李文靜[中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部副教授]

2020年11月，中央全面依法治國工作會議召開，正式提出習近平法治思想，將其主要內容概括為“十一個堅持”。習近平法治思想深刻回答了新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大理論和實踐問題，具有鮮明的科學性、人民性和實踐性，是推動實現(xiàn)全面依法治國的基本遵循。習近平法治思想的基本立場、觀點以及重要論斷對信訪工作的理論以及實踐具有十分重要的指導意義。新時代，做好信訪工作必須堅持習近平法治思想。

一、堅持黨的領導

習近平法治思想“十一個堅持”中首要的就是“堅持黨對全面依法治國的領導”。堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，也是做好信訪工作的根本保證?！缎旁L工作條例》規(guī)定，信訪工作應當遵循的首要原則即是堅持黨的全面領導，要求把黨的領導貫徹到信訪工作各方面和全過程，確保正確政治方向。這是對習近平法治思想的落實。

（一）從政治原理看，堅持黨的領導是我國社會主義建設事業(yè)、黨和政府各項工作堅持正確政治方向、政治立場的根本保證。2015年2月2日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話中指出：“黨和法的關系是政治和法治關系的集中反映。法治當中有政治，沒有脫離政治的法治?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第34頁?！懊恳环N法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”②中共中央文獻研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第34頁?！爸袊伯a(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，處在總攬全局、協(xié)調各方的地位。在當今中國，沒有大于中國共產(chǎn)黨的政治力量或其他什么力量。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高的政治領導力量。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領導是做好黨和國家各項工作的根本保證，是我國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、民族團結、社會穩(wěn)定的根本點，絕對不能有絲毫動搖?！雹壑泄仓醒朦h史和文獻研究院、中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領導小組辦公室：《習近平關于“不忘初心、牢記使命”論述摘編》，黨建讀物出版社、中央文獻出版社2019年版，第100頁。簡而言之，中國共產(chǎn)黨的根本性質、指導思想、奮斗目標、階級基礎決定了黨的領導核心地位；中國近代歷史的發(fā)展證明了只有中國共產(chǎn)黨才能救中國，才能發(fā)展中國；中國最廣大人民群眾選擇、支持和擁護中國共產(chǎn)黨的領導；中國特色社會主義進入新時代，中華民族面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，處于中華民族偉大復興的關鍵時期，黨是風雨來襲時全體人民最可靠的主心骨④習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第26頁。，各項建設事業(yè)和工作亟需中國共產(chǎn)黨發(fā)揮領導核心作用，確保我國社會主義現(xiàn)代化建設正確方向，確保擁有團結奮斗的強大政治凝聚力、發(fā)展自信心，集聚起萬眾一心、共克時艱的磅礴力量。⑤習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第26頁。

（二）從歷史發(fā)展看，作為一項極具中國特色的制度，信訪工作是在黨的直接領導下建立起來的。中國共產(chǎn)黨領導的紅色政權建立之初，就高度重視并認真處理人民來信和接待群眾來訪，并且把群眾的信訪直接定性為勞動人民的民主自由權利。1931年11月7日通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定工農(nóng)勞動群眾享有言論、出版、集會、結社等民主自由權利。從臨時中央政府到縣級組織系統(tǒng)中，各級均設有工農(nóng)檢察部（科），下設控告局。實踐中，群眾控告類來信主要由控告局負責處理。⑥舒曉琴主編：《中國信訪制度研究》，中國法制出版社2019年版，第24～25頁。我們黨的領導人有親自處理人民來信和接待人民來訪的傳統(tǒng)。延安時期，毛澤東同志接收、接待、處理過許多群眾來信來訪，涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線、入黨障礙、醫(yī)療條件改善等問題。⑦舒曉琴主編：《中國信訪制度研究》，中國法制出版社2019年版，第25頁。1951年，中共中央辦公廳就群眾來信問題向毛澤東同志報告，即《關于處理群眾來信問題的報告》。毛澤東同志作出重要批示：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度。如果人民來信很多，本人處理困難，應設立適當人數(shù)的專門機關或專門的人，處理這些信件。如果來信不多，本人或秘書能夠處理，則不要另設專人。”⑧中共中央文獻研究室主編：《建國以來重要文獻選編》（第二冊），中央文獻出版社1992年版，第265頁。這一批示將信訪工作定位于聯(lián)系群眾的一種方法，并推動了信訪工作組織機構的建設。中央國家機關和地方政府普遍設立處理人民來信來訪的工作機構。⑨舒曉琴主編：《中國信訪制度研究》，中國法制出版社2019年版，第26頁。直至今日，信訪工作始終是黨高度重視的一項工作，并在黨的領導和推動下不斷發(fā)展完善。

（三）從工作實踐看，堅持黨的領導要落實體現(xiàn)在各方面各環(huán)節(jié)。2018年2月28日，習近平總書記在黨的十九屆三中全會第二次全體會議上指出：“加強黨對一切工作的領導，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環(huán)節(jié)落實和體現(xiàn)?！雹饬暯剑骸墩搱猿贮h對一切工作的領導》，中央文獻出版社2019年版，第11頁。就全面依法治國而言，堅持黨的領導體現(xiàn)在黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法等法治工作各環(huán)節(jié)。信訪工作事關人民群眾切身利益，信訪訴求涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各領域；信訪工作的主體也包括各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關以及群團組織、國有企事業(yè)單位等；信訪問題的解決既需要綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、調解、疏導等辦法，與法治各環(huán)節(jié)密切相關。這些都需要我們黨發(fā)揮領導核心作用，總攬全局、協(xié)調各方。此外，堅持黨對全面依法治國的領導還要求不斷推進黨的領導制度化、法治化。就信訪工作而言，這一要求突出體現(xiàn)在構建黨委統(tǒng)一領導、政府組織落實、信訪工作聯(lián)席會議協(xié)調、信訪部門推動、各方齊抓共管的信訪工作格局中。《信訪工作條例》對此有明確規(guī)定，并且就黨中央和地方黨委的權責和分工作出了十分詳細的規(guī)定，在信訪工作實踐中必須嚴格遵守落實。

二、堅持以人民為中心

堅持以人民為中心是習近平法治思想的重要內容，在“十一個堅持”中具有十分重要而獨特的地位。它回應了黨治國理政、領導社會主義法治建設“為了誰、依靠誰”這一關鍵問題，決定了全面依法治國的出發(fā)點和落腳點，彰顯出中國特色社會主義法治相較于西方資本主義國家法治的根本不同與突出優(yōu)勢?！缎旁L工作條例》第五條第二項規(guī)定了堅持以人民為中心的工作原則，要求踐行黨的群眾路線，傾聽群眾呼聲，關心群眾疾苦，千方百計為群眾排憂解難。

（一）堅持以人民為中心，是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，人民性是馬克思主義的本質屬性11習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第19頁。。人民群眾是真正的歷史創(chuàng)造者，是中國共產(chǎn)黨的根基和血脈。“我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他政黨的又一個顯著的標志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)”12《毛澤東選集》（第三卷），人民出版社1991年版，第1094～1095頁。。在吸收中國傳統(tǒng)民本思想、馬克思主義群眾觀的基礎上，在中國革命、建設和改革的實踐中，中國共產(chǎn)黨人創(chuàng)新發(fā)展出“人民中心立場”。“從群眾中來，到群眾中去”“密切聯(lián)系群眾”“全心全意為人民服務”“堅持人民主體地位”等不同時期的話語表達，無一不體現(xiàn)出黨的根本性質、宗旨和根本工作要求。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程，保證人民在黨的領導下通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務。

（二）堅持以人民為中心是信訪工作的核心價值取向。信訪是人民群眾反映問題、表達意見、監(jiān)督政府、尋求權利救濟的重要途徑，與人民利益、權益、愿望密切相關。2022年3月，習近平總書記在中共中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上發(fā)表重要講話指出：“信訪是送上門來的群眾工作，要通過信訪渠道摸清群眾愿望和訴求，找到工作差距和不足，舉一反三，加以改進，更好為群眾服務?！?3《習近平在中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上發(fā)表重要講話強調 筑牢理想信念根基樹立踐行正確政績觀 在新時代新征程上留下無悔的奮斗足跡》，《人民日報》，2022年3月2日。習近平總書記指出，要從本地區(qū)本單位典型案例、重大事件、信訪積案中查找問題，問題找到了，就要敢于動真碰硬，不回避、不掩飾，不等不靠，立行立改。14中共中央黨史和文獻研究院、中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領導小組辦公室：《習近平關于“不忘初心、牢記使命”論述摘編》，黨建讀物出版社、中央文獻出版社2019年版，第131頁。堅持以人民為中心，堅守人民立場，是信訪工作人民性的鮮明體現(xiàn)。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到制度中，使信訪制度和法律制度中規(guī)定的各項權利更好銜接，同時以信訪制度來彌補法律制度在具體實施中存在的不足。此外，信訪工作最重要的是解決人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題。保障人民群眾的合法權益是信訪制度本身的價值追求，也是信訪工作的主要任務。只有推動從根本上解決好群眾的合法利益訴求，做到“件件有著落，事事有回音”，才能筑牢社會和諧穩(wěn)定的民心基礎，實現(xiàn)密切聯(lián)系群眾的政治使命。

三、堅持法治思維

要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把法治化貫穿國家治理各領域。作為國家治理的重要組成部分，信訪工作的法治化是國家治理法治化的題中應有之義。《信訪工作條例》要求堅持依法按政策解決問題，將信訪納入法治化軌道，依法維護群眾權益、規(guī)范信訪秩序。

（一）法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理的科學性、系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調性，才能最大限度凝聚社會共識。這既是由社會主義法治的本質所決定的，也是被實踐證實的科學結論。新中國成立70多年來，我國之所以創(chuàng)造出經(jīng)濟快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定“兩大奇跡”，同我們不斷推進社會主義法治建設有著十分密切的關系。

法律作為人類社會的規(guī)則，代表著普遍認可的公平公正要求，法律程序能夠最大限度地減少關系、人情等非理性因素的干擾，在解決矛盾糾紛中具有重要意義。法治方式、法治思維的基本要求是依法辦事，這既包括黨委、政府等主體依法行使公權力，也包括廣大人民群眾依法行為。具體到信訪領域，不論是人民群眾的信訪活動，還是黨和政府的信訪工作，都必須遵循法治原則、堅守法治思維。當然，法治方式、法治思維絕不是僵化地使用法律條文、機械地運行法律程序，而是要求在法治的框架和精神中全面把握真實情況、公正合理地解決問題。在現(xiàn)實生活中，由于客觀情況的不斷發(fā)展，有些問題僅依靠法律無法得到全面妥善地解決。因此，在全面依法治國的背景下，信訪工作的意義突出體現(xiàn)在其能夠彌補法治路徑在解決矛盾糾紛方面所存在的不足，以更加充分、更加多元的方式維護人民權益。

（二）堅持法治思維必須堅守公平正義的法治基本價值。習近平總書記指出：“公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值，全心全意為人民服務的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護人民權益、伸張正義。”15中共中央文獻研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第38頁。習近平總書記強調：“必須牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義?！?6習近平：《加強黨對全面依法治國的領導》，《求是》，2019年第4期。具體到信訪工作，無論是制度設計本身，還是工作的實踐落實，必須貫徹公平正義要求，把群眾合理合法的利益訴求解決好，使群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護。

（三）提高領導干部法治思維和依法辦事能力是關鍵。“領導干部具體行使黨的執(zhí)政權和國家立法權、行政權、監(jiān)察權、司法權，是全面依法治國的關鍵。領導干部必須帶頭尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，遵紀守法、捍衛(wèi)法治，厲行法治、依法辦事，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，做尊法學法守法用法的模范，以實際行動帶動全社會尊法學法守法用法?！?7習近平：《加強黨對全面依法治國的領導》，《求是》，2019年第4期。法治思維包括四個層次：合法性思維、理性思維、權利義務思維、誠信思維。合法性思維要求分析處理問題依法而行；理性思維要求全面、客觀、辯證地認識問題，避免人情、關系等非理性因素的干擾；權利義務思維要求領導干部要深刻認識和科學把握依法辦事的內在價值，牢固樹立依法維護公民權利、嚴格履行法律職責及義務的意識；誠信思維則要求作出的各項決策、決定具有連續(xù)性。具體到信訪工作中，就要求廣大領導干部了解相關法律規(guī)定，在法治指引下進行決策和應對，做到法律“紅線”不能突破、法律“底線”不能逾越、法律“禁區(qū)”不能觸碰。對于符合法律、政策要求的，要及時表態(tài)；不符合法律、政策要求的，要說服勸導。對事件中出現(xiàn)的違法犯罪行為，要及時依法懲處，形成震懾。

四、堅持系統(tǒng)思維

“萬事萬物是相互聯(lián)系、相互依存的。只有用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點觀察事物，才能把握事物發(fā)展規(guī)律?！?8習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第20頁。系統(tǒng)思維是習近平法治思想的鮮明特征。習近平法治思想堅持運用系統(tǒng)思維方法，對新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題進行深入思考并作出科學回答，既從系統(tǒng)整體上把握全面依法治國在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中的戰(zhàn)略地位，又深刻揭示全面依法治國作為一個系統(tǒng)工程的重要特征，在法治建設上強調更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，深化了我們黨對全面依法治國的認識。19周佑勇：《深刻領悟習近平法治思想的系統(tǒng)思維方法》，《人民日報》，2022年8月29日。信訪工作事關群眾切身利益，不僅涉及多元主體，而且與治理各領域、法治各環(huán)節(jié)緊密相關。解決信訪問題、化解社會矛盾、做好信訪工作亦須堅持系統(tǒng)思維?！缎旁L工作條例》在工作原則、體制機制、職責分工等方面均體現(xiàn)出系統(tǒng)思維特征。

（一）信訪問題往往不是由單一因素造成的，在解決問題時也需要各方配合協(xié)調、多種方法手段并用。當前，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾的需求從過去的“有沒有”向“好不好”轉變，從基礎、簡單的物質生活需要向高質量的、多元化的美好生活需要轉變，更多關注精神價值、生活水平、社會治理水平、社會服務水平、個人權利保護等。對此，習近平總書記在2020年8月24日召開的經(jīng)濟社會領域專家座談會上指出：“我國社會結構正在發(fā)生深刻變化，互聯(lián)網(wǎng)深刻改變人類交往方式，社會觀念、社會心理、社會行為發(fā)生深刻變化。‘十四五’時期如何適應社會結構、社會關系、社會行為方式、社會心理等深刻變化，實現(xiàn)更加充分、更高質量的就業(yè)，健全全覆蓋、可持續(xù)的社保體系，強化公共衛(wèi)生和疾控體系，促進人口長期均衡發(fā)展，加強社會治理，化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，都需要認真研究并作出工作部署?！?0習近平：《在經(jīng)濟社會領域專家座談會上的講話》，《人民日報》，2020年8月25日。可以說，信訪問題隨著時代變遷和社會發(fā)展產(chǎn)生，其中摻雜的時代因素、社會變革因素，面臨的制度“缺口”以及治理能力不足等，使信訪問題既有新動向，也有老問題，呈現(xiàn)出高度的復合性、復雜性特征。信訪工作要注重源頭預防、夯實基層基礎，加強法治建設，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對性，綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、調解、疏導等辦法，把群眾合理合法的利益訴求解決好。

（二）信訪工作是一項系統(tǒng)性、整體性工作，既要科學劃分權責分工，也要堅持落實工作責任。職責法定、權責一致是法治社會權力運行的基本原則，也是習近平法治思想中所蘊含的深刻精神。在《加快建設社會主義法治國家》一文中，習近平總書記明確提出，要加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，努力形成科學有效的權力運行和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。21《習近平談治國理政》第二卷，外文出版社2017年版，第119頁。在十八屆中央紀委三次全會上，習近平總書記指出，紀委派駐監(jiān)督要對黨和國家機關全覆蓋，巡視監(jiān)督要對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。22習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第78頁。在此次會議上習近平總書記還強調，要著力改進對領導干部特別是“一把手”行使權力的監(jiān)督23《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第395頁。。在黨的十九屆四中全會上，習近平總書記強調，要落實行政執(zhí)法責任制和責任追究制度24《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社2019年版，第35頁。，并要求健全黨和國家監(jiān)督制度，完善權力配置和運行制約機制，構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制。25《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社2019年版，第63～65頁?！缎旁L工作條例》首先明確了信訪工作格局構建上，規(guī)定由黨委統(tǒng)一領導、政府組織落實、信訪工作聯(lián)席會議協(xié)調、信訪部門推動、各方齊抓共管。其次，對黨中央、地方黨委、各級政府、中央信訪工作聯(lián)席會議、地方各級信訪工作聯(lián)席會議、各級黨委和政府信訪部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、街道黨工委和辦事處以及村（社區(qū)）“兩委”、各類群團組織等在信訪工作中的職責和分工作出明確部署安排。有了明確的權力清單，還必須有清晰的工作責任?！缎旁L工作條例》第五章詳細規(guī)定了信訪工作的監(jiān)督和追責事項，明確了各級黨委和政府、信訪工作聯(lián)席會議及其辦公室、黨委和政府信訪部門及督查部門在信訪督查中的職責任務，規(guī)定了有關機關、單位及其領導干部、工作人員在信訪工作登記、轉送、交辦、受理、處理過程中的推諉、敷衍、拖延、弄虛作假等行為所應承擔的責任。

總而言之，習近平法治思想站位高遠、內涵豐富、邏輯嚴密、體系完備，是馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合的重大理論創(chuàng)新成果，其順應時代要求、體現(xiàn)時代精神、回答時代之問，既有宏觀設計，也有微觀指導，彰顯出高度的科學性、真摯的人民情懷，其中蘊含的指導思想、根本立場、基本原則、實踐方法、辯證思維等對新時代的信訪工作具有重要指導意義，是做好新時代信訪工作的基本遵循。在今后的信訪工作中，我們要始終堅持和加強黨對信訪工作的全面領導，充分發(fā)揮政府主導作用，為信訪工作的開展提供堅強保證；要深入學習貫徹落實習近平法治思想，學深悟透、入腦入心、知行合一，將習近平法治思想的精髓要義轉化為開展實際工作的鮮活實踐；要始終堅持以人民為中心的根本立場，切實為人民群眾排憂解難，解決好人民群眾的合理合法利益訴求；要真正理解法治的核心要義，平衡好情、理、法等方式方法，多方聯(lián)動，協(xié)同發(fā)力，推動新時代信訪工作更好發(fā)展。