以增加單位和職工的收入。實施績效工資后，這一類型的單位原有的創(chuàng)收已經(jīng)作為績效工資的基數(shù)，需要保持原有收入渠道；同時績效工資的增加，財政也沒有完全的資金保障，還必須繼續(xù)想辦法創(chuàng)收。很多政府所屬的研究機構(gòu)、信息中心、服務(wù)中心、培訓(xùn)中心等都屬于這種情況。他們建立時的定位和要求，就是為本部門服務(wù)，為機關(guān)的決策服務(wù)。但是在工資取決于單位創(chuàng)收的政策誘導(dǎo)下，被迫想方設(shè)法創(chuàng)收，有的甚至背離了設(shè)立這個機構(gòu)的宗旨，把為社會的服務(wù)即創(chuàng)收放在了首位，工作定位完全扭曲。

由此可見，廣泛建立事業(yè)單位職工收入與經(jīng)濟效益的聯(lián)系是錯誤的。三類單位中，只有第二類是可以考慮把工資與經(jīng)濟效益聯(lián)系起來的。在考核經(jīng)濟效益時，還需要考核其他因素，如穩(wěn)定、安全、符合國家政治的要求等，特別是作為事業(yè)單位并非純經(jīng)濟組織，需要把公益性的問題放在重要位置來考量。因此，從某種角度看，目前事業(yè)單位工資收入廣泛地與經(jīng)濟效益聯(lián)系，是改革過程中的過渡現(xiàn)象，需要在條件成熟時，逐步對不同類型的事業(yè)單位采取不同的方式來處理經(jīng)濟效益問題，改變事業(yè)單位盲目追求經(jīng)濟效益的做法。

（三）高度重視事業(yè)單位經(jīng)濟收益中的非公平競爭的因素

一是職能因素。事業(yè)單位的很多收入是職能帶來的，國家賦予這個職能才能收費，沒有這個職能就不可以收費。有的完全就是行使國家機關(guān)的權(quán)力，只是用了一個事業(yè)單位的牌子，而有的則完全沒有任何行政職能、行政權(quán)力。行政性的事業(yè)單位是不能把工資與經(jīng)濟收入掛鉤的，這點已經(jīng)明確。但很多并非行政性的事業(yè)單位，在職能中也帶有行政性質(zhì)的收費項目，這需要對事業(yè)單位的收入進行鑒別，把帶有國家賦予的特殊職能而收費的因素排除在外。

二是投資因素。事業(yè)單位都是國有資產(chǎn)，但有的單位國家投入大，國有資產(chǎn)多，有的單位國家投入小，國有資產(chǎn)少，這對創(chuàng)收的影響也是很大的。在企業(yè)，勞動的投入和資本的投入都需要回報，勞動投入要得到工資，資本的投入要得到利潤。否則，勞動不會投入，資本也不會投入。那么事業(yè)單位中國家的投資在分配中如何體現(xiàn)、應(yīng)該怎么體現(xiàn)？現(xiàn)在不管國家投入是多少，用同樣的方法把工資與經(jīng)濟收入掛鉤是不公平的。

三是品牌因素。有的單位扛著一個大牌子，比如說中國字頭的牌子，知名度高，市場信任，這些牌子的背后實際上是政府的信譽。有政府的信譽作為后盾，比起其他單位來說，創(chuàng)收自然相對容易得多。很多民間機構(gòu)很想和這些中國字頭的事業(yè)單位合作，實際上就是想利用這背后的政府信譽。也就是說，除了單位的有形資產(chǎn)外，真正的公平競爭，還需要把品牌等無形資產(chǎn)也要考慮進去。

四是壟斷因素。壟斷也是造成不合理收費的體制性原因。有的單位業(yè)務(wù)范圍很明確就是壟斷的，如血液中心，就是國家才能辦，其他人員或機構(gòu)不能辦；而有的是在競爭中處于優(yōu)勢地位，政府的支持，有政府背景對競爭的影響，如公立醫(yī)院、公立大學(xué)；有的是國有事業(yè)單位之間的競爭，別人進入不了，屬于壟斷競爭或不完全競爭，如出版社之間的競爭。壟斷性的單位創(chuàng)收也相對比較容易，其他完全競爭性的服務(wù)創(chuàng)收難度就大得多。

五是公益性服務(wù)問題。從理論上講，事業(yè)單位都是公共服務(wù)機構(gòu)，但從一個個具體的事業(yè)單位看，有的提供完全無償?shù)墓嫘苑?wù)比較多，但有的提供得比較少，有的甚至完全沒有提供公益服務(wù)，和其他營利性單位實行一樣價格的收費服務(wù)。如果把單位的收入與經(jīng)濟效益掛鉤，承擔(dān)不同公益性服務(wù)的單位怎么考慮？沒有公益性就不具有事業(yè)單位的基本特點，是不是就不應(yīng)按事業(yè)單位管理？

要真正建立起事業(yè)單位與經(jīng)濟效益掛鉤的制度，這些問題都需要認(rèn)真研究。對不同性質(zhì)的創(chuàng)收收入，應(yīng)當(dāng)采取不同的管理方式。比如，對行政性收費一般不應(yīng)和工資收入建立聯(lián)系；對有國家資產(chǎn)的包括有形資產(chǎn)和無形凈資產(chǎn)的都應(yīng)進行評估，在評估的基礎(chǔ)上，考核其資金利潤率；對壟斷性的收費，除收費外，要把服務(wù)量、滿意度等因素考慮進去；等等。通過這些不同的方法，剔除不合理的因素。只有這樣，工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤才能體現(xiàn)公平原則，獲得大家的認(rèn)可。

（四）探索工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤的科學(xué)方法

不可否認(rèn)，確實有一些事業(yè)單位比較適合采用工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤辦法。但掛鉤的經(jīng)濟效益指標(biāo)，不能簡單看經(jīng)濟收入或?qū)崿F(xiàn)的稅利，還應(yīng)考慮把資金利潤率、工資利潤率等作為掛鉤指標(biāo)。特殊的行業(yè)特殊情況，也可選擇銷售收入、服務(wù)量等作為掛鉤指標(biāo)。同時，還需要把社會效益作為考核指標(biāo)放在重要位置。上面我們談到，國家曾經(jīng)對事業(yè)單位工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤進行過探索，當(dāng)時考慮，對不同事業(yè)單位的工資水平主要通過不同的工效掛鉤浮動比例來調(diào)控。工效掛鉤浮動比例是指工效掛鉤單位工資總額隨經(jīng)濟效益指標(biāo)和社會效益考核指標(biāo)增減變動而浮動的比例系數(shù)或工資含量系數(shù)。經(jīng)濟效益指標(biāo)掛鉤浮動比例的審核，要考慮事業(yè)單位自身經(jīng)濟效益高低、潛力大小和人均稅利等實際情況，一般控制在1∶（0.3 ～0.7），社會效益考核指標(biāo)計提新增（減）效益工資的浮動比例系數(shù)一般為0.05（-0.05），最高不得超過1∶0.1（-0.1）。用現(xiàn)在的眼光看，無論是對經(jīng)濟效益和社會效益的并重，還是對浮動比例及范圍，當(dāng)時都研究得很深入、考慮得很細致，值得我們認(rèn)真研究和借鑒。

事業(yè)單位的工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤，需要把市場確定工資與單位經(jīng)濟效益確定工資有機結(jié)合起來。企業(yè)是在市場工資接軌的基礎(chǔ)上實行工資總額與單位經(jīng)濟效益掛鉤，而事業(yè)單位工資是未與市場工資接軌的基礎(chǔ)上實行工資總額與單位經(jīng)濟效益掛鉤。沒有市場化作為基礎(chǔ)的工資與經(jīng)濟效益掛鉤，工資沒有一個基準(zhǔn)，會出現(xiàn)過高或過低的問題；而有市場化作為基礎(chǔ)的工資與經(jīng)濟效益掛鉤，就不會偏離市場工資太多，有利于均衡各方利益。因此，事業(yè)單位首先需要確定不同行業(yè)的市場工資水平，在這個基礎(chǔ)上，再加入績效考核的因素。確定不同事業(yè)單位的工資收入水平，首先應(yīng)當(dāng)把社會不同職業(yè)的工資收入水平作為事業(yè)單位確定工資收入的基準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)考慮單位績效考核的因素，把市場工資和績效考核結(jié)合起來，形成不同事業(yè)單位的工資收入。

鑒于事業(yè)單位工資與經(jīng)濟效益掛鉤的難度和復(fù)雜性，可以不急于出臺全國性的規(guī)范辦法，而是讓各地區(qū)、各部門大膽去探索。實際上，各地在對不同事業(yè)單位進行績效工資總額管理的過程中，已試行了一些方法，取得了比較好的效果。比如，對工資所需資金大部分或全部來自單位收入的事業(yè)單位，一些地方采取把前三年的工資總額占單位總收入比重的平均數(shù)，作為確定單位經(jīng)濟收益與工資總額掛鉤指數(shù)的重要依據(jù)，雖然不能保證橫向公平，但至少在兼顧調(diào)動單位積極性和確保單位長遠發(fā)展方面，獲得了較好的效果。在沒有統(tǒng)一的理想掛鉤辦法之前，能使工資在經(jīng)驗數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上得到有效的控制。

（五）行政性和純公益性單位主要實行績效考核獎勵制度

對完全沒有經(jīng)濟收益的單位或者不能把經(jīng)濟收益作為考核指標(biāo)的單位，也應(yīng)當(dāng)把單位的績效考核與單位的工資收入分配聯(lián)系起來。當(dāng)然，這和工資與經(jīng)濟效益掛鉤是不一樣的，實際上是要建立基于對單位績效考核基礎(chǔ)上的激勵制度。這方面對公務(wù)員的管理已經(jīng)給我們提供了范例。公務(wù)員的績效考核，主要是考核單位或部門完成目標(biāo)任務(wù)情況，與該部門獲得的經(jīng)濟收益沒有關(guān)系。但考核的結(jié)果，仍然可以直接影響公務(wù)員的年終目標(biāo)考核獎的數(shù)量。沒有經(jīng)濟收益的事業(yè)單位，也可以借鑒公務(wù)員年終目標(biāo)獎的辦法，根據(jù)單位的職能職責(zé)，列出若干指標(biāo)進行考核，根據(jù)考核結(jié)果，劃分出若干獎勵檔次。

這些年來，政府和主管部門對事業(yè)單位管理不斷加強，對事業(yè)單位的考核已經(jīng)陸續(xù)開展起來，但是制度化、規(guī)范化和科學(xué)化都還不夠，對事業(yè)單位的考核仍然處于探索的過程中。一些地方對績效考核工作缺乏充分的認(rèn)識，重視程度不夠，考核缺乏一套完整的工作體系，從事績效考核的人員專業(yè)性不強，導(dǎo)致考核形式化，嚴(yán)重影響了考核質(zhì)量?，F(xiàn)有績效評估指標(biāo)也存在一定的局限性，如定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的選取不科學(xué)、考核標(biāo)準(zhǔn)不夠細化、評估流程不清晰等，這些都會影響績效考核制度效能的體現(xiàn)?？茖W(xué)的考核需建立起一套系統(tǒng)的績效管理體系，從績效評估的具體指標(biāo)到執(zhí)行的流程，都應(yīng)當(dāng)納入制度化的軌道。

要健全績效管理體系，對行政性和完全公益性的事業(yè)單位的績效考核大致可以分為考核履行職責(zé)為主、考核完成任務(wù)為主、考核服務(wù)數(shù)量為主、考核服務(wù)滿意度為主等多種類型，不同類型采取不同的考核方法。要完善考核指標(biāo)體系，將定性考核與定量考核相結(jié)合，注重公益目標(biāo)，兼顧業(yè)務(wù)目標(biāo)和黨建、安全、穩(wěn)定等方面的要求，突出行業(yè)單位特點。要強化績效考核監(jiān)督，績效考核制度的執(zhí)行離不開專門的監(jiān)督，健全審計監(jiān)督機制，使績效考核嚴(yán)格、嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確，避免一般化和流于形式。在這個基礎(chǔ)上，逐步建立起這類事業(yè)單位在績效考核基礎(chǔ)上的獎勵制度。