焦洪昌（中國政法大學法學院教授）

黨的二十大報告提出，“一國兩制”是中國特色社會主義的偉大創(chuàng)舉，是香港、澳門回歸后保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度安排。法治是文明社會的基本準則，“一國兩制”在港澳所取得的歷史性成就表明，堅持依法治港治澳始終是確?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)行穩(wěn)致遠、保持港澳繁榮穩(wěn)定的基石，具體則要求以中央全面管治權與特別行政區(qū)高度自治權相統(tǒng)一為重點，以落實“愛國者治港，愛國者治澳”為基礎，以確保港澳更好融入國家發(fā)展大局為目標。

一、依法治港治澳是確?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)行穩(wěn)致遠的基石

依法治港治澳是全面依法治國戰(zhàn)略在港澳治理中的集中體現(xiàn)。香港、澳門回歸后實施的“一國兩制”方針是人類政治文明的中國智慧，為我國治國理政積累了豐富的經(jīng)驗，但政策并不能取代法律發(fā)揮其社會治理功能，需要依托法治這一關鍵手段將“一國兩制”方針落到實處。全面依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的二十大報告也明確指出，必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。港澳治理是國家治理的重要內容，全面推進依法治國、建設社會主義法治國家目標的實現(xiàn)，必然包含依法治港、依法治澳、依法保障“一國兩制”實踐。

依法治港治澳是中央在港澳治理過程中始終秉持的重要理念。改革開放之初，黨中央創(chuàng)立了以法治化為重點的港澳治理的理論基礎，通過修改憲法、制定基本法等法治手段，將“一國兩制”基本方針法律化、制度化，以確保香港、澳門的平穩(wěn)過渡，保證“一國兩制”有效實施。此后，歷屆中央領導層繼承、發(fā)展并完善了針對港澳的依法治理理論。黨的十八大以來，黨中央高度重視法治在治港治澳過程中的重要作用，嚴格依照憲法和基本法辦事，落實憲法和基本法確定的憲制秩序，健全中央依照憲法和基本法對特別行政區(qū)行使全面管治權、完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實施相關制度機制的重大決策，推動建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，將黨對依法治港治澳的規(guī)律性認識提升到新高度，構建了全面、完善和成熟的依法治港治澳理論體系。黨的二十大報告再一次強調“堅持依法治港治澳”，將國家法治原則清晰運用于港澳治理之中。

依法治港治澳是維護憲法與基本法確定的憲制秩序的必由之路。香港、澳門回歸后重新納入國家治理體系，建立起由憲法和基本法共同構成的特別行政區(qū)憲制秩序，依法治港治澳首先就要嚴格按照憲法和基本法辦事。一方面，作為國家的根本法，憲法規(guī)定了國家的根本制度和結構形式，在中華人民共和國的領土范圍內發(fā)揮最高法律效力。香港、澳門作為中華人民共和國不可分割的一部分，具有維護憲法最高地位和最高法律效力的憲制責任。另一方面，憲法是特別行政區(qū)制度的法律淵源，基本法是根據(jù)憲法制定的基本法律，在特別行政區(qū)內并不存在一個脫離憲法的“憲制”，也不存在一個脫離憲法的“法治”。香港回歸后，在“一國兩制”的法治實踐中，出現(xiàn)過“一國”與“兩制”對立、憲法與基本法對立的錯誤認知，引發(fā)了香港社會秩序的混亂。黨的十八大以來，黨中央高度重視憲法在港澳治理中的重要地位和作用，黨的十九屆四中全會在以往報告“完善與基本法實施相關制度和機制”的基礎上加上“憲法”，這一變化反映了黨中央對依法治港治澳理念認識的深入和細化。

二、以中央全面管治權與特別行政區(qū)高度自治權相統(tǒng)一為重點

中央全面管治權是特別行政區(qū)高度自治權的來源。特別行政區(qū)是國家不可分割的部分，是直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域。中央對港澳恢復行使主權，就是恢復行使對港澳的全面管治權，包括管治權在內的完整主權，既包括中央直接行使的權力，也包括授予特別行政區(qū)的高度自治權，中央對特別行政區(qū)的高度自治具有監(jiān)督權。中央全面管治權是設立特別行政區(qū)、制定基本法的權力依據(jù)，是特別行政區(qū)高度自治權的來源，是全國人大授權特別行政區(qū)實行高度自治的基礎，兩者之間是源與流、本與末的關系。特別行政區(qū)高度自治權屬于授權性質，特別行政區(qū)享有權力的多少取決于中央的授予，并不存在“固有權力”或“剩余權力”。

特別行政區(qū)高度自治權是中央全面管治權的“活水”。港澳回歸之前已經(jīng)形成了固有的社會秩序與法治環(huán)境，再加上基本法對特別行政區(qū)的權力配置已作出明確規(guī)定，即全國人民代表大會授權特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。據(jù)此，依法治港治澳在很大程度上是通過授予特別行政區(qū)高度自治權來實現(xiàn)的。港澳治理中，既要體現(xiàn)國家主權、安全和發(fā)展利益，又要體現(xiàn)中央全面管治權下兼顧特別行政區(qū)特色的差異性；既要加強中央依法全面管治，又要堅定維護以基本法為基礎的特別行政區(qū)高度自治權。但需要明確的是，特別行政區(qū)的“高度自治權”并不等于完全自治，不能超越憲法和基本法所確立的規(guī)則、原則與精神。

憲法和基本法是中央全面管治權與特別行政區(qū)高度自治權相統(tǒng)一的法律基礎。不論是中央全面管治權還是特別行政區(qū)高度自治權，均來自憲法和基本法的規(guī)定。中央和特別行政區(qū)在行使權力時既不能超越法律的限度，也不能消極行使法律賦予的權力。一方面，中央和特別行政區(qū)要在憲法和基本法范圍內行使權力，健全中央依照憲法和基本法對特別行政區(qū)行使全面管治權的制度，依法行使憲法和基本法賦予中央的各項權力，如任命行政長官、完善全國人大常委會解釋制度；進行國家安全立法，彌補香港國家安全的漏洞等。另一方面，中央要積極履行憲制責任，新時代背景下“一國兩制”有著新的時代命題，需要中央行使全面管治權完善“一國兩制”制度體系；特別行政區(qū)也要在憲法和基本法框架內積極履行自身的憲制責任，如完善行政主導體制、維護國家安全、促進特別行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和保障民生等。在涉及相互協(xié)調的問題上，要秉持尊重、配合而非消極、對抗的心態(tài)。

三、以落實“愛國者治港、愛國者治澳”為基礎

落實“愛國者治港、愛國者治澳”是落實中央全面管治權的重要范疇。黨的二十大報告指出，發(fā)展壯大愛國愛港愛澳力量，增強港澳同胞的愛國精神，形成更廣泛的國內外支持“一國兩制”的統(tǒng)一戰(zhàn)線。政權必須掌握在愛國者手中，這是世界通行的政治法則。世界上沒有一個國家、一個地區(qū)的人民會允許不愛國甚至賣國、叛國的勢力和人物掌握政權?！皭蹏咧胃邸蹏咧伟摹笔恰耙粐鴥芍啤狈结樀暮诵囊x和必然要求。黨的十八大以來，中央高度重視港澳地區(qū)的繁榮穩(wěn)定發(fā)展，在落實“愛國者治港、愛國者治澳”方面，堅持從國家治理層面進行宏觀部署，依照憲法和法律的規(guī)定，落實中央全面管治權，依法督促特別行政區(qū)政府落實“愛國者治港、愛國者治澳”實踐，完善相關法律法規(guī)，為促進“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠打下了堅實基礎。

香港國安法為特別行政區(qū)長期繁榮穩(wěn)定提供根本保障?！耙粐鴥芍啤睂嵺`取得巨大成功的同時，也遇到了一些新情況新問題。2019年香港“修例風波”引發(fā)社會動蕩，“反中亂港”勢力蓄意破壞香港社會秩序，一些外國和境外勢力更是通過各種方式插手香港內部事務并進行滲透、搗亂。再加上香港基本法第23條的立法缺失，導致特別行政區(qū)在維護國家安全方面處于“不設防”狀態(tài)，這嚴重挑戰(zhàn)了“一國兩制”的原則底線，危害國家主權、安全、發(fā)展利益。在這一背景下，中央就建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制作出重大決策部署，全國人大常委會采用“決定+立法”的方式通過香港國安法，明確了中央人民政府對有關國家安全事務的根本責任和香港特別行政區(qū)維護國家安全的憲制責任，從中央和特別行政區(qū)兩個層面規(guī)定了香港維護國家安全的執(zhí)行機制。香港國安法是中央行使全面管治權、努力維護特別行政區(qū)憲制秩序的體現(xiàn)，保障了特別行政區(qū)從由亂到治走向由治及興，為落實“愛國者治港”提供堅實的法律保障。

完善選舉制度為“愛國者治港”提供堅實制度保障。香港回歸以來，在黨和國家始終堅持“一國兩制”“港人治港”及高度自治方針的同時，“反中亂港”勢力通過香港選舉平臺和立法會議事平臺或者利用立法會議員、區(qū)議會議員等公職人員身份，癱瘓立法會運作，阻撓政府依法施政，妄圖奪取香港管治權，香港特別行政區(qū)選舉制度機制存在明顯的漏洞和缺陷。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會通過《全國人民代表大會關于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》；3 月30日，全國人大常委會修訂《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法附件一香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》和《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法附件二香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序》，這些舉措重構了香港選舉制度的框架，填補了香港法律制度的漏洞，以法律手段鞏固了以愛國者為主體的地方治理體系。按照修改完善后的選舉制度，香港各類政治選舉圓滿舉行，當選者都是愛國愛港人士，實現(xiàn)了香港管治權牢牢掌握在愛國者手中，開啟了香港良政善治新局面。

四、以確保港澳更好融入國家發(fā)展大局為目標

融入國家發(fā)展大局是實現(xiàn)港澳與祖國內地同發(fā)展共繁榮的必由之路。隨著依法治港治澳的深入實施，香港的政治、經(jīng)濟、社會面貌煥然一新，香港正處在從由亂到治走向由治及興的新階段，未來5年是香港開創(chuàng)新局面、實現(xiàn)新飛躍的關鍵期。黨的二十大報告也明確提出，支持香港、澳門發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、破解經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾和問題，發(fā)揮香港、澳門優(yōu)勢和特點，鞏固提升香港、澳門在國際金融、貿易、航運航空、創(chuàng)新科技、文化旅游等領域的地位，深化香港、澳門同各國各地區(qū)更加開放、更加密切的交往合作。推進粵港澳大灣區(qū)建設，支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局，為實現(xiàn)中華民族偉大復興更好發(fā)揮作用。

融入國家發(fā)展大局是“一國兩制”的應有之義。一方面，“一國兩制”是港澳融入國家發(fā)展大局的制度保障，在“一國兩制”方針和基本法框架內，可以充分發(fā)揮制度優(yōu)勢和效能，創(chuàng)新體制機制，形成港澳發(fā)展的最大優(yōu)勢。另一方面，香港、澳門作為特別行政區(qū)，享有高度自治權，這使得香港、澳門具有更多的優(yōu)勢條件和地位，充分發(fā)揮出經(jīng)濟效能，而且中央在國家發(fā)展規(guī)劃中也給予香港、澳門眾多的政策優(yōu)惠，為港澳的繁榮、穩(wěn)定注入新動能。

遵循法治路徑是確保港澳融入國家發(fā)展大局的最優(yōu)選擇?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐。既要克服“一國兩制三法域”的特殊法制格局，又要維護港澳特別行政區(qū)的傳統(tǒng)法治優(yōu)勢。中央始終注重發(fā)揮法治在港澳發(fā)展中的規(guī)范與指引作用，遵循法治化治理的指導思想和基本原則?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，明確了“‘一國兩制’、依法辦事”的基本原則，強調要“尊崇法治，嚴格依照憲法和基本法辦事”，明確了中央以法治路徑推進粵港澳大灣區(qū)建設的理念。

國家踏上新征程，港澳迎來新機遇。未來五年，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的關鍵期，也是特別行政區(qū)走向由治及興的關鍵期。在新的起點上，以法治推動“一國兩制”事業(yè)行穩(wěn)致遠，依法治港治澳，落實中央全面管治權，落實“愛國者治港、愛國者治澳”原則，推動特別行政區(qū)加快融入國家發(fā)展大局，為全面建設中國式現(xiàn)代化發(fā)揮更大作用，共享中華民族偉大復興的榮光。