錢 坤

（南京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210037）

2021年最新公布的第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)代中國(guó)的常住人口城市化率已經(jīng)達(dá)到63.98%。毋庸置疑，城市建設(shè)和發(fā)展已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的核心引擎，城市工作在黨和國(guó)家工作全局中具有舉足輕重的地位。國(guó)家治理的關(guān)鍵在城市，城市治理的核心在社區(qū)。社區(qū)是城市的基本單元，社區(qū)治理是國(guó)家治理的基石。2021年7月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》正式發(fā)布，《意見》明確提出要用15年左右的時(shí)間，從體系、機(jī)制、平臺(tái)等方面發(fā)力，基本實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

社區(qū)治則基層安，基層安則國(guó)家安。改革開放以來，隨著單位制的解體與街居制的轉(zhuǎn)型，社區(qū)制作為城市基層治理的主要形態(tài)逐漸成熟并制度化，同時(shí)，隨著2011年中國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過50%，“城市中國(guó)”時(shí)代正式到來。在此背景下，城市社區(qū)治理的重要性愈發(fā)凸顯，并在實(shí)踐和理論層面都有諸多探索和推進(jìn)，但也存在很多需要厘清的問題。從本質(zhì)上看，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化必須回答三個(gè)核心問題，即誰來治理？治理什么？怎么治理？本文從當(dāng)代中國(guó)豐富而復(fù)雜的城市社區(qū)治理實(shí)踐出發(fā)，對(duì)城市社區(qū)治理的主體、內(nèi)容等進(jìn)行深入探討，并在此基礎(chǔ)上厘清城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑選擇。

一、“多元共治”：理論構(gòu)想與現(xiàn)實(shí)邏輯

改革開放以來，隨著城市基層治理體制從“單位制”“街居制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)型，基層政府和基層黨組織之外的眾多主體開始成為城市社區(qū)治理的參與者。政府之外的治理主體積極參與城市社區(qū)治理，被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)了從政府“一元”主體主導(dǎo)下的管理向“多元”主體主導(dǎo)下的治理轉(zhuǎn)型。因此，學(xué)者普遍認(rèn)可從行政型社區(qū)向合作型社區(qū)和自治型社區(qū)的發(fā)展過程，它代表著我國(guó)城市社區(qū)治理模式發(fā)展的基本方向[1]。由此，社區(qū)也愈發(fā)被學(xué)者看作是一個(gè)多元主體互動(dòng)博弈的特殊社會(huì)場(chǎng)域和理解其他理論問題的“透鏡”[2]。

在合作治理、協(xié)商治理、多中心治理等理論的支撐下，學(xué)者熱衷于探討包括社區(qū)組織、社會(huì)組織、駐區(qū)單位、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、居民等社區(qū)治理的利益相關(guān)者[3]，如何作為相對(duì)平等的主體通過協(xié)商的方式以增進(jìn)共識(shí)，達(dá)成合作行動(dòng)，從而促成社區(qū)善治。政府更是通過主動(dòng)購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的形式[4]，在社區(qū)治理中引入專業(yè)性的第三方“社會(huì)主體”，試圖推動(dòng)形成“多元共治”的基層社會(huì)治理格局。城市社區(qū)治理“多元共治”模式的理論構(gòu)想的關(guān)鍵是要突破傳統(tǒng)的政府“單中心”治理，實(shí)現(xiàn)多個(gè)權(quán)力中心共存的“多中心”治理?！岸嘀行闹卫怼币啾粚W(xué)者認(rèn)為是為基層公共事務(wù)提供了不同于官僚行政理論的治理邏輯[5]。其中，社會(huì)組織和社區(qū)居民是兩個(gè)重要的參與主體，地方的具體實(shí)踐往往圍繞上述兩大主體“做文章”。當(dāng)然，包括業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司等在內(nèi)的主體也是這種“多中心”治理理論構(gòu)想的組成部分，但其重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及上述兩個(gè)核心主體，故本文不再單獨(dú)討論。

1.社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的理論構(gòu)想與現(xiàn)實(shí)邏輯

改革開放以來，社會(huì)從國(guó)家的全面控制中逐漸獲得了自主成長(zhǎng)的空間，社會(huì)組織的發(fā)展則被視為社會(huì)力量壯大的重要標(biāo)志。因此，學(xué)界持續(xù)不斷地呼吁拓展社會(huì)組織的生存空間，建構(gòu)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的制度化模式[6]，試圖讓其在社區(qū)治理中發(fā)揮更大作用；在實(shí)踐中，各地的社區(qū)治理也紛紛以引入和培育社會(huì)組織作為重要的創(chuàng)新與亮點(diǎn)。故而，以社區(qū)社會(huì)組織為重要支撐的“三社聯(lián)動(dòng)”[7]模式被認(rèn)為是城市社區(qū)治理的發(fā)展方向，并基于此提出了一系列推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的創(chuàng)新機(jī)制與保障制度[6]。但是，既有研究大多將注意力放到了社會(huì)組織與政府的關(guān)系上，無論是社會(huì)組織為了生存發(fā)展嵌入國(guó)家，還是國(guó)家通過社會(huì)組織反向嵌入社會(huì)[8]，抑或是國(guó)家與社會(huì)組織的“雙向嵌入”[9]，這些關(guān)系向度上的研究似乎默認(rèn)了社會(huì)組織解決了生存問題就自然而然能夠發(fā)揮作用了，而并未追問其在城市社區(qū)治理實(shí)踐中發(fā)揮作用的適應(yīng)領(lǐng)域與能力限度。

我們深入分析城市社區(qū)治理實(shí)踐，就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)吊詭現(xiàn)象：各地方政府投入大量資源培育的社會(huì)組織，并未在社區(qū)治理中發(fā)揮理論所預(yù)想的作用。正如有學(xué)者基于廣泛的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的社區(qū)服務(wù)型社會(huì)組織，都像是懸浮在社區(qū)之上的一層油，游離在社區(qū)治理實(shí)踐之外[10]（P38-39），多數(shù)是與社區(qū)無社會(huì)關(guān)聯(lián)的外生型社會(huì)組織，它們由于缺乏多樣性無法對(duì)接大眾需求，又由于缺乏專業(yè)性而無法對(duì)接小眾群體需求[11]。實(shí)際上，不僅是普通的服務(wù)型社會(huì)組織，即便是那些樞紐型社會(huì)組織亦難以擺脫形式化的困境[12]，懸浮在社區(qū)治理之上。

這種“懸浮”背后有其內(nèi)在邏輯：一方面，社會(huì)組織往往通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式參與到社區(qū)治理中，完成申報(bào)項(xiàng)目時(shí)所要求的各項(xiàng)具體工作指標(biāo)是其主要追求，從而滿足政府考核的要求，解決組織的“生存”問題，但是被“項(xiàng)目化”的社區(qū)社會(huì)組織沒有精力精細(xì)化地回應(yīng)社區(qū)居民的“痛點(diǎn)”需求；另一方面，參與社區(qū)治理的社會(huì)組織往往是“外來”的，缺少在社區(qū)開展工作的群眾基礎(chǔ)，也沒有能力真正參與到社區(qū)治理的各項(xiàng)事務(wù)中。

當(dāng)然，上述基于具體實(shí)踐的批評(píng)并不意味著對(duì)社會(huì)組織作用的全然否定，正如有學(xué)者所言，社會(huì)組織在基層組織忙于行政任務(wù)而疏于回應(yīng)居民需求的時(shí)候，發(fā)揮了一定的替代作用，特別是一些針對(duì)特殊群體的專業(yè)服務(wù)提供方面，有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)[10]（P72）。因而，需要從是否有助于提高城市基層社區(qū)治理能力的角度，重新評(píng)估社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的作用?；诖罅康膶?shí)踐探索與具體案例的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)治理實(shí)踐中的社會(huì)組織，往往更適合做一些針對(duì)少數(shù)特殊人群的專業(yè)性服務(wù)工作，無力滿足和解決大部分普通群眾的日常需求和一般問題。

2.社區(qū)居民參與城市社區(qū)治理的理論構(gòu)想與現(xiàn)實(shí)邏輯

理論上，社區(qū)居民在城市社區(qū)治理中具有雙重身份：一是作為社區(qū)治理對(duì)象的身份，城市社區(qū)治理需要滿足城市居民對(duì)美好生活的向往；二是作為社區(qū)治理參與主體的身份，社區(qū)居民是社區(qū)“多元共治”中的重要主體，要積極參與到滿足自身需求和解決日常生活中各種痛點(diǎn)問題的社區(qū)公共事務(wù)治理中。而社區(qū)居民的積極參與，往往被視作城市社區(qū)治理有序的重要標(biāo)志?？梢哉f，強(qiáng)調(diào)公民參與是社區(qū)治理的本質(zhì)要求，也是城市基層民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容[13]，同時(shí)，社區(qū)居民的積極參與也是社會(huì)自治的重要表現(xiàn)。學(xué)者也普遍認(rèn)同從威權(quán)式治理向參與式治理轉(zhuǎn)型是社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向[14]。但是，長(zhǎng)期以來，我國(guó)居民自身參與社區(qū)自治的意識(shí)比較淡薄，種種情況的疊加導(dǎo)致社區(qū)自治的行動(dòng)者由社區(qū)自治的法定參與者變成了實(shí)際的缺席者[15]。

居民參與缺乏往往使城市社區(qū)治理績(jī)效不彰，社區(qū)難以提供精細(xì)化和有針對(duì)性的管理和服務(wù)以實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治。學(xué)者也明確指出了在社區(qū)治理中居民參與呈現(xiàn)出參與率總體偏低、參與明顯不均衡、參與效能不高等問題[16]，并將其背后的原因歸結(jié)為制度困境、組織困境和文化困境三大困境[17]。如何更有效地動(dòng)員居民參與社區(qū)公共事務(wù)治理成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)心的重要問題。圍繞這個(gè)痛點(diǎn)，各地社區(qū)治理創(chuàng)新辦法頻出，但其核心邏輯是一致的，即“讓人們走出家門，增加互動(dòng)，相互熟悉，密切情感”。但是，在實(shí)踐中我們往往會(huì)發(fā)現(xiàn)，即便社區(qū)組織了各種各樣的活動(dòng)試圖動(dòng)員居民走出家門、相互熟悉，進(jìn)而參與社區(qū)公共事務(wù)的治理，卻依然難以在社區(qū)治理中發(fā)現(xiàn)普通居民的身影。這背后實(shí)際上存在一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)：即認(rèn)為居民自治就是“全民參與”，就是要讓所有人都廣泛參與進(jìn)來，而未能考慮到社區(qū)中中青年人群的生活交往空間實(shí)際上存在于社區(qū)之外的城市空間中，追求社區(qū)參與的“廣度”往往變成“無用功”[18]（P36）。如果從參與社區(qū)公共事務(wù)態(tài)度的維度對(duì)社區(qū)居民群體做結(jié)構(gòu)性劃分，那么絕大部分居民是“沉默的大多數(shù)”，他們?cè)谏鐓^(qū)提供基本生活秩序的前提下往往更愿意過自己的私人生活，剩下的部分則是少數(shù)的“積極分子”和“消極分子”。事實(shí)上，已經(jīng)有學(xué)者發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與式治理的關(guān)鍵在于對(duì)“骨干力量”的動(dòng)員，社區(qū)骨干來源于居民，但他們?cè)趨⑴c意愿、參與能力和社區(qū)威望等方面都要高于普通的社區(qū)居民[19]。這些社區(qū)骨干就是社區(qū)治理中的“積極分子”和“關(guān)鍵少數(shù)”，依靠他們能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)更多普通居民的再動(dòng)員。因此，居民參與并不意味著所有（大多數(shù)）居民的直接參與，而是通過發(fā)揮積極分子的“橋梁”和“媒介”作用，使大多數(shù)居民能夠直接或間接參與到社區(qū)公共事務(wù)中。

因此，城市社區(qū)治理中居民參與問題的關(guān)鍵并不在于要不要“找回居民”[20]，而在于通過什么樣的方式找回以及找回什么樣的居民，即回答“如何找回居民”的問題。抓“關(guān)鍵少數(shù)”從而帶動(dòng)“沉默的大多數(shù)”，目前看來是經(jīng)過實(shí)踐驗(yàn)證的相對(duì)比較有效的路徑。當(dāng)然，這個(gè)過程中也需要注意社區(qū)參與中的“精英替代”問題，社區(qū)基層組織需要把工作重心放到識(shí)別、動(dòng)員、激勵(lì)那些有公心、群眾基礎(chǔ)好的積極分子上，讓積極分子真正發(fā)揮“媒介”和“橋梁”作用。

總而言之，從實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)邏輯出發(fā)，需要重新審視社會(huì)組織、居民等多元主體參與社區(qū)治理的理論構(gòu)想，社會(huì)組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域與功能限度、居民參與的范圍與方式等都是需要著重討論的問題。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化需要包括政府在內(nèi)的多元主體的參與，但是不同主體參與什么、如何參與的問題需要從實(shí)踐出發(fā)，找出一條可行的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、以“日常生活”為中心的“小事”治理

社區(qū)是城市居民重要的日常生活空間，社區(qū)治理狀況的好壞能夠被直觀感受到，這也是影響居民生活幸福感的重要方面。城市社區(qū)治理除了要厘清“誰來治理”的問題，還需要明確“治理什么”的問題。從治理事務(wù)來源的角度，可以將城市社區(qū)治理的內(nèi)容劃分為“自上而下”的國(guó)家治理任務(wù)和“自下而上”的內(nèi)生性治理需求。兩類治理問題在城市社區(qū)治理場(chǎng)域互相交織，決定了城市社區(qū)治理的復(fù)合性特質(zhì)。

1.“自上而下”的國(guó)家治理任務(wù)

社區(qū)是城市治理的基本單元，也是國(guó)家治理的末梢。從治理體系的視角看，社區(qū)作為重要的組成部分，天然地要承擔(dān)國(guó)家“自上而下”的各項(xiàng)治理任務(wù)。隨著改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市作為人口、資源等要素高度集聚的空間，治理事務(wù)頻發(fā)且變動(dòng)不居。為了回應(yīng)這種治理需求，城市政府將越來越多的管理與服務(wù)職能下沉到基層，社區(qū)自然面臨著日益增多的行政性任務(wù)。黨的十九大以來，國(guó)家更是不斷地推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，重心下移和強(qiáng)化基層已經(jīng)成為新時(shí)代社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵詞之一[21]。

正是在這樣的背景下，早已有之的“社區(qū)行政化”問題愈演愈烈，表現(xiàn)為社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了超過其自身承受能力的政府行政性事務(wù)，其回應(yīng)民眾需求的時(shí)間與空間受到極大壓縮?！白陨隙隆钡膰?guó)家治理任務(wù)紛繁復(fù)雜，概括而言分為以下四種類型，即基礎(chǔ)信息傳遞、社會(huì)管理、公共服務(wù)遞送和重大任務(wù)完成[22]。完成上述任務(wù)是社區(qū)作為基本治理單元天然需要承擔(dān)的責(zé)任，但是其中的“度”需要好好把握。

2.“自下而上”的內(nèi)生性治理需求

社區(qū)作為城市居民的基本生活空間，除了要完成國(guó)家各項(xiàng)治理任務(wù)外，更重要的是回應(yīng)社區(qū)各種內(nèi)生性治理需求，解決社區(qū)居民日常生活中存在的各種痛點(diǎn)問題。這些治理需求和痛點(diǎn)問題有大有小，是城市居民基于其生活體驗(yàn)和實(shí)際需求提出的，而能否有效回應(yīng)需求和解決問題決定了城市社區(qū)治理的成敗。

在現(xiàn)實(shí)生活中，我們時(shí)常能從新聞報(bào)道中聽到很多有關(guān)“業(yè)主維權(quán)”“業(yè)委會(huì)選舉”等具有高度沖突性的事件和案例。對(duì)此。學(xué)者關(guān)注的主要是業(yè)主維權(quán)背后的“居住的政治”[23]，試圖探究這種集體行動(dòng)背后的策略與邏輯[24]。需要看到的是，上述事件或者說行動(dòng)只是少部分城市居民生活中很小的一部分內(nèi)容，但卻“遮蔽”了絕大多數(shù)居民日復(fù)一日年復(fù)一年的日常生活小事。這些小事看似不起眼，卻構(gòu)成了城市居民生活的主要內(nèi)容，從微觀而直接的層面影響他們的美好生活體驗(yàn)。這些小事的特點(diǎn)是日常性、重復(fù)性和彌散性，往往難以通過正式治理系統(tǒng)得到有效回應(yīng)或者回應(yīng)成本過高。而社區(qū)“辦小事”的能力卻非常重要，這直接關(guān)系到居民的切身利益與生活體驗(yàn)。正如有學(xué)者指出的，“人民成為無組織的個(gè)人，辦不好小事，缺少日常生活的公正感，已經(jīng)成為國(guó)家治理的主要矛盾”[25]。因此，這些社區(qū)“小事”的化解，終究需要將居民自己動(dòng)員和組織起來，依靠自己的力量解決問題，政府基層組織在這個(gè)過程中主要發(fā)揮引領(lǐng)和補(bǔ)充的作用。

隨著當(dāng)代中國(guó)的城市發(fā)展進(jìn)入深度城市化階段，城市治理開始逐步由粗放式的規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向精細(xì)化的內(nèi)涵式治理。2015年，中央城市工作會(huì)議正式提出“人民城市”的理念，人民群眾是城市的創(chuàng)造者和發(fā)展的關(guān)鍵推動(dòng)者，城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)以滿足城市民眾對(duì)美好生活的向往為依歸。2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。故而，在城市中國(guó)新時(shí)代，城市社區(qū)治理的關(guān)鍵內(nèi)容，是圍繞城市居民的日常生活秩序建構(gòu)，并把民眾組織起來解決與他們利益高度相關(guān)的“小事”。組織起來辦“小事”不僅是關(guān)乎城市居民個(gè)體生活體驗(yàn)的問題，更是關(guān)乎安頓生活、穩(wěn)定人心，進(jìn)而構(gòu)建“人心秩序”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問題。

三、以治理能力提升為目標(biāo)的城市社區(qū)治理現(xiàn)代化

長(zhǎng)期以來，如何推動(dòng)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，即“怎么治理”的問題是學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。概括而言主要有兩條路徑：其一，凸顯社區(qū)的“自治”屬性，推動(dòng)國(guó)家權(quán)力從社區(qū)“退場(chǎng)”，典型表現(xiàn)就是普遍存在的對(duì)社區(qū)“行政化”的批判以及社區(qū)“去行政化”的改革對(duì)策建議；其二，在社區(qū)治理中引入政府之外的第三方主體，典型代表是全國(guó)各地都在推動(dòng)的以政府購(gòu)買服務(wù)的方式將社會(huì)組織引入城市社區(qū)治理的模式。上述兩條路徑的共同特點(diǎn)都是試圖重構(gòu)城市社區(qū)治理的組織架構(gòu)，以治理結(jié)構(gòu)的重塑來實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效的提升。但是，治理結(jié)構(gòu)的重塑往往被簡(jiǎn)單地理解為某些治理主體“越位”和“缺位”之后的“退位”和“補(bǔ)位”，似乎政府權(quán)力退出社區(qū)之后凸顯社區(qū)的自治屬性，再加上諸如社會(huì)組織等主體的參與就能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)的善治。

從實(shí)踐中的具體經(jīng)驗(yàn)看，偏重重塑治理結(jié)構(gòu)的改革模式并未取得想象中的效果。一方面，部分地區(qū)將社區(qū)“去行政化”操作為將基層組織的行政職能從居委會(huì)剝離，通過單設(shè)新的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。國(guó)家行政職能從社區(qū)的“退場(chǎng)”看似解決了社區(qū)的行政化問題，卻使得居委會(huì)缺少了常態(tài)化的與社區(qū)居民打交道、積累治理資源和治理權(quán)威的機(jī)會(huì)，居民自治也無法有效開展。另一方面，社會(huì)組織作為第三方主體的介入，使得社區(qū)治理架構(gòu)更加多元，但正如上文所分析的，社會(huì)組織參與社區(qū)治理并未真正帶來社區(qū)治理能力的提升。故而，如果只是從破除“一元”治理架構(gòu)的角度推動(dòng)改革，可能并不能帶來城市社區(qū)治理能力的實(shí)質(zhì)提升。如果治理能力沒有相應(yīng)提升，城市社區(qū)良性治理秩序的建構(gòu)亦無從談起，更不要說實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)了。

因此，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑的關(guān)鍵就是秉持“能力”導(dǎo)向，從具體實(shí)踐而非理論構(gòu)想出發(fā)，在真正深入分析社區(qū)治理存在的各種問題基礎(chǔ)上，再回到實(shí)踐中，提出具體可操作的政策建議。從治理能力提升的角度，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化可以從激發(fā)社會(huì)合作、激活群眾路線和做實(shí)重心下移三個(gè)方面推進(jìn)。

1.激發(fā)社會(huì)合作

在“人民城市”理念的指導(dǎo)下，當(dāng)代中國(guó)城市治理的重心逐步轉(zhuǎn)向滿足人民群眾對(duì)城市美好生活的向往。其中，城市居民感受最直觀、關(guān)注度最高并對(duì)其生活影響力最大的是那些重復(fù)性、日常性的“小事”。這些“小事”多數(shù)指向的是城市居民社區(qū)生活中的“痛點(diǎn)”問題，往往難以低成本地由正式治理體系有效解決。這其中存在兩個(gè)結(jié)構(gòu)性的張力：其一，正式治理體系的標(biāo)準(zhǔn)化要求與居民群眾的差異化需求之間的張力；其二，政府的公共資源支出與居民個(gè)體的負(fù)外部性行為之間的張力。換句話說，由正式的基層組織直接解決社區(qū)居民的日常生活“小事”，既“不經(jīng)濟(jì)”亦“無效率”。故而，解決這些日常生活“小事”的關(guān)鍵在于激活社區(qū)中的社會(huì)合作，將社區(qū)居民組織起來，化解他們生活中遇到的各種問題。不過，即便是一些小事情也很難依靠居民的社會(huì)合作和自治解決，仍然需要基層組織在其中發(fā)揮“補(bǔ)充”作用。激發(fā)社區(qū)社會(huì)合作的關(guān)鍵在于重塑社區(qū)居民同社區(qū)、國(guó)家的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也就是重建居民的責(zé)任義務(wù)觀念，讓居民認(rèn)識(shí)到自己本身就是美好生活的責(zé)任主體。在此基礎(chǔ)上，還要抓住社區(qū)中的“骨干力量”和“積極分子”，建構(gòu)有效的識(shí)別和輸出機(jī)制，讓越來越多有公心、熱心公益、有群眾基礎(chǔ)的積極分子能夠積極參與到社區(qū)治理中，帶領(lǐng)普通居民靈活高效地化解社區(qū)日常生活中常態(tài)化出現(xiàn)的各種“小事”。

2.激活群眾路線

城市社區(qū)治理需要承擔(dān)雙重職能：一是承接國(guó)家自上而下的各種治理任務(wù)；二是需要回應(yīng)社區(qū)內(nèi)生性的各種治理需求。城市社區(qū)治理的雙重職能使得基層組織的正式治理體系難以有效應(yīng)對(duì)。國(guó)家自上而下的治理任務(wù)主要由正式治理體系承擔(dān)；社區(qū)內(nèi)生性、常規(guī)化的“小事”則需要居民自發(fā)組織起來解決，即社區(qū)非正式治理體系。但是，長(zhǎng)期以來，城市社區(qū)治理過程偏重于正式治理體系的建構(gòu)，因應(yīng)國(guó)家推動(dòng)的社區(qū)管理與服務(wù)職能下沉而催生的要求，以及政府內(nèi)部管理的信息化、規(guī)范化等要求，社區(qū)干部隊(duì)伍向著職業(yè)化、知識(shí)化、年輕化、專業(yè)化的導(dǎo)向發(fā)展。

城市社區(qū)干部隊(duì)伍在結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)的職業(yè)化、正規(guī)化、年輕化趨向，帶來了治理過程中的相應(yīng)問題：即年輕的基層干部缺乏做群眾工作的能力，更多的成為完成自上而下國(guó)家治理任務(wù)的主體；一旦超出基層組織承受能力的行政性任務(wù)進(jìn)入社區(qū)，城市社區(qū)就會(huì)普遍出現(xiàn)職能“超載”，社區(qū)行政化問題越發(fā)凸顯，進(jìn)而進(jìn)一步壓縮基層干部做群眾工作的時(shí)間與空間。于是，社區(qū)基層干部越是不會(huì)做群眾工作，解決不好社區(qū)中的“小事”，就越是無法積累治理資源、威望，更難以動(dòng)員并組織群眾。為此，城市社區(qū)治理必須激活群眾路線，在組織群眾的過程中構(gòu)建社區(qū)治理的非正式體系，通過非正式體系應(yīng)對(duì)常態(tài)化出現(xiàn)的各種“小事”，正式治理體系則予以協(xié)助。城市社區(qū)中做群眾工作的關(guān)鍵是要建立起一套有效識(shí)別、保護(hù)、輸出社區(qū)治理“積極分子”和“骨干力量”的機(jī)制，并通過賦予其“居民組長(zhǎng)”“樓棟長(zhǎng)”等公共身份實(shí)現(xiàn)組織吸納[10]（P72）。由此建立起一套“正式＋非正式”的治理組織體系，以適配城市社區(qū)治理的復(fù)合特質(zhì)。

3.做實(shí)重心下移

近年來，基層治理在國(guó)家治理中的重要性愈發(fā)凸顯，在重心下移的政策導(dǎo)向下，國(guó)家不斷提高基層發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的能力：一方面，城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、12345市長(zhǎng)熱線等現(xiàn)代技術(shù)手段的使用，極大提高了基層的問題發(fā)現(xiàn)能力，大量治理事務(wù)經(jīng)由上述系統(tǒng)進(jìn)入正式治理體系；另一方面，通過綜合執(zhí)法改革等方式，將管理、服務(wù)與資源下沉到基層社區(qū)，試圖提高基層的問題化解能力。但是，重心下移在實(shí)踐中往往被異化為基層組織的行政化問題，基層工作人員被淹沒在大量行政任務(wù)和提供行政服務(wù)中，“責(zé)”的不斷下沉并未帶來社區(qū)治理能力的提升，反而進(jìn)一步加劇了基層“責(zé)權(quán)利”不對(duì)稱的問題[26]。

因此，做實(shí)重心下移的關(guān)鍵是要將原本集中在上層的治理資源真正下沉到基層，推動(dòng)基層“責(zé)權(quán)利”對(duì)稱而非“責(zé)”的單方面下沉，從而真正提高基層解決問題的能力。但仍需注意的是，基于技術(shù)手段提高的問題發(fā)現(xiàn)能力與基于信息汲取渠道高效化、便捷化運(yùn)作提升的基層問題發(fā)現(xiàn)能力，不可避免地將大量原本可以通過社會(huì)合作機(jī)制促使居民自發(fā)組織、靈活解決的“小事”吸納到正式治理體系中，轉(zhuǎn)化為上級(jí)需要進(jìn)行考核的行政性任務(wù)，反而再難以運(yùn)用相對(duì)靈活的群眾工作方法進(jìn)行解決，進(jìn)而極大增加了基層治理成本。從本質(zhì)上看，做實(shí)重心下移的根本目的是為了讓基層社區(qū)能夠真正提高治理能力，實(shí)現(xiàn)既“簡(jiǎn)約”又“高效”的基層治理體制建構(gòu)目標(biāo)。在這個(gè)過程中，既要重視基層正式治理體系的“責(zé)權(quán)利”對(duì)稱問題，使其有發(fā)現(xiàn)問題并解決問題的能力，又要重視基層非正式治理體系的建設(shè)，通過“積極分子”的帶動(dòng)，使得社區(qū)居民能夠自發(fā)組織起來解決他們?nèi)粘Ｉ钪杏龅降母鞣N“小事”。

總之，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于治理能力的現(xiàn)代化，需要以治理能力的提升為目標(biāo)推動(dòng)社區(qū)治理改革。從這個(gè)意義上說，激發(fā)社會(huì)合作、激活群眾路線以及做實(shí)重心下移，目的都是為了讓城市社區(qū)既具有承接自上而下各項(xiàng)國(guó)家治理任務(wù)的能力，又具有回應(yīng)自下而上內(nèi)生性“小事”的能力。

四、結(jié)論與討論

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是人民群眾安居樂業(yè)的家園，是創(chuàng)新社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石[27]。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和關(guān)鍵在基層、在社區(qū)。黨的十九屆三中全會(huì)正式提出“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”的目標(biāo)，習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)“要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)與管理放到社區(qū)”，這都為新時(shí)代推動(dòng)城市社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。城市社區(qū)治理是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題。當(dāng)代中國(guó)的城市社區(qū)是如何構(gòu)成的、居住格局與國(guó)外有什么不同，進(jìn)而衍生出了什么樣的治理問題等，都需要在實(shí)踐中基于扎實(shí)的調(diào)研和分析才能夠得出結(jié)論，遠(yuǎn)非基于源自西方的理論構(gòu)想所能直接指導(dǎo)的。當(dāng)代中國(guó)的城市社區(qū)治理研究必須沿著“經(jīng)驗(yàn)—理論—經(jīng)驗(yàn)”[28]的研究路徑，通過長(zhǎng)期扎實(shí)的實(shí)地調(diào)研，從中國(guó)獨(dú)特的集合式居住模式以及帶來的個(gè)人、家庭、社區(qū)乃至于城市、國(guó)家的變革入手，深入剖析城市社區(qū)治理各方主體的功能范圍和能力限度，厘清城市社區(qū)治理的基本內(nèi)容。

城市社區(qū)是國(guó)家與城市居民之間的重要中介，社區(qū)治理是國(guó)家治理的末梢，是“最后一公里”。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化需要回應(yīng)國(guó)家和城市社區(qū)的雙重需求，既需要推動(dòng)基層組織的職業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)以承接國(guó)家的各項(xiàng)治理任務(wù)，也需要將城市居民組織起來構(gòu)建社區(qū)非正式的治理力量，以靈活高效地解決日常生活中常態(tài)化的“小事”。