夏文貴

在地理區(qū)位上，邊境縣毗連國(guó)家邊界，置身邊境并直面他國(guó)。這種特殊的地理空間條件決定了在我國(guó)的縣級(jí)行政建制中，邊境縣是一種較為特別的縣域單元，同內(nèi)地縣或其他邊疆縣相比既有共性又有差異。如此一來(lái)，就不能完全按照一般縣域治理的邏輯來(lái)理解邊境縣及其治理的內(nèi)涵和特征。而現(xiàn)有縣域治理和地方治理的研究，在提供諸多啟發(fā)的同時(shí)，并不能為闡釋邊境縣及其治理提供完備的知識(shí)和邏輯支撐。與此同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)相關(guān)研究者并未關(guān)注到邊境縣及其治理的特殊性，更沒(méi)有形成專門性研究，即便部分涉及，也多內(nèi)涵于邊疆治理范疇或地方治理領(lǐng)域，無(wú)形之中遮蔽了邊境縣及其治理的獨(dú)特性。因此，對(duì)于“邊境縣如何治理”這個(gè)重要問(wèn)題，至今尚未得到很好的學(xué)理性解答。

系統(tǒng)探討邊境縣及其治理，是理解邊境及邊境治理的基本前提。作為國(guó)家疆域特殊而重要的組成部分，邊境是分屬于不同行政區(qū)域的，并要在一定的行政區(qū)劃基礎(chǔ)之上才能得以確認(rèn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效治理。在我國(guó)，縣在行政建制體系中所扮演的承上啟下角色規(guī)定了其是國(guó)家疆域治理的基礎(chǔ)性行政單元，也是邊境這個(gè)特殊區(qū)域治理的基本單元。進(jìn)一步說(shuō)，國(guó)家的邊境治理目標(biāo)和活動(dòng)，最終都要通過(guò)縣域治理形式來(lái)落實(shí)和完成。從這個(gè)邏輯上來(lái)理解，縣域不僅是國(guó)家上層與地方基層的連接點(diǎn)，同時(shí)也是國(guó)家與邊境的連接點(diǎn)，構(gòu)成了邊境治理的基本空間范圍和行政載體。因而，對(duì)于邊境地區(qū)的縣域治理的深入探究，同時(shí)也是對(duì)邊境治理形成全面把握和準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)的有效路徑及基本前提。

近年來(lái)，黨和國(guó)家決策層關(guān)于“治國(guó)必治邊”的論斷，“一帶一路”倡議的實(shí)施，黨的十九大報(bào)告首次關(guān)于“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”的宣示，黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”的強(qiáng)調(diào)等，把邊境及邊境治理在國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展中的地位前所未有地凸顯了出來(lái)。在此背景下，邊境縣及其治理的重要性和獨(dú)特性也隨之得以深刻凸顯。因此，基于這種現(xiàn)實(shí)與理論的雙重觀照，形成有關(guān)邊境縣及其治理的系統(tǒng)認(rèn)知，并提供有效的知識(shí)供給，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的及時(shí)回應(yīng)，就顯得十分緊要。

一、“邊”與“縣”：邊境縣的雙重屬性

簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，邊境縣是國(guó)家于沿邊地區(qū)設(shè)置的縣級(jí)行政區(qū)域。“中國(guó)文化特別注重正名。名既是對(duì)事實(shí)的概括，也是一種價(jià)值導(dǎo)向?！?1)徐勇：《基于中國(guó)場(chǎng)景的“積極政府”》，《黨政研究》2018年第5期。就其名而言，邊境縣首先是國(guó)家的一個(gè)縣級(jí)地方，具有一般縣域的基本內(nèi)涵和特點(diǎn)。但同時(shí)又要看到，邊境縣所轄有的地理空間范圍是國(guó)家的邊境地區(qū)——毗鄰國(guó)家邊界、直面他國(guó)。這種獨(dú)特的地理空間特質(zhì)決定了邊境縣是一種具有特定邊境意涵的縣域形態(tài)，并迥異于其他非邊境縣。因而，在我國(guó)的縣級(jí)行政建制單元中，邊境縣是一種同時(shí)兼有縣域?qū)傩院瓦吘硨傩缘奶囟h域單元，相較于內(nèi)地縣或其他邊疆縣，必然是既有共性又有差異。

(一)邊境治理的政區(qū)邏輯

中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家，疆域治理遵循著一種“大國(guó)”邏輯?！皣?guó)家本身占據(jù)著一個(gè)較大的地域范圍。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的有效治理，國(guó)家往往將全國(guó)劃分為若干個(gè)區(qū)域(事實(shí)上，許多國(guó)家本身就是在若干政治區(qū)域的范圍上建立起來(lái)的)，并在各個(gè)區(qū)域建立從屬于中央政府的地方政府?！?2)周平：《中國(guó)地方制度析論》，《江漢論壇》2013年第6期。我國(guó)國(guó)家疆域存在的地理區(qū)位、資源稟賦、歷史文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等差異，在空間上形成了突出的核心與邊緣、內(nèi)地與邊疆的二元性特點(diǎn)。而為了達(dá)成有效的疆域治理，國(guó)家通常會(huì)把整體疆域劃分為不同層級(jí)的行政區(qū)域，并以此為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)施“地方治理”。這樣一種制度安排，為確保把各具異質(zhì)性的疆域部分整合于統(tǒng)一的國(guó)家治理體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并由此形成了四級(jí)行政建制單元，包括省(區(qū))、市(地、州、盟)、縣(市、區(qū)、旗)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。

作為國(guó)家疆域特殊而重要的組成部分，邊境區(qū)域的治理同樣要通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一的行政區(qū)劃方式來(lái)進(jìn)行?，F(xiàn)代意義上的邊境，是伴隨國(guó)家主權(quán)領(lǐng)土體制的確立及國(guó)家之間的邊界劃分和區(qū)隔而建構(gòu)起來(lái)的，其構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家時(shí)代特有的政治地理空間現(xiàn)象，并有別于傳統(tǒng)意義上那種伴隨國(guó)家實(shí)力消長(zhǎng)而呈現(xiàn)盈縮變化的“邊陲”(3)高楊：《主權(quán)的地理之維——從領(lǐng)土屬性看中國(guó)民族國(guó)家之形成》，《歷史法學(xué)》2010年第3卷。概念。在空間形態(tài)上，“邊境與邊界存在的形態(tài)不同，邊界為‘線’，邊境為‘面’，即邊境是基于邊界線所劃定的一定的‘區(qū)域’”(4)吳羽：《邊境管理法律制度通義》，北京：法律出版社，2016年，第5頁(yè)?！，F(xiàn)實(shí)中，基于國(guó)家邊界而確定的邊境分屬于不同的行政區(qū)域，并要依托一定的行政建制來(lái)進(jìn)行治理。這意味著，邊境被納入一定的行政區(qū)劃后，就不僅具有了明確的區(qū)域范圍，而且也為邊境治理確定了現(xiàn)實(shí)的地方治理主體。而圍繞國(guó)家邊界這一參照標(biāo)準(zhǔn)，可以概括得出與國(guó)家行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)的不同空間意義的邊境：宏觀邊境，即轄有國(guó)家邊界的省級(jí)行政區(qū)域；中觀邊境，即轄有國(guó)家邊界的地市級(jí)行政區(qū)域；微觀邊境，即轄有國(guó)家邊界的縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)域。國(guó)家對(duì)邊境區(qū)域的治理活動(dòng)，就是依托這些行政建制單元在特定的行政轄區(qū)內(nèi)來(lái)展開(kāi)和完成的。

(二)邊境縣的“縣域”屬性

雖然，邊境縣置身國(guó)家疆域之最邊緣，處于國(guó)家政治鏈條之最遠(yuǎn)端，但其作為“縣”的政區(qū)屬性卻與內(nèi)地縣域是一致的。在這一點(diǎn)上，邊境縣同樣具有一般縣域的轄區(qū)范圍、政權(quán)要素、治理屬性和層級(jí)特點(diǎn)，“從縣級(jí)政治看，縣政承上啟下，是國(guó)家上層與地方基層、中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理、權(quán)力運(yùn)作與權(quán)力監(jiān)控的‘接點(diǎn)’部位；從縣域社會(huì)看，縣城是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中心與邊緣地帶的‘接點(diǎn)’部位”(5)徐勇：《“接點(diǎn)政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個(gè)分析框架及以若干個(gè)案為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2009年第6期。。簡(jiǎn)言之，作為邊境地區(qū)的縣級(jí)行政區(qū)，邊境縣首先是縣，具有一般縣域的基本特點(diǎn)，蘊(yùn)涵著突出完備的縣域?qū)傩?，于上承接了全面而直接的各?xiàng)治理任務(wù)，于下則直面著紛繁復(fù)雜的縣域社會(huì)問(wèn)題。對(duì)此，從邊境縣政府基本的組織架構(gòu)、制度體系安排、職能職責(zé)定位、政治運(yùn)行過(guò)程等可以看到，其同全國(guó)一般縣級(jí)政府單元具有高度的一致性。

(三)邊境縣的“邊境”屬性

邊境縣是轄有國(guó)家邊界的縣級(jí)政區(qū)，由于“邊”的場(chǎng)景預(yù)置及強(qiáng)大效應(yīng)，其在具有一般縣域特性的同時(shí)，還被賦予了獨(dú)具一格的邊境屬性。從治理客體來(lái)看，邊界、界標(biāo)、邊境通道、邊境禁區(qū)、邊民、跨界民族，以及跨境務(wù)工、跨境交往、邊境生產(chǎn)作業(yè)等，則形成了邊境地區(qū)縣域治理實(shí)踐中特有的問(wèn)題領(lǐng)域。此外，“地處邊境并由邊境地區(qū)基層政府參與治理的口岸、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、邊境貿(mào)易區(qū)、邊民互市貿(mào)易點(diǎn)等場(chǎng)所，又構(gòu)成了邊境縣域流通開(kāi)放的另外一番空間景象?！?6)孫保全：《中國(guó)陸地邊疆的區(qū)域性差異與差別化治理》，《新視野》2017年第5期。從治理主體來(lái)看，主要涉及邊境縣域中的一些特殊性治理結(jié)構(gòu)，如駐軍系統(tǒng)、邊境管理部門、邊防委員會(huì)、邊(跨)境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)等。同時(shí)，還包括一般的縣級(jí)政府部門要履行特殊的治邊功能，如外事、發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保、公安等部門，均負(fù)有一定的邊境管理與維護(hù)職責(zé)，并要參與相應(yīng)的管邊控邊治邊工作。

二、以縣治邊：邊境治理的縣域單元

所謂“以縣治邊”，就是以縣域?yàn)榛拘姓卧獊?lái)劃分和治理邊境。在我國(guó)現(xiàn)行的地方制度中，縣作為最基層且完整的一級(jí)行政單元，具有特殊的定位和治理意義。一方面，整個(gè)國(guó)土空間的治理，最終都要經(jīng)由縣來(lái)完成，縣域治理構(gòu)成了國(guó)家治理體系中基礎(chǔ)性的一環(huán)。另一方面，作為國(guó)家的窗口、門戶、通道、屏障，盡管邊境是疆域結(jié)構(gòu)中的一個(gè)特殊組成部分，但同樣要依托縣的制度機(jī)理、行政載體和治理功能，才能被納入統(tǒng)一性的國(guó)家治理體系之中?？h在邊境治理中的這種基礎(chǔ)性地位，是由其自身的性質(zhì)和特點(diǎn)所決定的。

(一)縣域及縣治的基礎(chǔ)性地位

在我國(guó)的政治體系中，縣的建制源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、意義非凡。正所謂“郡縣治，則天下治；郡縣安，則天下安。”而且在很長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，受國(guó)家治理權(quán)力、資源、技術(shù)、觀念的制約，官僚體系到縣這一層級(jí)便終止了?？h以下則由宗族、鄉(xiāng)紳等社會(huì)力量高度自治，這樣便形成了傳統(tǒng)治理體系中“皇權(quán)不下縣”的特點(diǎn)。到了現(xiàn)代，縣一方面延承了歷史上的制度傳統(tǒng)，另一方面則在國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中被逐漸賦予了新的意涵。

對(duì)此，誠(chéng)如有學(xué)者深刻洞悉的：“我國(guó)真正的基層政權(quán)應(yīng)該是縣級(jí)政權(quán)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)沒(méi)有司法權(quán)力，是不完整的，而縣級(jí)政權(quán)是最基層的完整政權(quán)；另一方面，縣的地域和人口比較適中，可以作為一個(gè)‘綜合體經(jīng)濟(jì)體’來(lái)較為平衡地發(fā)展經(jīng)濟(jì)和統(tǒng)籌財(cái)政，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則做不到這一點(diǎn)。因此，縣級(jí)政權(quán)才是我們國(guó)家直接面對(duì)民眾的基層完整政權(quán)”(7)于建嶸：《后稅費(fèi)時(shí)代：基層權(quán)力“懸浮”之憂》，《人民論壇》2010年第1期。。質(zhì)言之，縣域是一個(gè)集經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等諸要素于一體的完整社會(huì)，縣政也是最基層且完整的一級(jí)行政單元。甚至可以說(shuō)，縣域治理是完整意義上的“縮小版的國(guó)家治理”。與此相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于不是完整的一級(jí)地方政權(quán)，因此不能被視為完整的地方治理單位。作為國(guó)家權(quán)力在地方的直接代表，縣扮演著承上啟下的角色，處于頂層設(shè)計(jì)和基層治理之間的接點(diǎn)部位，一切國(guó)家意志和國(guó)家目標(biāo)的貫徹執(zhí)行最終都要以縣治為基礎(chǔ)，縣域善治是國(guó)家善治的基礎(chǔ)。

(二)邊境劃分中的縣域標(biāo)準(zhǔn)

在我國(guó)的行政體制下，縣域在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性地位決定了其同樣也是邊境這個(gè)特殊區(qū)域治理的基本單元，國(guó)家的邊境治理最終要通過(guò)縣域治理才能落地。因而，相對(duì)其他的地方層級(jí)來(lái)說(shuō)，邊境縣就構(gòu)成了國(guó)家邊境治理的直接行政載體和基本依托。一方面，作為現(xiàn)代國(guó)家特有的政治地理空間現(xiàn)象，邊境要?jiǎng)澐值揭欢ǖ男姓^(qū)劃之中，對(duì)其實(shí)施的治理活動(dòng)才能夠被具體化；反之，邊境及邊境治理將變得抽象和無(wú)法理解。另一方面，以縣級(jí)政區(qū)來(lái)界定和劃分邊境，是邊境治理實(shí)踐中的通行做法。在轄有邊界的省和地市級(jí)區(qū)域中，許多地區(qū)由于距離邊界較遠(yuǎn)，因而并不屬于嚴(yán)格意義上的邊境地方；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則由于不是具有完整政權(quán)建制的一級(jí)地方，為此理應(yīng)納入縣級(jí)政區(qū)范疇予以統(tǒng)一看待。相對(duì)而言，只有以縣域?yàn)閱挝粊?lái)認(rèn)定邊境才是恰當(dāng)適宜的。

從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，邊境縣便構(gòu)成了國(guó)家邊境治理的基本空間，涵蓋了完備的政權(quán)要素和邊境要素，是直接承續(xù)和對(duì)接國(guó)家邊境治理任務(wù)的基礎(chǔ)性行政單元。關(guān)于這一點(diǎn)，在具體的國(guó)家邊境治理實(shí)踐中不乏各種典型例證：中國(guó)與毗鄰國(guó)家簽訂的陸地邊境管理協(xié)定，就是以毗連雙方邊界的縣級(jí)政區(qū)范疇來(lái)認(rèn)定邊境；“興邊富民”行動(dòng)也是以140個(gè)陸地邊境縣及58個(gè)邊境團(tuán)場(chǎng)作為主要實(shí)施范圍；國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放若干政策措施的意見(jiàn)》，同樣是以縣作為基本單位來(lái)組織實(shí)施；9個(gè)邊境省區(qū)制訂出臺(tái)的“邊境管理?xiàng)l例”等地方性法規(guī)，也多以縣域來(lái)界定邊境。

(三)“以縣治邊”的內(nèi)涵及意義

以縣為基本單位，進(jìn)而通過(guò)縣域治理將邊境區(qū)域納入整體國(guó)家治理范疇，是國(guó)家進(jìn)行邊境治理的一般邏輯。因此，邊境縣作為承載國(guó)家邊境治理的基層主體，不僅直接擔(dān)負(fù)著自上而下的各項(xiàng)邊境治理任務(wù)，直面紛繁復(fù)雜的邊境現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且相應(yīng)地邊境縣治理則構(gòu)成了國(guó)家邊境治理的基本實(shí)踐形式和具體體現(xiàn)。這種以縣域?yàn)榛A(chǔ)來(lái)劃分和治理邊境的實(shí)踐范式，可以概括為“以縣治邊”模式，對(duì)于國(guó)家的邊境治理具有深刻而特別的意涵。

其一，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)邊境的主權(quán)管控。除邊界這條“線”而外，邊境地區(qū)的設(shè)縣建政，還蘊(yùn)涵著從縣域的“面”的維度來(lái)宣示國(guó)家主權(quán)、拱衛(wèi)國(guó)家領(lǐng)土安全的意義。這樣看來(lái)，于邊境這一特定區(qū)域設(shè)置和建立縣級(jí)政區(qū)，就不僅是國(guó)家進(jìn)行一般性地方治理的實(shí)踐要求或邏輯必然，同時(shí)還被賦予了深刻的主權(quán)意涵。換言之，邊境縣的治理不僅具有一般縣域治理的意義，更是一項(xiàng)彰顯國(guó)家主權(quán)、象征國(guó)家邊境在場(chǎng)、實(shí)施主權(quán)性管控的政治實(shí)踐活動(dòng)。而且，通過(guò)邊境縣的有效治理，在達(dá)成邊境區(qū)域的安全、穩(wěn)定、發(fā)展之時(shí)，還有利于促進(jìn)國(guó)家對(duì)周邊的輻射、感召和影響。

其二，促進(jìn)國(guó)家疆域整合及政治一體化。建立縣制、實(shí)施縣治，這是中央集權(quán)的單一制的現(xiàn)代國(guó)家將最邊緣地帶納入國(guó)家統(tǒng)一政權(quán)體系及治理框架，進(jìn)而加強(qiáng)政治管理，在空間維度上實(shí)現(xiàn)政治一體化的集中表現(xiàn)?！翱h是中央集權(quán)制的基本制度條件?！?8)周慶智：《縣政治理：權(quán)威、資源、秩序》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014年，第18頁(yè)。尤其近代以降，縣的制度設(shè)置的逐漸普遍化，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家條件下的國(guó)家權(quán)力、國(guó)家制度、國(guó)家法規(guī)、國(guó)家政策等在整個(gè)疆域范圍內(nèi)的貫徹落實(shí)，并為核心區(qū)與邊緣區(qū)、內(nèi)地與邊疆最終統(tǒng)一于國(guó)家發(fā)展進(jìn)程創(chuàng)造了條件、提供了可能。正因如此，近代以后省制和縣制在邊疆及邊境的確立，就成為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)及其政治一體化的重要標(biāo)志。而且，縣的制度安排及其治理機(jī)理實(shí)際上也是在邊緣區(qū)域，特別是邊境地區(qū)確保中央集權(quán)體制及國(guó)家意志得以延伸的關(guān)鍵。

其三，縣域治則邊境治，縣域安則邊境安。國(guó)家針對(duì)邊境地區(qū)社會(huì)秩序的維護(hù)、治理資源的投放，以及促進(jìn)邊境開(kāi)放發(fā)展、鞏固邊境安全穩(wěn)定等治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終都要依托縣域單元來(lái)統(tǒng)籌推進(jìn)和完成。顯然，在此區(qū)域范圍內(nèi)的各項(xiàng)邊境事務(wù)和問(wèn)題的治理，自然離不開(kāi)一般性的地方治理活動(dòng)的開(kāi)展，而針對(duì)邊界、邊境通道、口岸、守邊固邊等特殊問(wèn)題領(lǐng)域采取的非常規(guī)性治理舉措，同樣屬于縣級(jí)邊境政府的職權(quán)范疇。此外，邊境特有的地理空間功能的充分發(fā)揮，如安全拱衛(wèi)、開(kāi)放流通、對(duì)外輻射等，很大程度上也須依托一般性的地方治理才能實(shí)現(xiàn)。這些均說(shuō)明，邊境地區(qū)的縣域治理狀況，直接關(guān)系邊境治理的總體情況，攸關(guān)邊境的安全穩(wěn)固與繁榮發(fā)展。

三、因邊治縣：縣域治理的邊境基礎(chǔ)

所謂“因邊治縣”，即在邊境場(chǎng)域之中、根據(jù)邊境條件來(lái)開(kāi)展縣域治理活動(dòng)。人類的實(shí)踐活動(dòng)，都是在一定的環(huán)境條件下進(jìn)行的。“它處于一個(gè)環(huán)境之中，本身受到這個(gè)環(huán)境的影響，又對(duì)這種環(huán)境產(chǎn)生反作用?！?9)戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬，主譯，北京：人民出版社，2012年，第16頁(yè)。這種環(huán)境條件為人類活動(dòng)提供和預(yù)設(shè)了一個(gè)基本的空間場(chǎng)域，構(gòu)成了人類實(shí)踐賴以展開(kāi)的邏輯始點(diǎn)。邊境縣治理是在邊境這一特定地理空間條件下進(jìn)行的。其中，緊鄰國(guó)家邊界進(jìn)而置身邊境，以及由此而形成的獨(dú)特地理、地緣、人文和社會(huì)環(huán)境，為邊境縣預(yù)置了一個(gè)特殊性的治理場(chǎng)域，賦予邊境縣治理獨(dú)具一格的內(nèi)涵和邏輯?？梢哉f(shuō)，許多邊境社會(huì)現(xiàn)象和問(wèn)題，都是這一獨(dú)特空間場(chǎng)域下的產(chǎn)物。

(一)邊境場(chǎng)域的特殊性及其影響

在國(guó)家疆域格局中，邊境處于內(nèi)聯(lián)外接的地理交匯點(diǎn)和樞紐地帶。誠(chéng)然，國(guó)家對(duì)該區(qū)域的治理最終要在縣的制度框架之下并通過(guò)縣域治理來(lái)實(shí)現(xiàn)。但較為特別的是，這種縣域治理是在邊境場(chǎng)域之中進(jìn)行的，并賦予了其治理實(shí)踐鮮明的邊境特質(zhì)。其中，邊境所預(yù)設(shè)的特殊性的地緣和區(qū)位等環(huán)境，使得邊境縣的治理面臨突出的跨境性因素的影響。具體來(lái)看，由于歷史、地理、民族、文化等與鄰國(guó)之間的密切關(guān)聯(lián)，相鄰國(guó)家之間的沿邊縣市、村寨以及雙方邊民，常常存在著各種形式的跨界互動(dòng)關(guān)系，如涉外交流協(xié)作、跨境交往、跨境務(wù)工、互市互助互惠等。特別是雙方邊民在長(zhǎng)期的跨界聯(lián)系中形成的跨境社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，已然成為邊境社會(huì)不可或缺的組成部分，“他們往往游走在國(guó)家制度的‘合法’與‘非法’之間開(kāi)展跨境互惠活動(dòng)，但他們自己認(rèn)為他們只是生活在常人的‘情理’之中?！?10)周建新、管海朱：《邊民社會(huì)的跨境互惠行為研究——基于廣西那坡縣弄猛屯的調(diào)查》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。

在這些跨境性因素中，既有一些積極要素，能夠?yàn)檫吘晨h治理實(shí)踐的深入推進(jìn)創(chuàng)造有利條件；同時(shí)也存在一些消極要素，并成為邊境縣治理實(shí)踐中的不利條件。對(duì)于前者，依托和充分利用“邊”的資源，已成為沿邊縣市擴(kuò)大和深化開(kāi)發(fā)開(kāi)放進(jìn)程及水平的重要方式，并形成了“靠邊吃邊”的發(fā)展模式。例如，廣西壯族自治區(qū)龍州縣政府，依托水口口岸毗連越南的地域優(yōu)勢(shì)，利用國(guó)家對(duì)邊民每人每天八千元互市免稅額的優(yōu)惠政策，組織和資助邊民替當(dāng)?shù)仄髽I(yè)拉貨，使得該區(qū)域一度成為全國(guó)堅(jiān)果進(jìn)口的重要基地。(11)劉詩(shī)洋：《邊貿(mào)，還是走私？緝私與扶貧撕扯廣西小城》，《南方周末》2019年11月28日，第9版。對(duì)于后者，比較典型的是，互為毗鄰的域外國(guó)家的發(fā)展境況、政局形勢(shì)，包括政局動(dòng)蕩、難民涌入、非法越界、自然災(zāi)害、疫情傳播等，都將程度不同地同我方邊境形成損益互聯(lián)關(guān)系。例如，新冠疫情肆虐背景下，在我國(guó)內(nèi)地疫情已得到有效控制的情況下，周邊鄰國(guó)的跨境輸入病例“防不勝防”，則進(jìn)一步凸顯了邊境地方的治理場(chǎng)域的特殊性。

由此可知，邊境縣的治理不僅要依托國(guó)家發(fā)展的總體謀劃來(lái)展開(kāi)，同時(shí)也要充分考量邊境地區(qū)的周邊狀況及其地緣情勢(shì)，如是方能達(dá)成最大化的邊境治理效果。畢竟，國(guó)家邊界的劃分和區(qū)隔只是在國(guó)際法理層面解決了國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)的歸屬問(wèn)題，但現(xiàn)實(shí)中的邊境縣域治理仍不可避免地會(huì)面臨與毗鄰國(guó)之間源于地緣、族緣、血緣、姻緣、業(yè)緣等基礎(chǔ)之上的跨境性因素的影響。而全球化及我國(guó)加大沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放條件下的邊境開(kāi)放與流通特質(zhì)的凸顯，則又進(jìn)一步強(qiáng)化了這一趨勢(shì)。

(二)“因邊治縣”的獨(dú)特內(nèi)涵

從實(shí)踐層面來(lái)說(shuō)，這種基于邊境場(chǎng)域而展開(kāi)的縣域治理，可以概括為“因邊治縣”模式，構(gòu)成了邊境地區(qū)縣域治理的特殊邏輯。在此條件下，邊境地區(qū)的縣域治理主要圍繞兩個(gè)層面的問(wèn)題來(lái)展開(kāi)：一是一般性的地方事務(wù)和問(wèn)題；二是特殊性的邊境事務(wù)和問(wèn)題。前者涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)的各個(gè)領(lǐng)域。對(duì)于這些事務(wù)和問(wèn)題進(jìn)行治理，是邊境縣履行普遍性的縣級(jí)政府職能的基本體現(xiàn)，并構(gòu)成了邊境縣治理的常規(guī)性內(nèi)容。后者屬于邊境地區(qū)的特有問(wèn)題，通常不存在于內(nèi)地區(qū)域，其形成了邊境縣治理的獨(dú)特領(lǐng)域。

對(duì)于邊境地區(qū)特有問(wèn)題的治理，可以概括為兩個(gè)基本層面?！霸凇亍木S度上，一方面要圍繞邊界、界標(biāo)、界碑等主權(quán)標(biāo)志物，實(shí)施邊防、固邊、界標(biāo)與界碑的維護(hù)、非法通道監(jiān)控等排他性治理；另一方面要圍繞口岸、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、邊境貿(mào)易區(qū)、邊民互市貿(mào)易點(diǎn)，開(kāi)展開(kāi)放性治理。在‘人’的維度上，要針對(duì)跨境流動(dòng)人員、社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)約和管理，同時(shí)要對(duì)邊民、跨境民族等群體實(shí)施管理和動(dòng)員?！?12)孫保全、夏文貴：《中國(guó)邊境治理研究：從單一視角轉(zhuǎn)向復(fù)合視角》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。事實(shí)上，在獨(dú)特的地緣和區(qū)位環(huán)境中，邊境縣在自然生態(tài)、政治形態(tài)、社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個(gè)方面，均迥異于內(nèi)地。受這種治理生態(tài)的影響，邊境安全、邊境秩序、邊界維護(hù)、邊民管理、戰(zhàn)區(qū)重建，以及邊境內(nèi)聯(lián)外通的地理空間功能發(fā)揮等問(wèn)題就顯得十分突出，并要求采取特別的舉措或方式來(lái)進(jìn)行治理。

例如，戰(zhàn)區(qū)重建方面，針對(duì)20世紀(jì)70年代末至90年代初，在對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)中做出重大犧牲和貢獻(xiàn)的云南省和廣西壯族自治區(qū)兩地，國(guó)家便專門設(shè)有中越邊境戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)后恢復(fù)建設(shè)資金，以扶持相關(guān)區(qū)域?qū)嵤?zhàn)后恢復(fù)重建工作。此外，為有效激活和釋放邊境地理空間功能，2016年1月國(guó)務(wù)院專門制定出臺(tái)了《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放若干政策措施的意見(jiàn)》，試圖通過(guò)更高層級(jí)開(kāi)發(fā)開(kāi)放平臺(tái)的構(gòu)塑來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，包括重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家級(jí)口岸、邊境城市、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。對(duì)于這些使命和任務(wù)，最終均要依托縣級(jí)邊境地方來(lái)予以落實(shí)和完成。

與此同時(shí)，“因邊治縣”還意味著一般性地方問(wèn)題在邊境地區(qū)的特殊化或“邊境化”。由于受邊境獨(dú)特的地理空間特質(zhì)的影響，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域的一般性縣域治理問(wèn)題，在邊境地區(qū)往往會(huì)呈現(xiàn)出與內(nèi)地不同的表現(xiàn)形式，同時(shí)對(duì)邊境安全、穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)外部性影響，并以“邊境問(wèn)題”的形式凸顯出來(lái)。以邊境人口的外遷為例：人口遷徙流動(dòng)的規(guī)?；推毡榛?，客觀說(shuō)是在高速現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程出現(xiàn)的總體趨勢(shì)，但與內(nèi)地人口流動(dòng)不同的是，其對(duì)于邊境區(qū)域來(lái)說(shuō)，不僅意味著鄉(xiāng)村空心化、空巢化、老人化等，更為嚴(yán)峻的后果則是出現(xiàn)因邊民外流而造成的“邊境虛空化”(13)白利友、譚立力：《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)中的中國(guó)西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期。問(wèn)題。這是因?yàn)?，邊民的居邊生息、居邊發(fā)展是國(guó)家守邊固邊的原生力量，而伴隨邊民離散及其趨勢(shì)的不斷擴(kuò)大，邊境地區(qū)就會(huì)出現(xiàn)人口規(guī)模驟減、人口結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題，進(jìn)而削弱守邊固邊的主體條件和基礎(chǔ)，從根本上給邊境的安全鞏固帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、邊縣合治：邊境治理與縣域治理的疊加

作為具有自身獨(dú)特內(nèi)涵的縣域治理類型，邊境縣治理是邊境治理和縣域治理的復(fù)合體。相應(yīng)地，“以縣治邊”和“因邊治縣”就構(gòu)成了邊境縣治理的二重結(jié)構(gòu)：前者強(qiáng)調(diào)其縣域治理內(nèi)涵，后者強(qiáng)調(diào)其邊境治理內(nèi)涵。二者之間的關(guān)系主要體現(xiàn)為，邊境治理是以縣域?yàn)榛究臻g單位，并最終要通過(guò)縣域治理來(lái)落實(shí)、實(shí)現(xiàn)和完成，而縣域治理則是以邊境為外部條件，是在邊境場(chǎng)域中展開(kāi)的。如是，“治邊”和“治縣”其實(shí)是緊密結(jié)合在一起的，形成了一個(gè)“你中有我、我中有你”的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。因此，對(duì)于邊境縣的治理，就不能僅僅基于邊境或縣域視角，將其理解為單一結(jié)構(gòu)，而應(yīng)從邊境治理與縣域治理的邏輯出發(fā)，將其界定為一個(gè)“邊縣合治”的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)。

(一)“地方”與“邊緣”的空間重合

任何治理活動(dòng)都是在一定的空間范圍內(nèi)進(jìn)行的，并有著特定的地理空間限度。邊境縣所蘊(yùn)含的“以縣治邊”和“因邊治縣”的二重治理結(jié)構(gòu)，所指向的其實(shí)是同一地理空間對(duì)象，所面臨的問(wèn)題都存在于同一地理空間之中——邊境。因此，如果脫離“邊境”這一特定的空間場(chǎng)景，那么也就無(wú)所謂邊境治理或邊境縣治理。誠(chéng)然，這種“以縣治邊”和“因邊治縣”模式，是從不同的空間維度來(lái)揭示邊境縣治理的內(nèi)在邏輯，并分別對(duì)應(yīng)著不同的治理領(lǐng)域，但二者本質(zhì)上是重疊在一起的。

就國(guó)家國(guó)土空間格局的劃分方式而言，按不同標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的維度和層面，其中兩種劃分方式最為常見(jiàn)，即中央和地方、核心和邊緣。由此便形成了關(guān)于國(guó)家治理的兩類范式：“中央—地方”治理范式和“核心—邊緣”治理范式。顯然，內(nèi)地與邊境便是“核心—邊緣”劃分邏輯的展開(kāi)，而邊境治理就是在這種劃分范式及其實(shí)踐形式下來(lái)討論國(guó)家治理問(wèn)題的；縣域治理則是在“中央—地方”這種劃分框架及其實(shí)踐形式下來(lái)探究國(guó)家治理問(wèn)題的。在此意義上，還可以對(duì)“治邊”與“治縣”共存于同一空間場(chǎng)域作如是理解：在“核心—邊緣”的視角下，稱之為“邊境”——邊緣之境，并對(duì)應(yīng)著邊境治理的要求；而在“中央—地方”的視角下，稱之為“縣域”——縣級(jí)行政區(qū)域，與之相對(duì)的就是縣域治理的要求。

(二)邊境問(wèn)題與縣域問(wèn)題的交織

在邊境特殊的治理場(chǎng)域條件下，往往會(huì)孕育并形成復(fù)雜多樣且又互為關(guān)聯(lián)的各種問(wèn)題。問(wèn)題的性質(zhì)和特點(diǎn)，又牽引著治理活動(dòng)過(guò)程及其發(fā)展?？傮w上，邊境縣的治理涵蓋了兩個(gè)層面的問(wèn)題領(lǐng)域，即特殊性的邊境問(wèn)題和一般性的縣域問(wèn)題。特殊性的邊境問(wèn)題，是邊境區(qū)域特有的，并多與邊界或跨境因素密切相關(guān)；一般性的縣域問(wèn)題則是與內(nèi)地縣域相似或一致的地方公共事務(wù)。由于基于邊界要素或跨境因素而形成的邊境特有問(wèn)題，又存在于特定的縣域之內(nèi)，因而本質(zhì)上也是邊境地區(qū)的縣域問(wèn)題。邊境縣在履行地方治理職責(zé)之時(shí)，自然也要把其納入治理范疇，并對(duì)其實(shí)施行之有效的治理。與此同時(shí)，邊境縣還必須對(duì)邊境區(qū)域內(nèi)的一般性地方事務(wù)和問(wèn)題進(jìn)行治理，這是國(guó)家治理邏輯在縣級(jí)層面的縱向延伸和必然要求。

然而，邊境縣臨邊而設(shè)的區(qū)位特點(diǎn)決定了一般縣域問(wèn)題往往會(huì)受到邊界效應(yīng)的影響，從而呈現(xiàn)出“邊境化”的趨向和特征，并要求結(jié)合邊境實(shí)際來(lái)進(jìn)行治理。在此意義上來(lái)說(shuō)，一般縣域問(wèn)題同時(shí)也是邊境問(wèn)題。邊境縣的這種特性，使得其常常面臨“一身二任”的治理要求，即既要立足“縣”的層面來(lái)解決好邊境地區(qū)的一般性地方問(wèn)題，同時(shí)又要立足“邊”的角度來(lái)處理好邊境縣域內(nèi)的特殊性邊境問(wèn)題。解決好邊境區(qū)域的一般性地方問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)邊境特殊性問(wèn)題治理的基礎(chǔ)；而解決好邊境特殊問(wèn)題，又成為一般性地方問(wèn)題治理的重要保障。這兩個(gè)方面共同構(gòu)成了邊境縣治理的重要內(nèi)容和基本實(shí)踐維度，二者互為表里、相互影響。

(三)一般主體與特殊主體的協(xié)同

在現(xiàn)代治理語(yǔ)境下，邊境縣也形成了多元化的治理主體格局。邊境縣的治理主體，既包括廣義意義的縣級(jí)政府，即“一級(jí)地方承擔(dān)和行使國(guó)家權(quán)力并履行地方治理職責(zé)的整體”(14)周平：《當(dāng)代中國(guó)地方政府與政治》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第20頁(yè)。，也包括當(dāng)?shù)氐能娛陆M織、口岸管理部門，以及企業(yè)、社會(huì)組織、邊民等特殊性力量。作為承載和行使國(guó)家權(quán)力的重要主體，邊境縣政府在其轄域治理實(shí)踐中居于主導(dǎo)地位，其行為績(jī)效直接攸關(guān)國(guó)家邊境的安全、穩(wěn)定和發(fā)展。相較于一般區(qū)域，軍事組織的邊境在場(chǎng)是十分必要和特殊的，其駐扎在一定的縣域范圍之內(nèi)，同樣具有極為突出的主體地位，并主要擔(dān)負(fù)國(guó)界武裝警衛(wèi)和邊境武裝防衛(wèi)的職責(zé)，具體履行邊防檢查、邊境巡邏、邊境追捕、邊境潛伏、邊境突發(fā)事件處置、邊境專項(xiàng)斗爭(zhēng)、邊境調(diào)查與統(tǒng)計(jì)等職能。(15)苗偉明：《邊境管理學(xué)》，北京：中國(guó)方正出版社，2010年。在邊境地方政府的主導(dǎo)之下，企業(yè)、社會(huì)組織和邊民等也分別通過(guò)各種形式參與到了邊境治理中，而且是不可或缺的一元主體，構(gòu)成了邊境治理的重要補(bǔ)充力量。面對(duì)紛繁復(fù)雜的邊境事務(wù)和問(wèn)題，正是在這樣一種多元化的邊境縣域治理主體格局下，以及各個(gè)治理主體間的協(xié)同共治，最終才達(dá)成了國(guó)家邊境治理的總體目標(biāo)。

(四)共性方式和個(gè)性方式的集成

受客觀邊境事務(wù)和問(wèn)題治理的需要，邊境縣治理形成了針對(duì)一般縣域問(wèn)題而實(shí)施的共性治理方式，以及針對(duì)邊境特有問(wèn)題而采取的個(gè)性治理方式。兩者的不同在于，共性治理方式通行于全國(guó)的縣域治理實(shí)踐之中，是地方或區(qū)域治理中的一般方式及主導(dǎo)形式，包括行政方式、政策方式、法律方式、社會(huì)方式等；個(gè)性治理方式主要適用于邊境區(qū)域，而且在內(nèi)涵和形式上均有著明顯的邊境特征，如圍繞邊防建設(shè)和邊境管控，以及邊境外事交往的需要，便形成了軍事方式和外事方式在邊境縣域治理中的廣泛使用。

雖然，兩類方式所針對(duì)的邊境事務(wù)和問(wèn)題各有側(cè)重，但也不能忽視二者內(nèi)含的一致性和互補(bǔ)性關(guān)系。一方面，兩類方式本質(zhì)上均遵循于國(guó)家統(tǒng)一的制度框架、法規(guī)體系和實(shí)踐規(guī)范，不能有悖于國(guó)家治理的基本框架體系。另一方面，在具體的邊境縣治理實(shí)踐中，兩類方式之間又是一對(duì)相互并存、互為補(bǔ)充的關(guān)系，即共性治理方式是個(gè)性治理方式實(shí)施的基礎(chǔ)，而個(gè)性治理方式又成為共性治理方式的必要補(bǔ)充和發(fā)揮作用的必要條件。兩類方式的優(yōu)化組合及綜合運(yùn)用，為達(dá)成預(yù)期的治理目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五、邊境縣治理的現(xiàn)實(shí)邏輯

如前所述，邊境縣不僅具有縣域?qū)傩裕策€兼有特定的邊境屬性，本質(zhì)上是一個(gè)典型的復(fù)合結(jié)構(gòu)。離開(kāi)了對(duì)其中任何一個(gè)方面的考察，都無(wú)法真正理解邊境縣的性質(zhì)和特征。這樣的客觀事實(shí)決定了邊境縣治理必須遵循二重邏輯而展開(kāi)，即“縣治”邏輯和“邊治”邏輯，如是才能取得全面和有效的治理目標(biāo)。前者主要緊扣并遵循一般縣域事務(wù)和問(wèn)題的治理模式而進(jìn)行，后者則主要以特定邊境事務(wù)和問(wèn)題的治理為目標(biāo)指向及行為邏輯。現(xiàn)實(shí)中，“縣治”與“邊治”是密不可分的兩個(gè)重要實(shí)踐維度，二者之間的有機(jī)結(jié)合、相互支撐和合而為一，是確保邊境縣治理過(guò)程完整實(shí)現(xiàn)，以及既定邊境治理目標(biāo)有效達(dá)成的基礎(chǔ)。

(一)邊境縣治理的“縣治”邏輯

遵循一般縣域治理理念和路徑，并結(jié)合邊境縣自身特征，來(lái)實(shí)施地方治理的基本做法或行為模式，是邊境縣治理的“縣治”邏輯體現(xiàn)。云南省邊境縣的H縣X副縣長(zhǎng)，曾長(zhǎng)期在云南省工作。當(dāng)被問(wèn)及“邊境地區(qū)的縣和內(nèi)地的縣，在治理過(guò)程中有什么不同”時(shí)，其毫不含糊地回答說(shuō)：“實(shí)際上也沒(méi)有多大不同，都是開(kāi)展些常規(guī)工作”。當(dāng)然，作為長(zhǎng)期從事實(shí)務(wù)工作的基層政府領(lǐng)導(dǎo)，他的認(rèn)識(shí)是基于具體實(shí)踐活動(dòng)得出的，未能從國(guó)家邊境治理的角度來(lái)看待邊境縣治理的本質(zhì)和內(nèi)容。但從中也可以看出，邊境縣的治理同一般縣域的治理，在內(nèi)容上確實(shí)存在很多共通之處。

在“縣治”層面上，邊境縣同樣要立足于兩個(gè)層面來(lái)展開(kāi)治理活動(dòng)：一是貫徹和執(zhí)行國(guó)家治理的戰(zhàn)略規(guī)劃、大政方針和政策舉措；二是解決好轄域內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)，為沿邊居民提供豐富的公共產(chǎn)品。于此基礎(chǔ)上，又形成了內(nèi)涵更為豐富的實(shí)踐范疇，歸納起來(lái)包括以下幾個(gè)方面。一是政治方面，緊扣政府權(quán)力的配置、運(yùn)行和建設(shè)，不斷完善基層政權(quán)掌權(quán)、用權(quán)的法治化、制度化、科學(xué)化程度和水平。二是經(jīng)濟(jì)方面，在以項(xiàng)目制為核心的治理方式驅(qū)動(dòng)下，依托由中央、地方和社會(huì)資本安排或投入的各種建設(shè)項(xiàng)目，積極推進(jìn)邊境區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。三是文化方面，主要通過(guò)文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入，以及以民族傳統(tǒng)文化的傳承與保護(hù)為核心的地方文化品牌塑造來(lái)展開(kāi)治理，涉及邊民義務(wù)教育提質(zhì)及科技、法律知識(shí)的普及，邊境自然風(fēng)光、歷史遺跡的文化內(nèi)涵挖掘與提煉等事項(xiàng)。四是社會(huì)方面，在解決攸關(guān)邊民切身利益的一般民生問(wèn)題之時(shí)，還實(shí)施了具有特定意蘊(yùn)的邊民補(bǔ)助政策，以肯定邊民居邊生息、定心居邊、居邊發(fā)展進(jìn)而守邊固邊的價(jià)值和貢獻(xiàn)。同時(shí)，化解因境內(nèi)境外因素交織疊加而產(chǎn)生的利益矛盾或社會(huì)治安事件，形塑和維護(hù)良好的邊境社會(huì)秩序。五是生態(tài)方面，主要圍繞構(gòu)筑國(guó)家生態(tài)安全新防線來(lái)進(jìn)行治理，涉及環(huán)境污染防治、石漠化治理、土地資源整治與保護(hù)、自然生態(tài)恢復(fù)等內(nèi)容。

(二)邊境縣治理的“邊治”邏輯

立足邊境的特殊內(nèi)涵和屬性來(lái)進(jìn)行邊境縣治理的實(shí)踐過(guò)程，是邊境縣治理的“邊治”邏輯體現(xiàn)。這主要源于各種因“邊”而形成的特有邊境事務(wù)和問(wèn)題，同時(shí)還直接對(duì)應(yīng)著國(guó)家邊境治理的各項(xiàng)任務(wù)和安排。邊境縣治理的“邊治”邏輯，主要解決基于“邊”之特性基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的各種特有邊境問(wèn)題，屬于邊境縣治理中的特殊性范疇。

其一，推動(dòng)邊防的鞏固與發(fā)展。邊境縣臨邊、居邊、抵邊，這意味著邊防建設(shè)必然也是其進(jìn)行縣域治理的重要實(shí)踐范疇之一。一般情況下，邊防建設(shè)主要由國(guó)家來(lái)統(tǒng)籌安排，但因其同時(shí)也是一定邊境區(qū)域內(nèi)的事務(wù)，形成和存在于一定的邊境轄域之中，因而還需邊境地方的支持、配合與協(xié)助，并直接轉(zhuǎn)化為邊境地方政府的邊防建設(shè)職責(zé)。比較典型的有：一是國(guó)防動(dòng)員、國(guó)防教育、軍地協(xié)同；二是沿邊防務(wù)設(shè)施建設(shè)，如道路、交通、通訊、工作站所、住宿等；三是邊防委員會(huì)建設(shè)，涉及縣級(jí)政府中的外事、公安、發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)等部門機(jī)構(gòu)，以及邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)；四是邊境群防群治組織建設(shè)，如外事界務(wù)員、護(hù)邊員、信息員等。

其二，維護(hù)邊境的秩序與穩(wěn)定。一是界務(wù)管理。緊扣國(guó)家邊界這一基點(diǎn)，形成了對(duì)界標(biāo)、跨境活動(dòng)、生產(chǎn)作業(yè)、邊境貿(mào)易、口岸、邊境通道、邊民互市點(diǎn)等的系統(tǒng)管理。二是跨境社會(huì)問(wèn)題治理。圍繞走私、賭博、疫情傳播等，構(gòu)建形成了縣域范圍內(nèi)的黨政軍警民聯(lián)防機(jī)制、跨域政府間的協(xié)同防控機(jī)制、與毗鄰國(guó)家間的協(xié)作防控機(jī)制等。三是意識(shí)形態(tài)工作。受邊境特定的地緣、親緣、族緣，加之普遍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、社會(huì)發(fā)展水平不高等因素影響，“西化”“分化”等威脅和隱患在邊境地區(qū)一直存在，并常常以極具隱蔽性、誘惑性的救困濟(jì)貧、慈善布施等旗號(hào)來(lái)開(kāi)展活動(dòng)。有鑒于此，邊境基層政府積極構(gòu)建覆蓋社會(huì)生活、民族文化等領(lǐng)域的警惕和防范“西化”“分化”“滲透”與“顛覆”工作體系，并針對(duì)沿邊居民開(kāi)展周期性、常態(tài)化的宣傳警示教育活動(dòng)。

其三，擴(kuò)大邊境的開(kāi)放與流通。邊境與周邊國(guó)家互聯(lián)互通。這一地理區(qū)位，為國(guó)家深入利用“邊”的資源以實(shí)施沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略，不斷激活邊境的開(kāi)放流通功能，提供和創(chuàng)造了便利條件。在國(guó)家沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策推動(dòng)下，邊境地方政府紛紛依托口岸、邊民互市點(diǎn)、開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、邊(跨)境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等平臺(tái)和載體，積極深化與周邊鄰國(guó)的經(jīng)貿(mào)往來(lái)、技術(shù)合作和人文交流。在此條件下，邊境縣利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)來(lái)謀求縣域善治的行動(dòng)就變得十分明顯。近年來(lái)，云南省麻栗坡縣在“立足口岸，面向越南，服務(wù)云南，連通中國(guó)與南亞?wèn)|南亞大市場(chǎng)”的發(fā)展定位基礎(chǔ)上，構(gòu)建形成了一套獨(dú)特的縣域發(fā)展模式，包括“口岸+產(chǎn)業(yè)培育”“口岸+商貿(mào)物流”“口岸+邊境旅游”等形式。

(三)“邊治”與“縣治”的復(fù)合邏輯

在邏輯層面上，邊境縣的治理主要就是圍繞“邊治”和“縣治”維度而展開(kāi)的實(shí)踐過(guò)程，二者共同構(gòu)成了邊境縣治理的“一體兩面”。然則需注意的是，這種二重邏輯的劃分，僅僅是一種理論上的理想型的分類，是簡(jiǎn)化復(fù)雜問(wèn)題的一種抽象化的模型，或者說(shuō)是認(rèn)識(shí)邊境縣治理復(fù)雜內(nèi)容的一種方法論。在現(xiàn)實(shí)中，“縣治”邏輯和“邊治”邏輯之間并非兩條平行的軌道，而是有機(jī)結(jié)合、相互依存進(jìn)而合二為一的復(fù)合治理過(guò)程。

其一，“縣治”與“邊治”統(tǒng)一于國(guó)家治理。在我國(guó)的中央集權(quán)體制下，中央在國(guó)家治理中處于統(tǒng)領(lǐng)地位，國(guó)家治理的戰(zhàn)略規(guī)劃、大政方針、政策舉措等，都是由中央立足國(guó)家全局高度而統(tǒng)一制定，然后再由各個(gè)地方單元予以貫徹落實(shí)。因此，雖然邊境縣及其治理具有自身的屬性和特點(diǎn)，但也要遵循國(guó)家統(tǒng)一的制度框架和法規(guī)政策體系，并根據(jù)具體的戰(zhàn)略規(guī)劃、大政方針和政策舉措等來(lái)進(jìn)行治理。從這個(gè)意義上說(shuō)，“縣治”與“邊治”不僅同屬國(guó)家治理范疇，而且都要圍繞國(guó)家治理目標(biāo)而展開(kāi)活動(dòng)。在此過(guò)程中，同國(guó)家治理中的專門性邊境治理謀劃一樣，“全國(guó)一盤棋”之下的一般性區(qū)域治理謀劃及其在邊境區(qū)域的推行和深入，客觀上也發(fā)揮著治理邊境的效果和功能，二者的治理績(jī)效均攸關(guān)國(guó)家治理謀劃在邊境區(qū)域的實(shí)現(xiàn)程度和水平。

其二，“縣治”與“邊治”的功能互補(bǔ)。一方面，“縣治”要以“邊治”為保障。在邊境范圍之內(nèi)，除一般性的縣域事務(wù)而外，同時(shí)還面臨諸多特殊性的邊境事務(wù)，其直接關(guān)系著邊境的安全與穩(wěn)定，以及邊境內(nèi)聯(lián)外接的地理空間功能發(fā)揮，并需要采取專門性的治理舉措來(lái)實(shí)施治理。顯然，針對(duì)這些特殊性方面，單純的縣域治理方式是難以奏效，還有賴于“邊治”功能的發(fā)揮，進(jìn)而為縣域治理提供秩序和空間保障。另一方面，“邊治”要以“縣治”為基礎(chǔ)?！翱h治”領(lǐng)域的邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等，可以夯實(shí)“邊治”實(shí)踐所需的物質(zhì)條件和基礎(chǔ)。與此同時(shí)，“邊治”實(shí)踐所涉及的各種特定邊境事務(wù)和問(wèn)題的治理，又存在于既定的邊境縣轄域之內(nèi)，并要轉(zhuǎn)化為一定的區(qū)域治理形式才能得以更好解決。如沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放、跨境活動(dòng)管理等，均要納入地方治理范疇，并結(jié)合一般治理要求才能實(shí)現(xiàn)有效治理。

其三，“縣治”與“邊治”的過(guò)程互嵌。一是在治理主體結(jié)構(gòu)層面，邊境縣政府中的各部門機(jī)構(gòu)，除要履行一般性的縣域治理職責(zé)，也會(huì)程度不一地涉及一定的“邊治”事務(wù)，發(fā)揮一定的“邊治”功能。如邊境管控雖以邊防部隊(duì)為主，但也關(guān)聯(lián)著公安、外事、國(guó)土、發(fā)改等職能機(jī)構(gòu)。同時(shí)，駐軍系統(tǒng)作為針對(duì)特殊“邊治”事務(wù)的重要主體，在執(zhí)行日常的勤務(wù)實(shí)務(wù)之外，由于其又置身邊境縣域之中，因而仍須承擔(dān)一定的“縣治”任務(wù)，發(fā)揮一定的“縣治”功能。如按照國(guó)家“愛(ài)民固邊”戰(zhàn)略要求，駐守云南省M市境內(nèi)的T邊檢站就主動(dòng)實(shí)施了“維穩(wěn)、民心、服務(wù)、固本、強(qiáng)基”五大工程，以服務(wù)邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定。二是在具體舉措層面，一個(gè)是國(guó)家的一般治理安排在邊境區(qū)域深刻反映著“縣治”與“邊治”間的過(guò)程交融。例如易地扶貧搬遷工作，既要注重扶貧成效，同時(shí)也要兼顧守土固邊效應(yīng)，以及充分利用沿邊優(yōu)勢(shì)，并有利于達(dá)成興邊富民、穩(wěn)邊固邊的效果。另一個(gè)是國(guó)家或上級(jí)政府制定的專項(xiàng)化邊境治理政策，如具有綱領(lǐng)性意義的“興邊富民行動(dòng)”，一定程度上又構(gòu)成了邊境地方進(jìn)行縣域治理的基本尺度，是“邊治”特色與“縣治”內(nèi)涵的有機(jī)結(jié)合和完整體現(xiàn)。